EUROPEISKA KOMMISSIONEN. Statligt stöd N 154/2009 Sverige Ändringar i stödordning om garantier till banker

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den K(2009) 3203 slutlig Ärende: Statligt stöd N 154/2009 Sverige Ändringar i stödordning om garantier till banker Herr minister, 1. FÖRFARANDE (1) Den 16 mars 2009 anmälde Sverige en begäran om förlängning och ändring av sina stödåtgärder till förmån för banksektorn. Kompletteringar till anmälan lämnades in den 1 och den 22 april (2) De ursprungliga stödåtgärderna, som anmäldes den 27 oktober 2008, godkändes genom kommissionens beslut av den 29 oktober 2008 i statsstödsärende N 533/2008 (nedan kallat det ursprungliga beslutet) 1. Den 16 januari 2009 anmälde Sverige ändringar som kommissionen godkände den 29 januari 2009 (statligt stöd N 26/2009) BESKRIVNING 2.1. Stödordningen (3) På grund av den särskilt starka oron på finansmarknaderna har Sverige vidtagit åtgärder för att återställa förtroendet och uppmuntra sund interbankutlåning. I 1 EUT C 308, , s EUT C 37, , s. 4. Carl BILDT Chef för Utrikesdepartementet Arvfurstens palats Gustav Adolfs torg 1 SE Stockholm Commission européenne, B-1049 Bruxelles Belgique Europese Commissie, B-1049 Brussel België - Telefon: (0)

2 detta paket ingår en garantiordning till stöd för bankernas och hypoteksinstitutens finansieringsbehov på medellång sikt (nedan kallad stödordningen) 3. (4) De delar av stödordningen som är av betydelse för detta beslut fungerar i dag på det sätt som beskrivs nedan. (5) Sverige tillhandahåller en statlig garanti för bankers och andra finansinstituts utgivning av nya kort- och medelfristiga skuldförbindelser. Enligt stödordningen har instituten möjlighet att ingå ett avtal med staten som, mot en avgift, i sin tur lämnar en garanti för institutets utgivning av nya skuldförbindelser med förmånsrätt. (6) Stödberättigade institut är solventa banker och hypoteksinstitut som har säte och är verksamma i Sverige (inbegripet svenska dotterbolag till utländska institut). (7) Skuldförbindelser för vilka garanti lämnas måste ha en löptid som överstiger 90 dagar men inte tre år. För säkerställda obligationer kan garantier också lämnas för löptider på mellan tre och fem år, dock för ett totalt belopp av högst 500 miljarder kronor. (8) Skuldförbindelser för vilka garantier lämnas enligt stödordningen kan ges ut till och med den 30 april (9) Staten lämnar garantier för upp till miljarder kronor i skuldförbindelser. Det högsta tillåtna beloppet för ett finansinstitut är det högsta av (a) summan av institutets skuldförbindelser med en ursprunglig förfallodag från och med den 1 september 2008 till och med den 30 april 2009, och med en ursprunglig löptid som överstiger 90 dagar, eller (b) 20 % av institutets utlåning per den 1 september (10) Stödordningen upphör att gälla den 30 april De anmälda ändringarna i stödordningen och Sveriges kommentarer Stödordningen är fortfarande nödvändig (11) Anmälan innehåller en rapport om hur stödordningen hittills har fungerat. På grundval av uppgifterna i rapporten anser Sverige att även om fokus för den globala finanskrisen har ändrats något sedan åtgärderna antogs i höstas, är det fortfarande uppenbart att kreditförmedlingen inte fungerar som de ska. De svenska kreditmarknaderna är fortfarande utsatta för störningar och dessa störningar är kraftigare i marknadssegment med längre löptid 4. 3 Sverige tillämpar också en stödordning för kapitaltillskott till solventa banker, se kommissionens beslut av den 10 februari 2009 i ärende N 69/2009 (EUT C 52, , s. 3). 4 Sverige hänvisar till en undersökning från Riksbanken. Av stickprovet i undersökningen bland svenska företag (där stora företag är överrepresenterade) svarade 43 % att tillgången på kortfristiga banklån är antingen dålig (34 %) eller mycket dålig (9 %). För banklån med en löptid på över ett år svarade 65 % att tillgången antingen var dålig (40 %) eller mycket dålig (25 %). När det gäller 2

3 (12) Under dessa omständigheter anser den svenska regeringen det nödvändigt att behålla stödordningen under ytterligare sex månader för att öka säkerheten när det gäller bankfinansiering. (13) Sverige har lämnat in en skrivelse från chefen för Riksbanken som ansluter sig till regeringens uppfattning att de statliga åtgärderna fortfarande behövs. (14) Sverige har förutom förlängningen av stödordningens giltighetstid också anmält följande ändringar: Förlängning av den period under vilka garantier kan lämnas till och med den 31 oktober 2009 (15) För närvarande kan garantier endast lämnas för skuldförbindelser som ges ut senast den 30 april Trots att stödordningen har bidragit till att stabilisera finansmarknaderna räknar Sverige inte med att de ska fungera normalt i slutet av april. Sverige anser det mycket viktigt att åtgärderna fortsätter att gälla så länge störningarna på finansmarknaderna kvarstår. (16) Sverige har därför för avsikt att förlänga stödordningen så att garantier kan lämnas för skuldförbindelser som ges ut senast den 31 oktober (17) Som en konsekvens av förlängningen av den period under vilken garantier kan lämnas kommer beräkningen av det högsta tillåtna beloppet för varje institut att justeras. Det nya taket kommer att vara beroende av summan av institutets skuldförbindelser med förfallodag från och med den 1 september 2008 till och med den 31 oktober 2009 (tidigare den 30 april 2009) och med en löptid på över 90 dagar. Det högsta tillåtna sammanlagda beloppet kommer dock även i fortsättningen att vara miljarder kronor Utvidgning av stödordningens tillämpningsområde (18) Den svenska regeringen anser att det fortfarande är mycket svårt att få långfristig finansiering utan statliga garantier, trots att situationen på marknaderna för kortfristig finansiering och interbankmarknaderna har förbättrats. Bankernas svårigheter att skaffa mer långfristig finansiering kommer till utryck i en begränsad tillgång på mer långfristiga krediter för företag utanför finanssektorn. Utgivning av värdepapper och obligationer i utländsk valuta, som tidigare har varit viktiga finansieringskällor för de svenska kreditmarknadsinstituten, förekommer praktiskt taget inte längre 5. När stora företag återvänder till den svenska lånemarknaden utnyttjar de kontokrediter med längre löptid, normalt möjligheten att ge ut värdepapper eller obligationer svarade 63 % respektive 67 % av företagen att detta är svårt eller mycket svårt. 5 Sverige anser att detta framgår av betalningsbalansuppgifter. Nettoemissionerna utomlands uppgick till över 200 miljarder kronor per år under perioden , men under 2008 emitterades endast miljarder kronor. Under andra halvåret 2008 var nettoutflödet 220 miljarder kronor. Dessa problem kvarstod under de första två månaderna De svenska bankerna kunde kompensera denna förlorade finansiering endast tack vare en kortfristig finansieringsmekanism i US-dollar som Riksbanken tillhandahöll. Detta medförde dock merkostnader genom att mer långfristig marknadsfinansiering ersattes med kortfristig finansiering genom Riksbanken. 3

4 mellan tre och sju år. Det är svårt för bankerna att tillfredsställa denna efterfrågan på långfristig utlåning utan tillgång till långfristig finansiering. Att finansiera långfristig utlåning med kortfristiga lån utsätter bankerna för stora likviditets- och ränterisker. Tillgång till långfristiga lån är viktigt för att företagen ska kunna finansiera investeringar och för att undvika att den ekonomiska verksamheten avmattas ytterligare. (19) Möjligheten att lämna garantier för skuldförbindelser med längre löptider bör också göra det lättare för bankerna och finansinstituten att klara övergången till en verksamhet utan statliga garantier. För närvarande har stora mängder treåriga skuldförbindelser givits ut på de europeiska marknaderna, och Sverige befarar att det kan uppstå svårigheter om de statliga garantiordningarna upphör att gälla samtidigt för alla institut. (20) Sverige har därför för avsikt att utvidga stödordningens tillämpningsområde så att garantierna kan omfatta alla former av stödberättigande skuldförbindelser med en löptid på över 90 dagar och upp till fem år (till skillnad från tre år, som är den längsta löptid som gäller i dag för alla skuldförbindelser utom säkerställda obligationer). Högst 500 miljarder kronor i garanterade skuldförbindelser med en löptid på över tre år kommer att tillåtas Kapitalkrav för deltagande institut (21) Endast solventa institut omfattas av stödordningen. För närvarande är kapitalkravet för att delta i stödordningen högre än de grundläggande solvenskrav som fastställs i banklagstiftningen. Endast institut med minst 6 % i primärt kapital och minst 9 % i primärt och supplementärt kapital omfattas av stödordningen. Sverige (som konstaterar att alla stödberättigade institut i den nuvarande marknadssituationen har faktiska kapitaliseringsnivåer som är högre än de grundläggande solvenskraven) tror att dessa skärpta kapitalkrav kan få som oönskad effekt att skapa nya, outtalade miniminormer för kapitalbasen. Detta kan oavsiktligt leda till att bankerna samlar på sig kapital och begränsa tillgången till nya krediter. (22) Sverige har inte för avsikt att ändra kravet på att endast solventa institut omfattas av stödordningen, men anser att det vore tillräckligt att kräva att de deltagande instituten uppfyller lagstiftningens grundläggande solvenskrav, inbegripet sådana tilläggskrav enligt andra pelaren som tillsynsmyndigheterna kan ställa Rapportering (23) Sverige åtar sig att lämna en rapport till kommissionen om tillämpningen av stödordningen. Rapporten kommer att lämnas i god tid före en eventuell ytterligare förlängning och senast sex månader efter det att den ändrade stödordningen träder i kraft. 3. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN 3.1. Den ändrade stödordningens karaktär av statligt stöd (24) Enligt artikel 87.1 i fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida 4

5 konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. (25) Av de skäl som anges i det ursprungliga beslutet anser kommissionen att stödordningen utgör statligt stöd. De anmälda ändringarna föranleder inte annan bedömning. Stödordningen, med de anmälda ändringarna, fortsätter att utgöra statligt stöd enligt innebörden i artikel 87.1 i EG-fördraget De anmälda ändringarnas förenlighet Tillämpning av artikel 87.3 b i fördraget (26) Kommissionen medger att den globala finanskrisen fortfarande pågår och att det svenska finanssystemet fortsätter att lida av allvarliga störningar. Kommissionen godtar vidare att detta kan skapa en allvarlig störning av den svenska ekonomin och att stödordningen är nödvändig för att åtgärda denna situation. Kommissionen fäster särskild vikt vid att Riksbanken delar denna bedömning av läget. (27) Av de orsaker som anges i det ursprungliga beslutet och de tidigare godkända ändringarna anser kommissionen att stödordningen är förenlig med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 87.3 b i EG-fördraget eftersom den uppfyller de krav på att vara nödvändig, välriktad och stå i proportion till problemet som avses i kommissionens bankstödsmeddelande 6. Med hänsyn till att de anmälda ändringarna bara leder till smärre ändringar av stödordningen och att situationen på finansmarknaderna inte har förbättrats är det bara nödvändigt att bedöma om slutsatsen att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden är tillämpligt också med beaktande av de anmälda ändringarna Förlängning av den period under vilken garantierna kan lämnas (28) Eftersom syftet med stödåtgärden är att återställa förtroendet och uppmuntra en sund interbankutlåning är det viktigt att stödordningen finns tillgänglig så länge som den globala finanskrisen pågår. Då marknaderna med all sannolikhet inte kommer att ha återgått till att fungera normalt i slutet av april anser kommissionen att en förlängning av perioden från och med den 30 april 2009 till och med den 31 oktober 2009 är nödvändig för och väl avvägd till syftet att åtgärda en allvarlig störning av den svenska ekonomin. (29) Kommissionen noterar vidare att förlängningen begränsas till sex månader, vilket begränsar risken för snedvridning av konkurrensen. Eventuella ytterligare förlängningar kommer att kräva kommissionens godkännande och kommer att baseras på en översyn av stödordningens ändamålsenlighet mot bakgrund av den rapport som Sverige har åtagit sig att lämna till kommissionen. Ändringen står följaktligen i rimligt förhållande till stödordningen syfte. (30) Kommissionen noterar också att den föreslagna ökningen av den maximala garanti som en enskild institution kan beviljas överensstämmer med 6 Meddelande från kommissionen Tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder till förmån för finansinstitut med anledning av den globala finanskrisen (EUT C 270, , s. 8). 5

6 förlängningen av den period under vilken garantier kan ges enligt den stödordning som har förlängts från och med den 30 april 2009 till och med den 31 oktober (31) Kommissionen anser att förlängningen av stödordningen inte ändrar bedömningen i det ursprungliga beslutet om att stödordningen är förenlig med den gemensamma marknaden Utvidgning av garantins tillämpningsområde (32) Genom den föreslagna ändringen skulle stödordningen också omfatta skuldförbindelser utan säkerhet med en löptid på upp till fem år, medan den tidigare bara omfattade löptider på upp till tre år (med undantag för säkerställda obligationer, se punkt 7 ovan). (33) Denna ökning av tillämpningsområdet påverkar inte stödordningens lämplighet som ett redskap för att åtgärda den allvarliga störningen i den svenska ekonomin. Genom att potentiellt öka de garanterade lånens löptid och därmed den tid under vilken dessa instrument finns kvar på marknaden kan den anmälda förlängningen dock komma att öka den snedvridning av konkurrensen som stödordningen kan ge upphov till. Kommissionen måste därför bedöma proportionaliteten vad gäller den nya stödåtgärden. (34) I detta avseende noterar kommissionen att det skuldbelopp med löptider som överstiger tre år (dvs. som skulle göras möjligt genom denna ändring) begränsas till ett sammanlagt belopp på 500 miljarder svenska kronor, vilket är en tredjedel av det totala högsta belopp som totalt kan garanteras genom stödordningen. (35) Som bevis på bankernas finansieringsstruktur i en normal situation (dvs. före krisen) har Sverige lämnat uppgifter om de fyra största bankernas finansiering i slutet av Av de totala utestående skuldinstrumenten på miljarder kronor beräknas 650 miljarder kronor, eller 20 %, ha löptider som överstiger tre år. Även om detta ligger under den tredjedel av den totala budgeten som avsatts för löptider på tre till fem år enligt de anmälda ändringarna av stödordningen ger beloppen för löptiderna före krisen anledning anta att den föreslagna förlängningen av garantins tillämpningsområde inte skulle föranleda ett oproportionerligt skifte mot långfristigare finansiering inom stödordningen, vilket i sin tur minskar riskerna för en oproportionerlig snedvridning av konkurrensen. (36) Vidare framgår av anmälan att de institut som hittills har använt garantin har spritt sina löptider över dem som finns tillgängliga, dvs. från 90 dagar till tre år. 7 Dessa erfarenheter tyder på att instituten inte automatiskt tillämpar längsta möjliga löptid, utan anpassar finansieringen till sina behov. 7 Av ett totalt garanterat belopp på 20,42 miljarder euro (alla utan garantier), avsåg % (8,86 miljarder euro) skulder med löptider som understeg ett år) och 57 % (11,56 miljarder euro) avsåg löptider på mellan ett till tre år. 6

7 (37) Mot denna bakgrund och i överensstämmelse med tidigare beslut 8 anser kommissionen att denna begränsning ger tillräcklig anledning anta att den snedvridning av konkurrensen som förlängningen skulle kunna ge upphov till kommer att stå i proportion till ändamålet. Kommissionen kan därför godkänna den anmälda ändringen. (38) Dessutom understryker kommissionen att utvidgningen av stödordningens tillämpningsområde bara godkänns för sex månader och att kommissionen kommer att se över om utvidgningen fortfarande är berättigad om Sverige anmäler eventuella ytterligare förlängningar av stödordningen Kapitalkrav för de institutioner som deltar (39) I det ursprungliga beslutet (punkt 39) anges att kommissionen anser att stödordningen riktas till lämpliga mottagare, eftersom den i princip begränsas till solventa institut. Kommissionen noterar att Sverige inte har för avsikt att frångå denna regel, utan bara att ändra de formella kriterierna för berättigande som ska säkerställa att instituten verkligen är solventa. (40) I detta avseende anser kommissionen i överensstämmelse med tidigare beslut att de lägsta kraven på solvens som gäller enligt relevanta lagar (inklusive eventuella krav under andra pelaren) ger tillräckliga garantier för att stödordningen är välriktad 9. (41) Den anmälda ändringen av kapitalkraven ger följaktligen inte anledning att ifrågasätta stödordningens förenlighet med den gemensamma marknaden. (42) Kommissionen kommer att följa hur marknadens krav på bankernas kapitaltäckningskvot utvecklas under den period stödordningen gäller, då större ändringar av dessa kan ge upphov till att ändringarna leder till snedvridande verkningar. Dessa ändringar kommer att beaktas vid eventuella följande översyner av stödordningen. 4. BESLUT Kommissionen drar slutsatsen att de anmälda ändringarna inte påverkar dess tidigare bedömning i beslutet av den 29 oktober 2008 i det statliga stödärendet N 533/2008 (med de ändringar som avses i dess beslut av den 29 januari 2009 i det statliga stödärendet N 26/2009) om att åtgärderna i stödordningen är förenliga med den gemensamma marknaden. Kommissionen har följaktligen beslutat att inte resa invändningar. 8 Se kommissionens beslut av den 12 december 2008 i ärende N 531/2008 Guarantee scheme for credit institutions in Slovenia och av den 12 februari 2009 i det statliga stödärendet N 664/2008 Support measures for the banking industry in Hungary. 9 Se t.ex. ovannämnda beslut i det statliga stödärendet N 531/2008 (punkterna 6 och 34) eller kommissionens beslut av den 13 november 2008 i det statliga stödärendet N 567/2008 Guarantee for banks' funding in Finland (punkterna 8 och 35). 7

8 Om denna skrivelse innehåller konfidentiella uppgifter som inte bör spridas till tredje part uppmanas Ni att informera kommissionen om detta inom femton arbetsdagar räknat från dagen för mottagandet av denna skrivelse. Om kommissionen inte har erhållit en motiverad begäran inom den föreskrivna fristen, kommer den att anse att Ni lämnat Ert samtycke till att denna skrivelse kommuniceras i sin helhet till tredje part och offentliggörs på det språk som är giltigt på följande webbadress: Er begäran skall sändas med rekommenderat brev eller fax till: European Commission Directorate-General for Competition State Aid Greffe Rue de la Loi/Wetstraat Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË Fax: Högaktningsfullt, På kommissionens vägnar Neelie Kroes Ledamot av kommissionen 8