I STRÄVAN EFTER EN BÄTTRE VÄRLD

Transkript

1 Växjö Universitet Institutionen för samhällsvetenskap I STRÄVAN EFTER EN BÄTTRE VÄRLD En idéanalys av två synsätt på utveckling och internationellt utvecklingssamarbete. C-uppsats i Statsvetenskap HT 2006 Författare: Hanna Mellergård Handledare: Emil Uddhammar

2 Abstract The aim of this dissertation is to examine and compare William Easterly s and PGU s (Shared Responsibility: Sweden's Policy for Global Development) different views on development and international development cooperation. The methodological approach chosen in this study is an analysis of ideas based on the following questions: 1. Which principles should be applied to development and international development cooperation? 2. Which are the central actors in development and international development cooperation and what should their roles be in the development process? 3. Between which levels in society should the international development cooperation take place? The result shows that Easterly and PGU agree that the receiving society should be responsible for the development process and that the poor are important actors in this process. In spite of their common view on the importance of national ownership their strategies and views on development and international development cooperation differ from one another. The main differences are based on their different views on how social changes should be done. Easterly suggests a piecemeal social engineering in contrast to PGU who suggests a holistic social engineering. Keywords: bistånd, Gemensamt ansvar - Sveriges politik för global utveckling, internationellt utvecklingssamarbete, PGU, utveckling, William Easterly. 2

3 Innehållsförteckning 1. Introduktion Bakgrund Problemdiskussion Syfte Frågeställningar Avgränsningar Tidigare forskning Teori Karl Popper Tillämpning Metod och material Metod Material Resultatredovisning med jämförelse och analys Vilka principer bör gälla för utveckling och utvecklingssamarbete? Vilka är de centrala aktörerna i utvecklingen och utvecklingssamarbetet samt vilken roll bör de ha i utvecklingsprocessen? Mellan vilka samhällsnivåer bör utvecklingssamarbetet ske? Holistisk respektive stegvis social ingenjörskonst Konklusion Sammanfattning av jämförelsen Förslag till ny analysapparat Slutdiskussion Slutord Referenser Tryckt material Internet

4 1. Introduktion 1.1 Bakgrund År 2000 enades 189 av världens stats- och regeringschefer i den så kallade Millenniedeklarationen kring åtta mätbara mål för att minska fattigdomen i världen. 1 "Millenniemålen" innefattar bland annat att halvera världens fattigdom och hunger samt att stoppa spridningen av hiv/aids och andra sjukdomar. Målen ska vara uppnådda till år I Sverige antogs i december 2003 propositionen Gemensamt ansvar Sveriges politik för global utveckling (PGU). I PGU slogs fast att alla Sveriges politikområden ska bidra till en positiv global utveckling med de fattigas rättigheter i centrum. Målet för allt svenskt utvecklingssamarbete ska vara att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor för att uppnå det övergripande målet att avskaffa fattigdomen. 2 Såväl Millenniedeklarationen som PGU är exempel på omfattande policydokument för hur utveckling ska främjas och utvecklingssamarbete utformas. Målen är högt satta; utrota fattigdomen, 3 stoppa spridningen av hiv/aids 4, skapa en sammanhållen politik 5 m.fl. och förhoppningen är att dessa dokument ska bidra till att skapa ett mer effektivt utvecklingssamarbete. År 2006 kom den amerikanske ekonomen William Easterly ut med sin bok The white man s burden: why the West s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good. Han hävdar att stora planer, så som till exempel Millenniedeklarationen, är dömda att misslyckas med att nå sina mål. 6 Han menar att även om det är bra för motivationen att sätta upp mål så är de kontraproduktiva i det praktiska arbetet. 7 Easterly menar att istället för att fokusera på ouppnåeliga mål, till exempel att utrota fattigdomen, borde det internationella utvecklingssamarbetet vara fokuserat på göra saker som de har möjlighet till och som åstadkommer något positivt. 8 Easterly menar att frågan om stora mål kontra små lösningar i grunden handlar om synen på hur social förändring kan och bör gå till. Med utgångspunkt i Karl Poppers definition av holistisk social ingenjörskonst och stegvis social 1 Millenniemålen.nu; Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Millenniemålen.nu; Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Easterly; 2006:11. 7 Easterly; 2006:12. 8 Easterly; 2006:

5 ingenjörskonst menar Easterly att hans idéer tillhör den stegvisa sociala ingenjörskonsten medan användandet av stora mål tillhör den holistiska sociala ingenjörskonsten Problemdiskussion William Easterly hävdar alltså att hans syn på utveckling och utvecklingssamarbete skiljer sig från hur förespråkarna för omfattande utvecklingsdokument ser på utveckling och utvecklingssamarbete och att det grundar sig i olika syn på hur social förändring i stort kan och bör ske. Enligt honom är det förödande, och ett slöseri med tid och resurser, att den största delen av det internationella utvecklingssamarbetet sker med utgångspunkt i omfattande och enligt honom ouppnåeliga mål. Har han rätt i sin analys? Är det verkligen så att omfattande utvecklingspolicydokument så som Millenniedeklarationen och PGU utgår ifrån en holistisk social ingenjörskonst och är det i så fall så förödande som Easterly hävdar? Skulle det istället kunna vara så att det omfattande ramverket som Millenniedeklarationen och PGU innehåller behövs för att kunna få ett effektivt internationellt utvecklingssamarbete, för att minimera risken för slöseri med tid och resurser? Finns det kanske istället en stor fara för att utvecklingssamarbetet blir spretigt och därigenom ineffektivt när man tillämpar den strategi som Easterly förespråkar? Finns det ett rätt och ett fel sätt att utforma utvecklingssamarbetet på eller kan det vara så att de olika strategierna är bäst lämpade för olika typer av insatser, på olika nivåer i samhället? Det internationella utvecklingssamarbetet har många gånger misslyckats med att infria de förhoppningar som funnits på det genom åren. Ofta har det lett till cynism och misstänksamhet. Detta var troligtvis en av anledningarna till att många länder drog ner sin andel internationellt bistånd under 1990-talet. 10 Sedan år 2000 har dock givandet ökat och det har medfört att även förväntningarna och kraven på det internationella utvecklingssamarbetet har ökat. 11 I och med det har diskussionen om hur utveckling kan åstadkommas och hur det internationella utvecklingssamarbetet bör vara utformat fått ny fart och det framhålls allt mer att det är av största vikt att de insatser som görs kan visa på positiva resultat. I den här uppsatsen ska jag försöka ta reda på hur William Easterly och PGU ser på utveckling och utvecklingssamarbete samt undersöka hur dessa synsätt skiljer sig åt. 9 Easterly; 2006: Popper, 2002: Human Development Report 2005; s. 75, Human Development Report 2005; s. 75, Millenniemålen.nu;

6 1.3 Syfte Syftet med den här uppsatsen är att undersöka och jämföra hur William Easterly respektive PGU ser på utveckling och utvecklingssamarbete. 1.4 Frågeställningar Utifrån syftet vill jag undersöka och jämföra de svar som William Easterly respektive PGU ger på följande frågor: 1. Vilka principer bör gälla för utveckling och utvecklingssamarbete? 2. Vilka är de centrala aktörerna i utvecklingen och utvecklingssamarbetet samt vilken roll bör de ha i utvecklingsprocessen? 3. Mellan vilka samhällsnivåer bör utvecklingssamarbetet ske? 1.5 Avgränsningar Inom den internationella utvecklingsdebatten finns en mängd olika mindre debatter. Det kan röra sig om alltifrån hur lokala jordbruk bör utformas till hur individer ska få möjlighet att utvecklas. Även om det skulle vara väldigt intressant att försöka ge en bild av den internationella utvecklingsdebatten som helhet anser jag det vara omöjligt. Att detta dessutom endast är en C-uppsats innebär stora begränsningar i såväl tid som resurser och ställer därmed ännu högre krav på en tydlig avgränsning. Med anledning av det har jag bestämt mig för att undersöka olika sätt att se på utveckling och utvecklingssamarbete på ett generellt plan. Eftersom det även inom detta område finns en mängd aktörer som skulle kunna vara intressanta att studera närmare är det nödvändigt att även här göra omfattande avgränsningar. William Easterly menar i sin bok att hans sätt att se på utveckling och utvecklingssamarbete skiljer sig från hur förespråkare för omfattande policydokument ser på utveckling och utvecklingssamarbete. Det här tycker jag är en intressant infallsvinkel och jag har därför valt att inom den generella utvecklingsdebatten lyfta fram och undersöka hur en representant för vardera synsätt ser på utveckling och utvecklingssamarbete. I den här uppsatsen har jag därför valt att titta på dels PGU och dels på William Easterlys tankar uttryckta i boken The white man s burden: why the West s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good. Valet att använda PGU gör jag utifrån att det är ett aktuellt dokument som präglar den svenska utvecklingspolitiken och som också väljer att ställa upp övergripande mål som berör hela den svenska politiken på området. Jag hade även kunnat välja att använda till exempel 6

7 Millenniedeklarationen men med anledning av att PGU ligger mig närmare, eftersom jag bor i Sverige, valde jag att använda just den. Valet att använda William Easterly och hans bok The white man s burden: why the West s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good gör jag utifrån framförallt tre anledningar. Boken är nyutkommen och därför högst aktuell. Boken är även välkänd och omskriven i många internationellt erkända tidskrifter. Det tredje skälet är att den på ett tydligt sätt ställer sig kritisk till dokument som till exempel PGU och säger sig stå för ett annat synsätt. 1.6 Tidigare forskning I utvecklingsdebattens början, under 1950-talet, fanns det en stor tilltro till att ekonomisk tillväxt och modernisering skulle kunna utrota alla utvecklingsproblem och att öka ländernas BNP blev därför det främsta målet. 12 Walt Whitman Rostows teori om fem utvecklingstrappsteg som varje nation var tvungen att klättra uppför, för att gå från ett traditionellt till ett modernt samhälle, var en av de teorier som präglade debatten. 13 Under 1970-talet förändrades synen på vad det internationella biståndet skulle uppnå vilket till stor del berodde det på att många började ifrågasätta att det var tillräckligt med enbart ekonomisk tillväxt för att utrota alla utvecklingsproblem. 14 Istället för att enbart fokusera på ekonomisk tillväxt började man bredda målsättningen med biståndet till att det även skulle medverka till att öka levnadsstandarden för de fattiga. Tillväxt och minskad fattigdom trodde man bäst uppnåddes genom att skapa fler arbetstillfällen talets utvecklingsdebatt präglades av den så kallade skuldkrisen som berodde på att många länder inte kunde betala tillbaka sina internationella lån när räntan steg kraftigt. Målet med biståndet blev nu att genom strukturanpassningsprogram försöka skapa balans i ekonomin. 16 Under 1980-talet fanns det en stor tilltro till att den fria marknaden kunde skapa utveckling och välfärd vilket medförde att det uppstod mycket kritik mot biståndet som medel. Storbritanniens dåvarande premiärminister Margaret Thatcher och USA:s dåvarande president Ronald Reagan som båda förespråkade nyliberala idéer hade stort inflytande på 12 Thorbecke; 2002: Thorbecke; 2002: Rostow; 1971:4. 14 Thorbecke; 2002: Thorbecke; 2002: Thorbecke; 2002:

8 debatten. 17 Flera forskare hävdade att biståndet förvrängde och förstörde förutsättningarna för den fria markanden och att det skulle ersättas av fler privata kapitalflöden. 18 Under 1990-talet var det fortfarande en hel del fokus på strukturanpassningar men den målsättningen vidgades till att även innefatta vikten av bra institutioner och styrelseskick talet präglades av stor biståndströtthet vilket fick till följd att många länder minskade sin andel bistånd under det här årtiondet och frågan om biståndseffektivitet orsakade stor debatt i forskarvärlden. 19 Under 2000-talet har biståndsgivandet ökat men diskussionen kring hur internationellt utvecklingssamarbete bör vara utformat för att ge positiva effekter är fortfarande stor. 20 Två aktuella och inflytelserika forskare idag är Jeffrey Sachs och Amartya Sen. Jeffrey Sachs är professor och föreståndare för The Earth Institute vid Colombias universitet samt föreståndare för FN:s Millennieprojekt kom han ut med sin bok The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time. I den menar han att det är möjligt att utrota världens fattigdom på 20 år och presenterar även en plan för hur det ska gå till. 22 Sachs menar att nyckeln är att skapa ett globalt nätverk som sammanför de fattigaste delarna av världen med de mäktiga, centrala och rika delarna. 23 Han menar att de allra fattigaste är för fattiga för att lösa sina problem själva, de är fast i en fattigdomsfälla. 24 Därför menar han att det är nödvändigt att utforma en fattigdomsbekämpningsstrategi för vart och ett av de allra fattigaste länderna och att det internationella biståndet behövs som en katalysator för att få igång ekonomisk tillväxt. 25 Han menar att världens fattigdom kan utrotas om de rika länderna är beredda att ge mer pengar och de fattiga länderna tar fattigdomen på allvar och prioriterar fattigdomsbekämpande åtgärder. 26 Amartya Sen fick Nobelpriset i ekonomi 1998 bland annat för sitt bidrag till förståelsen av fattigdomens underliggande orsaker. Idag arbetar han bland annat som professor vid Harvards universitet i Cambridge kom han ut med sin bok Development as Freedom där han hävdar att större frihet är både det primära målet och det viktigaste medlet för utveckling. 28 I 17 Thorecke; 2002: Thorbecke; 2002:38, Thorbecke; 2002: Human Development Report 2005; s. 75, Millenniemålen.nu; The Earth Institute; Jeffrey Sachs, The Earth Institute; The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time Sachs; 2005: Sachs; 2005:242, Sachs; 2005:243, Sachs; 2005: Harvards universitets hemsida; Amartya Sen, Sen; 2001:xii. 8

9 och med det ville han få biståndsvärlden att bredda utvecklingsbegreppet till att inte bara innefatta ekonomiska värden utan även politiska och sociala värden. 29 Sen menar att det är först när biståndsvärlden inser friheten roll i utvecklingsprocessen som det är möjligt att nå framgång. 30 Gemensamt för Sachs och Sen är deras betoning på behovet av att arbeta mer holistiskt, utifrån ett bredare utvecklingsbegrepp. Det här är de tankar som ligger till grund för Millenniedeklarationen och PGU. William Easterlys resonemang kan ses som en motreaktion mot det här sättet att se på utveckling och utvecklingssamarbete. Därför är det intressant att undersöka och jämföra hur han ser på utveckling och utvecklingssamarbete i kontrast till den rådande diskursen som i den här uppsatsen representeras av PGU. 29 Sen; 2001:3. 30 Sen; 2001:xi. 9

10 2. Teori Det har varit svårt att i tidigare forskning hitta en specifik teori som är lämplig att använda för att studera skillnaderna mellan Easterly och PGU. Jag har därför i ett första steg valt att använda mig av Karl Poppers resonemang kring holistisk respektive stegvis social ingenjörskonst som är ett generellt resonemang kring synen på social förändring. Teorikapitlet avslutas med en förklaring av hur jag har tänkt tillämpa min teoretiska utgångspunkt i uppsatsen. 2.1 Karl Popper I sin bok Historicismens elände menar Karl Popper att det finns framförallt två olika sätt att se på hur social förändring kan och bör gå till. Å ena sidan finns det de som förordar centraliserad planering för att omdana samhället i sin helhet, de så kallade holistiska eller utopiska sociala ingenjörerna, och å andra sidan finns det de som anser att social utveckling bör grunda sig i små justeringar (som hela tiden kan förbättras) av det befintliga systemet, de så kallade stegvisa sociala ingenjörerna. 31 När det gäller den första typen av social ingenjörskonst växlar Popper mellan att använda termerna holistisk respektive utopisk social ingenjörskonst. Jag har valt att enbart använda termen holistisk social ingenjörskonst för att den är mindre värdeladdad än termen utopisk och ändå representerar Poppers resonemang. Den holistiska sociala ingenjören vill förändra hela samhället utifrån någon typ av omfattande plan. 32 Den holistiska ingenjören menar att det inte är möjligt att åstadkomma en förändring om man inte arbetar på flera fronter samtidigt. Den här ingenjörskonsten syftar till att erövra nyckelpositionerna i samhället och genom dem försöka kontrollera utvecklingen. Den stegvisa sociala ingenjören utgår ifrån att social förändring bör ske genom små förändringar och han tror inte på att totalt förändra ett samhälle på en gång. 33 Den stegvisa ingenjören menar att det bara är genom sina misstag som man lär sig och vill därför försöka genomföra reformer som inte är alltför komplexa. Tanken är att det hela tiden ska vara möjligt att se exakt vilken effekt en specifik reform har. Popper menar att de två olika synsätten skiljer sig åt framförallt när det gäller försiktighet och beredskap för oundvikliga överraskningar. 34 Han menar att medan den stegvisa ingenjören kan angripa sitt problem med ett öppet sinne när det gäller reformens omfattning 31 Popper; 2002: Popper; 2002: Popper; 2002: Popper; 2002:73. 10

11 så är den holistiska ingenjören bunden vid att denne redan från början har bestämt att det är fullt möjligt och nödvändigt att en total förändring sker. Popper menar att det får till följd att den holistiska ingenjören måste försöka kontrollera den mänskliga faktorn med institutionella medel och att utvidga sitt program så att det inte bara omfattar den planenliga omvandlingen av samhället utan också omvandlingen av människan Tillämpning I den här uppsatsen kommer jag som sagt att som teoretisk utgångspunkt använda Poppers resonemang kring holistisk respektive stegvis social ingenjörskonst. Det innebär att jag ska använda dessa begrepp för att se om de kan hjälpa mig att förstå hur Easterly och PGU anser att utveckling och utvecklingssamarbete bör bedrivas samt vad som skiljer deras synsätt åt. Jag kommer att tillämpa min teoretiska utgångspunkt genom att plocka ut vissa jämförelsepunkter att hålla mot texterna. Jämförelsepunkterna har jag formulerat i två frågor: 1. Föreslås någon omfattande plan för arbetet? 2. Hur pass omfattande insatser föreslås? Jag kommer att återkoppla till dessa frågor i slutet av resultatredovisningen och förhoppningsvis är det då möjligt att se om Easterly respektive PGU kan sägas representera en holistisk respektive stegvis social ingenjörskonst. 35 Popper; 2002:73. 11

12 3. Metod och material 3.1 Metod Metodval I den här uppsatsen vill jag undersöka och jämföra hur William Easterly respektive PGU ser på utveckling och utvecklingssamarbete. För att göra det kommer jag att genomföra en idéanalys baserad på boken The white man s burden: why the West s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good samt PGU. Modellen för min idéanalys har tagit från Ludvig Beckmans bok Grundbok i idéanalys där han menar att idéanalys är ett samlingsnamn för det vetenskapliga studiet av politiska budskap. 36 Jag anser att en idéanalys är den mest lämpliga metoden för att genomföra syftet med den här uppsatsen eftersom min studie är inriktad på att analysera de idéer och argument som Easterly respektive PGU framför. Jag vill undersöka vad de säger och vad de menar med det de säger. Jag är alltså inte intresserad av att undersöka vilka konsekvenser dessa idéer skulle ha om de implementerades, i så fall hade det troligtvis varit mer lämpligt att använda en annan metod Idéanalysval Enligt Beckman kan en idéanalys ha som syfte att antingen beskriva, förklara eller ta ställning till ett material. 37 Han menar att även om en mer omfattande studie kan ha mer än ett syfte bör det alltid finnas enbart ett huvudsakligt syfte. En beskrivande idéanalys kan sägas svara på frågan vad och syftar till att beskriva och tolka innebörden i ett visst material. En förklarande idéanalys vill ge svar på frågan varför och tittar på orsaker till eller konsekvenser av ett visst budskap. En idéanalys som syftar till att ta ställning till ett material söker efter att pröva hållbarheten i olika budskap till exempel genom att undersöka om de argument som framförs är hållbara och rimliga. Syftet med min idéanalys är att beskriva och tolka de idéer och argument som Easterly respektive PGU framför. Att genomföra en beskrivande idéanalys innebär inte att man bara återger vad en viss aktör skrivit eller sagt utan istället att man drar slutsatser från det och vaskar fram information ur det som inte är uppenbart vid första anblicken. Om syftet istället hade varit att förklara eller ta ställning till författarnas resonemang hade syftet med uppsatsen behövt vara ett annat. Att välja att genomföra en beskrivande idéanalys kan anses vara otillräckligt som syfte med en uppsats och ibland anses beskrivande idéanalyser endast kunna 36 Beckman; 2005: Beckman; 2005:14. 12

13 utgöra delmål för en uppsats. Först kan man göra en kort beskrivande idéanalys för att sedan ta tag i den riktiga frågan som då handlar om att förklara eller ta ställning till materialet. Tillsammans med Beckman och flera andra hävdar jag dock att en bra beskrivande idéanalys är fullgod i sig själv. 38 Jag tror att det är mycket viktigt att ta reda på vad de synsätt som Easterly respektive PGU står för innebär för att kunna göra ett medvetet val av utvecklingsstrategi. Beckman menar att en beskrivande idéanalys förutsätter en jämförelse av materialet med olika mätpunkter. 39 Det här görs genom att utforma en analysapparat att jämföra materialet mot. Jag kommer att låta mina frågeställningar utgöra en första analysapparat. Förhoppningen är att resultatet av min uppsats blir en mer utförlig analysapparat för hur man kan studera debatten kring utveckling och utvecklingssamarbete. Materialet kan även jämföras med ett annat material som berör samma ämne. Detta gör jag genom att jämföra The white man s burden: why the West s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good och PGU vilka båda är material som berör frågan om hur utveckling kan åstadkommas och hur utvecklingssamarbete bör vara utformat. 3.2 Material I min uppsats har jag som sagt framförallt använt två material; William Easterlys The white man s burden: why the West s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good samt Gemensamt ansvar Sveriges politik för global utveckling (PGU) William Easterly och The White Man s Burden: How the West s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good William Easterly har tidigare arbetat 16 år på Världsbanken men arbetar idag som ekonomiprofessor vid New York University samt som Co-Director of NYU s Development Research Institute och non-resident Fellow of the Center for Global Development in Washington DC. 40 Han har specialiserat sig på forskning kring hur långsiktig ekonomisk tillväxt kan åstadkommas och hur internationellt bistånd kan effektiviseras. 41 Han har, förutom boken The White Man s Burden: How the West s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good även skrivit boken The Elusive Quest for Growth: 38 Beckman; 2005: Beckman; 2005: New Yorks universitet; William Easterly, New Yorks universitet; William Easterly,

14 Economists' Adventures and Misadventures in the Tropics (MIT, 2001) samt åtskilliga artiklar som publicerats i framstående ekonomiska tidskrifter. Bland det material som William Easterly producerat har jag valt att i den här uppsatsen studera hans senaste bok The White Man s Burden: How the West s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good. Boken kom ut 2006 och har sedan dess recenserats och diskuterats i många internationellt erkända tidskrifter. Boken beskriver Easterlys syn på utveckling och utvecklingssamarbete och kan ses som ett debattinlägg i den pågående internationella debatten kring utvecklingsfrågor Gemensamt ansvar Sveriges politik för global utveckling (PGU) Gemensamt ansvar Sveriges politik för global utveckling (PGU) antogs av riksdagen i december Politiken utgår från en proposition som regeringen beslutade om och la fram i maj Regeringen har åtagit sig att varje år inkomma med en rapport till riksdagen om hur arbetet med politiken fortskrider. 43 PGU syftar till att skapa en sammanhållen svensk utvecklingspolitik och det övergripande målet är att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. 44 Grundtanken är att utveckling kan ske först när flera faktorer samverkar på ett positivt sätt och att en politik för global utveckling därför måste utgå från en helhetssyn på utveckling och omfatta alla berörda politikområden. I PGU finns därför riktlinjer för hur alla olika politikområden bör agera för att uppnå det övergripande målet för politiken. I ett eget avsnitt behandlas det svenska utvecklingssamarbetet som har som mål att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor, för att uppnå det övergripande målet att avskaffa fattigdomen Diskussion Jag är medveten om att det här är två olika typer av dokument och att det inte är helt oproblematiskt att jämföra dem. Easterlys bok är ett rent akademiskt material som inte har någon direkt inverkan eller auktoritet över den politik som implementeras. Han har därmed en stor frihet att framföra åsikter utan att det behöver få några konsekvenser för den praktiska politiken. Hans bok kan ses som ett kritiskt debattinlägg mot dagens sätt att arbeta med utvecklingsfrågor. PGU är däremot ett policydokument som ger direktiv för och har en direkt påverkan på den politik som implementeras. Därmed finns det helt andra krav på vad PGU 42 Regeringskansliet; Global utveckling och bistånd, Regeringskansliet; Global utveckling och bistånd, Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s

15 ska innehålla och inte. Trots att de båda materialen är av skilda karaktärer anser jag det vara relevant att jämföra dem med utgångspunkt i att de båda framför idéer och åsikter om utveckling och utvecklingssamarbete. Det är dock hela tiden viktigt att komma ihåg att de utgör två olika typer av dokument. 15

16 4. Resultatredovisning med jämförelse och analys I den här delen av uppsatsen kommer jag att utgå ifrån var och en av de uppställda frågeställningarna. Utifrån frågan kommer jag att kortfattat redogöra för vad Easterly respektive PGU anser och avsluta varje stycke med en jämförelse och analys av resultatet. Till sist kommer jag att undersöka hur svaren kan förstås utifrån Poppers resonemang kring holistisk respektive stegvis social ingenjörskonst. 4.1 Vilka principer bör gälla för utveckling och utvecklingssamarbete? William Easterly Homegrown development Aid won t make poverty history, which Western aid efforts cannot possibly do. Only the self-reliant efforts of poor people and poor societies themselves can end poverty, borrowing ideas and institutions from the West when it suits them to do so. But aid that concentrates on feasible tasks will alleviate the suffering of many desperate people in the meantime. Isn t that enough? 46 Easterly är genom hela boken tydlig med att han anser att den bästa utvecklingen sker utifrån de fattiga själva. De vet bäst vilka problem de brottas med och hur de problemen skulle kunna lösas. De har även störst inblick i och förståelse för den kontext de befinner sig i. Ett problem med dagens utvecklingssamarbete, som Easterly ser det, är att Väst alldeles för ofta verkar tro att vi vet bäst. 47 Easterly menar att det är dags att Väst blir lite mer ödmjuka och slutar tro att vi kan lösa de fattigas problem bättre än de själva. 48 Easterly tar i sin bok upp flera exempel på såväl lyckade som misslyckade utvecklingsprojekt. Som Easterly ser det har Väst inte haft någon betydande roll i de utvecklingsprocesser som varit lyckade (så som till exempel de asiatiska tigrarna ) medan de haft betydligt större inblandning i misslyckade utvecklingsprocesser. Easterly vill inte säga att det är Västs fel att utveckling inte åstadkommits men menar dock att det är tydligt att Västs inblandning ofta inte gjort saken bättre. 49 Enligt Easterly är problemet just det att Väst alldeles för ofta lagt sig i utan att egentligen ha tillräckligt med kunskap om lokala förhållanden. 46 Easterly; 2006: Easterly; 2006: Easterly; 2006: Easterly; 2006:

17 Anser då Easterly att Väst inte bör lägga sig i överhuvudtaget? Jo, men det bör ske på ett annat sätt än idag. Istället för att försöka uppnå utopiska mål, så som till exempel att utrota världens fattigdom, borde Väst koncentrera sig på att försöka minska lidandet för de fattiga under tiden som the homegrown development växer fram och ge dem det de behöver för att vara delaktiga i utvecklingsprocessen. 50 Insatser som görs bör vara piecemeal solutions och utifrån de principer som finns hos the market Piecemeal solutions Om Väst ska försöka att hjälpa till i utvecklingsprocessen så ska det inte ske utifrån någon stor omfattande plan att försöka förändra hela samhället utan istället genom små förändringar och hela tiden utifrån den fattiges behov och önskningar. 51 Det finns enligt Easterly inte en lösning som fungerar för allt och alla, utveckling är betydligt mer komplext än så. Även om Easterly är för både en fri marknad och demokrati anser han att det inte är möjligt för Väst att implementera hela sådana system utifrån. En fri marknad och demokrati verkar behöva växa fram ur den inhemska kulturen för att fungera på ett bra sätt. 52 Väst bör enligt Easterly koncentrera sina resurser på sådana insatser som de faktiskt har möjlighet att genomföra på ett positivt sätt. När Väst genomför ett projekt bör det göras med största försiktighet. Ett första steg är att hela tiden ha en kontrollgrupp att jämföra sina resultat med för att kunna se vilken effekt ett projekt har haft. 53 Därefter bör det genomföras oberoende utvärderingar av projektets effekter och de ska ligga till grund för det fortsatta arbetet. Genom att endast genomföra små förändringar blir uppkomna problem lättare att identifiera och rätta till. 54 Piecemeal solutions handlar om att genom små justeringar och ständigt prövande arbeta sig vidare: implementera utvärdera justera utvärdera justera och så vidare The market Det internationella utvecklingssamarbetet borde enligt Easterly ske utifrån principerna för den fria marknaden: 50 Easterly; 2006: , Easterly; 2006:29-30, Easterly; 2006:60, Easterly; 2006: Easterly; 2006:66. 17

18 If we supply a product in high demand, we will reap high profits. Profits induce us to expand production, pulling workers and raw materials away from other products in less demand to produce the high-demand product. Outside investors want to share in the high returns, giving us more financing to expand our scale even more. An equally powerful incentive exists to invent a brand-new product to meet consumer needs. The positive-feedback loop to searching for solutions to consumers problems has made the market the greatest bottom-up system in history for meeting people s needs. (If only foreign aid could work like this!) 55 Easterly menar att producenterna i dagens utvecklingssamarbete är de olika biståndsorganisationerna och att konsumenterna är de fattiga. När principerna för den fria marknaden införlivas i det internationella utvecklingssamarbetet innebär det att det är de fattiga som bestämmer vad som produceras och att biståndsorganisationerna noggrant försöker ta reda på vad de fattiga vill ha och hela tiden sträva efter att anpassa verksamheten efter deras behov och önskemål. På den fria marknaden är tanken att konsumenterna med sina pengar visar vad de tycker men inom utvecklingssamarbetet krävs andra medel och kanaler för de fattiga att uttrycka sina åsikter och få sina behov mötta. Easterly föreslår därför andra kanaler för feed-back och poängterar vikten av att någon tar ansvar för de genomföra insatserna ( accountability ) Feed-back På den fria marknaden fungerar konsumenternas val som en typ av feed-back. I demokratier fungerar parlaments- eller riksdagsvalet som feed-back. Ett av de största problemen med dagens utvecklingssamarbete är som Easterly ser det att det finns alldeles för dåligt med feed-back mellan de fattiga och biståndsorganisationerna. 57 Ofta finns det inte tillräckligt många, eller tillräckligt bra, kanaler mellan de fattiga och biståndsorganisationerna vilket gör det svårt för de fattiga att ge respons på de åtgärder som genomförts. En typ av feed-back som skulle kunna fungera är till exempel oberoende utvärderingar. Även om de flesta biståndsorganisationerna redan idag genomför många utvärderingar menar Easterly att de har flera brister främst eftersom de sällan är så oberoende som de skulle 55 Easterly; 2006: Easterly; 2006: Easterly; 2006;15. 18

19 behöva vara. Många gånger är det samma organisation som har genomfört ett projekt som är satt att utvärdera det. 58 Många utvärderingar som görs idag är även alldeles för omfattande för att ge någon bra bild av en enskild insats effekter. För att utvärderingarna ska vara ett effektivt verktyg för att ta reda på hur väl en insats slagit ut måste den för det första genomföras av oberoende aktörer. Easterly föreslår att biståndsorganisationerna avsätter en del av sin budget till en gemensam utvärderingsfond som skulle kunna betala oberoende aktörer, så som till exempel olika akademiska forskare, att utvärdera slumpvis valda biståndsprojekt. 59 Ett andra krav för en effektiv utvärdering är att det som utvärderas inte är omfattande utvecklingsprojekt utan istället enskilda konkreta projekt. 60 Här krävs det även att det finns en kontrollgrupp att jämföra resultatet mot. 61 Även om utvärderingen av ett projekt visar på positiva resultat måste samma projekt utvärderas igen om det genomförs i en annan kontext, det som fungerar i ett sammanhang behöver inte nödvändigtvis fungera i ett annat. För det tredje måste utvärderingen innefatta de åsikter som de som berörts av insatsen, mottagarna, har samt forskningsresultat. 62 För att biståndsorganisationerna ska möta de fattigas behov behövs inte bara bra utvärderingar utan även att resultatet från utvärderingarna tas på allvar och får konsekvenser för verksamheten. Enligt Easterly är bristen på ansvar ett annat stort problem med dagens utvecklingssamarbete Accountability På den fria marknaden får producenten ta konsekvenserna för sin produkt genom att antingen gå med vinst eller med förlust. Eftersom en producent inte vill gå med förlust på en produkt försöker denne att hitta vägar för att tillfredsställa konsumenternas önskningar så att produkten säljer bra. Easterly menar att den här principen borde införas på det internationella utvecklingssamarbetet också. 64 Både biståndsorganisationer och individer bör hållas ansvariga för de resultat som de når antingen genom att belönas, om de kan visa på ett bra resultat, genom att de får mer pengar och fler projekt, eller genom att straffas, om de inte visar på bra resultat, genom att få mindre pengar eller inte få förnyade kontrakt. 65 Nyckeln är att göra incitamenten för att lyckas eller misslyckas tillräckligt starka så att 58 Easterly; 2006: Easterly; 2006: Easterly; 2006: Easterly; 2006: Easterly; 2006: Easterly; 2006: Easterly; 2006: Easterly; 2006:

20 biståndsorganisationerna gör sitt yttersta för att nå positiva resultat. Enligt Easterly är det ett av de största problemen med omfattande måldokument så som till exempel "Millenniemålen": This is the flaw in exercises in international cooperation such as the Millennium Development Goals. All the rich-country governments and international aid agencies are supposed to work together to achieve the MDGs. So when the goals are not attained, no one agent can be held accountable. This weakens the incentives of any one agent to break its neck to reach the goals. Collective responsibility for goals doesn t work for the same reason that collective ownership of farmland in China didn t work. 66 Easterly menar att det är mycket lättare för såväl hela organisationer som dess personal att arbeta effektivt om de arbetar mot små mätbara mål som just de ska uppnå. 67 För att det ska fungera krävs specialisering. Alla kan inte göra allt, då är det omöjligt att ställa någon till svars och risken är att ingen blir riktigt bra på något speciellt. Om biståndsorganisationerna istället skulle specialisera sig inom ett specifikt område skulle det dels vara mycket enklare för organisationen att bli riktigt bra på just sitt specialområde och dels skulle det bli betydligt enklare att ställa de till svars för deras insatser PGU Målsättningar Det övergripande målet för den svenska politiken för global utveckling ska vara att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. 68 Det målet gäller för samtliga politikområden. Den svenska politiken för global utveckling ska även bidra till att uppfylla FN:s Millenniedeklaration och Millenniemålen. 69 Målsättningen är formulerad för att kunna gälla samtliga politikområden och tanken är att det sedan kan brytas ner i mer konkreta och specifika delmål för respektive område. PGU i stort syftar inte till att ge specifika uppgifter till respektive politikområde utan sätter upp en målsättning och dra upp riktlinjer för det gemensamma arbetet. Dessa får utgöra ramverket inom vilket respektive politikområde kan utforma mer specifika åtgärder. 66 Easterly; 2006: Easterly; 2006:179, Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s

21 En sammanhållen och samstämmig politik Olika politikområden måste samverka med varandra för att en samlad politik för global utveckling skall kunna åstadkommas. Detta gäller såväl nationellt, som i EU och FN. Stärkt samstämmighet krävs också mellan olika aktörer för att den samlade politik som förs av t.ex. Sverige och EU skall bli utvecklingsfrämjande. Mer samverkan behövs mellan olika delar av samhället. 70 PGU genomsyras av vikten av samverkan och samstämmighet. Alla måste samarbeta för att en hållbar och rättvis global utveckling ska kunna uppnås. Grundtanken är att politiska frågor idag ofta berör flera olika politikområden, på olika nivåer. 71 Därför måste en politik för global utveckling innefatta alla politikområden, på alla nivåer. Förhoppningen är att en ökad samstämmighet ökar effektiviteten genom att ta tillvara på olika politikområdens specialkompetens samt genom att insatser från olika politikområden förstärker istället för motarbetar varandra. PGU anser att regeringen ska stödja det pågående arbetet med att utveckla ett internationellt samstämmighetsindex som ska vara ett index för att ta reda på graden av samstämmighet i den politik som förs av OECD-länderna på utvecklingsområdet De två perspektiv som ska genomsyra politiken Den svenska politiken för global utveckling ska präglas av ett rättighetsperspektiv samt de fattigas perspektiv på utveckling. 73 De två perspektiven skall vara vägledande vid prioriteringar och utformning av den svenska politiken. 74 Rättighetsperspektivet bygger på FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna samt flera av de efterföljande konventionerna om mänskliga rättigheter. 75 Dessa dokument utgör grunden för politiken. I rättighetsperspektivet ingår förutom mänskliga rättigheter även demokrati. 76 PGU menar att ett demokratiskt styrelseskick är en förutsättning för att de mänskliga rättigheterna ska respekteras till fullo. Samtidigt är respekten för de mänskliga rättigheterna en förutsättning för demokratisering. Genom att sätta ett rättighetsperspektiv på 70 Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s OECD = Organisation for Economic Co-operation and Development. Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s

22 politiken fokuseras diskriminerade individer och grupper så som till exempel kvinnor, barn och funktionshindrade. 77 PGU menar att rättighetsperspektivet gör individen till subjekt och bärare av rättigheter istället för objekt och föremål för åtgärder. De fattigas perspektiv på utveckling utgår ifrån att utveckling aldrig kan skapas utifrån utan att det måste växa fram från det egna samhället. Det är de fattiga som måste forma sin utveckling. 78 Eftersom det är de fattigas intressen, perspektiv, förutsättningar och behov som ska vara styrande i politiken medför det krav på att dessa intressen och behov synliggörs. Ett steg är att skapa förutsättningar för att de fattiga själva och deras legitima företrädare kan vara aktiva deltagare i olika beslutsprocesser och att deras perspektiv och intressen beaktas i nationella strategier Åtta huvuddrag Innehållet i politiken formuleras i åtta huvuddrag; respekt för de mänskliga rättigheterna, demokrati och god samhällsstyrning, jämställdhet, hållbart nyttjande av naturresurserna och omsorg om miljön, ekonomisk tillväxt, social utveckling och trygghet, konflikthantering och säkerhet samt globala gemensamma nyttigheter. Detta är de områden som den svenska politiken ska främja och inrikta sig på. 80 Respektive huvuddrag berörs kortfattat (ca 1 sida) i form av en förklaring av vad huvuddraget innebär och därefter en motivering till varför regeringen anser att det ska vara ett prioriterat område. Genomgången är inte menad att ge förslag på hur arbetet med respektive huvuddrag bör genomföras och innehåller därför få operativa förslag Specifika riktlinjer för det svenska utvecklingssamarbetet Både den målsättning och de generella principer som dras upp i PGU gäller för samtliga svenska politikområden och därför även för det svenska utvecklingssamarbetet. Utvecklingssamarbetet har dock en särställning och behandlas mer specifikt i ett eget stycke. Målsättningen för det svenska utvecklingssamarbetet ska vara att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsförhållanden och det är en del av det övergripande målet att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. 81 På längre 77 Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s. 59,

23 sikt är målet för utvecklingssamarbetet att helt avskaffa fattigdomen. Utvecklingssamarbetet ska komplettera de insatser som görs inom andra svenska politikområden. 82 Tanken är att det är de fattiga själva, och deras länder, som ska driva utvecklingsprocessen. De strategier som mottagarlandet utarbetat ska vara grunden för de insatser som görs av det svenska utvecklingssamarbetet och de ska ses som komplement till de insatser som de fattiga själva, och deras länder, gör. PGU menar att utvecklingssamarbetet kan vara en katalysator för utveckling och fattigdomsminskning. 83 PGU trycker på att utvecklingssamarbetet med fattiga länder måste samordnas bättre för att därigenom bli mer effektivt. Samordningen bör om möjligt ske i och av mottagarlandet. 84 Utvecklingssamarbetet bör även vara resultatstyrt och de insatser som görs måste följas upp bättre. Uppföljningen bör ske i nära samarbete med berört mottagarland, helst i och av landet självt Jämförelse och analys En gemensam princip hos såväl Easterly som PGU är att utveckling bör växa fram ur det egna samhället, den ska inte införas utifrån. Trots den gemensamma utgångspunkten har de olika strategier för hur utveckling kan åstadkommas och för hur utvecklingssamarbete bör fungera. Easterly menar att utvecklingssamarbete måste präglas av piecemeal solutions, små specifika insatser som görs i en specifik kontext och som hela tiden går att utvärdera. Istället för att utarbeta övergripande mål och riktlinjer att arbeta utifrån anser han att energin bör läggas på att ta reda på vad de fattiga själva vill ha och sedan se till att tillgodose dessa behov och önskningar. Easterly menar att övergripande och gemensamma mål och riktlinjer bara hämmar människor att göra det de faktiskt kan med befintliga medel. Easterly anser att principerna för den fria marknaden borde gälla även för utvecklingssamarbetet och här ser han feed-back och accountability som nyckelbegrepp. PGU erbjuder omfattande och övergripande mål och riktlinjer för den svenska politiken. Tanken är att dokumentet ska utgöra en gemensam grund som samtliga politikområden ska utgå ifrån. Bakgrunden är att PGU menar att utveckling är ett komplext fenomen som bör behandlas av samtliga politikområden och aktörer för att kunna åstadkommas på ett positivt sätt. PGU beskriver även tydligt, i politikens åtta huvuddrag, vad som är och skapar en positiv utveckling. 82 Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling; s

24 En stor skillnad mellan Easterly och PGU är hur de anser att utvecklingssamarbetet ska effektiviseras. En grundläggande princip för PGU är att politiken behöver vara sammanhållen och samstämmig för att vara effektiv. Easterly verkar mest se sådan samordning som onödig och resursslukande. Istället föreslår Easterly att utvecklingssamarbetet ska präglas av specialisering för att därigenom bli mer effektivt. Frågan är hur Easterly menar att alla specialister ska förhålla sig till varandra. I slutändan måste väl ändå någon samordna de specialiserade biståndsorganisationerna? Easterly menar att makten att välja vad som produceras och av vem ska tillfalla de fattiga. Med andra ord verkar Easterly mena att det är de fattiga som genom sina val samordnar insatserna. En annan stor skillnad är hur Easterly respektive PGU ser på omfattningen av en insats. Easterly menar att Väst ska inrikta sig på mindre omfattande insatser medan PGU poängterar vikten av ett brett angreppssätt. Den här skillnaden hör till viss del ihop med deras olika åsikter om hur utvecklingssamarbetet ska effektiviseras. Easterly, som vill effektivisera genom specialisering, vill att biståndsorganisationerna gör mindre och mer specifika insatser medan PGU, som vill effektivisera genom samordning, anser att insatserna bör vara mer omfattande. När man genomför omfattande insatser, som PGU föreslår, finns det en stor risk för att det blir väldigt svårt att göra precisa utvärderingar vilket Easterly visar på är ett problem med dagens utvecklingssamarbete. PGU medger att breda insatser leder till problem vid utvärderingar men verkar inte tycka att det är något att bekymra sig över. Detta visar på en annan stor skillnad mellan Easterly och PGU. Både Easterly och PGU vill att de insatser som görs ska utvärderas men de är inte helt överens om hur det ska gå till. Easterly menar att det är av största vikt att sådana utvärderingar görs av oberoende aktörer och att de alltid måste innehålla åsikter från dem som berört av insatsen, oftast de fattiga. PGU ser helst att utvärderingarna görs av mottagarlandet och indirekt av de styrande i landet. Det ställs inga särskilda krav på att de fattigas åsikter ska komma fram i dessa rapporter. Easterly poängterar även betydelsen av att de insatser som görs ska vara så pass små så att de effekter de haft går att följa upp och att resultaten av utvärderingarna måste leda till förändring. Frågan är om de insatser som är så pass små att de effektivt går att utvärdera alltid är de bästa. Borde inte situationen få bestämma vad som ska göras istället för kravet på effektiv utvärdering? Vissa av de skillnader som finns mellan Easterly och PGU kan förstås utifrån deras skilda synsätt på staten respektive marknadens roll i utvecklingsprocessen. PGU förordar betydligt mer av statligt ägande av processen än vad Easterly gör som istället framhåller fördelarna med att låta den fria marknadens principer prägla processen. 24

25 4.2 Vilka är de centrala aktörerna i utvecklingen och utvecklingssamarbetet samt vilken roll bör de ha i utvecklingsprocessen? William Easterly Easterly utgår i sitt resonemang från två olika typer av människor som han anser finns inom utvecklingssamarbetet; Planners och Searchers. Easterly identifierar sedan tre olika aktörer inom utvecklingssamarbetet; The West, The Rest och Aid agencies. Låt oss först titta på vad som skiljer en Planner från en Searcher för att sedan titta på vilka aktörerna är och vad Easterly anser att deras uppgift är inom utvecklingssamarbetet Planners / Searchers Med Planners menar Easterly personer som försöker lösa problem genom att skapa och sedan implementera omfattande globala planer med en mängd olika typer av insatser. De sätter upp stora målsättningar, som till exempel att utrota fattigdomen, men ser inte till att målsättningarna verkligen nås. Planners tror sig veta vad som behövs göras och hur det ska gå till trots att de ofta befinner sig långt borta från mottagarna och har bristfällig kunskap om den lokala kontexten. De genomför en mängd åtgärder men undersöker sällan vilken effekt deras åtgärder fått och tar heller inget ansvar för resultatet. 86 Searchers är Planners motsats. Searchers försöker först och främst ta reda på vad som efterfrågas, vad som är problemet. Därefter försöker de hitta anpassade lösningar, på just det specifika problemet, som visar positiva resultat. För att göra det krävs det stor kunskap om den lokala kontexten och oftast befinner sig Searchers nära mottagaren eller så tar de sig tid att ta reda på hur verkligheten ser ut hos mottagaren. De inser att de inte kan veta i förväg exakt vilken lösning som är den bästa utan att de måste försöka ta reda på den bästa lösningen genom att börja testa olika alternativ. Searchers tar reda på vilken effekt deras åtgärd haft, om mottagaren har fått det bättre eller inte, och tar sedan ansvar för resultatet. 87 Easterly förespråkar att utvecklingssamarbete sköts av Searchers istället för Planners The West De som ger pengar till utvecklingssamarbete har en viktig roll att spela enligt Easterly. Alla som ger pengar har möjlighet att påverka arbetet och ju mer pengar desto större makt. Den mäktigaste gruppen inom givarkategorin är the West. Så här definierar Easterly the West : 86 Easterly; 2006: Easterly; 2006: