Betaltjänster för alla

Transkript

1 Rapport 2001:13 Betaltjänster för alla Förslag om rätt för alla att ha inlåningskonto förenat med tillgång till betaltjänster

2 Förord Idag är de allra flesta konsumenterna beroende av ett väl fungerande lönekonto eller liknande transaktionskonto för sina betalningar. Det är avsevärt mycket dyrare och besvärligare att göra alla sina betalningar kontant på ett post- eller bankkontor. Det måste ses som en social och ekonomisk rättvisefråga att alla ska kunna göra sina betalningar på det billigaste och effektivaste sättet. Det finns dock ingen skyldighet för bankerna att tillhandahålla betalningstjänster kopplade till ett inlåningskonto. Under senare år har Konsumentverket allt oftare uppmärksammats på problem för enskilda konsumenter att få tillgång till sådana betalningstjänster bl.a. från konsumentvägledare. Utan ett transaktionskonto får man i regel inte heller tillgång till något kontokort för att göra betalningar med i butiker. I en skrivelse från Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare daterad i maj 2001 pekar föreningen på att många personer som genomgår skuldsanering utesluts från rationella betaltjänster. Föreningen hävdar att hela den beslutade skuldsaneringen kan omintetgöras pga. de fördyringar som betalningarna innebär. För ett år sedan hölls en europeisk konferens i Göteborg under temat Access to financial services. I slutdokumentet framhölls att samhället måste tillförsäkra alla samhällsmedborgare lika tillgång till finansiella tjänster. I denna rapport, som gjorts på uppdrag av Konsumentverket, ges en utförlig beskrivning av regler och förutsättningar för konsumenter att få tillgång till betaltjänster. Rapportens författare är jur. kand. Stefan Ravelin, som är ansvarig för uppgifterna i rapporten. Syftet med rapporten är att kartlägga hinder för konsumenter att få tillgång till rationella betalningssystem samt föreslå åtgärder för att minska dessa problem. Huvudförslaget i rapporten är att införa en kontraheringsplikt för betaltjänster på samma sätt som i dag gäller för bl.a. inlåningskonton. Konsumentverket delar rapportens slutsatser och anser att den föreslagna skyldigheten att tillhandahålla betaltjänster knutna till inlåningskonto är en adekvat åtgärd som ger en starkare ställning för de konsumentgrupper som befinner sig i en svår privatekonomisk situation. Konsumentverket december 2001

3 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Uppdraget Uppdragets genomförande Banker och andra finansiella företag Inledning Regler för bankverksamhet och betaltjänster Finansinspektionen Konsumentverket/KO Bankerna struktur, konkurrensmedel och lönsamhet Struktur Konkurrensmedel Lönsamhet Betaltjänster Inledning Statistik omfattningen av betaltjänster Olika slag av betaltjänster Postgiro och bankgiro Telefonbank Internetbank Kontokort Konsumentens kostnader för betaltjänster Bankernas informationsunderlag och hinder för att få öppna ett transaktionskonto Inledning Kreditupplysningar Författningar m.m Kreditupplysningsföretagens källor SPAR-registret Skattemyndigheternas register Utsökningsregistret REX Särskilt om betalningsanmärkningar Kreditupplysningens innehåll Hinder för att få öppna ett transaktionskonto Inledning Hinder synonyma med hinder att öppna inlåningskonto Övriga hinder eller svårigheter att få tillgång till ett transaktionskonto Sökandens möjligheter att klaga söka rättelse Inledning Bankernas egen klagomålshantering Allmänna Reklamationsnämnden... 35

4 Konsumenterna Bank- och finansbyrå Allmän domstol Förhållandena inom EU samt i Danmark, Finland och Norge Inledning EU Danmark Finland Norge Överväganden Inledning Bankerna och samhället Betalningar via inlåningskonto en nödvändighetstjänst? Några förhållanden kring ett utvidgat ansvar för bankerna Lagstiftning/kontraheringsplikt eller självreglering? Allmänt råd om rätt att disponera medel på inlåningskonto Finansiella tjänster tjänster i allmänhetens intresse Fritt val av kunder kan det vara diskriminering? Förslag och förslagens effekter Förslag Rätt att använda inlåningskonto för betalningar och överföringar Förslagens effekter Rätten att använda inlåningskonto för betalningar och överföringar inskriven i lag Svenskt EU-initiativ Bilagor Bilaga 1 Konsumenternas Bankbyrå Avgifter för bankernas vanligaste tjänster Bilaga 2 Räntesatser på bankkonton per den 1 juni 1999 och den 1 juni Bilaga 3 Avgifter m.m. för lönekonton/transaktionskonton i Finland... 66

5 Sammanfattning Bakgrund Utvecklingen på marknaden har under ett antal år inneburit att institutionella barriärer och regleringar har slopats såväl internationellt som nationellt. Som motvikt mot marknadskrafternas ökade utrymme har nya former av kontroll skapats. Denna kontroll av marknadsekonomin har en mängd olika former t.ex. regler om konsumentskydd, konkurrenslagen och olika säkerhetsföreskrifter. I marknadsekonomin är huvudprincipen att företagen fritt väljer sina konkurrensmedel om dessa inte är skadliga för konkurrensen. Med det fria valet av konkurrensmedel följer ett fritt val av de målgrupper företaget önskar satsa på och också ett fritt val av kunder. Ett företag får dock enligt lag inte diskriminera någon, vilket innebär att personer inte får diskrimineras på grund av ras, religion eller vissa andra egenskaper och förhållanden. Marknadsekonomi innebär också att ett företag måste drivas med lönsamhet. Därför prioriteras kunder som totalt sett ger den bästa lönsamheten. Eftersom stora kunder i regel ger stora intäkter i förhållande till kostnaderna, får dessa i ofta lägre priser, lägre ränta på lån och lägre avgifter än mindre kunder. Effekten the poor pay more uppstår på många områden i ett marknadsekonomiskt samhälle. Att få tillgång till betaltjänster som är kopplade till ett inlåningskonto eller att öppna någon annan form av transaktionskonto innebär från rättslig synpunkt ett avtal mellan en bank och en annan avtalspart. Någon s.k. kontraheringsplikt, dvs. skyldighet att ingå ett avtal, för att öppna ett transaktionskonto föreligger inte. Detta innebär svårigheter för vissa grupper av personer att få öppna ett transaktionskonto, bl.a. för personer som fått betalningsanmärkningar. Den som saknar tillgång till ett sådant konto måste då i stället sköta sina betalningar kontant, i regel över disk på post- eller bankkontor, vilket medför en ökad tidsåtgång och en merkostnad i förhållande till ett transaktionskonto. Betaltjänster Bankerna har både rätt och skyldighet att ta emot inlåning från allmänheten, och så gott som alla banker är aktiva på inlåningsmarknaden, eftersom detta ger en möjlighet att erbjuda kunden andra banktjänster, t.ex. utlåning, förmögenhetsförvaltning och betaltjänster. Betaltjänstutredningen (SOU 1995:68) definierade begreppet betaltjänst som uppdrag som går ut på att åt en kund utföra betalning eller liknande överföring av medel. Detta är en bra definition på betaltjänster när frågan betraktas från bankens synpunkt. I denna utredning betraktas dock betaltjänster från bankkundens/konsumentens synpunkt som en fråga om under vilka förutsättningar och i vilka former en bankkund får använda sina tillgångar på ett inlåningskonto för betalningar och överföringar. Från bankernas synpunkt kan betalningar hänföras till tre olika former betalning vid inköpsstället, betalningar av räkningar samt utbetalningar (lön, pension m.m.). De viktigaste betalfunktionerna är kontantuttag i automat, kortbetalningar och girobetalningar. 7

6 En bank kan lämna ut ett uttagskort som är kopplat till ett inlåningskonto, vilket gäller för kontantuttag i bankomat. Till kontot kan också andra möjligheter knytas, bl.a. betalning av inköp i butik och på andra inköpsställen. Inlåningskontot kan även ha formen av ett personkonto dit lön, pension och andra inbetalningar sker regelbundet. Till detta konto kan banken även knyta s.k. kontobaserade betaltjänster som möjliggör betalning t.ex. genom blanketter, via Internet eller andra betalningar genom kontoöverföringar. Personer, som tidigare har ett inlåningskonto i banken, och där inga missbruk har förekommit, borde i allmänhet inte ha några svårigheter att få ett kort som gör det möjligt att betala med kortet i butiker och på andra inköpsställen. Detta förutsätter dock att butiken har en online-kopplad terminal. Gäller det nya kunder och ansökningar om andra former av kort eller kontobaserade betaltjänster till inlåningskonto, dvs. möjlighet till betalning även i butiker utan online-koppling samt möjlighet till kontoöverföring, sker i regel en personbedömning bl.a. genom att en kreditupplysning tas. Enligt flertalet banker medför denna form av ökad möjlighet för kunden att disponera sina tillgångar på inlåningskontot ökade risker för missbruk, och därmed även ökade förlustrisker för banken. Betalningsanmärkning hinder för kontobaserad betaltjänst Riksskatteverket har omkring fysiska personer noterade för betalningsanmärkningar, och Upplysningscentralen (UC) har cirka fysiska personer och cirka juridiska personer noterade för betalningsanmärkningar och andra förhållanden som ger dem en lägre kreditvärdighet. Bankernas praxis varierar vad gäller hinder för att medge kontobaserade betaltjänster till inlåningskonton. Betalningsanmärkning eller pågående skuldsanering är ofta ett hinder för att få tillgång till dessa tjänster, medan obetalda parkeringsböter har nämnts som ett exempel på en betalningsanmärkning som inte behöver medföra ett avslag. Får banken däremot en trovärdig förklaring t.ex. att betalningsförsummelsen inträffat när ekonomin tillfälligt var i obalans exempelvis vid skilsmässa kan detta leda till ett bifall till en ansökan om kontobaserade betaltjänster. Även om bankernas praxis varierar, står det klart att flera hundra tusen människor löper risk att inte ges möjlighet att använda sina tillgångar på inlåningskonton på ett rationellt sätt. Betalningar via inlåningskonto en nödvändighetstjänst? Frågan om hur nödvändig tillgången till betaltjänster är utgår från de krav ett samhälle ställer för att möjliggöra ett effektivt handlande utifrån etiska rättvisesynpunkter. Idag är de allra flesta konsumenterna mer eller mindre beroende av ett väl fungerande lönekonto eller liknande transaktionskonto för sina betalningar. Betalning över disk i bank är den mest kostnadskrävande formen av betalning såväl för banken som för kunden. Bankkunden betalar flerdubbelt mer vid en sådan betalning än den kund som betalar genom girering med blanketter eller genom elektronisk överföring. Det blir därigenom även en samhällsekonomisk förlust om alla landets invånare inte har möjlighet att använda de mest rationella formerna för betalning. En ökad skyldighet för bankerna att tillåta friare former för disposition av inlåningskontona är samhällsekonomiskt lönsam; alla invånare i landet skall kunna använda rationella betalformer. Med goda säkerhetsrutiner kan detta ske med marginella förlustrisker för bankerna, och 8

7 det borde i normalfallet inte finnas några skäl att hämta in en kreditupplysning för den som ansöker om kontobaserade betaltjänster knutna till ett inlåningskonto. Förhållandena i Danmark, Finland och Norge En jämförelse med övriga nordiska länder visar att Danmark och Finland har ganska likartade regelsystem. Dessa länder saknar en lagstadgad skyldighet att öppna ett inlåningskonto, men i praktiken nekas inte detta utan särskilda skäl. Möjligheten att via kontot få utföra betalningar och kontoöverföringar knyter nära an till möjligheten att öppna själva kontot. I Norge finns en lagstadgad skyldighet för banken såväl att öppna ett inlåningskonto som att utföra betaltjänster, om det inte finns sakliga skäl för avslag. Utredningens förslag - Rätten att få knyta kontobaserade betaltjänster till ett inlåningskonto bör skrivas in i lag. Bankerna föreslås få, liksom för inlåning, en kontraheringsplikt, där medlen skall kunna användas för betalningar och för gireringar. D.v.s. en lagstadgad skyldighet för banken att via inlåningskonto tillhandahålla möjlighet till överföringar och betalningar. Den lagstadgade skyldigheten föreslås omfatta alla banker som erbjuder sådana tjänster; banker utan ett sådant utbud av tjänster omfattas inte av skyldigheten. Banker skall ha möjlighet att vägra tillhandahålla kontobaserade betaltjänster under samma förutsättningar som gäller för att öppna ett inlåningskonto. Enbart kundens tidigare eller nuvarande dåliga ekonomi, med ev. betalningsanmärkning eller skuldsanering, räcker inte som skäl för vägran. Myndiga personer som råder över sin egendom skall alltså endast kunna vägras kontobaserade betaltjänster till ett inlåningskonto vid misstänkt penningtvätt, när det finns misstanke om annat brott eller vid störande uppträdande mot bankens personal eller mot andra bankkunder. Bedrägeri eller annat grovt brott mot banken eller annan bank bör också kunna utgöra skäl för vägran under förslagsvis tre år. Har kunden inte kunnat fullgöra t.ex. återbetalning av en kredit på grund av ekonomiska svårigheter bör detta däremot inte kunna utgöra skäl för vägran att tillhandahålla betaltjänster till ett inlåningskonto. För att komma i åtnjutande av betaltjänster skall dock personen i fråga kunna legitimera sig och påvisa en stadigvarande anknytning till landet. - För att stärka konsumentens ställning även i andra EU-länder, föreslås att Sverige tar initiativ till att även finansiella bastjänster tas med i kommissionens meddelande Tjänster i allmänhetens intresse (OJ 2001/C 17/04). 9

8 1 Inledning 1.1 Bakgrund Det finns huvudsakligen två sätt att genomföra en betalning antingen med kontanter eller genom en kontoöverföring. Andelen kontantbetalningar minskar, även om dessa fortfarande svarar för procent av antalet transaktioner. De svarar dock bara för 10 procent av det samlade värdet, medan det omvända gäller kontobaserade betalningar. Allt färre människor behöver handa sina ekonomiska angelägenheter genom kontanta betalningar, vilket är resultatet av en ständig strävan för ökad effektivitet av betalsystemet i banker och andra finansiella institut. Genom att på ett konto ta emot medel som är avsedda för framtida transaktioner kan en bank tillhandahålla effektiva betaltjänster. En bank kan också bevilja kredit som skall användas för t.ex. betalningar. I Sverige gjordes 1999 drygt en miljard betalningar utöver betalningar i kassa genom användning av olika betalningsinstrument, såsom betalkort, blankettgireringar och elektronisk girering. Bankväsendet är föremål för samhällets kontroll och tillsyn på grund av sin nödvändiga funktion för betalsystemet, sin verksamhet med in- och utlåning m.m. Tillsynen omfattar framför allt bankernas ekonomiska sundhet men även bankernas etiska uppträdande. Det sistnämnda är dock inte ett avsteg från huvudprincipen att bankerna själva, i konkurrens med varandra eller andra konkurrerande företag, beslutar om valet av målgrupper, konkurrensmedel o.d. Enligt bankrörelselagen (1987:617) 2 kap. 1 är bankerna skyldiga att öppna inlåningskonton; däremot finns ingen skyldighet att utföra betaltjänster eller medge tilläggstjänster till ett inlåningskonto, vilka möjliggör betalningar och kontoöverföringar via kontot. Flertalet betaltjänster är kopplade till transaktionskonton, dvs. inlåningskonton som är avsedda för betalning mellan olika konton. Att få tillgång till betaltjänster som är kopplade till ett inlåningskonto eller att öppna någon annan form av transaktionskonto innebär från rättslig synpunkt ett avtal mellan en bank och en annan avtalspart. Någon s.k. kontraheringsplikt, dvs. skyldighet att ingå ett avtal, för att öppna ett transaktionskonto föreligger inte. Detta innebär svårigheter för vissa grupper av personer att få öppna ett transaktionskonto, bl.a. för personer som fått betalningsanmärkningar. Den som saknar ett sådant konto måste då i stället sköta sina betalningar kontant, i regel på ett post- eller bankkontor, vilket medför en ökad tidsåtgång och en merkostnad i förhållande till ett transaktionskonto. 1.2 Uppdraget Uttrycket the poor pay more har relevans för flertalet finansiella tjänster. Till exempel kräver en kreditgivare som anser sig löpa en större risk vid viss kreditgivning en högre ränta eller borgen för krediten, för att minimera sin risk för utlåning till personer med en låg kreditvärdighet. 10

9 Uppdraget att undersöka utsatta gruppers tillgång till betaltjänster omfattar främst en genomgång av huruvida vissa samhällsgrupper utestängs från möjligheten att utföra sina betalningar på ett rationellt sätt genom bank och om så är fallet lämna förslag mot sådana utestängningsmekanismer. Det kan finnas flera hundra tusen människor som inte får, eller har svårigheter att få, tillgång till ett transaktionskonto på grund av betalningsanmärkningar, konkurser, överenskommelser om skuldsanering och andra förhållanden. Uppdraget har varit att gå igenom vilka hinder som finns för att öppna ett transaktionskonto och värdera dessa hinder mot bakgrund av bankernas funktion i samhället. Uppdraget innehåller tre centrala frågor. För det första bankerna har under många år effektiviserat sitt utbud av betaltjänster och också börjat tillämpa lägre avgifter för kunder som fullgör sina betalningar på annat sätt än genom betalning över disk. Är det utifrån principiell rättvisesynpunkt samhällsekonomiskt försvarbart att inte tillåta alla landets invånare använda de effektivaste betaltjänsterna? Skall insättaren få använda sina banktillgångar för betalningar i butiker och på andra inköpsställen, och skall kontoinnehavaren genom kontot ges möjlighet att betala räkningar m.m. genom girering? I denna utredning används begreppen inlåningskonto med betaltjänster eller transaktionskonto för nyssnämnda två rättigheter/möjligheter för insättaren. För det andra vilka nackdelar kan ett ökat åläggande medföra för bankerna, när det gäller att tillåta transaktioner från inlåningskonto? Bankerna har i princip en monopolställning vad gäller inlåning från allmänheten. Finns det kreditrisker eller andra faktorer som bör medföra att bankerna inte bör åläggas skyldighet att tillhandahålla betaltjänster till inlåningskonton, trots de stora konkurrensfördelar de har genom den principiella ensamrätten till inlåning från allmänheten? För det tredje på vilket sätt skall, om så bör ske, rätten och möjligheten för konsumenter med inlåningskonton säkerställas att på ett rationellt sätt fullgöra sina betalningar? 1.3 Uppdragets genomförande Denna utredning vill ge läsaren en allsidig belysning av de aktuella frågorna vad gäller inlåningskonton med kontobaserade betaltjänster. Utredningen innehåller en redogörelse av några huvudregler för bankernas verksamhet, deras utbud av betaltjänster och hur en personbedömning går till när en presumtiv kund önskar öppna ett transaktionskonto. Det nordiska samarbetet, huvudsakligen genom Nordiska ministerrådet, är väl utvecklat på det konsumentpolitiska området, även vad gäller finansiella tjänster. I denna utredning redovisas huvuddragen av banklagstiftningen och praxis för inlåning och betaltjänster i Danmark, Finland och Norge. 11

10 Följande metoder och underlag har använts i undersökningen: Statistiskt material och andra faktauppgifter om betaltjänster har hämtats in från tidigare publicerade offentliga utredningar, Riksskatteverket, Riksbanken samt annat offentligt material. Företrädare för de fyra största bankerna, tre av de mindre bankerna samt Svenska Bankföreningen har intervjuats. De viktigaste frågorna har varit bankernas arbete med att pröva ansökningar om transaktionskonto samt vilka hinder som finns för att öppna ett sådant konto. Även frågeställningen huruvida särskilda krav ställs på utsatta grupper t.ex. låginkomsttagare, arbetslösa eller invandrare har undersökts. Det visade sig att personer med svårighet att få tillgång till transaktionskonton inte direkt kan definieras utifrån en grupptillhörighet. Den grupp som framför allt hindras att disponera tillgångar på inlåningskonto för betalningar är personer med tidigare ekonomiska problem, främst genom att de har ådragit sig betalningsanmärkning. Kontakt med kreditupplysningsföretag har tagits för information om vilket underlag banker m.fl. får från dessa företag för sin bedömning av sökandena. Överläggningar om behovet av transaktionskonton har förts med representanter för fackliga organisationer. Intervjuer med representanter för Konsumenternas Bankbyrå, Konsumenternas Försäkringsbyrå och Allmänna Reklamationsnämnden har skett. Därutöver har kontakter med representanter för ett flertal statliga myndigheter har tagits, bl.a. Finansinspektionen, Konkurrensverket, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Datainspektionen och Riksskatteverket. Frågan om s.k. kontraheringspunkt har diskuterats. Bankerna är privata företag och därför vilar bankernas förhållande till sina kunder på privaträttsliga regler. I princip råder således avtalsfrihet. Denna är dock inskränkt bl.a. genom att bankerna har en förpliktelse att ta emot medel från allmänheten. För inlåning råder således s.k. kontraheringsplikt. Frågan om kontraheringsplikt är en viktig fråga när ökade möjligheter för kontoinnehavarna att disponera sina medel på inlåningskontona diskuteras. Effekterna av lösningar för bankkunderna och för bankerna har värderats. Situationen för psykiskt eller fysiskt handikappade har däremot inte behandlats. Inte heller behandlas de särskilda problem med kassatjänster och betaltjänster som uppstår vid omfattande flyttningar samt vid omfattande kontorsnedläggelser i glesbygder. 12

11 2 Banker och andra finansiella företag Enligt bankrörelselagen fordras tillstånd av Finansinspektionen, och för banker från EUländer fordras underrättelse, för att driva bankverksamhet i Sverige. En bank är skyldig att ta emot inlåning från allmänheten. Finansinspektionen är central förvaltningsmyndighet vad gäller tillsynen över bankerna, och inspektionen kan utfärda s.k. allmänna råd. Ett sådant råd har utarbetats om inlåningskonton och tillhörande banktjänster. Rådet trädde i kraft den 1 september 2001, och där pekar Finansinspektionen på vikten av att kunder får möjlighet att koppla tilläggstjänster till sitt inlåningskonto, om det inte finns några skäl mot detta. Konsumentverket har tillsynen över bl.a. konsumentkreditlagen (förutom den verksamhet som står under Finansinspektionen) och avtalsvillkorslagen, och genom att såväl Konsumentverket som Finansinspektionen har uppgifter på det finansiella området beträffande konsumentskyddet fordras ett samarbete mellan dessa myndigheter. En överenskommelse om samarbete har också slutits under Den svenska bankmarknaden är en oligopolmarknad vad gäller marknadskoncentration. Detta gäller även bankmarknaderna i Danmark och Finland, där de fem största bankerna liksom i Sverige vid utgången av 1999 hade cirka procent av marknaden. I Norge var marknadsandelen för de fem största bankerna 67 procent. Antalet produkter i form av olika slags inlåningskonton, betaltjänster o.d. är stort. Priset som konkurrensmedel för betaltjänster varierar dock mellan olika banker. Här finns olika policyer från att vissa betaltjänster skall vara avgiftsfria för kunden till att alla betaltjänster i princip skall vara lönsamma. Medel på transaktionskonto är mera rörliga än medel på sparkonton, varför räntan för konsumenten på transaktionskonton i regel är lägre än på sparkonton. Lönsamheten i bankerna var låg i början av 1990-talet, bl.a. beroende på stora kundförluster. Avkastningen på eget kapital förbättrades dock snabbt, och har under de senaste fem åren i regel legat på uppemot 20 procent efter skatt för de fyra stora bankkoncernerna. 2.1 Inledning För att få bedriva bankverksamhet fordras tillstånd enligt bankrörelselagen (1987:617, 1 kap. 2 andra stycket). Enligt lagens 1 kap. 4 kan ett utländskt bankföretag få driva bankverksamhet genom filial eller representationskontor efter tillstånd av regeringen eller Finansinspektionen efter regeringens bemyndigande. Tillstånd lämnas dock endast under förutsättning att banken bl.a. har en insättningsgaranti. Banker från EU-länderna får efter underrättelse till Finansinspektionen bedriva verksamhet i Sverige. Vid slutet av år 2000 fanns 126 verksamma bankinstitut i Sverige. Av dessa var 24 bankaktiebolag, 20 utländska filialetableringar, 80 fristående sparbanker vilka drivs i stiftelseform samt 2 s.k. medlemsbanker JAK Medlemsbank och EkoBanken Din Bank. 13

12 Vid sidan av bankerna finns andra finansiella företag, bl.a. kreditmarknadsföretag. Till skillnad från bankerna har kreditmarknadsföretagen ingen rätt till inlåning från allmänheten. Dessa företag har också ett begränsat område för sin kreditgivning, t.ex. för bostadsfinansiering. Bland övriga kreditmarknadsföretag finns finansbolag som bedriver finansieringsverksamhet riktad till t.ex. hushåll och företag i form av avbetalningskrediter, kontokrediter samt leasing och factoring. Som exempel på finansbolag med avbetalningskrediter finns Volvofinans Konto AB, och vad gäller leasing kan GE Capital Bilfinans AB nämnas. Bland övriga finansiella företag finns också bl.a. kortföretagen. Dessa företag ger ut kontokort som används vid betalningsförmedling. Inom detaljhandeln och bensinbranschen finns också ett stort antal företag som ger ut kort. Flera av dessa företag tar även emot inlåning, s.k. kundmedel på konto, och ger krediter. Flertalet banker i Sverige är s.k. fullsortimentsbanker, vilket innebär att de tillhandahåller ett brett sortiment av tjänster främst in- och utlåning och förmögenhetsförvaltning samt rådgivnings-, mäklar-, betalnings-, clearing-, likviditets- och finansieringstjänster. Genom att banker äger vissa kreditmarknadsföretag och andra företag som tillhandahåller finansiella tjänster såsom värdepappersbolag, försäkringsbolag, clearingorganisationer och fondbolag tillhandahåller de indirekt även sådana tjänster. Bankerna är således centrala för det finansiella systemet i flera hänseenden. 2.2 Regler för bankverksamhet och betaltjänster Bankrörelselagen innehåller bestämmelser om den rörelse en bank får driva och vissa andra bestämmelser om bankverksamheten, bl.a. om inlåning och tillsyn. Enligt 2 kap. 1 första stycket bankrörelselagen är en bank skyldig att ta emot inlåning på räkning från allmänheten. Denna skyldighet är dock inte absolut, utan en bank kan vägra att öppna ett inlåningskonto i några situationer. (Denna fråga behandlas närmare i avsnitt ) För sparade medel som sätts in på bank finns garanti för insättningar enligt lagen om insättningsgaranti (1995:1571). Systemet omfattar insättningar på konto i bank upp till kronor per insättare och bank. Banklagskommittén har i delbetänkandet Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160 s. 285) föreslagit att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning avskaffas. Bankernas skyldighet att ta emot inlåning föreslås också bli avskaffad. Om ett företag tar emot s.k. kundmedel på ett konto är detta inte sådan inlåning som omfattas av insättningsgarantin, och verksamheten är heller inte tillståndspliktig, under förutsättning att behållningen på kontot uppgår till högst kronor. Utöver checklagen (1932:13) och växellagen (1932:130) saknar Sverige särskild lagstiftning om betaltjänster. Allt fler betaltjänster tillhandahålls av institut som inte omfattas av den finansiella lagstiftningen, t.ex. kontokort i detaljhandeln och bensinbranschen. Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69) innehåller en utförlig kartläggning av betaltjänstmarknaden, samt en diskussion om behovet av konsumentskydd, m.m. 14

13 2.2.1 Finansinspektionen Finansinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Finansinspektionens övergripande mål är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Inspektionen prövar och lämnar tillstånd till de företag som vill erbjuda finansiella tjänster till allmänheten, bl.a. vad gäller dem som vill söka oktroj för bankverksamhet. Inspektionen har även tillsyn över bankernas verksamhet med betaltjänster. Finansinspektionen kan utfärda s.k. allmänna råd. Ett sådant allmänt råd har utfärdats om krediter i konsumentförhållanden (FFFS 2000:2), och rådet innehåller bl.a. riktlinjer för marknadsföring och information. Vad gäller kreditprövning uttalas att det är angeläget att privatpersoner inte skuldsätter sig allt för långtgående med hänsyn till deras inkomster och övriga ekonomiska förhållanden, och att instituten bör beakta detta i sina kreditinstruktioner. Vid mindre krediter (upp till halva basbeloppet), och om kreditgivaren har kännedom om den kreditsökande, kan kreditprövningen förenklas. Finansinspektionen har tidigare utarbetat ett allmänt råd som rör information om inlåningskonton m.m. (FFFS 1993:20). Rådet utarbetades i samråd med företrädare för de finansiella instituten och skulle ses som en minimistandard för information i samband med inlåningskonton. Där angavs att det borde finnas ett telefonnummer varifrån kunder med inlåningskonton kunde få uppgift om aktuell räntesats, om aktuell räntesats inte angavs. Vidare fanns en rekommendation om hur information om ändringar av ränte- och andra villkorsändringar borde lämnas, nämligen att information i tryckt form borde kunna fås på begäran, vad gäller den tid som normalt går åt till betalningar till ett annat konto genom överförings- och gireringsuppdrag. Med giltighet från den första september 2001 har Finansinspektionen utfärdat ett nytt allmänt råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster (FFFS 2001:8), vilket ersätter det allmänna rådet FFFS 1993:20. I det nya rådet erinras om att en bank är skyldig att ta emot inlåning på räkning från allmänheten. Vidare sägs att det kan finnas undantag från denna skyldighet, t.ex. vid lagliga hinder, tidigare misskötsel eller ohederlighet mot banken. En betalningsanmärkning bör dock enligt rådet inte utgöra tillräcklig grund för banken att neka kunden inlåningskonto. I rådet sägs även att kontohavaren bör ges möjlighet att koppla tilläggstjänster till ett inlåningskonto för att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar, om det inte finns skäl mot detta. Ett överföringsuppdrag bör genomföras på ett snabbt och säkert sätt, och banken bör skriftligen informera kunden om den tidsåtgång som banken vanligtvis tillämpar för att genomföra överförings- och gireringsuppdrag till annat konto. I Finansinspektionens allmänna råd om internkontroll framhålls det övergripande ansvar som åvilar styrelse och ledning i banker och andra finansiella företag. Ansvaret gäller den samlade verksamheten och riskinnehållet i denna, där en sund utveckling av rörelsen bl.a. förutsätter identifiering av väsentliga risker och system för kontroll och uppföljning (FFFS 1992:12 samt 1994:36). 15

14 I det allmänna rådet om riktlinjer för hantering av etiska frågor hos institut som står under inspektionens tillsyn (FFFS 1998:22) uttalas att varje institut bör anta riktlinjer för hantering av etiska frågor för verksamheten. Riktlinjerna bör omfatta de anställdas handlande i situationer, där ett lämpligt agerande kan vara oklart ur etisk synvinkel eller där rättsreglerna på området inte ger tillräcklig vägledning. Riktlinjerna bör vara utformade utifrån att verksamheten präglas av god affärssed och konsekvent agerande, rättvis behandling av kundintressen vid intressekonflikt, likabehandling med avseende på t.ex. etnisk bakgrund samt öppenhet och ärlighet Konsumentverket/KO Konsumentverket är central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. Bland de övergripande målen finns att verket skall inrikta sin verksamhet på åtgärder som rör hushållens baskonsumtion samt stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av ett särskilt stöd. Generaldirektören för Konsumentverket är också konsumentombudsman (KO). Konsumentverket har tillsyn över bl.a. marknadsföringslagen (1995:450), konsumentförsäkringslagen (1980:38), avtalsvillkorslagen (1994:1512) och konsumentkreditlagen (1992:830). Man har också utarbetat riktlinjer för tillämpning av konsumentkreditlagen (KOVFS 1992:4). Riktlinjerna gäller bl.a. tillämpningen av god kreditgivningssed, kreditprövning, marknadsföring och information. Institut som står under Finansinspektionens tillsyn omfattas av riktlinjerna endast i fråga om marknadsföring och information. Konsumentverket har också gett ut en marknadsöversikt över villkor och kostnader för kontokrediter och betalkort. Avtalsvillkorslagen har till huvudsyfte att ta till vara konsumenternas intressen vid tillämpning av standardavtal. Med stöd av lagen kan avtalsvillkor som på ett oskäligt sätt gynnar näringsidkaren på konsumentens bekostnad tas bort ur standardavtalet. Sedan 1997 pågår en försöksverksamhet där KO kan företräda konsumenter i allmän domstol vid tvister som rör finansiella tjänster. Både Konsumentverket och Finansinspektionen har uppgifter på det finansiella området som gäller konsumentskydd. Därför fordras att dessa båda myndigheter har ett nära samarbete, om verksamheten skall bli effektiv. Myndigheterna har också slutit en överenskommelse den 3 maj 1999 om samarbete inom konsumentområdet, och i avtalet konstaterar myndigheterna att de är överens om att informera varandra om aktuella konsumentproblem, diskutera nödvändiga åtgärder samt utröna om det finns en gemensam ståndpunkt. 2.3 Bankerna struktur, konkurrensmedel och lönsamhet Struktur Hela den finansiella sektorn, inklusive bankerna, har under det senaste årtiondet varit utsatt för ett kraftigt omvandlingstryck. Drivkraften för detta tryck har bl.a. varit avregleringen av den finansiella sektorn, den tekniska utvecklingen samt specialisering och 16

15 stordriftsfördelar. Medlemskapet i EU har också starkt bidragit till förändringar i ägarförhållandena, främst mellan svenska och andra bankföretag i de nordiska länderna. Utvecklingen har lett till nya geografiska lösningar, där produktionen och distributionen av banktjänster inte bara kan ske på olika ställen utan även virtuellt, och därför långt bort från konsumenten. Produktion och distribution av många finansiella tjänster har tappat sin tidigare nödvändiga lokala anknytning. Ökad konkurrens och den tekniska utvecklingen har lett fram till såväl nya arbetssätt inom bankerna som helt nya produkter. Exempel på detta är behandlingen av mindre lån genom scoring-tekniken, där information om kunden viktas samman till ett förslag till beslut med hjälp av ett poängsystem, Internetbanker samt en utveckling mot ett allt mer differentierat utbud av kort. Sammanslagningar och rationaliseringar har också lett till att ett stort antal kontor lagts ned. Som tidigare nämnts var 126 bankinstitut, inklusive utländska bankfilialer, verksamma i Sverige vid slutet av år Här bör uppmärksammas att rätten att ta emot inlåning från allmänheten inte innebär en skyldighet att aktivt arbeta på marknaden för inlåning från allmänheten, och några banker arbetar varken aktivt för inlåning från allmänheten eller med betaltjänster. Tjugo utländska bankfilialer bedrev verksamhet i Sverige i slutet av år De flesta utländska banker är tämligen specialiserade och inriktade på t.ex. service till stora företag från hemlandet, förmögenhetsförvaltning eller bolån. Som framgår av figuren nedan är bankmarknaden vad gäller företagskoncentration i de nordiska länderna en oligopolmarknad, dvs. ett litet antal företag har en stor del av marknaden. Figur 1. Marknadsandelen per den 31 december 1999 för de fem största bankerna i elva EU-länder Finland Sverige Danmark* Procent Holland Belgien Norge Frankrike Irland UK Italien Tyskland Gemensamt i EU * Efter fusion mellan Danske Bank och RealDanmark. Källa: Fusionen mellem Danske Bank og RealDanmark. Konkurrancestyrelsen

16 Vid utgången av 1999 hade de fem största bankerna i Sverige, Danmark och Finland procent av marknaden, medan motsvarande andel i Norge uppgick till 67 procent. År 1997 hade de fyra största bankkoncernerna i Sverige FöreningsSparbanken, Nordbanken (numera Nordea), SEB och Svenska Handelsbanken omkring 75 procent av inlåningen och omkring 85 procent av utlåningen. Några markanta förändringar av dessa sammanlagda marknadsandelar har förmodligen inte skett under senare år. Uppgifter om den sammanlagda andelen av betaltjänster för dessa bankkoncerner finns inte redovisade offentligt. En viss vägledning av omfattningen av dessa betaltjänster framkommer dock i tabell 1 nedan, där vissa uppgifter om dessa koncerners verksamhet inom retail banking (detaljistmarknaden) redovisas. I retail banking ingår in- och utlåning till privatpersoner och mindre företag, betalningsförmedling via giro och kort samt insättningar och uttag. Tabell 1. De fyra största bankkoncernernas omsättning och rörelseresultat, totalt och för retail banking år 1998, mnkr FSB NB SHB SEB Summa, Sverige Omsättning totalt Rörelseresultat Omsättning retail Rörelseresultat Källa: Konkurrens på bankmarknaden. Konkurrensverket 1999:2, s Konkurrensmedel Den svenska bankmarknaden är en oligopolmarknad vad gäller marknadskoncentration. Däremot passar begreppet oligopolmarknad inte in på bankmarknaden när det gäller att produkter och priser. Det finns ett flertal konkurrensmedel, och antalet produkter i form av olika inlåningskonton, betaltjänster o.d. är stort. Tillgängligheten av bankens service genom betjäning på ett bankkontor är ett viktigt konkurrensmedel för de stora bankerna, även om betydelsen har minskat genom Internetlösningar och andra alternativ till betjäning på ett bankkontor. Genom bl.a. prissättning har bankerna i Sverige styrt över kundernas bankkontakter till telefonbank, Internetlösningar och andra former av kostnadseffektiva lösningar för banken. Priset för bankernas in- och utlåning, dvs. räntan, är givetvis ett viktigt konkurrensmedel. Prissättningen som konkurrensmedel för betaltjänster har dock en varierande innebörd. Medan en av de större bankerna har som målsättning att bastjänster bl.a. insättningar och uttag från inlåningskonton och överföringar inom banken skall vara avgiftsfria för kunden, resonerar andra banker att varje kundgrupp, och i princip varje kund, skall ge ett positivt överskott. Konsumenternas Bank- och finansbyrå ger fortlöpande ut en 18

17 förteckning över kostnaderna för betaltjänster. (Företeckningen bifogas som bilaga l och kommenteras i avsnitt 3.4.) Finansinspektionen uttalar i rapporten Bankernas betaltjänster Avgifter och information (1999:3) att de behov som primärt styr valet av betaltjänster är enkelhet, tillgänglighet, kontroll, säkerhet och snabbhet. Priset har också betydelse, men anses av flertalet vara det minst viktiga i sammanhanget. Vidare står det klart att inarbetade rutiner och vanor spelar stor roll för kundernas beteende. Priset på betaltjänster är således inte ett avgörande konkurrensmedel, enligt rapporten. Samtidigt måste dock konstateras att bankernas olika avgiftsuttag under en lång tid varit en mycket omdebatterad fråga i massmedia. Nischbanker har framför allt etablerats på marknaden för sparkonton. Enligt Konkurrensverket kan detta delvis förklaras av att det är den tekniskt minst krävande marknaden, delvis av att nischbankerna varit minst beroende av tillgång till de etablerade bankernas tekniska funktioner (uttagsautomater, Bankgirocentralen etc.). Vidare säger Konkurrensverket att konkurrensen kanske varit mindre intensiv på denna delmarknad ( Konkurrens på bankmarknaden, Konkurrensverkets rapportserie 1999:2 s. 51) Lönsamhet Att långsiktigt ha en god lönsamhet är en faktor av stor betydelse för att agera på kapitalmarknaden, t.ex. för att få in nytt eget kapital till banken eller möjlighet att öka sin kapitalbas för att möjliggöra en ökad utlåning. I början av 1990-talet hade bankerna en dålig lönsamhet, bl.a. beroende på stora kundförluster. Därefter steg dock lönsamheten i det svenska banksystemet snabbt. I en rapport den 1 november 1998 till regeringen skrev Finansinspektionen bl.a. följande: Avkastningen på eget kapital återhämtade sig snabbt efter finanskrisen och nådde genomsnittligt över 20 procent efter skatt år För år 1997 drogs resultatet i två av bankerna ned av strukturkostnader i samband med förvärv och genomsnittet blev då 15 procent, vilket fortfarande var högre än det europeiska genomsnittet, drygt 10 procent. För första halvåret 1998 redovisade de svenska bankkoncernerna åter räntabilitetstal över 20 procent. Storbankernas goda lönsamhet har även senare legat på en hög nivå. I regeringsrapporten Finanssektorns stabilitet den 1 november 2000 (2000:5 s. 24) skriver Finansinspektionen följande: De allt bättre rörelseintäkterna och en måttlig kostnadsökning medförde att rörelseresultatet per juni 2000 förbättrades påtagligt, från 16,3 till 31,5 miljarder kronor, jämfört med juni Av de fyra stora bankkoncernerna visade FöreningsSparbanken och SEB den mest positiva förändringen. Det så kallade I/K-talet mäter hur stora intäkter (I) varje kostnadskrona (K) ger. Detta är ett grovt men illustrativt och ofta använt mått på kostnadseffektiviteten i företagen. I juni 1999 var I/K-talet före kreditförluster 1,6. Det ökade till 1,8 per juni Rörelseresultatet i de fyra stora bankkoncernerna i juni år 1999 respektive juni år 2000 framgår av tabell 2 nedan. 19

18 Tabell 2. Rörelseresultat (RR) och räntabilitet på eget kapital (RE) i de fyra stora bankkoncernerna juni 1999 och juni 2000 Juni 1999 Juni 2000 RR, mdkr Re, % RR, mdkr Re, % S E B 2,8 16,0 5,4 22,3 Handelsbanken 4,4 17,9 6,1 23,4 FöreningsSparbanken 3,6 18,1 5,3 24,5 Nordic Baltic Holding 6,9 19,9 11,3 18,6 Källa: Finanssektorns stabilitet, Finansinspektionen 2000:5. Även räntabiliteten, beräknad som relation mellan rörelseresultatet och justerat eget kapital, förbättrades enligt Finansinspektionen om än inte lika dramatiskt. I juni år 2000 var denna 18,4 procent mot 16,7 procent ett år tidigare. Konkurrensverket skriver dock i sin utredning Konkurrens på bankmarknaden (1999:2 s. 35) att bestående hög lönsamhet kan vara ett tecken på att konkurrensen i branschen är bristfällig. Retail-marknaden (detaljistmarknaden) är synnerligen viktig för alla storbanker. Basen i kundförhållandet är oftast ett inlåningskonto, mot vilket kunden kan använda bankens övriga tjänster, såsom krediter, förmögenhetsförvaltning och betaltjänster. I tabell 1 ovan finns de fyra stora bankkoncernernas omsättning på retail-marknaden angiven. I en kommentar till tabellen uppskattar Konkurrensverket att marknaden för privatpersoners transaktionskonton är ungefär lika stor som, eller något mindre än, antalet vuxna invånare i Sverige, dvs. mellan 5 och 7 miljoner aktiva konton. Överslagsmässigt genererar varje aktivt transaktionskonto avgiftsintäkter till banken (för kreditkort, ATM-kort/bankomatkort, girofunktion m.m.) på några hundra kronor och ett räntenetto på ytterligare några hundra kronor. På detta sätt kan marknaden enligt Konkurrensverket beräknas till ett värde av mellan 3 och 6 miljarder kronor årligen. 20

19 3 Betaltjänster Från bankernas synpunkt kan betalningar hänföras till tre olika former betalning vid inköpsstället, betalningar av räkningar samt utbetalningar (lön, pension m.m.). De viktigaste betalfunktionerna är kontantuttag i automat, kortbetalningar och girobetalningar. De s.k. massbetalningarna betaltransaktioner av hushåll, företag, banker och butiker uppgick 1999 till drygt miljoner transaktioner. Elektroniska gireringar svarade för mer än hälften av antalet transaktioner. Antalet transaktioner med bankkort uppgick till uppemot 200 miljoner stycken. Flertalet banker erbjuder bankservice per telefon dygnet runt. Överföring från eget konto till andras konton i banken kan i regel göras, och i en del fall även överföringar till konto i annan bank. Via Internet är det möjligt att göra grundläggande överföringar, t.ex. att man betala räkningar över bank- och postgiro samt gör andra kontoöverföringar. En kontokortsbetalning innebär att en betalning sker från kontoinnehavarens konto till mottagarens konto; ingen av parterna behöver således besöka en bank som en direkt följd av en betalning. I Sverige finns två större system Postgirot och Bankgirot för förmedling av distansbetalning som personer kan använda vid olika transaktioner. På marknaden för generella betalsystem för distansbetalningar i Sverige hade Postgirot 65 procent 1999 och Bankgirot återstående 35 procent. Bankkundernas kostnader för betalningar varierar. Vid betalning över disk i augusti 2001 varierade avgiften i bankerna från 15 till 50 kronor för inbetalning på postgiro eller bankgiro. Gireringar från eget konto var däremot så gott som undantagslöst avgiftsfria. I regel måste dock kunden erlägga en årsavgift på upp till omkring 200 kronor. Några banker tar dock inte alls ut årsavgift för inlåningskonton från vilka transaktioner får utföras. Vanligt är att helkunder dvs. kunder som anlitar flera av bankens tjänster eller som har ett visst minimisaldo på inlåningskonto får kraftigt reducerade priser för betaltjänster. En kund som betalar direkt över disk uppges kunna få betala upp till 4 5 gånger högre avgifter per år, jämfört med bankens prioriterade kunder. Resultatet av beräkningen av skillnaderna blir olika, beroende på antalet transaktioner som görs per år. 3.1 Inledning Betaltjänstutredningen har i sitt betänkande Betaltjänster (SOU 1995:69) definierat begreppet betaltjänst som uppdrag som går ut på att åt en kund utföra en betalning eller liknande överföring av medel. Utredningen definierar betalsystem som ett sammanhängande nätverk av olika funktioner som engageras för att utföra en viss betaltjänst. Exempel på sådana funktioner är kortutgivning, kontohållning, drift av datacentraler och 21

20 terminalsystem samt registrering, sortering och befordran av information om transaktioner. De system som används vid överföringar av massbetalningar, bl.a. hushållens och företagens många betalningar, är relativt små när det gäller beloppet. Med massbetalningar avses överföringar mellan konton i bank, bank- och postgirosystemet samt dataclearingen (ett system för anslutna bankers överföringar mellan konton, clearing av checkar, postväxlar, stående överföringar och löne- och pensionsinsättningar). Bankgirot arbetar med betalningsförmedling på bankernas uppdrag och fungerar även som underleverantör till bankerna. Dataclearingen ägs av Svenska Bankföreningen, vilken är bankernas branschförening, och driften sker på entreprenad av Bankgirocentralen. Betaltjänster består av ett antal moment debitering av betalarens bankkonto, avveckling mellan betalarens bank och mottagarens bank, kreditering av mottagarens bankkonto, bekräftelse till betalaren, avisering till mottagaren och grunduppgifter om den avtalade tjänsten. För att betalningskedjan skall fungera måste en betalning ske från betalaren, genom att dennes bank betalar till mottagarens bank. Avvecklingen av en sådan betalning utförs i Riksbankens RIX-system. Riksbanken är genom RIX-systemet därför en central aktör för avveckling av betalningar mellan de finansiella institutionerna. Från bankernas synpunkt kan betalningar hänföras till tre olika former betalningar vid inköpsstället, betalningar av räkningar samt utbetalningar (lön, pension m.m.). Dessa betalningar kan utföras med olika tekniker, varför bankerna har inrättat ett antal olika betalningsfunktioner. De viktigaste av dessa är kontantuttag i automat, kortbetalningar och girobetalningar. I en enkät som gjordes på uppdrag av Finansinspektionen i april 1999 angav 77 procent av de intervjuade att de har tecknat avtal med bank om tillgång till giroblankett eller annan betalservice som postas till banken. De sammanlagda kostnaderna för landets betalningshantering har uppskattats till tre procent av BNP. Omsatt till svenska förhållanden skulle detta innebära totala kostnader på ca 50 miljarder kronor per år. Genom att kostnaderna för elektroniska överföringar i form av autogiro, elektroniska gireringar och Internetbetalningar bedöms uppgå till mellan en tredjedel och hälften jämfört med checkbetalningar eller pappersbaserade girobetalningar finns det enligt Finansmarknadsutredningen ett utrymme för en effektivisering motsvarande flera miljarder kronor (SOU 2000:11 s. B:490). 3.2 Statistik omfattningen av betaltjänster Antalet betaltransaktioner av massbetalningar uppgick 1999 till miljoner transaktioner. Av tabell 3 nedan framgår att de elektroniska gireringarna svarade för mer än hälften av dessa transaktioner samt att antalet transaktioner som gjordes med bankkort uppgick till uppemot 200 miljoner. 22