RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2014) 665 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om Colombias uppfyllande av de relevanta kriterierna med sikte på förhandling om ett avtal om undantag från viseringskravet mellan Europeiska unionen och Colombia {SWD(2014) 329 final} SV SV

2 1. INLEDNING OCH BAKGRUND Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 509/ (nedan kallad ändringsförordningen) ändrades rådets förordning (EG) nr 539/2001 2, i synnerhet bilagorna med förteckningarna över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav. Nitton länder överfördes från bilaga I (viseringskrav) till bilaga II (undantag från viseringskravet), nämligen Colombia, Dominica, Förenade Arabemiraten, Grenada, Kiribati, Marshallöarna, Mikronesien, Nauru, Palau, Peru, Saint Lucia, Saint Vincent och Grenadinerna, Salomonöarna, Samoa, Tonga, Trinidad och Tobago, Tuvalu, Vanuatu och Östtimor. I ändringsförordningen föreskrevs vidare att undantaget från viseringskravet för medborgare i dessa 19 länder skulle gälla först från och med den dag då ett avtal om undantag från viseringskravet som vart och ett av länderna ingår med Europeiska unionen träder i kraft. I skäl 5 i ändringsförordningen anges att kommissionen bör göra en ytterligare bedömning av situationen i Colombia och Peru med hänsyn till kriterierna i ändringsförordningen innan förhandlingar om bilaterala avtal om undantag från viseringskravet inleds med dessa länder. Genom ändringsförordningen har också den traditionella förteckningen över kriterier som hittills beaktats formaliserats (genom att den överförts från ett skäl till en ny artikel) och utökats. Den icke-uttömmande förteckningen över de kriterier som hädanefter, på grundval av en bedömning i varje enskilt fall, avgör vilka tredjeländers medborgare som omfattas av eller är undantagna från viseringskravet finns i artikel 1.1 i ändringsförordningen: olaglig invandring, allmän ordning och säkerhet, ekonomiska fördelar, i synnerhet i fråga om turism och utrikeshandel, samt unionens yttre förbindelser med de berörda tredjeländerna, inbegripet i synnerhet hänsyn till de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, liksom konsekvenserna för den regionala sammanhållningen och ömsesidigheten. Genom denna rapport och en separat rapport om Peru som antas parallellt fullgör kommissionen det ovannämnda kravet. Båda rapporterna åtföljs av arbetsdokument från kommissionens avdelningar med de detaljerade uppgifter som ligger till grund för slutsatserna och information om de datakällor och den metod som använts för bedömningen. Inför bedömningen begärde och fick kommissionen uppgifter från tre EU-byråer: Easo, Europol och Frontex. EU:s delegation i Colombia lämnade en uttömmande rapport om förbindelserna mellan EU och Colombia. Spanien, som är den medlemsstat som i störst utsträckning berörs av migration från Colombia, lämnade ytterligare information. De colombianska myndigheterna var i hög grad villiga att samarbeta med kommissionen under arbetet med att förbereda bedömningen. 2. BEDÖMNING AV KRITERIERNA Denna rapport återspeglar i grova drag de kriterier som anges i artikel 1.1 i ändringsförordningen. Den innehåller även en bedömning av de möjliga riskscenarierna i samband med viseringsliberalisering. Slutligen redovisas slutsatserna. 1 EUT L 149, , s EUT L 81, , s. 1. 2

3 2.1. Migration och rörlighet Enhetliga viseringar Med utgångspunkt i en analys av statistiken om ansökningar om och utfärdande av enhetliga viseringar i Colombia de senaste åren kan följande iakttagelser göras: Allt fler colombianer vill resa till Schengenområdet som turister, i tjänsten eller för kortare vistelser av andra slag. Under 2013 utfärdades enhetliga viseringar, en ökning med 42,7 % jämfört med Denna ökning hänger sannolikt samman med den kraftiga ekonomiska tillväxten i Colombia, tillsammans med den senaste tidens förbättringar av säkerhetssituationen. Det stora flertalet colombianska sökande (95,2 % 2013) anses vara resenärer med ärligt uppsåt som inte utgör någon risk och därför beviljas visering för kortare vistelse. Andelen avslag på viseringsansökningar har mer än halverats på fyra år, från 11,2 % 2010 till 4,8 % En allt större del av dessa sökande (40,9 % 2013) beviljas viseringar för flera inresor, vilket också tyder på att Schengenkonsulaten har större förtroende för colombianska sökande. Laglig migration Antalet colombianer bosatta i EU+ 3 (med undantag för dem som erhållit medborgarskap i en medlemsstat) uppskattas till omkring , varav knappt 75 % finns i Spanien. Statistiska uppgifter visar att den lagliga migrationen från Colombia till EU, efter en period av anmärkningsvärd ökning främst i Spanien, i dag ligger på en relativt låg nivå. Detta beror dels på den ekonomiska krisen, som gör att det finns färre arbetstillfällen och möjligheter för migranter i EU+ och därmed begränsar pullfaktorerna, dels på den förbättrade säkerhetsmässiga och ekonomiska situationen i Colombia, som begränsar pushfaktorerna. Den colombianska regeringen underlättar nu återvändande för colombianer som bor utomlands genom att genomföra den så kallade återvändandelagen. Den innehåller bestämmelser om skatteincitament och ekonomiska incitament till återvändande colombianer och heltäckande stöd till dem som återvänder frivilligt. Så länge Colombias ekonomi fortsätter att växa i dagens takt, med en genomsnittlig BNPtillväxt på nästan 5 % de senaste tio åren, och säkerhetssituationen förblir stabil eller förbättras, kommer colombianer att ha mindre incitament att emigrera. Den rådande ekonomiska situationen i EU kan, tillsammans med geografin och etablerade grupper, förklara varför Förenta staterna har varit målet för de flesta colombianer som emigrerat lagligt de senaste åren. Irreguljär migration Uppgifter om avvisningar, gripanden och återvändanden visar att Colombia inte är ett helt riskfritt land när det gäller irreguljär migration till EU. Situationen har dock förbättrats avsevärt på senare år, med färre avvisningar och gripanden och en förbättrad återvändandegrad, även om antalen fortfarande är betydande. Exempelvis konstaterades När uppgifter redovisas för EU totalt är om inte annat anges Storbritannien och Irland undantagna, eftersom dessa två länder inte deltar i EU:s gemensamma viseringspolitik. När uppgifter redovisas för EU+ totalt ingår uppgifter för de fyra Schengenanslutna länderna (Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz), medan Storbritannien och Irland är undantagna. 3

4 colombianer vara i en irreguljär migrationssituation i EU+ 2013, en minskning från personer En jämförelse mellan antalet utfärdade beslut om återvändande och antalet genomförda återsändanden till ett tredjeland (återvändandegraden) kan visa om återvändandet för colombianer som är föremål för beslut om återvändande sker friktionsfritt eller om det förekommer svårigheter. Återvändandegraden i EU+ var mycket låg 2010 (9,5 %) men har sedan dess förbättrats märkbart (26,9 % 2011, 31,5 % 2012 och 46,1 % 2013). Förra året var EU:s återvändandegrad för colombianer därmed högre än den genomsnittliga globala återvändandegraden (36,6 %), och ytterligare förbättringar väntas. Spanien har enligt uppgift ett utmärkt samarbete med Colombias diplomatiska och konsulära myndigheter i frågor som rör återvändande för colombianska medborgare, baserat på ett bilateralt avtal från Under 2013 beviljades exempelvis 229 av de 244 förfrågningarna om dokumentation till de colombianska konsulära myndigheterna i Spanien. Skälet till att en del colombianer inte kunde återvända tycks alltså inte vara bristande samarbete från de colombianska myndigheternas sida. Sannolikt beror det i stället på att migranter avviker eller på att beslut om återvändande överklagas. Enligt Frontex medför ett undantag från viseringskravet för colombianska medborgare troligen relativt små risker i jämförelse med det sammanlagda tryck från irreguljär migration som EU utsätts för. Det är dock också sannolikt att antalet avvisningar kommer att öka, såsom skett i andra fall i samband med viseringsliberalisering. När det gäller risken för att personer vars asylansökningar har avslagits ska vistas olagligt i EU är det, med tanke på de mycket olikartade omständigheterna, osannolikt att antalet ogrundade asylansökningar kommer att öka kraftigt på samma sätt som efter tidigare viseringsliberaliseringar. Resekostnaderna är exempelvis mycket högre för Colombia, och man har inte tidigare sett någon omfattande inlämning av ogrundade asylansökningar från olika ekonomiskt marginaliserade grupper i det colombianska samhället. Det är med andra ord inte ekonomiskt lönsamt att missbruka viseringsfriheten för att ansöka om asyl, eftersom resekostnaderna för en familj är betydligt högre än de väntade vinsterna i samband med asylförfarandet i EU. Det bör noteras att en eventuell ökad risk för irreguljär migration till följd av att viseringsfrihet införs för colombianska medborgare även om den är liten delvis skulle kunna kompenseras genom förstärkt samarbete mellan EU och Colombia när det gäller att förebygga och bekämpa irreguljär migration. Samarbetet skulle kunna innefatta återvändande, och i det avseendet skulle ett återtagandeavtal med EU kunna övervägas. Säkerhet hos colombianska resehandlingar och förfalskning av resehandlingar De colombianska myndigheterna har gjort avsevärda ansträngningar för att införliva de nödvändiga internationella specifikationerna i sina nationella pass. De har påpekat att det nya maskinläsbara colombianska passet infördes 2010 och att det då blev en mer ändamålsenlig resehandling som är internationellt erkänd och tekniskt uppdaterad. Dagens colombianska pass överensstämmer med de relevanta specifikationerna från Icao. Colombia förbereder nu införandet av elektroniska biometriska pass på medellång sikt. Utrikesministeriet kommer därför att inkludera det elektroniska biometriska passet i 4

5 kravspecifikationerna för upphandlingen av nya pass. Anbudsförfarandet väntas inledas under andra halvåret I nuläget tycks det inte finnas någon betydande risk för att colombianska medborgare ska ägna sig åt förfalskning av handlingar eller för att colombianska resehandlingar ska missbrukas. Om colombianska resehandlingar i framtiden skulle ge innehavarna viseringsfrihet skulle de dock sannolikt bli mer attraktiva för bedragare. Det kommer att krävas ökad vaksamhet från gränskontrolltjänstemännens sida för att upptäcka bedrägerier av den typen Brottslighet och säkerhet Den organiserade brottsligheten i Colombia har ändrat struktur radikalt de senaste tio åren. Demobiliseringen av de paramilitära grupperna AUC (Colombias förenade självförsvarsstyrkor) mellan 2003 och 2006 ledde till att det bildades nya kriminella ligor med djupa rötter i olaglig narkotikahandel. De nya kriminella ligorna (BACRIM) har enligt den colombianska regeringen sedan 2011 gått förbi FARC (Colombias revolutionära väpnade styrkor) och ELN (nationella befrielsearmén) som ett nationellt säkerhetshot. Colombianska organiserade brottsliga sammanslutningar har bara en begränsad närvaro i EU. De kulturella, språkliga och historiska banden gör att latinamerikanska organiserade brottsliga sammanslutningar helst har Iberiska halvön som bas för sin verksamhet. Här ägnar de sig främst åt kokainhandel (Colombia och Peru är världens största kokainproducenter) och penningtvätt. Viseringsliberalisering kommer med säkerhet att ge upphov till ökade passagerarflöden från Colombia till Schengenområdet. Organiserade brottsliga sammanslutningar som sysslar med olaglig narkotikahandel kommer sannolikt att försöka dra fördel av att allt fler passagerare reser mellan Colombia och EU+, genom att i högre grad använda sig av narkotika- och penningkurirer. Rörliga organiserade brottsliga sammanslutningar från Colombia skulle också kunna försöka dra fördel av att viseringskravet avskaffats. Europol anser att en viseringsliberalisering skulle kunna medföra en ökning av antalet colombianska offer för människohandel för arbete och sexuellt utnyttjande i länder som Spanien och Portugal. I det avseendet bör det noteras att den andra rapporten om genomförandet av det åtgärdsinriktade dokumentet om förebyggande och bekämpning av människohandel, som antogs av rådet i december 2012, placerar Colombia i kategori 3 4 av de prioriterade länder och regioner med vilka EU bör stärka samarbetet och partnerskapet på detta område. Colombia har en nationell strategi för att bekämpa människohandel. Vidare har Colombia antagit ett antal policydokument om förebyggande av människohandel, skydd av offren och lagföring. Ökat samarbete mellan EU och Colombia i enlighet med det åtgärdsinriktade dokumentet skulle kunna stärka båda sidors insatser mot denna företeelse. Colombia har ratificerat FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och Palermoprotokollet om människohandel och har en heltäckande rättslig ram som överensstämmer med internationella standarder. Colombia bör fortsätta sina ansträngningar 4 Kategori 1 omfattar specifika länder, kategori 2 prioriterade regioner och kategori 3 andra regioner och länder av särskild betydelse för samarbetet mot människohandel. 5

6 för att stärka domstolsväsendet, även vad gäller straffrättsligt samarbete och särskilt ömsesidig rättslig hjälp. Colombianska och peruanska organiserade brottsliga sammanslutningar kan också utnyttja irreguljära migranter som får hjälp med legalisering av längre vistelse genom att som betalning för tjänsterna rekrytera dem som penning- eller narkotikakurirer. Viseringsfrihet och enklare inresa till Schengenområdet skulle också kunna öka rörligheten för organiserade brottsliga sammanslutningar och enskilda brottslingar genom att eliminera det filter som viseringskravet i dag utgör och göra det möjligt för dem att, när de väl befinner sig i Schengenområdet, resa från ett land till ett annat utan att genomgå gränskontroller. En positiv ny händelse på detta område är ikraftträdandet av det operativa avtalet mellan Europol och Colombia den 25 februari Syftet med detta avtal är att reglera samarbetet mellan Europol och Colombia för att stödja EU:s medlemsstater och Colombia i kampen mot allvarlig organiserad brottslighet på de områden som omfattas av avtalet. Det ska i synnerhet ske genom informationsutbyte och regelbundna kontakter mellan Europol och Colombia på alla lämpliga nivåer Ekonomi, handel och turism Colombia har i dag nästan 47 miljoner invånare (ungefär som Spanien). Landets ekonomi uppskattades 2013 av Världsbanken till 378,1 miljarder US-dollar, vilket placerar den på 32:a plats i världen. BNI (PPP) per capita var US-dollar, ungefär som Perus. BNP-tillväxten har i genomsnitt varit 4,7 % de senaste tio åren och uppskattas hamna på 4,3 % Tack vare denna tillväxt har den andel av befolkningen som lever under fattigdomsgränsen minskat från 47 % 2007 till 33 % Andra makroekonomiska indikatorer bekräftar stabiliteten i Colombias ekonomi: budgetunderskottet är 2,3 % av BNP, inflationen 2,6 % och arbetslösheten 9,9 %. De bilaterala handelsflödena mellan EU-28 och Colombia har nästan tredubblats sedan Colombias export till EU-28 uppgår till 7,7 miljarder euro, och exporten från EU-28 till Colombia till 5,8 miljarder euro. Colombia är EU:s femte största handelspartner i Latinamerika och Västindien och den största handelspartnern i Andinska gemenskapen. Handelsavtalet mellan EU och Colombia har tillämpats provisoriskt sedan den 1 augusti 2013, och varuhandeln väntas öka de kommande åren. Colombia tillhör dessutom tillsammans med EU de 23 WTO-medlemmar som förhandlar om ett ambitiöst multilateralt tjänstehandelsavtal ( TiSA ) med stark betoning på leveranssätt 4. I detta sammanhang skulle viseringsfrihet för colombianska näringsidkare kunna leda till starkare ekonomiska band mellan colombianska och europeiska företag, eftersom ett mer frekvent deltagande av colombianska näringsidkare vid handelsmässor i EU exempelvis skulle kunna resultera i fler order på produkter som tillverkas av europeiska företag. Antalet colombianska turister i EU+ har ökat de senaste åren. Enligt uppgifter från de colombianska myndigheterna ökade antalet turistresor från Colombia till länder i EU+ med 6

7 27 % mellan 2008 och 2013, vilket innebär en årlig tillväxt på 5 %. Under 2013 reste colombianska turister till länder i EU+. 5 Turistströmmarna från Colombia ökar under alla omständigheter varje år, så en viseringsliberalisering skulle ge ett extra uppsving för turistströmmarna mellan Colombia och EU+. Baserat på dessa siffror och tidigare och förväntad tillväxttakt skulle det kunna vara realistiskt att förvänta sig omkring colombianska turister i länder i EU+ 2016, under förutsättning att 2016 blir det första hela år då viseringsfrihet tillämpas mellan Colombia och Schengenområdet Yttre förbindelser, särskilt med EU, och människorättsfrågor Yttre förbindelser Colombia har tidigare varit starkt beroende av bilaterala förbindelser med Förenta staterna, främst baserat på det politiska och militära bistånd (Plan Colombia) som är grundläggande för att Colombia ska kunna hantera de hot som är förknippade med uppror och organiserad brottslighet. Den nuvarande regeringen håller fast vid lojaliteten gentemot de traditionella partnerna men har samtidigt lyckats diversifiera utrikespolitiken genom att lägga ökad tonvikt på intraregionala förbindelser och fördjupad ekonomisk integration med likasinnade grannländer, inte minst i avsikt att söka sig närmare Asien. De bilaterala förbindelserna med grannländerna Ecuador och Venezuela, som tidigare varit ansträngda på grund av de colombianska gerillagruppernas närvaro i de länderna, har återupprättats och intensifierats. Den utvecklingen har, tillsammans med de förbättrade förbindelserna med ett antal andra länder i regionen, gjort Colombia till en respekterad och inflytelserik regional aktör. Colombia är medlem av Stillahavsalliansen, som består av fyra latinamerikanska länder (Peru, Colombia, Chile och Mexiko) som strävar efter att stärka den ekonomiska och handelsmässiga integrationen men även gå längre genom att samarbeta i frågor som rör migration, utbildning, säkerhet m.m. Colombia deltar också i förhandlingarna om initiativet Trans Pacific Partnership. Sedan Venezuela drog sig ur Andinska gemenskapen är de fyra aktiva medlemmarna Peru, Bolivia, Colombia och Ecuador. Andinska gemenskapen befinner sig för närvarande i en övergångsfas, och organisationens verksamhetsområde har i princip begränsats till handel, infrastruktur och medborgarnas rörlighet. Handelsavtalet med flera parter mellan EU och Colombia och Peru började tillämpas provisoriskt med Colombia den 1 augusti Detta avtal är den hittills viktigaste avtalsram som reglerar de ekonomiska förbindelserna mellan EU och Colombia. Genomförandet av överenskommelsen kommer att stärka Colombias ställning som en av EU:s största handelspartner i Sydamerika och en allt viktigare destination för investeringar från EU. 5 Denna siffra är mycket högre än antalet utfärdade enhetliga viseringar. Skillnaden kan ha flera orsaker, t.ex. att mer än 40 % av de enhetliga viseringar som utfärdas i Colombia är viseringar för flera inresor och att en del colombianer som registreras som avresande turister kan ha ett giltigt uppehållstillstånd utfärdat av en Schengenstat. 7

8 Vid sidan av de spirande ekonomiska banden stärker EU också sin politiska dialog med Colombia. I avsaknad av ett heltäckande bilateralt avtal är det främsta verktyget i det sammanhanget ett samförståndsavtal från 2009 om inrättande av en informell bilateral samrådsmekanism på hög tjänstemannanivå. Förberedande diskussioner har hållits om möjligheten att sluta ett mer ambitiöst politiskt ramavtal. EU har dessutom vid flera tillfällen uttryckt sitt stöd för de pågående Havannaförhandlingarna. Den 5 augusti 2014 ingick EU och Colombia ett ramavtal som kommer att göra det möjligt för Colombia att delta i EU-ledda internationella krishanteringsinsatser som organiseras inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Mänskliga rättigheter Civilpersoner i Colombia drabbas fortfarande av konsekvenserna av en fem årtionden lång intern väpnad konflikt som inleddes runt En särskilt allvarlig konsekvens av konflikten är det stora antalet internflyktingar (omkring 5 miljoner eller 12 % av den totala befolkningen), vilket gör Colombia till det land i världen som har flest internflyktingar efter Syrien. Straffrihet, tvångsrekrytering av barn, sexuellt våld, användning av truppminor, påtvingade försvinnanden och attacker mot människorättsförsvarare, lokala ledare, deltagare i processer för återbördande av mark och fackföreningsmedlemmar är de allvarligaste kränkningarna av de mänskliga rättigheterna som rapporterats av FN och organisationer i det civila samhället. Den politiska och säkerhetsmässiga situationen i Colombia resulterade också i relativt stora asylströmmar från Colombia till EU från slutet av 1990-talet till omkring bröt förhandlingarna mellan regeringen och de främsta väpnade oppositionsgrupperna, däribland FARC, ELN och EPL, samman, vilket ledde till politiskt våld och en ekonomisk kris. Detta mönster höll i sig under de därpå följande tio åren, med politiska förändringar och (bara delvis framgångsrika) initiativ för att bekämpa paramilitära gerillatrupper och andra grupper, vilket resulterade i intern instabilitet. De senaste åren har dock säkerheten förbättrats, och antalet asylansökningar har därför minskat. Antalet ansökningar från colombianska asylsökande i EU var 310, en av de lägsta siffrorna på två decennier. Andelen godkända ansökningar 2013 var dock fortfarande 27 %, vilket är relativt högt. Det återstår att se om de pågående fredsförhandlingarna mellan den colombianska regeringen och FARC kommer att leda till ett fredligt slut på den långvariga konflikten med gerillagrupperna. När president Juan Manuel Santos tillträdde sitt ämbete lät han en rättighetsbaserad strategi stå i centrum för många nyckelåtgärder, t.ex. den historiska lagen om offer och återbördande av mark, en nationell strategi för mänskliga rättigheter och ett omfattande system för att skydda personer som riskerar att utsättas för våld. Regeringen närmade sig också människorättsförsvarare och det civila samhället generellt sett gester som bidrar till att minska den tidigare djupgående polariseringen av det colombianska samhället. Utmaningarnas omfattning och de stora bristerna när det gäller genomförandekapaciteten har dock inneburit att bara begränsade framsteg gjorts så här långt. Sedan 2008 har den colombianska regeringen satsat avsevärda resurser på att utveckla en rättslig, principiell ram för införlivande av mänskliga rättigheter och internationella humanitärrättsliga normer i de väpnade styrkornas verksamhet. I en övergripande strategi för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt 2008 fastställdes mål och riktlinjer som 8

9 ska följas av säkerhetsstyrkorna i samband med militära motaktioner. Utöver dessa insatser uppdaterades 2009 de väpnade styrkornas operativa handbok med insatsregler för militären och polisen, som överensstämmer med internationella standarder. I en rapport nyligen 6 påpekade FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter att Colombia nu har möjlighet att avsevärt förbättra sitt fullgörande av skyldigheterna i fråga om mänskliga rättigheter och bli ett helt och hållet inkluderande samhälle som respekterar alla colombianers rättigheter. Tydliga positiva tecken syns, men för att förverkliga och bekräfta dessa framgångar kommer det att krävas innovation, ihärdighet och engagemang från alla samhällssektorer, liksom år av fortsatta ansträngningar. I november 2012 inleddes fredsförhandlingar mellan den colombianska regeringen och gerillagrupperna FARC-EP i Havanna. Förhandlingarna, som föregicks av hemliga samtal, förs med utgångspunkt i en dagordning med fem huvudpunkter (jordbruk, rätt till politiskt deltagande, narkotika, övergångsrättvisa samt avväpning och demobilisering). Hittills har förhandlingarna gått långsammare än väntat, och parterna har tillkännagett att enighet nåtts om de tre första punkterna. Framför allt har FARC, i det avtal om olaglig narkotika som tillkännagavs den 16 maj 2014, förbundit sig att upphöra med kokarelaterad verksamhet. Detta åtagande kan, om det fullgörs, leda till en väsentlig förändring av situationen när det gäller olaglig narkotika i Colombia. Inledande samtal än så länge resultatlösa har redan ägt rum med den näst största gerillagruppen, ELN (nationella befrielsearmén), med målet att inleda fredsförhandlingar även med denna grupp Regional sammanhållning Colombia tillhör den minoritet av länder i Latinamerika vars medborgare behöver visering. 7 En lång historia av intern konflikt och tvångsförflyttning, våld, narkotikaproduktion och narkotikahandel och de migrations- och säkerhetsrisker det har medfört förklarar varför colombianska medborgare traditionellt behövt visering. Colombia har dock gjort avsevärda framsteg när det gäller att åtgärda dessa problem, vilket framgår av andra avsnitt i denna rapport. Trots att få länder i Colombias grannskap kan betraktas som helt riskfria har de flesta av dem traditionellt omfattats av viseringsfrihet för Schengenområdet. Det kan därför framstå som inkonsekvent att behålla viseringskravet för colombianer när medborgarna i de flesta andra länder i regionen är undantagna Ömsesidighet EU-medborgare har traditionellt varit undantagna från viseringskravet för inresa i Colombia för perioder på upp till 90 dagar. Det enda undantaget var fram till nyligen viseringskravet för medborgare i Bulgarien. Colombia ändrade dock nyligen sina viseringsregler, och även bulgariska medborgare är nu undantagna från viseringskravet. Colombia uppfyller därför 6 Rapport från FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter om människorättssituationen i Colombia A/HRC/22/17/Add.3. 7 Sex länder: Kuba, Dominikanska republiken, Colombia, Ecuador, Peru och Bolivia. För de 13 övriga latinamerikanska länderna gäller viseringsfrihet: Mexiko, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panama, Venezuela, Brasilien, Argentina, Uruguay, Paraguay och Chile. 9

10 redan villkoren för ömsesidighet. Trots detta skulle dock ömsesidig viseringsfrihet behöva bekräftas i ett eventuellt framtida avtal om undantag från viseringskravet mellan EU och Colombia. 3. RISKSCENARIER Med tanke på de tendenser, de händelser och den utveckling som beskrivs ovan kan minst två riskscenarier tänkas för Schengenområdet sedan viseringskravet för colombianska medborgare avskaffats Lågriskscenario I detta scenario skulle den colombianska ekonomin fortsätta att växa i hälsosam takt och fredsförhandlingarna skulle slutföras framgångsrikt med resultatet att den långvariga interna konflikten tog slut. Därmed skulle demokrati och grundläggande rättigheter konsolideras och den fulla potentialen hos Colombias ekonomi och samhälle frigöras. Ekonomisk tillväxt och ökad säkerhet skulle eliminera flertalet pushfaktorer för irreguljär migration och asylströmmar till EU+. Brottsliga sammanslutningars verksamhet skulle minska, liksom betydelsen av narkotikaproduktion och olaglig narkotikahandel. Handeln med och turismen till EU+ skulle sannolikt öka, vilket skulle ge påtagliga ekonomiska vinster. Viseringsfrihet för colombianer skulle alltså inte medföra några oönskade konsekvenser för EU Medelriskscenario I detta scenario skulle Colombias ekonomi fortsätta att växa, men i långsammare takt. Fredsförhandlingarna skulle ge vissa resultat men inte leda till något övergripande fredsavtal våldet skulle alltså minska men fortfarande stå i vägen för Colombias potential. Kränkningarna av de mänskliga rättigheterna i landet skulle fortsätta och det skulle krävas en noggrann övervakning av människorättssituationen. Dessa problem skulle kunna få en del colombianer att missbruka viseringsfriheten och ta sig in i EU+ lagligen men i avsikt att stanna längre än den lagliga perioden för kortare vistelse (90 dagar). Brottsliga nätverk skulle också kunna blomstra i ett instabilt Colombia och lättare kunna föra över sin brottsliga verksamhet till EU+. Om denna negativa utveckling skulle bli verklighet och medföra betydande hot mot EU när det gäller migration, säkerhet och andra frågor måste unionen kunna reagera snabbt på en eventuellt förvärrad situation. Slutbestämmelserna i det avtal om undantag från viseringskravet som ska förhandlas fram med Colombia bör därför innefatta en möjlighet för var och en av de avtalsslutande parterna att avbryta avtalets tillämpning och häva avtalet. Därigenom garanteras att snabba åtgärder kan vidtas om en situation blir oroande. Vidare skulle, såsom beskrivs ovan, möjligheten till förstärkt samarbete med Colombia om förenklat återvändande för irreguljära migranter och asylsökande som fått avslag kunna övervägas, för att kompensera för en eventuell ökning av den irreguljära invandringen. Sådant samarbete skulle ytterligare begränsa behovet av att avbryta tillämpningen av avtalet om undantag från viseringskravet eller att häva avtalet. 10

11 4. SLUTSATSER Uppgifterna i denna rapport och det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar vittnar om de senaste årens väsentliga förbättring av den ekonomiska, sociala och säkerhetsmässiga situationen i Colombia. De visar att det är motiverat att bevilja colombianer viseringsfrihet för Schengenområdet, vilket redan gäller för medborgare från de flesta latinamerikanska länder. Förtroendet för viseringsansökningar från Colombia ökar. Den irreguljära migrationen är redan relativt låg. Colombianska resehandlingar är tillräckligt säkra och säkerhetshoten har minskat. Colombianska organiserade brottsliga sammanslutningar bedöms inte i nuläget utgöra något betydande hot mot EU (med undantag av olaglig narkotikahandel). De ekonomiska möjligheterna, däribland en ökning av handeln och turistströmmarna, växer samtidigt som den colombianska ekonomin uppvisar en avsevärd tillväxt. Mänskliga rättigheter och grundläggande friheter skyddas och respekteras nu mycket bättre än tidigare i Colombia. Ömsesidighet kommer att garanteras eftersom Colombia redan undantar samtliga EU-medborgare från viseringskravet. Slutligen har förbindelserna mellan EU och Colombia aldrig varit starkare. Denna positiva utveckling betyder inte att det är helt och hållet riskfritt att avskaffa viseringskravet för colombianska medborgare. Vissa risker kvarstår och skulle kunna bli verklighet, särskilt om våld på nytt blir ett framträdande inslag i det politiska livet och samhällslivet i Colombia. Viseringsliberaliseringen anses få begränsade effekter för den allvarliga organiserade brottsligheten, och det är osannolikt att införandet av viseringsfrihet med Colombia kommer att leda till att organiserade brottsliga sammanslutningar från Colombia utökar sin verksamhet i EU i någon betydande utsträckning. Colombianska organiserade brottsliga sammanslutningar står dock fortfarande för en stor del av kokainhandeln med Europa, och viseringsliberaliseringen kan komma att underlätta deras verksamhet. Merparten av kokainet smugglas till EU i containrar i kommersiell sjöfart, men narkotikakurirer används fortfarande i betydande omfattning. En ökning av passagerarflödena till följd av införandet av viseringsfrihet kommer att göra det möjligt för organiserade brottsliga sammanslutningar att öka sin användning av enskilda kurirer. Det finns också risk för ökad människohandel och en ökning av antalet colombianer som reser in i EU+ lagligen men i avsikt att stanna för länge och därmed bli irreguljära migranter. Dessa risker anses dock vara hanterbara. De flesta av dem kan minimeras genom förstärkt samarbete kring återvändande, såsom nämns ovan, och genom att se till att korrekta gränskontroller genomförs, vid behov med förstärkta resurser, på de flygplatser där de flesta colombianer anländer till Schengenområdets yttre gränser. Om viseringsfrihet införs och antalet ankommande colombianer ökar kommer nämligen granskningen av resenärer att flyttas från konsulaten till gränskontrollmyndigheterna. Det operativa avtal som nyligen ingicks mellan Europol och Colombia kommer också att bidra till att begränsa en eventuell ökad brottslighet som colombianska organiserade brottsliga sammanslutningar står för. Det avtal om undantag från viseringskravet som ska förhandlas fram med Colombia kommer under alla omständigheter att innehålla nödvändiga garantier om avbruten tillämpning eller hävande av avtalet om det skulle krävas för att undvika säkerhets- eller migrationsrisker för unionen. För att kunna följa med i en eventuell negativ utveckling kommer kommissionen att efter viseringsliberaliseringen inrätta en övervakningsmekanism med fokus på potentiella migrations- och säkerhetshot och deras orsaker. 11

12 Bedömningen av Colombia i denna rapport är överlag positiv, även om behovet av och förfarandena för ett förstärkt samarbete med Colombia kring återvändande bör övervägas särskilt. Kommissionen har därför för avsikt att inom kort, så snart denna rapport har diskuterats i behöriga utskott i Europaparlamentet och arbetsgrupper i rådet, lägga fram en rekommendation för rådet till ett beslut om att bemyndiga kommissionen att inleda förhandlingar om ingående av ett avtal om undantag från viseringskravet för kortare vistelse mellan EU och Colombia. 12