Tydligare skolpengsbeslut

Transkript

1 Tydligare skolpengsbeslut PM om hur kommunernas skolpengsbeslut kan utformas för att bli mer transparenta Bakgrund Sedan de nya reglerna om bidrag på lika villkor började tillämpas år 2010 har hundratals kommunala beslut om bidrag till fristående skolor överklagats. Den vanligaste grunden för överklagande är att beräkningsunderlaget för beslutet inte tillräckligt tydligt visar hur kommunen har kommit fram till bidragsbeloppen. Överklagandena skapar ett merarbete för både kommunerna och de fristående skolorna. Många onödiga och kostsamma rättsprocesser skulle kunna undvikas om bidragsbesluten blev mer transparenta. I detta PM åskådliggörs problematiken som många fristående skolor upplever med utformningen av bidragsbesluten. Rekommendationer för hur beräkningsunderlagen kan utformas för att bli mer transparenta presenteras även. Aktuell lagstiftning Kravet på transparens regleras i 14 kap. 10 skolförordningen, respektive 13 kap. 10 gymnasieförordningen (tidigare 14 kap). Lydelse: En kommun som lämnar bidrag för en elev i en fristående skola eller för ett barn i en fristående förskola eller i annan pedagogisk verksamhet med en enskild huvudman ska för den enskilda huvudmannen kunna redovisa hur bidraget har beräknats. Av redovisningen ska framgå beloppen för lokalkostnader, administration och mervärdesskatt. Om det inte finns särskilda 1

2 skäl ska redovisningen även innehålla beloppen för övriga kostnadsslag var för sig. Statens skolverk får meddela föreskrifter om sådan redovisning. Förvaltningsrätten i Malmö har i ett mål om kommunernas redovisningsskyldighet uttalat att det generellt inte är tillräckligt för en kommun att enbart specificera de kostnadsslag som anges i 14 kap. 10 skolförordningen. Utdrag från förvaltningsrätten i Malmös domskäl i mål nr : Eftersom bidraget ska grunda sig på kommunens budget är enligt förvaltningsrätten en rimlig tolkning av innebörden av redovisningskravet att en kommun normalt i rimlig utsträckning ska kunna redogöra för hur budgeterade medel till den egna skolverksamheten är inkluderade i beräkningsunderlaget [ ] Att kommunen enbart kan specificera beloppen avseende olika kostnadsslag som ska ingå i grundbeloppet samt redovisa vilka belopp som ligger till grund för det procentuella påslaget för administration och mervärdesskatt bör enligt förvaltningsrätten alltså inte generellt anses tillräckligt. Förvaltningsrätten har i samma domskäl uttalat att redovisningskravet även ska kunna omfatta en skyldighet för kommunerna att lämna en redogörelse för kostnader som inte ligger till grund för ersättning till fristående skolor: En redogörelse från kommunens sida för vilka budgeterade kostnader inom ramen för kommunens motsvarande skolverksamhet, t.ex. beträffande olika arbetsuppgifter, som inte ingår i beräkningsunderlaget för ersättningen till en fristående skola kan i vissa fall vara avgörande för frågan om bidraget bestämts efter samma grunder som tillämpas vid fördelningen av resurser till kommunens motsvarande egna verksamhet. Förvaltningsrätten anser därför att redovisningskravet ska kunna omfatta en skyldighet att lämna en sådan redogörelse. Förvaltningsrätten i Malmö har kommit till liknande slutsatser även i mål nr och

3 Problemområde Ett problem som många fristående skolor upplever är att kommuner ofta redovisar bidragsbelopp per elev utan att det framgår hur kommunen har kommit fram till beloppen. Så här kan beräkningsunderlaget till ett bidragsbeslut se ut: Kr per elev Årskurs 6-9 Undervisning Läromedel Lokaler Måltider Elevhälsa Administrationsschablon 3 % Momskompensation 6 % Bidragsbelopp Här framgår de olika delarna av grundbeloppet som anges i skolförordningen. Dock framgår det inte hur kommunen har kommit fram till de olika delarna. Det här är ett exempel på en typ av beräkningsunderlag som har underkänts av förvaltningsrätten i Malmö. Anledningen till att det är problematiskt att enbart redovisa belopp som fördelas till friskolan är att det då inte framgår vilka delar av kommunens totala budget för utbildning som har inkluderats i beräkningsunderlaget och vilka delar som inte har räknats med. Därmed saknas förutsättningar för den fristående skolan att kunna ta ställning till om bidraget har bestämts på lika villkor. Rekommendationer för ökad transparens i redovisningen För att kommunens redovisning ska vara tillfredsställande anser Friskolornas riksförbund att beräkningsunderlaget i bidragsbeslutet bör utformas så att det går att se hur beloppen per elev hänger ihop med den totala budgetramen för utbildningsverksamheten i kommunen. Detta förutsätter, förutom beloppen per elev, att total budgetram, det antal barn och elever som budgeten baseras på, samt de kostnader som inte ligger till grund för ersättning till fristående skolor specificeras. På det sättet uppfylls förvaltningsrätten i Malmös krav på att kommunen ska kunna redovisa hur kommunen har kommit fram till beloppen per elev och att kostnader som inte ligger till grund för ersättning till fristående skolor ska specificeras. Exempel på hur bidragsbeloppen kan sättas i relation till total budget Nedan redovisas ett exempel på hur ett beräkningsunderlag för gymnasieskolan kan utformas. Här framgår det tydligt hur ersättningsbeloppen per elev hänger ihop med total budgetram. 3

4 Bidrag per elev går ihop med totala kostnader i underlaget och elevantal. Tkr Tkr Tkr Tkr Tkr Tkr Tkr Tkr Tkr Kr/elev Program Årselever Undervisning Lokaler Läromedel Skolmåltid Övrigt Friidrottsgymnasiet Summa kostnader Bidrag 2011 inkl. adm. och moms BP EC MP Och så vidare för alla gymnasieprogram. Totaler Total budgetram för gymnasieskolan är högre än underlaget för ersättning till fristående skolor. Skolform/verksamhet Gymnasieskola Totala kostnader enligt budgetsystemet Bidrag och interkommunala ersättningar Lokal administration Tilläggsbelopp -200 Fördelning från 490* kostnader för fack, utförsäkrade, mm IT-org fria nyttigheter 160 Modersmålsundervisning Skolskjutsar exkl. simskoleskjutsar Inackorderingstillägg Region XX, adm Intäkter måltider, undervisning läromedel, Friidrottsgymn Bas till bidrag till fristående skolor Bas till bidrag till fristående skolor inkl. adm. och moms Barn och elever Avdrag och tillägg redovisas De olika bidragsbeloppen per program kan, efter avdrag för moms- och administrationsschablonerna, härledas ur total budgeterad kostnad och elevantal per program. Den totala kostnaden som ligger till grund för ersättning till fristående skolor, tkr, kan spåras till det beräkningsunderlag som visar den totala budgeten för gymnasieskolan. I detta underlag redovisas vilka kostnader som har dragits av från den totala budgeten och lett fram till underlaget tkr. Även om detta beräkningsunderlag visar hur total budgetram hänger ihop med ersättning per elev ger det inte en heltäckande bild av de avdrag som har gjorts från underlaget. Till exempel redovisas inte vilka arbetsuppgifter som har budgeterats som förvaltningsgemensam och lokal administration och 4

5 istället ersatts med administrationsschablonen på tre procent. Enligt domen från förvaltningsrätten i Malmö ska detta kunna redovisas av kommunen. Konsekvensen av att inte redovisa vilka faktiska kostnader som har budgeterats som administration är att den fristående skolan inte kan ta ställning till om dessa kostnader egentligen ska hänföras till andra kostnadsposter som inte ersätts genom ett schablonpåslag. Vissa kommuner redovisar vilka kostnader som inte ligger till grund för ersättning till fristående skolor genom att specificera dessa avdrag i tilläggsupplysningar. Dessa avdrag kan då redovisas i punktform eller i löpande text med förklaringar. Friskolornas riksförbund anser att en specificering genom tilläggsupplysningar är godtagbart för att ge en kompletterande bild av vilka kostnader för arbetsuppgifter och verksamheter som inte ligger till grund för ersättning till fristående skolor, till exempel de faktiska administrationskostnaderna. Dock bör storleken på de kostnader som inte ligger till grund för ersättning alltid framgå. Kostnader på andra nämnder och förvaltningar som är hänförliga till utbildning bör även specificeras. Pengbaserade resursfördelningsmodeller Flera kommuner fastställer en peng per elev för både kommunala och fristående skolor. Det är sedan upp till respektive skola hur den vill använda resurserna. Skillnaden mot resursfördelning enbart genom budget är att resursfördelningen till de kommunala skolorna med detta system kan ändras oftare under året, beroende på hur elevantalet på skolorna utvecklas. Även för dessa modeller är det möjligt att redovisa hur pengen per elev hänger ihop med total budgetram och budgeterat elevantal vid årets början. Det finns ofta förvaltningsgemensamma administrationskostnader som inte ingår i den ersättning som utgår till skolorna. Dessa kostnader bör specificeras även om de inte fördelas ut på skolorna. Om de kommunala skolorna interndebiteras för vissa centrala kostnader bör det anges. Nedan illustreras Friskolornas riksförbunds rekommendation för vad som bör framgå av beräkningsunderlaget i beslutet om bidrag till fristående skolor. Total budgetram för den kommunala utbildningsförvaltningen och nämnden Kostnader som ligger till grund för skolpengen Budgeterat elevantal per program/ årskurskategori Skolpeng per elev Kostnader för utbildning på andra förvaltningar och kommuncentral nivå Kostnader som inte ligger till grund för skolpengen (med tydlig specifikation) 5