2012:12. Miljöövervakning. kartläggning och analys

Transkript

1 2012:12 Miljöövervakning kartläggning och analys

2 MISSIV DATUM DIARIENR /280-5 ERT DATUM ER BETECKNING M2011/3728/Ma Regeringen Miljödepartementet Stockholm Uppdrag om kartläggning och analys av miljöövervakningssystemet Regeringen gav den 1 december 2011 Statskontoret i uppdrag att genomföra en översyn av miljöövervakningssystemet och dess olika aktörer samt lämna förslag på hur miljöövervakningssystemet kan effektiviseras. I uppdraget ingår att efter samråd med Naturvårdsverket lämna förslag på hur miljöövervakning ska definieras. Vidare ska Statskontoret bedöma systemets ändamålsenlighet och effektivitet samt det övergripande behovet och nyttan av miljöövervakning. Ett antal frågor ska översiktligt belysas inom ramen för kartläggningen. Dessa gäller bl.a. att analysera konsekvenserna av ett ökat sektorsansvar för miljöövervakningen och dess finansiering, belysa olika former av samordning som sker på lokal och regional nivå samt att redovisa hur miljöövervakningsdata kommer till användning, bl.a. inom ramen för miljömålsuppföljningen. Statskontoret överlämnar härmed sin redovisning av uppdraget i rapporten Miljöövervakning kartläggning och analys (2012:12). Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende. Utredare Ola Norr, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Yvonne Gustafsson Ola Norr POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3 Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning Statskontorets uppdrag Avgränsningar och tolkning av uppdraget Metoder och tillvägagångssätt Genomförande och kvalitetssäkring Rapportens disposition 15 2 Miljöövervakning Syftet med miljöövervakning Beskrivning av nuvarande miljöövervakning Aktörer i miljöövervakningen Sammanfattande iakttagelser 39 3 Användning av data från miljöövervakningen Användning av data i miljömålsarbetet Miljöövervakningens förhållande till Miljömålsberedningens arbete Miljöövervakningens bidrag till forskningen Datavärdar ska tillgängliggöra data Sammanfattande iakttagelser 49 4 Olika sektorers ansvar för miljöövervakning Vad innebär sektorers ansvar på miljöområdet? Miljöövervakning vid myndigheter med ansvar för miljökvalitetsmålen Sammanfattande iakttagelser 59 5 Samordning i miljöövervakningen Gemensamma delprogram Samordning mellan den nationella och regionala nivån Miljöövervakningsprogrammen diskuteras i referensgrupper Naturvårdsverkets samordningsinsatser Samordning med recipientkontrollen Sammanfattande iakttagelser 66 5

4 6 Statskontorets slutsatser och förslag Finansiering av miljöövervakningen Utförandet av miljöövervakning Definition av miljöövervakning 75 Referenser 79 Bilagor 1 Uppdraget 83 2 Kontaktlista 87 3 Enkätfrågor 89 4 Myndigheters miljöinventerande verksamhet 91 5 Sammanställning av uppföljningsindikatorer 99 6

5 Sammanfattning Statskontoret har på uppdrag av regeringen gjort en övergripande kartläggning och analys av det svenska miljöövervakningssystemet och dess olika aktörer. I uppdraget har det även ingått att lämna förslag på hur miljöövervakningssystemet kan effektiviseras. De förslag som Statskontoret lämnar ska rymmas inom befintliga budgetramar. Svenska miljöövervakningsprogrammet och närliggande verksamheter Statskontoret har identifierat tre övergripande syften med det svenska miljöövervakningssystemet. Miljöövervakningen ska användas till att utveckla och följa upp miljökvalitetsmålen inom miljömålssystemet, ligga till grund för internationell rapportering om miljötillstånd och officiell statistik om miljön samt stödja forskningen genom att förse forskningen med data för analyser. Det nationella miljöövervakningsprogrammet bygger på det program som togs fram år 2000 i samband med att det första beslutet om miljömålssystemet fattades. Programmet är uppdelat i tio programområden. Revisioner sker successivt per programområde. Det nationella miljöövervakningsprogrammet samordnas av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Programmet finansieras genom anslag till dessa myndigheter. Anslaget för år 2012 uppgår till ca 215 miljoner kronor. För att genomföra programmet tecknas avtal med utförare och datavärdar. Totalt finns ca 100 utförare. Störst bland dessa är Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), IVL Svenska miljöinstitutet, Stockholms universitet och Naturhistoriska riksmuseet. Datavärdarna lagrar, granskar, sammanställer, presenterar och tillhandahåller miljöövervakningsdata. Många myndigheter bidrar med information om miljötillståndet Utöver den miljöövervakning som finansieras av det särskilda anslaget för miljöövervakning finns det ett antal verksamheter som bidrar med information om miljötillståndet i landet. Myndigheter med ansvar för uppföljning och utvärdering av de s.k. miljökvalitetsmålen bidrar med miljöinventerande verksamhet. Denna verksamhet kan ske i form av miljöövervakning eller i form av andra typer av miljöinventeringar. Även verksamheter som kräver tillstånd enligt miljöbalken har krav på sig att mäta och följa upp utsläpp och föroreningar genom s.k. recipientkontroll. Insamling av miljödata genomförs även av länsstyrelser och andra statliga myndigheter, kommuner, ideella föreningar och andra aktörer på regional och lokal nivå. Dessa verksamheter bekostas delvis på andra sätt än genom anslaget för miljöövervakning. SLU har för viss del av sin miljöanalysverksamhet även kunnat få finansiering från Landsbygdsprogrammet. Finansieringen avser då övervakning för att följa upp åtgärder inom Landsbygdsprogrammet. 7

6 Data från miljöövervakningen är viktiga i miljömålsarbetet och forskningen Data från miljöövervakningen är ett viktigt underlag för uppföljning av måluppfyllelsen för miljökvalitetsmålen, även om andra typer av underlag också används i detta syfte. I Statskontorets enkät till myndigheter med ansvar för uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål har dessa uppgett att data från miljöövervakningen inte alltid ger ett tillräckligt underlag för att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen. Enligt flera av dessa myndigheter önskas kompletteringar, både av vad och var man mäter samt i vilken utsträckning mätningarna sker. Underlaget för miljömålsuppföljningen bör preciseras Statskontoret anser att det är viktigt att säkerställa att miljöövervakningen verkligen ger det underlag som behövs för att bedöma uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen och i miljömålsarbetet i övrigt. Därför bör det göras en kartläggning av informationsförsörjningen inom ramen för miljömålsarbetet. Statskontoret föreslår att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten tydligt ska ange vilket underlag som behövs för att uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen ska kunna bedömas. Detta arbete bör ske tillsammans med andra myndigheter som ansvarar för uppföljning av miljökvalitetsmålen. Möjligheter till synergier mellan miljöövervakning och forskning Det finns flera synergimöjligheter mellan miljöövervakning och forskning. Särskilt tydligt är det när det gäller SLU, där Landsbygdsdepartementet har betonat att kopplingen mellan universitetets fortlöpande miljöanalys och forskningen bör stärkas. Även i det nationella miljöövervakningsprogrammet finns sådana kopplingar, t.ex. genom att högskolor används som utförare. Det behövs specifika krav i datavärdarnas avtal på hur data ska göras tillgängliga på nätet Naturvårdsverkets ambition är att alla data som samlas in i det nationella miljöövervakningsprogrammet ska göras tillgängliga på datavärdarnas webbplatser. Denna ambition är dock inte helt uppnådd, då tillgängligheten skiljer sig åt mellan olika datavärdar. Statskontoret anser att detta delvis beror på att Naturvårdsverket i avtal med datavärdarna inte anger specifika krav på tillgänglighet, bl.a. med avseende på möjligheten att söka och sortera i nedladdade data. Statskontoret föreslår därför att datavärdarnas ansvar vad gäller att tillgängliggöra data tydliggörs. Detta kan ske genom att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten specificerar hur data ska tillgängliggöras, när nya avtal tecknas med datavärdarna. 8

7 Myndigheters ansvar i miljömålsarbetet Begreppet sektorsansvar tillämpas inte längre inom miljöarbetet. Myndigheter ska istället agera inom sitt befintliga uppdrag för att främja det samlade miljöarbetet. I den senaste miljömålspropositionen anges ett antal myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Av dessa ansvarar åtta myndigheter för att följa upp och utvärdera ett eller flera miljökvalitetsmål. Statskontoret har närmare studerat just dessa åtta myndigheters miljöinventerande verksamhet. Myndigheternas ansvar att samla in data behöver tydliggöras Statskontoret kan konstatera att dessa myndigheters (exklusive Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten) informationsinsamling för uppföljning av miljökvalitetsmål delvis sker inom ramen för det nationella miljöövervakningsprogrammet. Myndigheterna samlar dock även in information utanför det nationella miljöövervakningsprogrammet, i syfte att följa upp miljökvalitetsmålen. Myndigheternas ansvar för att samla in data är dock inte tydligt. I myndigheternas instruktioner anges det endast att myndigheterna ska samråda med Naturvårdsverket om vilken rapportering som behövs. Statskontoret föreslår att regeringen tydliggör vilket dataförsörjningsansvar myndigheter med ansvar för ett eller flera miljökvalitetsmål har inom ramen för detta ansvar. På så sätt tydliggörs vilket ansvar myndigheterna har att samla in data inom ramen för miljöövervakningen respektive vilket ansvar de har för att bedriva andra miljöinventerande verksamheter inom ramen för miljömålsarbetet. Miljöövervakningen samordnas på olika nivåer och på flera sätt Samordningen inom miljöövervakningen sker på olika nivåer och på flera sätt. Planeringen för miljöövervakningens tio programområden innebär en samordning utifrån ett nationellt perspektiv. Andra initiativ på nationell nivå är riktlinjer för kvalitetssäkring av de regionala miljöövervakningsprogrammen, referensgrupper för olika programområden och stöd för att bilda s.k. gemensamma delprogram. Det sker också en samordning mellan regional och nationell nivå. Möjligheterna att starta fler gemensamma delprogram bör ses över I de s.k. gemensamma delprogrammen kan samordning ske mellan flera län och ibland även med myndigheter på nationell nivå. I de gemensamma delprogrammen samordnas övervakningsmetoder, planering, datalagring och utvärderingar mellan berörda länsstyrelser och centrala myndigheter. Naturvårdsverkets ambition är att en så stor del av miljöövervakningen som möjligt ska samordnas på detta sätt. De gemensamma delprogrammen lyfts fram som framgångsrika metoder för ett mer standardiserat miljöövervakningssystem. Statskontorets kartläggning visar dock att det kan finnas outnyttjade möjligheter till samordning på regional nivå. Statskontoret föreslår därför att Naturvårdsverket i samråd med Havs- och vattenmyndigheten ser över på vilka områden antalet gemensamma delprogram bör öka. 9

8 Gemensam användning av infrastruktur kan utvecklas En annan möjlighet att öka samordningen mellan olika utförare kan finnas i nyttjandet av gemensam infrastruktur och samordning av tidpunkter för provtagning. Ett alternativ kan här vara att minska antalet utförare för att uppnå motsvarande samordning. Statskontoret bedömer att de återkommande programrevisionerna kan vara lämpliga tillfällen att se över möjligheterna till gemensamt nyttjande av infrastruktur för miljöövervakning. Dessa revisioner sker dock programvis, vilket gör att samordningsmöjligheter mellan programmen kan förbigås. Det kan därför behövas särskilda översyner av sådana samordningsmöjligheter mellan programmen. Statskontoret föreslår att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ser över möjligheterna till gemensamt nyttjande av infrastruktur för miljöövervakningen inom sina respektive ansvarsområden. Fördelar att samordna recipientkontrollen med miljöövervakningen Statskontoret bedömer att ytterligare en möjlighet till samordning är den mellan den statliga miljöövervakningen och recipientkontrollen. Viss samordning sker redan i dag i vissa län. Vinsten med en sådan samordning är bl.a. att data som samlas in via recipientkontrollen kan användas för att komplettera kunskapen om miljötillståndet i ett visst område. En sådan samordning innebär dock att vissa förändringar behöver komma till stånd. Exempelvis har länsstyrelserna ingen befogenhet att ställa kvalitetskrav på recipientkontrollen, vilket gör att den ofta utförs med metoder som inte överensstämmer med länsstyrelsernas. Statskontoret föreslår att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att, i samråd med Naturvårdsverket, utreda möjligheterna att inordna recipientkontrollen i den nationellt finansierade miljöövervakningen, utan att det belastar anslaget för miljöövervakning. EU-direktiv ställer ökade krav på rapportering Av Statskontorets kartläggning och analys framgår att de EU-direktiv som ligger till grund för den internationella rapporteringen tenderar att ställa större krav på miljöövervakningen än vad som har ställts på detta system nationellt. De internationella kraven ger bl.a. uttryck för en ambitionsnivå som är högre än den som traditionellt har funnits i den svenska miljöövervakningen. Statskontoret har funnit att miljöövervakning till grund för det svenska miljömålsarbetet ibland har prioriterats ned till förmån för de internationella kraven, i den mån det inte har varit möjligt att samordna dessa två områden. Statskontoret anser att denna ordning inte har varit tillfredsställande, då den bl.a. har inneburit negativa konsekvenser för den miljöövervakning som har beslutats i Sverige. Viss kompensation för de ökande kraven har dock getts genom att regeringen har tillfört medel till anslaget för miljöövervakning. Statskontoret föreslår att EU-direktiv och andra internationella överenskommelser regelmässigt analyseras vad gäller olika konsekvenser innan beslut 10

9 fattas om dem. På detta sätt fås en uppfattning om vad som behöver ske när det gäller finansiering och organisation. Finansiering genom Landsbygdsprogrammet De förslag som Statskontoret lämnar i rapporten om bl.a. samordning, konsekvensanalyser och nyttjande av närliggande verksamheter kan delvis minska belastningen på anslaget till nationell miljöövervakning. Statskontoret bedömer därutöver att Landsbygdsprogrammet utgör ett tänkbart alternativ till medfinansiering av miljöövervakningen. Statskontoret föreslår därför att Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att gemensamt analysera möjligheterna att delfinansiera delar av miljöövervakningen med medel från Landsbygdsprogrammet. Definition av miljöövervakning I uppdraget till Statskontoret har det ingått att efter samråd med Naturvårdsverket lämna förslag på hur miljöövervakning ska definieras. Statskontorets bedömning är att en definition av miljöövervakning, i likhet med tidigare, i första hand bör avse att beskriva tillståndet i miljön. Inte minst internationellt ställs ofta krav på att miljöövervakningen ska innefatta indikatorer för att kunna förklara orsaker till miljötillståndet. Dessutom ska övervakningen kunna användas för att bedöma måluppfyllelsen för miljökvalitetsmålen. Enligt Statskontorets bedömning är det dock inte realistiskt att i nuläget fullt ut innefatta sådana krav i en definition som ska finansieras genom anslaget till den nationella miljöövervakningen. En definition som innefattar ökade behov av analys, miljöövervakning i miljömålssystemet och de internationella kraven på rapportering, kräver enligt Statskontorets en förändrad finansiering. Statskontoret föreslår därför att med miljöövervakning avses i första hand beskrivningar av tillståndet i och inverkan på miljön. Till miljöövervakning kan dock även räknas uppgifter om drivkrafter, påverkan och åtgärder i den mån de behövs i miljömålsarbetet. Rapporten visar dock också att det kan finnas behov och möjligheter att framgent utveckla definitionen av miljöövervakning. En sådan definition kräver dock fördjupade analyser som inte varit möjliga att göra inom ramen detta uppdrag. 11

10 12

11 1 Inledning 1.1 Statskontorets uppdrag Den 1 december 2011 beslutade regeringen att ge Statskontoret i uppdrag att genomföra en övergripande kartläggning och analys av hela det svenska miljöövervakningssystemet och dess olika aktörer. I uppdraget ingår att efter samråd med Naturvårdsverket lämna förslag på hur miljöövervakning ska definieras. Vidare ska Statskontoret bedöma systemets ändamålsenlighet och det övergripande behovet och nyttan av miljöövervakning. Statskontoret ska också lämna förslag på hur miljöövervakningssystemet kan effektiviseras. En förutsättning är att förslagen ska rymmas inom befintliga budgetramar. I uppdraget preciseras att Statskontoret översiktligt ska: kartlägga och beskriva befintliga aktörer, roller och finansiering i systemet, beskriva och analysera ansvarsförhållanden mellan berörda sektorsmyndigheter, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, universitet och högskolor m.fl., analysera förutsättningarna respektive konsekvenserna av ett ökat sektorsansvar för miljöövervakningen och dess finansiering, belysa olika former av samordning som sker på lokal och regional nivå, analysera möjligheterna för att effektivisera miljöövervakningen inom olika områden genom en ökad samordning, redovisa hur miljöövervakningsdata kommer till användning, bl.a. inom ramen för miljömålsuppföljningen, och analysera eventuella förändringsbehov av ansvarsfördelningen i systemet när det gäller finansiering och utförandet samt möjliga effektivitetsvinster. Regeringens uppdrag till Statskontoret finns i bilaga 1 i denna rapport. 1.2 Avgränsningar och tolkning av uppdraget Av uppdraget framgår att Statskontorets kartläggning och analys ska vara övergripande och att de preciserade frågorna ska behandlas översiktligt. Statskontoret har tolkat detta som att uppdragets frågeställningar kan besva- 13

12 ras utan att de behandlas på ett helt uttömmande sätt. Det viktiga är att ge en översiktlig bild och att identifiera problemområden eller förhållanden som bör ses över. Denna tolkning har stämts av med företrädare för Miljödepartementet. När det gäller restriktionen att Statskontorets förslag ska rymmas inom befintliga budgetramar har vi tolkat det som att förslagen inte ska öka belastningen på statsbudgeten i sin helhet. Enligt uppdraget ska Statskontoret genomföra en övergripande kartläggning och analys av hela det svenska miljöövervakningssystemet, inklusive det nationella miljöövervakningsprogrammet och dess relation till övrig miljöövervakning. Samtidigt har vi uppfattat att uppdragets fokus ligger på det anslag till miljöövervakning som redovisas i Naturvårdsverkets regleringsbrev. Denna nationella miljöövervakning samordnas av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Miljöövervakningen i Sverige begränsas dock inte till dessa aktörer och detta anslag. En rad aktörer ägnar sig åt någon form av miljöövervakning. I vissa fall ingår de i den nationella miljöövervakningen, i andra ligger de utanför denna. Exempel på andra aktörer som bedriver miljöövervakning är Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), statliga myndigheter, kommuner, företag samt vatten- respektive luftvårdsförbund. Samtidigt som uppdraget fokuserar på den nationella miljöövervakningen, kommer andra aktörer och närliggande verksamheter därför att beskrivas och kartläggas i denna rapport. 1.3 Metoder och tillvägagångssätt Statskontoret har tillämpat flera olika metoder för att besvara de frågor som ingår i uppdraget. I enlighet med uppdraget har vi intervjuat representanter för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten samt Regeringskansliet (Landsbygdsdepartementet). Dessa intervjuer har främst belyst organiseringen av den nationella miljöövervakningen. Vi har också intervjuat företrädare för länsstyrelserna i Örebro och Östergötlands län, med syfte att få information om den miljöövervakning som bedrivs på regional nivå. Företrädare för SLU och Havsmiljöinstitutet har intervjuats bl.a. för att belysa miljöövervakningens koppling till forskningen. I syfte att bl.a. klarlägga miljöövervakningens förhållande till miljömålsarbetet har vi även intervjuat företrädare för Miljömålsberedningen. En lista över samtliga intervjupersoner finns i bilaga 2 i denna rapport. Statskontoret har även låtit representanter för åtta myndigheter besvara en enkät om miljöövervakning. Enkäten riktades till de myndigheter som ansvarar för ett eller flera miljökvalitetsmål och syftade bl.a. till att belysa dessa myndigheters arbete inom ramen för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen. De frågor som ställdes i enkäten finns redovisade i bilaga 3 i denna rapport. Vi har även sammanställt en förteckning över samtliga miljökvalitetsmål med tillhörande del- eller etappmål. Förteckningen innehåller även samtliga 14

13 indikatorer som har tagits fram för att operationalisera och mäta de olika del- och etappmålen. Förteckningen används i vår analys av vilken typ av indikatorer som används inom ramen för miljömålsarbetet. Förteckningen finns i bilaga 5 i denna rapport. I övrigt har utredningsarbetet grundats på dokumentstudier. 1.4 Genomförande och kvalitetssäkring Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av Ola Norr (projektledare) och Nejra Milisic. Arbetet har följts av en intern referensgrupp vid Statskontoret, bestående av Michael Borchers och Joakim Johansson. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har haft möjlighet att faktagranska ett utkast innehållande de beskrivande avsnitten i denna rapport. Samråd har skett med Naturvårdsverket i frågan om hur miljöövervakning ska definieras, i enlighet med regeringens uppdrag till Statskontoret. 1.5 Rapportens disposition I kapitel 2 kartläggs och beskrivs befintliga aktörer inom ramen för miljöövervakningssystemet, aktörernas roller och systemets finansiering. En redovisning av hur miljöövervakningsdata kommer till användning finns i kapitel 3. Kapitlet fokuserar främst på miljöövervakningens förhållande till miljömålsarbetet, dess relation till forskningen samt datavärdarnas tillgängliggörande av data. Kapitel 4 innehåller en kartläggning av vilket ansvar olika sektorer kan ha inom ramen för miljöarbetet. Detta kapitel fokuserar på det arbete som myndigheter med ansvar för ett eller flera miljökvalitetsmål genomför inom ramen för sitt ansvar. I kapitel 5 belyser vi olika former av samordning som sker inom ramen för miljöövervakningssystemet. Statskontorets slutsatser och förslag presenteras i kapitel 6. 15

14 16

15 2 Miljöövervakning Detta kapitel beskriver syftena med den nationella miljöövervakningen och hur det nuvarande miljöövervakningssystemet är organiserat. Kapitlet beskriver också vilka aktörer som ingår i systemet, hur miljöövervakningen finansieras och ger exempel på närliggande verksamheter. 2.1 Syftet med miljöövervakning Miljöövervakningens syften finns beskrivna i de miljöpolitiska propositionerna från åren 1991 och Av propositionerna framgår att miljöövervakningen ska: beskriva tillståndet i miljön, bedöma hotbilder, lämna underlag för åtgärder, följa upp beslutade åtgärder, ge underlag för analys av olika utsläppskällors nationella och internationella miljöpåverkan. Miljöövervakningen ska dessutom: vara anpassad till lagstiftning om miljökvalitetsnormer, samt inriktas mot uppföljning av de nationella miljökvalitetsmålen. Det övergripande syftet med miljöövervakningen är alltså att beskriva miljötillståndet och förändringar i miljön, att visa om miljökvalitetsmålen uppfylls samt att varna för störningar i miljön. När det gäller att beskriva miljötillståndet kommer detta inte minst till uttryck genom de krav som finns på att redovisa statistik och att rapportera data till olika internationella organ. För att uppfylla syftet med att systemet ska kunna varna för miljöstörningar måste miljöövervakningen vara långsiktig och samverka med forskningen. Beträffande det faktum att miljöövervakningen ska bidra till uppföljningen av miljökvalitetsmålen, har införandet av miljömålssystemet inneburit att detta syfte allt mer har kommit i fokus för miljöövervakningsarbetet. Det svenska miljömålssystemet och miljöövervakningens relation till detta behandlas löpande i denna rapport. 1 Proposition 1990/91:90 En god livsmiljö och proposition 1997/98:145 Svenska miljömål Miljöpolitik för ett hållbart samhälle. 17

16 De tre övergripande syftena med miljöövervakningen, och det sätt på vilket de kommer till uttryck, överlappar ibland varandra. Exempelvis kan den forskning som bedrivs, och de störningar som upptäcks, behöva rapporteras eller beaktas i uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Sammanfattningsvis kan därför miljöövervakningens huvudsakliga syften och uttryck illustreras av följande figur: Figur 1 Miljöövervakningens syften och uttryck Internationell rapportering, statistik och miljötillståndsrapporter Forskningsstöd och tidig varning Utveckling och uppföljning av miljömål, m.m Forskningsstöd och tidig varning Samarbete mellan miljöövervakning och miljöforskning är av ömsesidigt intresse i flera avseenden. Genom att utnyttja gemensamma forskningslokaler och miljöövervakningsstationer kan man på ett effektivare sätt utnyttja befintliga resurser. Samverkan mellan miljöövervakningen och forskningen skapar även möjligheter till fler analyser av data och tolkningar av olika resultat. Samtidigt skiljer sig miljöövervakningens och miljöforskningens syften och strategiska prioriteringar åt. Forskningsprogram tenderar exempelvis att pågå under en kortare tidsrymd. Miljöövervakningen har å sin sida behov av långsiktiga tidsperspektiv, med löpande rapporteringar av resultat. Tidig varning Miljöövervakningens syfte att varna för störningar i miljön uppfylls också delvis av dess förhållande till forskningen. Genom forskning kan eventuella miljöstörningar registreras och problemens eventuella spridning över landet kan kartläggas. Genom utveckling av modeller kan man få ytterligare förfinad information om miljöproblem. 18

17 Tidig varning har två huvudsakliga användningsområden: att varna för att kända miljöhot dyker upp på nya platser eller i tidigare okända sammanhang, att upptäcka nya, tidigare okända miljöhot. Miljöövervakningssystemet använder sig mestadels av kända metoder och indikatorer för att följa kända miljöproblem. Miljöövervakningens möjlighet att upptäcka nya miljöhot är därför begränsad. För att kunna leva upp till syftet att även bidra med tidig varning är miljöövervakningen därför beroende av forskning. Forskningen kan identifiera nya miljöproblem och utveckla förbättrade mätsystem, analysmetoder och modeller. Nya teorier testas i forskningsprojekt. Resultaten kan på så sätt i vissa fall leda till förslag på ny miljöövervakning. Ett första steg i upptäckten av hälso- och miljöproblem tas genom så kallade screeningprogram. I programmen studeras exempelvis en specifik grupp av ämnen eller den totala föroreningssituationen i ett område i syfte att upptäcka om vissa kemiska ämnen kan orsaka hälso- och miljöproblem Internationell rapportering, officiell statistik och miljötillståndsrapporter Miljöövervakningens resultat är grunden för internationell rapportering om miljötillstånd. Som medlemsstat i Europeiska unionen rapporterar Sverige miljöövervakningsdata till Europeiska kommissionen. Inrapportering av miljöövervakningsdata är även en del i Sveriges efterlevnad av internationella miljökonventioner. Resultaten av miljöövervakningen används även i den nationella officiella statistiken. I princip all information som samlas in i samband med miljöövervakningen ska finnas tillgänglig på Internet i form av grunddata. De så kallade datavärdarna lagrar, granskar, sammanställer, presenterar och tillhandahåller miljöövervakningsdata på uppdrag av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Av avsnitt framgår vilka dessa datavärdar är. Ibland finns det ambitioner att sammanfatta vissa data och dataanalyser i rapportform. Dessa presenteras då i form av skriftserier eller som enskilda rapporter. Samlingsnamnet på rapporter som helt eller delvis bygger på miljöövervakningsdata är miljötillståndsrapporter. Ett exempel på en serie miljötillståndsrapporter är de så kallade Havet-rapporterna som ges ut av Havsmiljöinstitutet. 2 Även i Naturvårdsverkets tematiska rapporter i den så 2 Havsmiljöinstitutet är ett samarbete mellan universiteten i Umeå, Stockholm, Göteborg och Linnéuniversitetet. Institutet arbetar med att ge en samlad bild av miljötillståndet i havet. 19

18 kallade Monitor-serien används miljöövervakningsdata som en av flera källor. Ökande krav med bakgrund i EU-direktiv Europeiska unionens miljöpolitik ställer vissa krav på inrapportering av resultaten av den svenska miljöövervakningen. På senare år har tillkomsten av flera av EU:s direktiv inneburit att synen på vad som menas med miljöövervakning kommit att vidgas. Detta beror bl.a. på att det engelska/internationella begreppet monitoring är vidare än Sveriges definition av miljöövervakning. En modell som man i internationella sammanhang brukar utgå ifrån då man ska definiera omfattningen av miljöövervakning (engelskans monitoring) kallas DPSIR. Modellen utvecklades ursprungligen av OECD för att beskriva orsakssambanden mellan olika typer av data/information. DPSIR står för: D = drivkraft (vilka aktiviteter som ligger bakom ett miljöproblem, t.ex. transporter eller energianvändning). P = påverkan (vad som orsakar problemet, t.ex. utsläpp av klimatpåverkande gaser eller antalet nyuppförda byggnader inom 100 meter från havet). S = status (tillstånd) (anger tillståndet i miljön, t.ex. antal vattendrag med föryngring av flodpärlmussla eller halten av svaveldioxid i tätortsluft). I = inverkan (effekt) (visar konsekvenser, t.ex. förekomst av nickelallergi eller antal fall av hudcancer). R = respons (åtgärd) (visar vilka åtgärder som görs för att minska eller lösa miljöproblemet, t.ex. skydd av geologiska formationer av betydelse för vattenförsörjning, åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten). Den svenska miljöövervakningen har i huvudsak varit inriktad på att beskriva status/tillstånd (S). De EU-direktiv som berör miljöövervakning omfattar dock ett vidare begrepp än den svenska synen på miljöövervakningen, då direktiven även omfattar de andra typerna av miljöövervakning inom DPSIR-modellen. Detta innebär att direktiven ställer större krav på det svenska miljöövervakningssystemet än vad som nationellt har efterfrågats av samma system. Kraven som ställs inom ramen för EU-direktiven ger även uttryck för en ambitionsnivå som är högre än den som traditionellt har funnits i den svenska miljöövervakningen. De program som finns på plats i dag är därför inte dimensionerade för sådana mätningar som efterfrågas i direktiven. En annan skillnad mellan den svenska miljöövervakningen och de krav som ställs genom EU-direktiv och konventioner är att den svenska miljöövervakningen främst har varit inriktad på att mäta utvecklingen inom större områden för att kunna beskriva trender. I den internationella rapporteringen 20

19 ställs krav på mätningar av enskilda objekt i betydligt större omfattning. Detta beror på att EU-direktiven i högre utsträckning utgår från ett förvaltningsperspektiv. Det innebär att miljöövervakningen ska ge underlag för att vidta åtgärder med syfte att behålla eller förbättra miljötillståndet respektive att följa upp vidtagna åtgärder. Av Statskontorets intervjuer med representanter för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har det framgått att de internationella kraven på uppföljning av miljötillståndet har lagts till den nationella miljöövervakningen utan att någon närmare prövning av resursbehov eller alternativ finansiering har gjorts. Miljöövervakning till grund för det svenska miljömålsarbetet har ibland prioriterats ned till förmån för de internationella kraven, i den mån det inte har varit möjligt att samordna dessa två områden. Detta beror bl.a. på att Sverige inte har möjlighet att frångå sitt ansvar inom ramen för sina internationella åtaganden. Däremot har regeringen möjlighet att ange vilken ambitionsnivå som ska finnas inom miljömålsarbetet. Viss kompensation för de ökande kraven har dock getts genom att regeringen har tillfört medel till anslaget för miljöövervakning Utveckling och uppföljning av miljökvalitetsmål Formuleringarna av miljömålen i miljömålssystemet är viktiga utgångspunkter för miljöövervakningen. Miljöövervakningssystemet ska användas till att utveckla bedömningsgrunder, miljökvalitetsnormer och miljömål i det nationella miljömålssystemet. Miljöövervakningen ska också bl.a. ge underlag för uppföljningen av miljökvalitetsmål. Det svenska miljömålsarbetet är format av en målstruktur. Målstrukturen har reviderats i samband med regeringens proposition Svenska miljömål ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). I enlighet med propositionen fungerar miljömålsarbetet inom följande målstruktur: Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. Generationsmålet är därmed vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. De 16 miljökvalitetsmålen ska nås inom en generation, dvs. till år År 2050 gäller för klimatmålet. Etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Miljökvalitetsmålen ska följas upp löpande med en årlig rapport till regeringen och en fördjupad utvärdering en gång per mandatperiod. Myndigheter med ansvar för ett eller flera miljökvalitetsmål ansvarar för uppföljning och utvärdering av respektive miljökvalitetsmål. Naturvårdsverket 21

20 genomför i samverkan med alla myndigheter som har ansvar inom miljömålssystemet en samlad redovisning till regeringen. Miljöövervakningen ger en lägesbeskrivning av tillståndet i miljön, varför den fungerar som ett uppföljningsinstrument för miljökvalitetsmålen och åtgärdsarbetet. Genom att sätta flera mätningar i relation till varandra kan förändringar i miljön upptäckas. På så vis kan man se om genomförda åtgärder får önskad effekt eller om ytterligare undersökningar behövs för att ta reda på om förändringen innebär ett problem eller inte. Bedömningsgrunder och preciseringar Naturvårdsverket har tagit fram så kallade bedömningsgrunder för miljökvalitet för skog, odlad mark, förorenade områden, grundvatten, sjöar, vattendrag samt kust. Bedömningsgrunderna är framtagna tillsammans med myndigheter, konsulter, universitet och högskolor. De utgör ett klassificeringssystem som ska göra det lättare att tolka data om tillståndet i miljön. I det nya miljömålssystemet, som är ett resultat av ställningstagandena i den senaste miljömålspropositionen, har s.k. preciseringar en central roll. Preciseringarna anger miljökvalitetsmålens innebörd och ska fungera som kriterier när miljökvalitetsmålen följs upp. I mars 2011 presenterade Naturvårdsverket en rapport med förslag till nya preciseringar av miljömålen. 3 Preciseringarna har tagits fram av respektive målansvarig myndighet. Förslagen omfattar även en redovisning av hur preciseringarna ska kunna följas upp, deras koppling till andra miljökvalitetsmål och om preciseringen även omfattar generationsmålet eller dess strecksatser. Preciseringarna förtydligar vad respektive miljökvalitetsmål innebär och vad som behövs för att målet ska anses vara uppnått. 2.2 Beskrivning av nuvarande miljöövervakning Den statligt finansierade övervakningen sker på nationell och regional nivå. Den är uppdelad i tio programområden och Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är huvudmän och samordnar arbetet. Samordningen innebär bl.a. att miljöövervakningen genomförs av olika aktörer på ett jämförbart sätt samt att resultaten är tillgängliga för alla som är intresserade. Miljöövervakningsprogrammets nationella och regionala del finansieras genom ett eget anslag. Beslut om hur medel till nationell och regional miljöövervakning ska fördelas fattas i samråd mellan Naturvårdsverket och Havsoch vattenmyndigheten. 3 Naturvårdsverket rapport 6433 Miljömålen på ny grund Naturvårdsverkets utökade årliga redovisning av miljökvalitetsmålen 2011 (maj 2011). 22