TCO GRANSKAR: #5/10. Studieavgifter ger färre studerande och ökad social snedrekrytering

Transkript

1 TCO GRANSKAR: Studieavgifter ger färre studerande #5/10 Studieavgifter ger färre studerande och ökad social snedrekrytering

2 Författare: Kristina Persdotter Utredare Avdelningen för samhällspolitik och analys, TCO E-post: Telefon:

3 Förord Under lång tid har det inte funnits någon debatt om införande av studieavgifter för alla studenter inom den högre utbildningen. Men på senare tid har flera röster höjts för införandet av studieavgifter för alla studenter. För oss på TCO, och antagligen för de flesta människor i vårt land, är det en fullständigt främmande tanke. Det Sverige behöver är fler människor med goda kunskaper som kan bidra till fortsatt välstånd och välfärd. I ett samhälle där kunskap och kompetens blir allt viktigare bör högskoleutbildning vara en möjlighet för alla som är behöriga till högre studier. Högskolan bör dimensioneras så att den motsvarar människors efterfrågan på utbildning. Utbildning ska vara en rättighet. Men utbildning ska inte bara vara en rättighet, utan även ett personligt ansvar. Den enskilda individen har ett ansvar för sin egen utveckling. Det ansvaret handlar om att ta de chanser som erbjuds för att vara attraktiv på morgondagens arbetsmarknad. Nyckeln till att individen ska kunna ta detta ansvar är att samhället erbjuder förutsättningar för det. Dit hör inte studieavgifter. Tanken om utbildningens samhällsnytta har format dagens utbildningssystem. Samhället tjänar på att människor utbildar sig och därför bekostas utbildningen av samhället. Ett beslut om införande av avgifter leder till att människor sorteras efter betalningsförmåga istället för efter möjlighet att till godogöra sig studierna. Det kommer vi aldrig att acceptera. Sverige har en fin tradition av progressiv och framsynt utbildningspolitik som under många generationer ökat den sociala rörligheten och jämnat ut sociala och ekonomiska skillnader. Unga i Sverige har i dag en frihet som få unga har i länder med studieavgifter. Unga i Sverige kan själva välja vad de ska studera, var de ska studera och när de ska göra det, utan att föräldrarnas ekonomiska situation tas i beaktande. Detta möjliggörs av en avgiftsfri utbildning och ett generellt studiemedelssystem. Låt oss inte äventyra en sådan frihet. TCO anser dock att Sverige bör pröva avgifter för studenter utanför EES. Allt fler studenter betalar för en utbildning i ett annat land och Sverige bör liksom andra länder försöka attrahera dessa studenter och de betydande ekonomiska resurser dessa studenter har med sig. Utländska studenter är viktiga för kvaliteten i den högre utbildningen. Ett införande av avgifter för studenter utanför EES måste kombineras med ett väl utbyggt stipendiesystem så att även studenter utan ekonomiska möjligheter kan studera i Sverige. Ett införande av avgifter för studenter utanför EES får inte heller äventyra avgiftsfriheten för inhemska studenter. Denna rapport visar att ett införande av studieavgifter för alla studenter skulle få allvarliga konsekvenser; studieavgifter leder till färre studerande och en ökad social snedrekrytering till den högre utbildningen. Sture Nordh Ordförande TCO s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 3

4 Innehållsförteckning Sammanfattning 5 Aktörer som förespråkar studieavgifter 7 Studieavgifter leder till färre studerande 9 Social snedrekrytering till högre studier i Sverige 12 Studieavgifter leder till ökad social snedrekrytering 15 Genomströmning och studieavgifter 17 Slutsatser 19 Referenser 21 4 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

5 Sammanfattning På senare tid har vissa aktörer höjt sina röster för införandet av studieavgifter för alla studenter i den högre utbildningen. Argumenten har varit att det inte kommer att leda till vare sig färre studerande totalt sett eller färre studerande från lägre samhällsklasser. Man har hävdat att studieavgifter är en nödvändighet för att öka genomströmningen i den högre utbildningen. Ingenting av detta visar sig dock stämma vid en närmare granskning. Studieavgifter leder till färre studerande. Studieavgifter är dock inte den enda faktorn som förklarar hur många som väljer att studera. Utbildningspremien, studiemedelssystemet och hur rikt ett land är påverkar också hur många som studerar. Men ett införande av avgifter leder, om inte andra faktorer förändras påtagligt och samtidigt, till färre studerande. Studieavgifter leder till ökad social snedrekrytering. Ökade kostnader för en högskoleutbildning leder till färre studerande från lägre samhällsklasser. Studieavgifter leder också till en ökad differentiering av läro sätena och dessutom en differentiering av studentpopulationen på de olika lärosätena. Med andra ord skulle kvalitetsskillnaderna mellan lärosäten öka och de bästa lärosätena skulle främst bli tillgängliga för de bäst bemedlade studenterna. Studieavgifter är inte nödvändigt för att öka genomströmningen i den högre utbildningen. Snabbare genomströmning kan uppnås på andra sätt som inte har ovanstående negativa effekter. Åtgärder såsom mer välorganiserad undervisning, mer lärarledd undervisningstid, bättre studie- och yrkesvägledning, utökat studentstöd såsom studenthälsovård och studietekniskt stöd, högre studiemedel och möjlighet att läsa sommarkurser som kan ingå i examen, kan öka genomströmningen i den högre utbildningen utan att negativt påverka antalet studerande eller spä på den sociala snedrekryteringen till högre studier. Det spelar roll vilken typ av jobb vi i Sverige förmår skapa framöver. Det räcker inte med att öka antalet arbetade timmar i ekonomin och skapa fler jobb. Jobben måste dessutom i genomsnitt bli mer värdeskapande, vilket kräver en hög kvalitet inom skolsystemet och inom den högre utbildningen. Det kräver också att fler får tillgång till högre utbildning, goda möjligheter till kompetensutveckling och vidareutbildning samt att den högre utbildningen öppnas upp för redan yrkesaktiva. Ett införande av studieavgifter skulle medföra att arbetskraftens utbildningsnivå inte höjs tillräckligt. Det får naturligtvis konsekvenser för tillväxttakten i ekonomin och möjligheten att tillhandahålla de välfärdstjänster som medborgarna efterfrågar. Ett införande av studieavgifter skulle också leda till en minskad s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 5

6 social rörlighet i Sverige och därmed till en sämre fungerande ekonomi eftersom det innebär att vi inte tar tillvara potentialen i arbetskraften och befolkningen. Att studieavgifter förstärker den sociala snedrekryteringen är så allvarligt att tankar på att införa studieavgifter i Sverige genast bör avfärdas. 6 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

7 Aktörer som förespråkar studieavgifter Vissa aktörer har under senare tid förespråkat införandet av studieavgifter för alla studerande i den högre utbildningen i Sverige. OECD har argumenterat för studieavgifter 1 men också påpekat att det inte är nödvändigt i Sveriges fall eftersom Sverige internationellt sett har lyckats förena många studenter med en hög resurstilldelning per student 2. OECDs positiva inställning till studieavgifter grundar sig dock inte i att avgifter är principiellt riktiga, utan det viktiga ur OECDs utgångspunkt är att den högre utbildningen behöver tillföras mer resurser än i dagsläget. 1 OECD (2008) 2 Muntligt anförande av Paulo Santiago, senior analyst OECD, i Stockholm 24 april År 2006 föreslog en expertgrupp knuten till Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien att den enskilda högskolan själv skulle få bestämma om den ville införa studieavgifter för alla sina studenter. Gruppen menade att det offentliga inte kan ta större kostnader för utbildning än vad det redan gör och att in förandet av avgifter är sättet att lösa högskolans finansieringsbehov. Den främsta risken expertgruppen såg med avgifter var ökad snedrekrytering och man föreslog därför ett generöst stipendiesystem och/eller ett utvecklat studie medelssystem, samt att samhällsviktiga utbildningar som inte är så attraktiva bland studenterna bör ha låga eller inga avgifter alls. Nationalekonomen Andreas Bergh vid Näringslivets forskningsinstitut Ratio argumenterar för generella studieavgifter i sitt kapitel Avgiftsfri högre utbildning: håller de fördelningspolitiska argumenten? i antologin Den fria akademin som kom ut hösten Bergh menar att länder med hög skattefinansiering av den högre utbildningen inte har fler som läser vidare och inte heller mindre social snedrekrytering. Bergh argumenterar också för att de skattemedel som läggs på den högre utbildningen i hög utsträckning är en omfördelning till förmån för barn till akademikerföräldrar. Svenska Dagbladets ledarsida hakade på och argumenterade för att studieavgifter varken leder till att färre studerar eller till en ökad social snedrekrytering. Långtidsutredningen 2008 argumenterade för att det är befogat att införa avgifter för högskoleutbildning i syfte att få ut unga snabbare på arbetsmarknaden. Långtidsutredningen menade att ett införande av ökade ekonomiska drivkrafter bör övervägas för att korta utbildningstiden. Detta skulle kunna göras via någon form av avgift för högskoleutbildning och premier i studiemedelssystemet, menade man. Det skulle också enligt Långtidsutredningen kunna leda till att de studerande väljer inriktningar som i högre grad ger arbete. Långtidsutredningen såg dock en risk för att studieavgifter skulle leda till en ökad social snedrekrytering och för att minska den risken förordades en möjlighet att låna till avgiften eller införandet av ett stipendiesystem. Man argumenterade också för att det bör gå att införa avgifter på högre utbildning utan att det resulterar i oönskade fördelningseffekter. s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 7

8 Ordföranden för Kristdemokratiska studentförbundet höll med Långtidsutredningen och förespråkade införande av studieavgifter för att öka genomströmningen. Eventuella effekter på den sociala snedrekryteringen skulle avhjälpas med möjlighet till studielån för att täcka avgifterna. Också Fria moderata studentförbundet förespråkar studieavgifter. Deras argument är att man tenderar att inte uppskatta det man inte behöver betala för och att studieavgifter leder till högre genomströmning. I september 2009 förespråkar även Dagens Nyheters ledarsida studieavgifter för alla studenter med argumenten att det behövs för att upprätthålla kvaliteten på utbildningen och att studieavgifter inte behöver innebära att den sociala snedrekryteringen till högre studier ökar. Till sist, Sydsvenska Industri- och Handelskammaren ser den demografiska utvecklingen som en anledning att införa studieavgifter. Handelskammaren ser också studieavgifter som ett sätt att öka genomströmningen och hoppas att studieavgifter ska bidra till att studenterna väljer utbildningar med bättre arbetsmarknadsvärde. 8 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

9 studieavgifter Leder till färre studerande Ett stort antal studier har bekräftat att när studieavgifter införs eller höjs minskar antalet studenter i högre studier. En klassisk studie kring studenters priskänslighet är den som genomfördes av Leslie & Brinkman (1988) i vilken de fann att en ökning av studieavgiften med 100 dollar resulterade i en minskning av antalet studenter med 0,7 procent. McPherson & Schapiro (1991) visar också i likhet med tidigare studier att högskolestuderande är priskänsliga: ju högre terminsavgift, inklusive effekter av ändrade studiebidrag, desto färre studerande. Kane (1995) studerar likaså effekterna av studieavgifter och finner att stater med höga avgifter har färre studeranden och att när studieavgifterna i en stat höjs kraftigt leder det både till färre studerande och till en större social snedrekrytering. Heller (2001) finner att den samlade forskningen är enig kring det faktum att ökade studieavgifter leder till färre studerande. OECD (2007) har studerat effekter på examinationsfrekvensen av att införa eller höja terminsavgifterna (netto) till US dollar (köpkraftsparitet) för 17 länder däribland Sverige. OECD delar upp effekten i två oberoende delar: en effekt uppstår av att det blir dyrare att studera (avkastningen på utbildning minskar) och en av minskad möjlighet att finansiera studierna (likviditetseffekten). En höjning av terminsavgiften, eller ett införande av terminsavgifter för länder som inte har terminsavgifter, har stora effekter för de flesta länderna. För Sveriges del minskar examinationsfrekvensen med nästan 2,5 procentenheter. Länderna med störst effekter (Finland, Danmark, Irland och Sverige) har inga terminsavgifter men även för länder med terminsavgifter (Tyskland, Belgien, Frankrike, Holland och Storbritannien) blir effekterna en minskning av examinationsfrekvensen på minst 1,5 procentenheter. Sammantaget tyder OECDs analys på att antalet studenter kommer att minska om terminsavgifter införs i Sverige. En annan och viktig slutsats av OECDs analys är att den helt dominerande effekten av införda eller höjda terminsavgifter går via likviditets effekten. Individer från lägre samhällsklasser är mer känsliga för likviditetsbegränsningar och följaktligen drabbas de också mest av höjningar eller införande av terminsavgifter. 3 Studieavgifter visar sig ha olika stora effekter på olika grupper av studenter. 4 Drewes & O Heron (1999) har studerat studieavgifters inverkan på hel- och deltidsstudenter och funnit att avgiftens storlek har en större inverkan på deltidsstudenter än heltidsstudenter. Heller (1999) har också visat att det är mindre troligt att studenter som studerat flera år, och därmed redan investerat tid och pengar i sin utbildning, ändrar sina utbildningsval på grund av att avgifterna ökar. 3 Martins et al (2007) 4 Mer om hur studieavgifter påverkar olika samhällsklasser i avsnittet Studieavgifter leder till ökad social snedrekrytering Men studieavgifter ensamt avgör inte hur många som väljer att studera. Analys och diskussion i USA har utgått från det faktum att antalet studerande ökade kraftigt under hela 1980-talet samtidigt som de reala studie s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 9

10 avgifterna också ökade kraftigt. Orsaken var dock inte att studenterna inte var priskänsliga utan att lönsamheten av att genomgå högre utbildning ökade kraftigt under 1980-talet. Manliga högskoleutbildade i åldern år tjänade år procent mer än motsvarande gymnasieutbildade, år 1990 hade denna skillnad ökat till 54 procent. Enligt Shin & Milton (2006) har denna skillnad fortsatt att öka och har stort förklaringsvärde vad gäller utvecklingen av antalet högskolenybörjare. Heller (1999) studerar också antalet studerande i förhållande till utbildningspremien, och konstaterar att utbildningspremien ökat kraftigt för dem som genomgått en högre utbildning. Heller finner att studenter i dag är mer benägna att stå ut med avgiftshöjningar jämfört med tidigare generationer av studenter då de har förstått den ökade ekonomiska betydelsen av att ha en högre utbildning. Shin & Milton (2006) finner också att utbildningspremien har en tydlig positiv effekt på hur många som läser vidare. De finner att studieavgifternas storlek inte har haft en signifikant påverkan på antalet studerande under den tidsperiod de studerat, , under vilken avgifterna ökade med 12,8 procent. Däremot påpekar de att avgifter kan spela roll under andra tidsperioder och vid högre studieavgiftshöjningar, vilket tidigare studier visat. Swail & Heller (2004) finner att amerikanska potentiella studenters priskänslighet inte har ändrats under 1990-talet. I tre delstater (Kalifornien, Virginia, Massachusetts) sänktes de reala avgifterna i motsats till alla andra delstater som höjde avgifterna realt. Antalet högskolestuderande ökade under perioden i de tre delstater som sänkte avgifterna men de minskade i övriga delstater. Av det kan de dock inte dra slutsatsen att det endast är studieavgifter som spelar roll för hur många som studerar. Swail & Heller finner att i Australien och England så har införandet av studieavgifter inte lett till att färre börjar studera. Antalet studerande är således beroende av priset på utbildning men också andra faktorer spelar roll. Heller (2001) finner att efterfrågan på högre utbildning ökar när de reala inkomsterna ökar. Antalet studerande är således beroende av människor reala inkomster. Bergh (2007) argumenterar likaså för att ett lands inkomstnivå uttryckt i BNP per capita är avgörande för hur många som studerar: rika länder har fler studenter. Utifrån att USA har en betydligt högre BNP per capita än Sverige är det inte förvånande att USA har fler studenter. Det betyder dock inte att avgifter saknar betydelse för hur många som studerar. Fredriksson (1997) visar att utbildningspremien har betydelse för hur många som läser vidare i Sverige, men det har studiemedelssystemet också. Heller (2001) finner att en sänkning av det ekonomiska stödet för studier kan leda till att antalet studenter minskar. Olika typer av ekonomiskt stöd verkar ge skilda effekter på hur många som söker sig till högre studier. Generellt sett ger studiebidrag större positiva effekter på antalet studerande än studielån eller work-study 5. Canton & Jong (2005) har funnit att antalet studenter i Nederländerna beror på summan av studiebidrag och lån, utbildningspremien, alternativkostnaden (i form av utebliven arbetsinkomst) och BNP per capita. 5 Work-study är ett program för behövande studenter i vilket de erbjuds deltidsarbete för att kunna betala sina studieavgifter och andra omkostnader. 1 0 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

11 Sammanfattningsvis visar således forskningen att studieavgifter i sig leder till färre studerande. Men det finns också andra faktorer som spelar roll för hur många som studerar såsom utbildningspremien, människor reala inkomster, det vill säga hur rikt landet är, och det ekonomiska stödet för studier. Ytterligare en viktig faktor som förklarar hur många som studerar är naturligtvis hur många studieplatser som finns. Antalet studenter inom den högre utbildningen är därmed beroende av många faktorer sammantaget. Men ett införande av studieavgifter, utan att också andra faktorer samtidigt och påtagligt förändras, innebär att färre påbörjar högskolestudier. s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 1 1

12 Social snedrekrytering till högre studier i Sverige 6 6 Statistiken i detta avsnitt är hämtade från SCB och HSV (2008). Innan vi går in på frågan om studieavgifter leder till en ökad social snedrekrytering ska vi titta närmare på hur det står till med den sociala snedrekryteringen till högre studier i Sverige. Det är betydligt vanligare att barn till föräldrar med lång utbildning återfinns inom den högre utbildningen än barn till kortutbildade föräldrar. Läsåret 2007/08 hade 34 procent av högskolenybörjarna under 35 år föräldrar med lång utbildning, det vill säga minst en treårig eftergymnasial utbildning. Om rekryteringen skulle ha motsvarat befolkningen i åldersgruppen år skulle 20 procent ha föräldrar med lång utbildning. Skillnaden mellan fördelningen i högskolan och den i befolkningen är ett mått på den sociala snedrekryteringen till högskolan. Den sociala snedrekryteringen bland högskolenybörjarna är större för män än för kvinnor, och större bland de yngre nybörjarna jämfört med dem som var 25 år eller äldre när studierna påbörjades. Det finns också stora skillnader mellan olika utbildningar vad gäller föräldrarnas utbildningsnivå. Studenter med högutbildade föräldrar återfinns oftare än övriga studenter på utbildningar som kräver höga betyg för att komma in. Därtill finns stora skillnader mellan olika lärosäten. Högst andel studenter med föräldrar med lång utbildning finns vid Kungliga Tekniska högskolan och Chalmers tekniska högskola. Även äldre universitet har en hög andel nybörjare vars föräldrar har lång utbildning. Relativa chanser över tid Sannolikheten att unga med olika social bakgrund påbörjar högskolestudier är kraftigt beroende av deras föräldrars utbildningsnivå. Man brukar säga att studenter med olika bakgrund har olika relativa chanser att påbörja högskolestudier. Den relativa chansen uttrycker sannolikheten för att till exempel ungdomar med forskarutbildade föräldrar påbörjat högskolestudier vid 25 års ålder i relation till att de inte har det, i jämförelse med motsvarande relation för ungdomar med föräldrar på annan utbildningsnivå. Ju större skillnad som finns i den relativa chansen till högskolestudier mellan olika grupper desto större är den sociala snedrekryteringen. När det inte föreligger någon snedrekrytering alls är den så kallade oddskvoten, det mått som mäter den relativa chansen, lika med ett för samtliga grupper. Måttet är inte direkt beroende av hur många som har föräldrar på viss utbildningsnivå eller av hur många som påbörjat utbildning på viss nivå. Detta innebär att det blir möjligt att avgöra om graden av snedrekrytering förändras även om andelen, totalt, som påbörjar högre utbildning samtidigt förändras. För att beskriva förändringen i påbörjade högskolestudier över tid redovisas nedan den relativa chansen för årskullarna födda att påbörja en högskoleutbildning vid 25 års ålder, sorterad efter föräldrarnas utbildningsnivå. 1 2 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

13 Tabell 1 visar att de relativa chanserna till högskolestudier är mycket ojämnt fördelade med avseende på föräldrarnas utbildningsnivå. Klart störst chans att påbörja högskolestudier senast vid 25 års ålder har barn till forskarutbildade föräldrar. Deras chans är mer än dubbelt så stor som för gruppen med längre eftergymnasialt utbildade föräldrar. För barn till föräldrar med en kortare eftergymnasial utbildning halveras chansen jämfört med barn till längre eftergymnasialt utbildade föräldrar. Den relativa chansen till högskolestudier fortsätter sedan att minska med föräldrarnas utbildningsnivå. Tabell 1. Relativa chansen till högskolestudier till och med 25 års ålder för personer födda Fördelning med avseende på föräldrarnas utbildningsnivå. Födelseår Forskarutbildning Eftergymn. utb >= 3 år Eftergymn. utb. < 3 år Gymnasieutb. > 2 år Gymnasieutb <= 2 år Förgymn. utbildning ,5 10,3 4,2 2,8 1,6 1, ,7 10,1 4,3 2,8 1,5 1, ,9 10,3 4,3 3,1 1,6 1, ,0 9,1 4,2 2,9 1,5 1, ,4 9,3 4,3 2,8 1,5 1, ,7 9,5 4,6 2,8 1,5 1, ,4 9,1 4,5 2,8 1,5 1,0 Gruppen barn till förgymnasialt utbildade föräldrar utgör referensgrupp = 1 Med föräldrarnas utbildningsnivå avses den högsta av föräldrarnas avklarade utbildning klassificerade enligt svensk utbildningsnomenklatur (SUN). Finns uppgift för båda föräldrarna väljs den som har högst utbildning. Uppgift om föräldrarnas utbildningsnivå har om möjligt tagits då barnen (undersökningspersonerna) var 12 år. Källa: SCB och HSV (2008) De redovisade resultaten för årskullarna födda tyder endast på små förändringar av skillnaden mellan de olika grupperna i rekryteringen till svensk högskoleutbildning vid 25 års ålder. Förändringen berör i stort sett enbart gruppen som i störst utsträckning påbörjat högskolestudier, barn till forskarutbildade föräldrar, och i någon mån gruppen barn till föräldrar med en längre eftergymnasial utbildning. För dessa grupper har skillnaden i påbörjad högskoleutbildning minskat i förhållande till dem med lägst utbildade föräldrar. Medan övriga grupper ligger kvar på ungefär samma nivåer. Sammantaget ser vi således att den sociala snedrekryteringen till högre studier är stor och bestående. Social selektering i skolan Den sociala snedrekryteringen till högre studier börjar naturligtvis inte strax innan valet till högre studier utan långt dessförinnan. I diagram 1 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 1 3

14 nedan visas för två sociala klasser (högre klass respektive lägre arbetarklass) betygsfördelningen i grundskolan respektive övergångsfrekvensen till gymnasieskolan för pojkar som 1998 gick i årskurs två i gymnasieskolans studieförberedande program. Diagram 1: Medelbetyg i högstadiet och val av studieförberedande program i gymnasiet, pojkar som 1998 gick i årskurs två i gymnasieskolans studieförberedande program 50,0 Pojkar, högre klass resp lägre arbetarklass 1998: Medelbetyg i högstadiet och val av studieförberedande program gymnasiet 100,0 Andel till gymn (höger axel) 90,0 40,0 80,0 Högre klass 70,0 30,0 Andel % (betyg) 20,0 Betygsfördelning (vänster axel) Andel (%) elever som väljer studieförberedande program i gymnasiet 60,0 50,0 40,0 30,0 10,0 20,0 Lägre arbetarklass 10,0 0,0 < 2,5 2,5-2,9 3,0-3,4 3,5-3,9 4,0-4,4 > 4,4 Betyg 0,0 Källa: SOU 2000:39 Man kan tala om två olika snedfördelningar i diagrammet. Dels visar diagrammet att elever från den högre klassen har bättre betyg än elever från lägre arbetarklass (de båda heldragna kurvorna). Observera att detta gäller för elever från lägre arbetarklass som redan valt studieföreberedande program i gymnasiet. Dels visar diagrammet att övergångs sannolikheten från grundskolan till gymnasieskolands studieförberedande program, vid lika betyg, är mycket högre för elever som kommer från den högre klassen (de båda streckade kurvorna). Skolan sorterar med andra ord eleverna på två sätt efter föräldrarnas klasstillhörighet. Den första effekten består i att barnen tidigt erhåller vissa egenskaper av sina föräldrar inklusive exponering av föräldrarnas sociala och kulturella miljö; detta kan förklara varför elever i grundskolan från familjer med högre social bakgrund har högre betyg. Den andra effekten är en indirekt effekt av klass som manifesteras i de (olika) val barnen (och deras föräldrar) gör genom hela grund och gymnasieskolan. Det faktum att det sker en betydande snedfördelning i valet till gymnasieskolan påverkar i sin tur valmöjligheterna att gå vidare till högre studier. 1 4 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

15 studieavgifter Leder till ökad social snedrekrytering Studieavgifter leder till ökad social snedrekrytering. Avgiftsfria studier är dock inte tillräckligt för att eliminera social snedrekrytering till högre utbildning, vilket Sverige är ett exempel på. Där emot kan vi vara säkra på att ett införande av studieavgifter ytter ligare kommer att förstärka den sociala snedrekryteringen till högre studier i Sverige. Som redan påpekats har analys och diskussion i USA utgått från det faktum att antalet studerande ökade kraftigt under hela 1980-talet samtidigt som både de reala avgifterna och utbildningspremien ökade kraftigt. Men ökningen av andelen högskolestuderande var inte jämnt spridd över inkomstgrupperna utan koncentrerad till studenter från familjer i de tre högsta kvartilerna i inkomstfördelningen. Kane (1995) kommer fram till att gapet vad gäller högskoleandel mellan studenter tillhörande den lägsta respektive de tre högsta inkomstkvartilerna ökade mellan 1980 och 1993 med tolv procentenheter 7. Den sociala snedrekryteringen är också större i stater med höga avgifter. När studieavgifterna i en stat höjs kraftigt leder det till en ökad social snedrekrytering. McPherson & Schapiro (1991) kommer också fram till att ökade nettokostnader för utbildning leder till färre studenter från familjer med låga inkomster. Heller (2001) finner likaså att studenter från låginkomstfamiljer och afroamerikanska studenter är mer känsliga för förändringar av studieavgifterna än andra studenter och att studenter som studerar vid amerikanska community colleges är mer känsliga för förändringar av studieavgifterna än andra studenter, vilket till största delen beror på att fler studenter från familjer med låga inkomster studerar vid community colleges. McPherson & Schapiro visar därtill att vem som studerar vid vilket lärosäte hör samman med de relativa priserna för att studera vid de olika lärosäten. Behrman (1992) finner att högre avgifter för fyraåriga offentliga utbildningar gör afroamerikanska studenter mindre benägna att välja dessa, samtidigt som det ökar benägenheten hos vita studenter. Bergh (2007) menar också att avgiftsskillnader mellan lärosätena kommer att selektera de studerande så att studenter som är begåvade och kommer från studieinriktade hem och goda ekonomiska förhållanden i större utsträckning än andra kommer att söka sig till lärosäten med högre avgifter. 7 Cirka 25 procent av alla åringar tillhörande familjer i den lägsta inkomstkvartilen gick vidare till högskolestudier medan motsvarande i den högsta inkomstkvartilen var cirka 75 procent. Utformningen av både studieavgifterna och det ekonomiska stödet för studier har betydelse för den sociala snedrekryteringen till högre studier. Presumtiva studenter från familjer med låga inkomster är mer känsliga för förändring i bruttoavgifter än studenter från familjer med högre inkomster. Förklaringen till det sistnämnda är att dessa grupper har svårare att få och/ eller ta till sig information om möjligheter att söka olika federala och delstatliga bidragssystem. Heller (2001) finner att studenter reagerar olika på s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 1 5

16 studiebidrag och studielån 8. Bidrag, i jämförelse med att sänka avgifterna, påverkar högskolebenägenheten mest för studenter från familjer med låga inkomster medan studielån påverkar studenter från medelinkomstfamiljer. Studenter från höginkomstfamiljer påverkas mycket litet av förändringar i avgifter, bidrag eller lån. En studie av cirka 2000 elever i avgångsklasser i gymnasieskolan i England, som alla stod inför valet att välja högre utbildning visar att attityden till skuldsättning för att studera på högskolan följer det traditionella mönstret: lägre samhällsklasser har en klart mer negativ inställning än högre 9. Två studier visar att de flesta hushåll i allmänhet överskattar de faktiska kostnaderna av att studera på högskolan 10. Den ena studien visar dessutom att låginkomsttagarhushåll överskattar kostnaderna och underskattar den framtida löneökningen mer än rikare hushåll. En orsak till detta kan vara bostadssegregationen, som gör att de kunskaper om högskolestudier och dess fördelar som finns hos hushåll med längre utbildning inte når hushåll i lägre socialgrupper. 8 Många studiemedelssystem är beroende av familjens inkomst och bidrag förutsätter därför omfattande hantering med ifyllning av olika blanketter med uppgifter om inkomster mm. 9 Callender (2003) 10 Ikenberry & Hartle (2001) och Usher (2005) Det finns också ett stort antal studier som bekräftar att hushåll med lägre inkomster har en kortare tidshorisont än hushåll med högre inkomster. Ju kortare tidshorisont desto tyngre väger kostnaderna och desto mindre de framtida intäkterna. Även om dessa studier inte primärt analyserat investeringar i utbildning så stärker detta bilden av att hushåll med lägre inkomster kräver högre subjektiv avkastning för att investera i högre utbildning än hushåll med högre inkomster. Högskoleverket (2007) har utvärderat arbetet med breddad rekrytering till universitet och högskolor och kommit till slutsatsen att ekonomin är en starkt begränsande faktor för breddad rekrytering. Personer från studieovana miljöer är mer tveksamma till att skuldsätta sig. Även studiemedlets låga nivå gör att personer utan stark ekonomisk uppbackning hemifrån känner osäkerhet inför att börja studera. Om studenter erbjuds att ta lån som täcker höga studieavgifter ökar lånen markant för den enskilde. Som framgått av de redovisade studierna är risken stor att de som redan i dag är underrepresenterade i högskolan därmed kommer att avstå från akademiska studier i än högre utsträckning. Sammanfattningsvis visar forskningen att studieavgifter förstärker den sociala snedrekryteringen till högre studier. Studieavgifter påverkar också vilka studenter som läser vid olika typer av lärosäten. Andra ekonomiska faktorer som påverkar den sociala snedrekryteringen till den högre utbildningen är utformningen av både studieavgifterna och det ekonomiska stödet för studier. 1 6 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

17 Genomströmning och studieavgifter Regeringens globaliseringsråd uppmärksammar i sin slutrapport det demografiska problem som ligger i att allt färre i framtiden ska försörja allt fler. En faktor är att svenska ungdomars etableringsålder på arbetsmarknaden är högre än i nästan alla andra länder. Globaliseringsrådet ser flera orsaker till det: ungdomarna påbörjar sin högskoleutbildning sent genomsnittsåldern ligger på 22,5 år flera högskoleprogram har förlängts de senaste åren och studenterna tar ofta lång tid på sig att fullfölja programmen. Globaliseringsrådet framhåller också att den sena etableringen på arbetsmarknaden får negativa konsekvenser för både den privata och samhälleliga avkastningen på utbildningsinvesteringen. Frågan om genomströmning är viktig, men tarvar många nyanser. Även om en sen etablering är problematisk är det oerhört värdefullt att unga svenskar kan välja att studera utan sina föräldrars godkännande både vad gäller tidpunkten för studier och vad de ska studera. Ett studiemedelssystem som inte tar hänsyn till föräldrarnas inkomst innebär frihet att göra egna val. Därtill är det på många sätt bra att unga efter gymnasiet reser och/eller arbetar innan de går vidare till högre studier. Det medför vidgade perspektiv och att andra kunskaper än de skolnära följer med in i den högre utbildningen. Därtill studerar många inom den högre utbildningen utan syftet att ta ut en examen utan för att vidareutbilda eller förkovra sig, vilket är positivt. Att få ut unga som snabbt som bara möjligt på arbetsmarknaden har således också sina nackdelar och kan inte vara det allt överskuggande målet för genomströmningen. Flera förslag har presenterats för att påskynda genomströmningen. Långtidsutredningen 2008 föreslog ökade ekonomiska incitament för att åstadkomma en snabbare genomströmning till examen, exempelvis via avgifter för högskolestudier och premier i studiemedelssystemet. Den studiesociala utredningen föreslog att som huvudregel korta tiden man kan få studiemedel till fyra år, vilket mötte massiv kritik. Den studiesociala kommittén, som ansvarade för utredningen, analyserade också ett antal möjliga förändringar i studiemedelssystemet såsom examensbonus och peng-per-poängsystem. Kommitténs bedömning var att en examensbonus inte skulle bli kostnadseffektiv. Den riskerar att bli en premie till studenter som skulle ha ansökt om examen även utan en bonus, det vill säga en extra utgift inom studiemedelssystemet med en mycket begränsad effekt på genomströmningen. En examensbonus skulle också bli en stor utgift. Det förslag till peng-per-poäng-system som kommittén studerade innebär att studielånen i efterhand omvandlas till bidrag i proportion till studenternas poängprestationer. Åtgärder som får fördröjda ekonomiska konsekvenser för de studerande innebär dock i allmänhet svaga incitament för beteendeförändring under studiernas gång. Kommittén gjorde bedömningen att möjligheten att skapa kostnadseffek s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 1 7

18 tiva drivkrafter för genomströmning inom ramen för studiemedelssystemet är begränsad. Genomströmningen påverkas i högre grad av andra faktorer. Bland de faktorer som inverkar finns lärosätenas sätt att organisera utbildning och undervisning, kvaliteten i väglednings- och informationsinsatser samt annat studerandestöd. Även uppföljningen av studenternas studieaktivitet har betydelse. Andra typer av studerandestöd som har betydelse för genomströmningen är studenthälsovården och studietekniskt stöd. Kommittén gjorde bedömningen att högskolornas insatser inom dessa områden behöver stärkas. Ytterligare förslag för att påskynda genomströmningen kommer från professorn i nationalekonomi Thomas Lindh, i en underlagsrapport till Globaliseringsrådet. Han förordar kortare lov under studietiden. Ett alternativ till det är att förbättra möjligheterna att läsa sommarkurser som kan ingå i utbildningarna. Lindh pekar också på möjligheten att högskolorna genomgående verkligen erbjuder heltidsstudier. Han menar att mycket talar för att många studenter skulle klara en betydligt hårdare arbetsbelastning än vad som krävs på många utbildningar i dag. Med en snabbare studietakt skulle studietiden på många program förmodligen kunna kortas väsentligt. Rektorerna för Stockholms universitets och Mälardalens högskola, Kåre Bremer respektive Ingegerd Palmér, menar att en viktig orsak till den långsamma genomströmningen är att studiemedlen är för låga. Studenterna tvingas jobba samtidigt med studierna och då tar studierna längre tid. Högskoleverkets Studentspegel 2007 visar att en tredjedel av de studenter som arbetar upplever att deras arbete inverkar negativt på studierna. Ska studenterna dessutom betala en studieavgift blir situationen än värre. Bremer och Palmér förespråkar därför en höjning av studiebidraget. Palmér menar också att inom en del utbildningar, särskilt i humaniora och samhällsvetenskap, är det ofta lite lärarledd undervisningstid. Det medför att en student måste vara självgående för att klara studierna. En tredje faktor som Palmér lyfter är att en hel del studenter inte har riktigt klart för sig vart man vill nå med sina studier. En förbättrad studie- och yrkesvägledning kan bidra till att minska byten av utbildningsprogram som föranleds av felaktiga utbildningsval. Det är möjligt att studieavgifter skulle påskynda genomströmningen i den högre utbildningen, men den eventuella effekten uppväger inte de negativa effekterna på antalet studerande och social snedrekrytering som redovisades i föregående kapitel. Därtill visar denna genomgång att det finns många andra faktorer som påverkar genomströmningen och att det finns stor förbättringspotential inom dessa. Det finns således mycket annat som kan göras för att påskynda genomströmningen i den högre utbildningen än ett införande av studieavgifter. 1 8 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

19 Slutsatser Litteraturgenomgången av studieavgifters effekter på antalet studerande och den sociala snedrekryteringen visar att ett införande av studieavgifter isolerat skulle leda till färre studerande och till en ökad social snedrekrytering. Färre studerande skulle få mycket negativa effekter för Sverige. Sveriges förmåga att upprätthålla ett högt arbetsutbud de kommande decennierna är centralt både för möjligheterna att finansiera de gemensamma välfärdstjänsterna och för framtida ekonomiska tillväxt. För att klara ett arbetsliv där fler ska kunna arbeta, och göra det längre upp i åldrarna, måste investeringarna i skola och utbildning öka i mycket högre grad än hittills. Tillgången till utbildning av hög kvalitet är en avgörande faktor som ökar arbetstagarnas möjligheter till fler yrkesaktiva år. Utbildning bidrar också till möjligheter för arbetskraften att genom högre produktivitet och därmed högre löner underlätta finansieringen av välfärdstjänsterna framöver. Produktivitetsutvecklingen i det svenska näringslivet har varit god sedan början på 1990-talet och mycket hög i ett internationellt perspektiv, även om den har avtagit dramatiskt under de senaste två åren. Den ökade utbildningsnivån spelar en avgörande roll både för möjligheterna att upprätthålla hög produktivitetstillväxt, inte minst för att kunna tillgodogöra sig de positiva effekterna av ny teknik. Det spelar roll vilken typ av jobb vi i Sverige förmår skapa framöver. Det räcker inte att öka antalet arbetade timmar i ekonomin och skapa fler jobb. Jobben måste i genomsnitt dessutom bli mer värdeskapande, vilket kräver högre kvalitet både inom skolsystemet och den högre utbildning, att fler får tillgång till högre utbildning, goda möjligheter till kompetensutveck ling och vidareutbildning samt att den högre utbildningen öppnas för redan yrkes aktiva. Ett införande av studieavgifter skulle medföra att arbetskraftens utbildningsnivå inte höjs tillräckligt. Införande av studieavgifter skulle möjligtvis kunna innebära en stimulans till ökad genomströmning men det skulle också leda till att färre personer kommer att intressera sig för högskolestudier och att den sociala snedrekryteringen ökar. Det finns bättre åtgärder för att öka genomströmningen, såsom en översyn av organiseringen av utbildning och undervisning, ökad lärarledd undervisningstid, ökad kvalitet i väglednings- och informationsinsatser, stärkt studenthälsovård och mer studietekniskt stöd, bättre möjligheter att läsa sommarkurser som kan ingå i program och examina samt höjda studiemedel. Ett införande av studieavgifter skulle med de effekter som beskrivs i rapporten leda till en minskad social rörlighet i Sverige och därmed till en s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 1 9

20 sämre fungerande ekonomi eftersom det innebär att vi inte tar tillvara potentialen i arbetskraften och befolkningen. Den sammanhållna skolan, den avgiftsfria utbildningen och studiemedelssystemet har varit viktiga komponenter som bidragit till att utjämna barns och ungas livsmöjligheter. Även om den avgiftsfria högskoleutbildningen omfördelar från lägre till högre samhällsklasser är den avgiftsfria högskoleutbildningen viktig för att högskoleutbildning i större utsträckning än i dag ska vara tillgänglig för alla samhällsklasser. För övrigt omfördelar andra delar, och den största delen, av den generella välfärden åt andra hållet, från högre till lägre samhällsklasser. Dessutom framstår studieavgifter som en högst kontraproduktiv lösning till ett eventuellt omfördelningsproblem. För att komma till rätta med missförhållandet att lägre samhällsklasser inte får del av de resurser som läggs på högre utbildning i samma utsträckning som högre samhällsklasser ska vi inte göra den högre utbildningen dyrare utan mer tillgänglig. Det som behövs är alltså inte studieavgifter, utan intensifierade insatser för att minska snedrekryteringen. Att studieavgifter förstärker den sociala snedrekryteringen är så allvarligt att tankar på att införa studieavgifter i Sverige genast bör avfärdas. Ett införande av studieavgifter gagnar inte det politiska målet att minska den sociala snedrekryteringen. Den fråga vi bör fokusera på är hur vi kan använda politiken för att minska den sociala snedrekryteringen till högre studier. Att införa studieavgifter, dessutom på den tämligen höga nivå som skulle krävas för att innebära ett betydande resurstillskott, skulle leda till en ökad differentiering av de svenska lärosätena och dessutom en differentiering av studentpopulationen på de olika lärosätena. Med andra ord skulle kvalitets skillnaderna mellan lärosäten öka markant och de bästa lärosätena skulle främst bli tillgängliga för de bäst bemedlade studenterna. Från TCOs sida vill vi inte bidra till att skapa ett sådant utbildningssystem. 2 0 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

21 Referenser Behrman et al (1992). The College Investment Decision: Direct and Indirect Effects of Family Background on Choice of Postsecondary Enrollment and Quality. Discusssion Paper No. 18. Williams Project on the Economics of Higher Education. Williams College. Bergh (2007). Avgiftsfri högre utbildning: håller de fördelningspolitiska argumenten? i Den fria akademin. Ratio. Callender (2003). Attitudes to debt. Universities UK and HEFCE. Canton & Jong (2005). The demand for higher education in The Netherlands, Economics of Education Review 24 (2005) Drewes & O Heron (1999). Part Time Enrolments: Where Have All the Students Gone? Research File. Ottawa: AUCC. 3(2). Fredriksson (1997). Economic Incentives and the Dsemand for Higher Education. Scandinavian Journal of Economics 99 (1): Högskoleverket (2007). Utvärdering av arbetet med breddad rekrytering till uni versitet och högskolor en samlad bild. Rapport 2007:43. Heller (1997). Student Price Response in Higher Education: An Update to Leslie and Brinkman. Journal of Higher Education, 68(6), Heller (1999). The Effects of Tuition and State Financial Aid on Public College Enrolment. The Review of Higher Education 23 (1): Heller (2001). The Effects of Tuition, Prices and Financial Aid on Enrollment in Higher Education - California and the nation. EdFund. Ikenberry,& Hartle (2001). Taking stock: How Americans Judge Quality, Affordability, and Leadership at US College and Universities. American Council of Education. Kane (1995). Rising public college tuition and college entry: how well do college subsidies promote access to college?. Working paper No National bureau of economic research. Leslie & Brinkman (1988). The Economic Value of Higher Education. New York: American Council on Education/Macmillan Publishing. Martins et al (2007). The Policy Determinants of Investment in Tertiary Education, Economic departement, Working papers No. 576, OECD. s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 2 1

22 McPherson & Schapiro (1991). Does Student Aid Affect College Enrollment? New Evidence on a Persistent Controversy. The American Economic Review, Vol. 81, No. 1 (Mar., 1991) OECD (2008). OECD Economic Surveys, Sweden, Volume 2008/20 December 2008, Supplement No. 2. SCB och HSV (2008). Universitet och högskolor - Högskolenybörjare 2007/08 och doktorandnybörjare 2006/07 efter föräldrarnas utbildningsnivå. UF 20 SM Shin & Milton (2006). Rethinking Tuition Effects on Enrollment in Public Four-Year Colleges and Universities. The Review of Higher Education, Volume 29, No. 2, pp SOU 2000:39. Välfärd och skola. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Socialdepartementet. Swail & Heller (2004). Changes in Tuition Policies - Natural Policy Experiments in Five Countries. Educational Policy Institute. Usher (2005). Global debt pattern. Educational Policy Institute, Toronto, Canada. 2 2 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e

23 s t u d i e a v g i f t e r g e r f ä r r e s t u d e r a n d e 2 3

24 t j ä n s t e m ä n n e n s c e n t r a l o r g a n i s a t i o n l i n n é g a t a n 1 4, s t o c k h o l m t e l , t c o. s e a p r i l a v d e l n i n g e n f ö r k o m m u n i k a t i o n & o p i n i o n t w w w. t c o. s e