S 2011/1259/RU

Transkript

1 S 2011/1259/RU Socialdepartementet Enheten för upphandlingsrätt Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad, KOM(2011) 15 slutlig Inledning Den offentliga upphandlingen har stor betydelse för samhällsekonomin och effektiviseringar och förbättringar av upphandlingsförfarandet innebär vinster som får stor betydelse för det allmänna. Upphandlingsfrågor har ökat i betydelse under senare år och upphandling används allt oftare för att nå olika politiska mål. Sveriges ambition är att reglerna om offentlig upphandling ska vara effektiva och rättssäkra och att små och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling ska öka. Den offentliga upphandlingen bör också främja politiska målsättningar såsom innovation och miljöhänsyn och kan främja social utveckling, om upphandlingens art motiverar detta. Syftet med upphandlingsreglerna är således att säkerställa att upphandlande myndigheter gör en samhällsekonomiskt god affär genom att i förhållande till sina behov använda skattemedlen på bästa sätt. Sverige välkomnar därför kommissionens översyn av upphandlingsdirektiven och det offentliga samrådet i samband med grönboken. Regeringen har också gett en särskild utredare i uppdrag att till juni 2012 utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv (Upphandlingsutredningen). Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska även se över upphandlingsstatistiken. Utredningen kommer att redovisa sitt arbete i ett delbetänkande i november 2011 och ett slutbetänkande i juni Utredningen har haft omfattande kontak-

2 2 ter med olika aktörer och har varit ett stöd i regeringens arbete med grönboken. Regeringen har inför sitt svar till kommissionen låtit skicka grönboken på remiss till 122 remissinstanser bestående av upphandlande myndigheter eller enheter, leverantörer, intresse- och fackliga organisationer samt Upphandlingsutredningen. Regeringen har erhållit ett 70-tal remissvar. De inkomna remissvaren vittnar om upphandlingens betydelse för en effektiv användning av skattemedlen och för konkurrensen. Svaren vittnar även om att många upphandlande myndigheter uppfattar regelverket som stelbent och komplicerat och att mer kraft ägnas åt att förstå reglerna och att undvika att göra fel än åt att göra en god affär. Flera remissinstanser pekar på möjligheterna att använda offentlig upphandling som ett verktyg för olika politiska mål. Från leverantörssidan anförs att regelverket redan i dag oftast har en tillräcklig flexibilitet som inte alltid används av de upphandlande myndigheterna. Remissvaren vittnar vidare om att de potentiella olika mål och syften som tillägnas den offentliga upphandlingen inte alltid är lätta att förena och att sådana målkonflikter kräver tydliga regler och stöd. Kommissionens grönbok innehåller ett stort antal frågor på såväl principiell som tämligen detaljerad nivå och spänner över många områden. Regeringen har valt att fokusera på de frågeställningar som identifierats som särskilt problematiska och som enligt regeringen bör vara särskilt prioriterade vid en kommande översyn för en förbättring av EU-regelverket. Avsnitten nedan följer grönbokens indelning i avsnitt och frågor. I fortsättningen används regelmässigt begreppet upphandlande myndighet i bemärkelsen även upphandlande enhet, såvida inte annat framgår av sammanhanget. Sammanfattning Den goda affären i fokus Regeringen anser att översynen av upphandlingsdirektiven bör ske med utgångspunkten att huvudmålet för den offentliga upphandlingen ska vara den goda affären. Med det avses att tillgodose de offentliga verksamheternas behov till lägsta möjliga totalkostnad. De upphandlande myndigheternas verktygslåda I syfte att förbättra de upphandlande myndigheternas verktygslåda uppmanar regeringen kommissionen att föreslå regler som innebär att förhandlat förfarande med föregående annonsering tillåts som ett huvudförfarande i klassisk sektor (2004/18/EG), att uppmuntra parterna till ökad dialog

3 och att ta fram en vägledning som tydliggör dialogmöjligheterna vid öppet och selektivt förfarande, föreslå bestämmelser som introducerar ett valfrihetsförfarande för vissa varor och tjänster i det klassiska direktivet, föreslå ändringar av det klassiska direktivet som medger att ramavtal kan tecknas också med två leverantörer, föreslå ändringar av bestämmelserna om viktning av tilldelningskriterierna, föreslå bestämmelser som medger att förhandlat förfarande utan föregående annonsering får användas av myndigheter för att upphandla de varor och tjänster som de är skyldiga att tillhandahålla, under pågående domstolsprövning av den ordinarie upphandlingen, i direktiven eller vägledning förtydliga bestämmelserna om uteslutning av oseriösa ekonomiska aktörer, samt överväga att föreslå regler som tillåter pre-kvalificeringssystem i den klassiska sektorn. I arbetet med översynen av de upphandlande myndigheternas verktygslåda är det angeläget att kommissionen tar hänsyn till digitaliseringens möjligheter, dvs. så långt som möjligt strävar efter lösningar som bygger på användningen av digitaliserad information. 3 En mer tillgänglig europeisk upphandlingsmarknad Regeringen anser att regelförenklingar enbart för en viss grupp är svåra att åstadkomma. Istället bör den administrativa bördan och andra hinder försöka minskas för alla aktörer, såväl upphandlande myndigheter som leverantörer av olika storlekar. De små och medelstora företagens behov bör kunna tillgodoses genom ökad kunskap hos upphandlarna om hur förfrågningsunderlag kan utformas utan omotiverade krav som riskerar att begränsa antalet potentiella anbudsgivare. Krav på omsättning måste liksom andra krav vara proportionerliga, men ska inte regleras i direktiven. Medlemsstaterna ska inte tillåtas eller tvingas att ställa krav på att de upphandlande myndigheterna ska ålägga den anbudsgivare som tilldelas kontraktet att lägga ut en viss andel av huvudkontraktet på tredje part. Genom rätten att använda underleverantörer, i kombination med förbudet mot konkurrensbegränsande ramavtal, kan samma resultat erhållas utan regelförändringar. Några förenklingar för leverantörerna kan bestå i att upphandlande myndigheter på sikt själva inhämtar information som redan finns i offentlig sektor, till exempel information om betalda skatter och sociala avgifter. vid öppet förfarande styrkande handlingar begärs bara för den anbudsgivare som myndigheten avser att tilldela kontraktet. I selektivt och förhandlat förfarande eller vid en konkurrenspräglad dialog ska styrkande handlingar begäras för de anbudssökande som

4 4 myndigheten avser att bjuda in att lämna anbud respektive förhandla med. Den strategiska användningen av offentlig upphandling Regeringen anser att upphandlingsdirektiven ger goda möjligheter, och fortsatt bör ge goda möjligheter, att ta miljö- och socialpolitiska hänsyn. Den specifika kopplingen till den vara eller tjänst 1 som upphandlas bör enligt regeringen bestå. Vidare bör upphandlingsdirektiven fortsättningsvis endast reglera själva upphandlingsförfarandet, dvs. hur upphandlingen ska genomföras och inte vad som ska upphandlas. Olika politiska hänsyn ska ske inom ramen för de för offentlig upphandling grundläggande principerna. I syfte att förbättra den strategiska användningen av upphandling som verktyg för att nå prioriterade politiska mål uppmanar regeringen kommissionen att ta fram en vägledning som tydliggör i vilka sammanhang offentlig upphandling utgör ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel i arbetet för en hållbar utveckling, förtydliga hur krav som går längre än EU:s minimiregler respektive harmoniserade regler, kan ställas, utveckla och precisera möjligheterna att i samband med en upphandling göra en helhetsbedömning av olika produkters och tjänsters hållbarhetsprestanda, t.ex. genom en livscykelanalys, se över regelverket och behovet av vägledning om exempelvis funktionsupphandling, för att stödja innovationsupphandling för hållbarhet, samt klargöra hur artikel 27 i det klassiska direktivet förhåller sig till dels EU-domstolens praxis och direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare, dels kollektivavtalsmodeller av den typ som finns i Sverige. Garantera sunda förfaranden Regeringen delar kommissionens uppfattning att det finns risk för bestickning, favorisering och andra konkurrenshämmande beteenden på upphandlingsmarknader i allmänhet. Dessa beteenden är dock redan i dagsläget kriminaliserade eller omfattade av medlemsstaternas konkurrenslagstiftningar. Sådana beteenden strider också mot de grundläggande principerna för all offentlig upphandling och är föremål för effektiva rättsmedel. Det finns i medlemsstaterna lagstiftning ägnad att komma åt de beteenden som diskuteras och straffrättsliga bestämmelser ska inte regleras i EU:s upphandlingsdirektiv. 1 I begreppet tjänst inkluderas hädanefter även byggentreprenader.

5 Det bästa sättet att förebygga oegentligheter både innan och under ett upphandlingsförfarande är ökad öppenhet. För en ökad öppenhet är det av vikt att EU och medlemsstaterna främjar övergången från ett pappersburet till ett elektroniskt förfarande. I fråga om uteslutning av leverantörer är ett förtydligande av innebörden i art 45.1 och art 45.2 nödvändigt. 5 Tillträde till EU-marknaden för leverantörer från tredjeländer Regeringen anser att EU:s upphandlingsmarknad måste förbli öppen, icke-diskriminerande och konkurrenskraftig. Regeringen stödjer att tredje länders upphandlingsmarknader blir mer öppna för europeiska leverantörer. Regeringen motsätter sig införandet av regler som innebär att den europeiska upphandlingsmarknaden begränsas gentemot leverantörer från tredje land. En sådan reglering skulle gå emot kommissionens ambition i Single Market Act att öka den gränsöverskridande offentliga upphandlingen. Regeringens svar på grönboken Upphandlingsreglernas syfte I grönboken diskuteras syftet med upphandlingsdirektiven och reglerna tillägnas en rad olika användningsområden. Sverige har slagit fast att den offentliga upphandlingen i Sverige ska vara effektiv och rättssäker och ha till syfte att tillvarata konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet. Det kan också uttryckas som att syftet med reglerna är att säkerställa att upphandlande myndigheter gör en god affär genom att tillgodose sina behov till lägsta möjliga totalkostnad och därigenom använda skattemedlen på bästa sätt. Den goda affären handlar om att tillgodose verksamheternas behov av varor och tjänster. I behovet inbegrips varornas och tjänsternas kvalitativa och kvantitativa egenskaper. Begreppet verksamhet inkluderar den upphandlande myndighetens eller enhetens verksamhet, inklusive individerna som verksamheten är till för. Vidare ska behovet tillgodoses till lägsta möjliga totalkostnad. Anskaffning ska således avse kostnadseffektiva varor och tjänster, med hänsyn tagen till deras livscykelkostnader 2. Totalkostnadsperspektivet inkluderar också att upphandlingsprocessen i sig ska vara kostnadseffektiv. Med den goda affären 2 Livscykelkostnaden är totalkostnaden för en viss utrustning under hela dess livslängd, från att den installeras till att den slutligt tas ur bruk eller man gör sig av med den.

6 6 avses sammanfattningsvis att tillgodose verksamheternas behov till lägsta möjliga totalkostnad. Kommissionen bör revidera upphandlingsdirektivens bestämmelser utifrån det huvudsakliga målet att understödja den goda affären. En sådan revision kan och bör bidra till att förenkla formerna för den offentliga upphandlingen vilket i sin tur kan stimulera en ökad gränsöverskridande handel. EU:s inre marknadsregler är den rättsliga grunden för EU:s upphandlingsdirektiv. En välfungerande inre marknad är vidare en förutsättning för att uppnå nödvändig konkurrens och effektiv användning av skattemedlen genom den goda affären. Regeringen anser att offentlig upphandling också bör användas som verktyg för att uppnå andra syften om upphandlingens art motiverar det. I Sverige har så sent som 2010 en reglering införts i upphandlingslagarna 3 enligt vilken upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. I Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla anges att offentlig upphandling spelar en nyckelroll för att uppfylla angivna mål. Det anges särskilt att offentlig upphandling bör användas till att förbättra de grundläggande villkoren för företagens innovationskapacitet, stödja övergången till en resurssnål ekonomi med låga koldioxidutsläpp samt förbättra företagsklimatet, särskilt för innovativa små- och medelstora företag. Offentlig upphandling är ett potentiellt effektivt styrmedel för att nå miljö-, social- och näringslivspolitiska mål. En rad politiska initiativ har tagits under åren och det pågår arbete såväl nationellt som inom EU i detta syfte. I detta sammanhang är det dock av vikt att den upphandlande myndighet som vill främja sådana mål har tillräcklig kunskap för att ställa kraven och överblicka deras betydelse och konsekvenser. Den måste också ha kunskap och möjlighet att följa upp och utvärdera kraven, som kan innebära ökade krav på leverantören. Bristande kunskap och stöd kan innebära både att offentlig upphandling underutnyttjas som strategiskt instrument och att det används på ett felaktigt sätt som tynger förfarandet till men för konkurrensen utan att uppfylla det eftersträvade målet. Upphandlingsstöd måste finnas både på EU-nivå och nationellt. Regeringen anser att upphandlingsdirektiven ska ha till syfte att tillvarata konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet. Reglerna ska säkerställa att upphandlande myndighe- 3 Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF).

7 ter gör en god affär genom att i förhållande till sina behov använda skattemedlen på bästa sätt EU:s inre marknadsregler är den rättsliga grunden för EU:s upphandlingsdirektiv. En välfungerande inre marknad är en förutsättning för att uppnå nödvändig konkurrens och effektiv användning av skattemedlen. Offentligt upphandling är ett potentiellt effektivt styrmedel för att styra utvecklingen i en mer hållbar riktning och uppnå olika politiska mål. Det är viktigt att de krav som övervägs har god träffsäkerhet och inte leder till suboptimering. 7 Indelningen i A- och B-tjänster, frågorna 4-5 I Sverige omfattas B-tjänsterna av svensk upphandlingslagstiftning som ställer relativt långtgående krav på likabehandling och transparens. Regeringen anser att det finns skäl att se över åtskillnaden mellan A- och B-tjänster. De överväganden som ligger bakom nuvarande klassificering av tjänsterna kan i förhållande till vissa tjänster ha spelat ut sin roll. Flera av nuvarande B-tjänster har ett gränsöverskridande intresse och kan uppgå till stora värden. En översyn av indelningen skulle givetvis också kunna innebära att vissa A-tjänster visar sig vara av litet gränsöverskridande intresse. En på europeisk nivå annonserad och mer enhetlig upphandling av kontrakt som är av gränsöverskridande intresse kan öka konkurrensen och i sin tur bidra till att förbättra möjligheterna för de upphandlande myndigheterna att åstadkomma goda affärer. I vissa medlemsländer, inklusive Sverige, har det utvecklats en marknad för tjänster inom exempelvis social omsorg och hälso- och sjukvård. Tjänstemarknaderna är starka tillväxtmarknader och reglerna måste utformas med beaktande av att de ska bidra till europeisk konkurrenskraft genom fler och växande företag. Dessa branscher kan antas få en positiv utveckling genom att kunna konkurrera om kontrakt på nya geografiska marknader om de aktuella tjänsterna omfattas av upphandlingsdirektiven. En översyn av indelningen i A- och B-tjänster måste ske med utgångspunkt i att vissa B-tjänster, så som sociala tjänster, har särdrag som inte kan beaktas fullt ut genom de nuvarande upphandlingsförfarandena. Det är angeläget att reglerna är så pass enkla och flexibla att de, i förhållande till tjänster som riktar sig direkt till enskilda medborgare, möjliggör för den enskilde att utöva inflytande över tjänsten och att konkurrensen sker avseende erbjuden kvalitet och inte pris. Regeringen vill i detta sammanhang lyfta möjligheterna att tillgodose bland annat sociala tjänsters särart genom ett valfrihetssystem, så som det i den svenska lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV.

8 8 Information om valfrihetssystem som tjänstekoncession Svenska upphandlande myndigheter, företag och privatpersoner har goda erfarenheter av ett koncessionsförfarande som omfattar bl.a. hälso- och sjukvårdstjänster samt sociala tjänster och regleras i LOV. Den enskilde ges möjlighet att bland kvalificerade utförare själv bestämma vem eller vilket företag som ska tillhandahålla en viss tjänst. Det har visat sig svårt för upphandlande myndigheter att inom ramen för upphandlingsregelverket kunna ställa krav på kvalitet som avspeglar varje individs behov. Att överlämna valet till den enskilde ger, om inte en fullständig lösning på problemet, så åtminstone en möjlighet för den enskilde att göra ett val som bättre passar hans eller hennes behov. Vid tillämpningen av valfrihetssystemet som tjänstekoncession gäller de grundläggande unionsrättsliga principerna. När en upphandlande myndighet har beslutat att införa ett s.k. valfrihetssystem upprättar den ett förfrågningsunderlag som bland annat anger vilken slags tjänst som avses, kraven på leverantören och tjänsten samt det pris till vilket tjänsten ska utföras. Att priset fastställs på förhand innebär att konkurrensen flyttas från pris till kvalitet. LOV stimulerar således till kvalitetskonkurrens utan att skapa budgetmässiga överraskningar. Förfrågningsunderlaget anger de grundläggande krav som leverantören måste uppfylla. Leverantören kan därutöver erbjuda en högre kvalitet i tjänsterna i syfte att attrahera den enskilde, t.ex. större tillgänglighet, olika specialistkompetenser, särskilda språkkunskaper etc. Valfrihetssystemet annonseras löpande i en nationell databas. Företag som är intresserade av att tillhandahålla tjänsterna kan under valfrihetssystemets livslängd, oberoende av anbudstider, lämna in sina ansökningar om att delta i valfrihetssystemet. Detta underlättar markant för små företag att konkurrera om offentliga kontrakt. Den upphandlande myndigheten ska skyndsamt behandla företagets ansökan. Någon övre gräns för hur många företag som får ingå i valfrihetssystem enligt LOV får inte införas. Ett företag som anser att en upphandlande myndighet brutit mot bestämmelserna om exempelvis utformning av förfrågningsunderlag har möjlighet att ansöka om rättelse. För att valfrihetssystem ska stimulera företag att konkurrera i kvalitetsdimensionen krävs att den enskilde har ett incitament att välja utförare av den tjänst som han eller hon har rätt till. Vidare måste det finnas en mångfald av utförande och en möjlighet för den enskilde att göra informerade val mellan dessa. I valfrihetssystem enligt LOV ersätts tjänsteutföraren först i samband med att denne levererar tjänster till den enskilde. Regeringen har bedömt att valfrihetssystem enligt denna modell är att betrakta som tjänstekoncessioner.

9 Valfrihetsförfarande inom ramen för upphandlingsregelverket Det finns önskemål från upphandlande myndigheter och företag att inom ramen för upphandlingsregelverket införa en möjlighet för den enskilde att välja utförare av såväl tjänster som varor som används av enskilda personer (valfrihetsförfarande). Det finns enligt regeringen både A- och B-tjänster som lämpar sig för valfrihetsförfaranden. Förutom sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster skulle valfrihetsförfarande kunna användas på exempelvis färd- och hemtjänst för äldre och handikappade, tolktjänster samt skolskjutstjänster. Varor i form av bl.a. portionsmat till äldre och patienter på sjukhus men även handikapphjälpmedel bör kunna omfattas av ett sådant förfarande. Regeringen anser att ett valfrihetsförfarande kan utformas med beaktande av möjligheten att införa bestämmelser om s.k. öppna ramavtal som bland annat finns inom ramen för UNCITRAL:s modellag. Dynamiska inköpssystem är ett annat, mera näraliggande, exempel på öppna ramavtal. I ett öppet ramavtal tillåts leverantörerna att löpande ansluta sig till ingångna ramavtal. I syfte att åstadkomma valfrihet för den enskilde, mångfald bland utförare och en väl fungerade konkurrens bör även annonsering av ramavtalet ske löpande. Vidare måste reglerna möjliggöra för den enskilde att avropa från ramavtalet. För att valfrihetsförfarande ska fungera måste även rättsmedlen ses över och anpassas till de särskilda förutsättningar som gäller vid valfrihetsförfaranden. Kommissionen uppmanas att se över indelningen i A- och B- tjänster. En översyn av indelningen måste ske med utgångspunkt i att vissa B-tjänster har särdrag som inte kan beaktas fullt ut genom de nuvarande upphandlingsreglerna. Dessa särdrag kan beaktas till exempel genom ett valfrihetsförfarande. Regeringen anser att ett valfrihetsförfarande bör införas inom ramen för direktiv 2004/18/EG. 9 Tröskelvärden, fråga 6 Upphandlingsförfarandet syftar till en effektiv användning av skattemedel men innebär i sig en administration som kan vara betungande för upphandlande myndigheter. Det är därför viktigt att hitta den brytpunkt där det trots dessa kostnader lönar sig för samhället att upphandla. Frågan om tröskelvärdenas nivå behöver därför analyseras närmare. Regeringen efterlyser en utredning som undersöker konsekvenserna av ändrade tröskelvärden. I detta avseende är också av vikt att belysa tröskelvärdenas betydelse för den gränsöverskridande handeln och systemens överskådlighet. Det bör också utredas om det är motiverat att ha olika tröskelvärden för olika upphandlande myndigheter.

10 10 Kommissionen uppmanas utreda vid vilka värden det lönar sig att upphandla ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Att förbättra de upphandlande myndigheternas verktygslåda (frågorna 14-44) Detaljnivån i EU:s upphandlingsregler, fråga 14 Upphandlingsregelverket är en procedurlagstiftning. Det kräver som sådant en viss detaljnivå för att det ska vara möjligt att efterleva. Det behövs dock en viss förenkling av reglerna. Som exempel behöver reglerna om tidsfrister för mottagande av anbudsansökan och anbud revideras. Här anges minimifrister som sedan kan förkortas med olika antal dagar med hänvisning till olika situationer. Reglerna är tungrodda och kräver omotiverat mycket tid att begripa. Det vore tillräckligt att ange grundförutsättningarna för tidsfristerna, möjligen med angivande av absoluta minimitider, och undvika ytterligare detaljreglering. Bestämmelserna om uteslutning av leverantörer i artikel 45 i klassiska direktivet är också ett exempel på en svårtillämpad bestämmelse. Reglerna om viktning i artikel 53.2 i klassiska direktivet är komplicerade och svåra att tillämpa på ett korrekt sätt. Kommissionen uppmanas göra en allmän översyn av direktiven i förenklande syfte. En översyn bör bland annat avse bestämmelserna om tidsfrister, uteslutning av leverantörer och viktning. Allmänna förfaranden, fråga Regeringen har tidigare redogjort för att ett valfrihetsförfarande för vissa tjänster och varor bör införas, se fråga 4-5. Mer förhandling, frågorna Förhandling Många aktörer efterfrågar ökade möjligheter till förhandling vid upphandlingar som regleras i det klassiska direktivet. Ett förhandlat förfarande kan innebära vissa risker för missbruk eller diskriminering. En stor andel av remissinstanserna har dock svarat att man vid en avvägning av för- och nackdelar förordar utökade möjligheter till det förhandlade förfarandet. Det är mycket viktigt att förhandlingen dokumenteras för att möjliggöra kontroll av att upphandlingsreglerna följts. Upphandlingen har formaliserats och förfrågningsunderlagen har blivit allt mer omfattande eftersom i princip alla krav och villkor som kan

11 behöva ingå i det enskilda kontraktet ska finnas med i förfrågningsunderlaget vid selektivt eller öppet förfarande. Resultatet kan bli en omfattande och svårtolkad materia som bidrar till att inte minst mindre företag avstår från att lämna anbud på grund av den administrativa bördan. Omfångsrika och komplexa förfrågningsunderlag medför också att den upphandlande myndigheten sannolikt löper högre risk för överprövning. Vidare talar mycket för att långtgående kravspecifikationer leder till att upphandlande myndigheter begränsar möjligheterna för företag att lämna anbud på innovativa lösningar på myndighetens behov. Regeringen anser att mycket talar för att en ökad användning av förhandlat förfarande med föregående annonsering kommer att minska både företagens administrativa börda och hindren mot innovationsfrämjande upphandling. Utökade förhandlingsmöjligheter bör mot bakgrund av ovan både främja konkurrensen och bidra till att upphandlande myndigheter använder skattemedlen på ett effektivt sätt. Förhandling får givetvis inte leda till att föremålet för upphandlingen väsentligen förändras(c-454/06 Pressetext och C-91/08 Wall) och de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna ska beaktas. För att processen ska vara transparent krävs noggrann och reglerad dokumentation. Det ska vara upp till den upphandlande myndigheten att besluta om ett förhandlat förfarande med föregående annonsering ska tillämpas. Endast myndigheten kan bedöma sina förhandlingsresurser, om det i den enskilda upphandlingen är nödvändigt eller lämpligt att genomföra ett förhandlat förfarande och vad förhandlingen i sådana fall ska omfatta. Kommissionen bör klargöra vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att upphandling med det förhandlade förfarandet inte leder till statligt stöd enligt artikel i EUF-fördraget. Om inte statsstödsfrågan beaktas finns risk för en ökad administration och komplexitet kopplat till EU:s statsstödsregler. En sådan utveckling skulle varken gynna upphandlande myndigheter eller potentiella leverantörer. Regeringen anser att förhandlat förfarande med föregående annonsering bör jämställas med öppet och selektivt förfarande i det klassiska direktivet. Kommissionen bör förtydliga och ta fram riktlinjer för hur det förhandlade förfarandet bör tillämpas och vilka krav som ska gälla för exempelvis dokumentation. 11 Dialog Av beaktandesats 8 till direktiv 2004/18/EG framgår att den upphandlande myndigheten innan själva upphandlingsförfarandet har inletts

12 12 får söka eller godta råd som kan användas när specifikationerna ska utarbetas (teknisk dialog). Det gäller under förutsättning att sådana råd inte leder till hinder för konkurrensen. Att ge och uppmärksamma möjligheter till dialog kan i förlängningen garantera att företagen får en bättre förståelse för och information om den upphandlande myndighetens behov. Det skulle också kunna ge upphandlande myndigheter bättre förståelse för anbuden och ge kunskap om de lösningar som marknaden har att erbjuda. En ökad dialog medför också med största sannolikhet att förtroendet mellan parterna ökar. Möjligheterna till dialog kan också vara innovationsfrämjande eftersom företagen under dialogen kan föra fram olika lösningar med sikte på framtiden. Dialog efter upphandlingens avslutande möjliggör för upphandlande myndigheter att förklara varför de förlorande leverantörerna gått miste om kontraktet. En dialog efter att upphandlingen avslutats kan också underlätta den upphandlande myndighetens utvärdering av själva upphandlingsförfarandet och leda till att det utvecklas. En förbättrad dialog mellan parterna kan sannolikt också minska antalet överprövningar. Det är emellertid oklart i vilken mån det är möjligt att föra dialog. Möjligheterna att föra dialog vid öppet och selektivt förfarande behöver därför förtydligas. I detta avseende vore en vägledning om vad nationella riktlinjer kan innehålla av värde. Kommissionen uppmanas förtydliga och ta fram riktlinjer för möjligheterna att föra dialog vid öppet och selektivt förfarande. Möjlighet till förhandlat förfarande utan föregående annonsering vid domstolsprövning Det har förts fram till såväl Upphandlingsutredningen som i remissvaren att det finns ett behov av att lagligen kunna använda sig av förhandlat förfarande utan föregående annonsering vid upphandling av varor och tjänster under den tid som domstolsprövning pågår samt, efter domstolens slutliga avgörande, den tid som krävs för att göra en ordinarie upphandling. I ett inte obetydligt antal upphandlingar ingår de varor och tjänster som upphandlas i sådana verksamheter som de upphandlande myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla, exempelvis vaccin, skolskjutsar och skolmat. Upphandlande myndigheter genomför därför direktupphandlingar av sådana varor eller tjänster under tiden för domstolsprövningen för att kunna tillhandahålla dem till medborgarna. Domstolspraxis i Sverige har visat att artikel 31.1 c i klassiska direktivet inte i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter att använda det förhandlat förfarandet utan föregående annonsering i dessa situationer. De nya rättsmedlen innebär en risk för att de direktupphandlade kontrakten i sådana fall kommer att ogiltigförklaras. Om allmänintresset leder till att avtalet tillåts bestå ska likväl en sanktionsavgift påföras.

13 13 Regeringen uppmanar därför kommissionen att föreslå bestämmelser som medför att myndigheterna kan fortsätta att fullgöra sina skyldigheter att tillhandahålla vissa varor och tjänster under pågående domstolsprövning och den tid som krävs att genomföra en ordinarie upphandling efter det att slutligt beslut eller dom meddelats. Det skulle exempelvis kunna ske genom att undantagsförfarandet förhandlad upphandling utan föregående annonsering utvidgas till att omfatta dessa situationer. Det kan inte uteslutas att en sådan möjlighet behöver finnas också för vissa andra varor och tjänster, förutom sådana som den upphandlande myndigheten är skyldig att tillhandahålla. I sammanhanget är det viktigt att beakta relevanta statsstödsregler. En möjlighet att genomföra en direktupphandling för att tillgodose ett akut behov under den tid som avtalsspärren gäller efter en begäran om överprövning kan vara en lösning på ovanstående problem. I vissa typer av upphandlingar kan en sådan i tiden begränsad direktupphandling tillgodose ett tillfälligt behov för en upphandlande myndighet. Det gäller framför allt upphandlingar där ett byte av leverantör efter avtalsspärrens utgång har mindre betydelse. I vissa fall är det dock inte en gångbar lösning, till exempel om upphandlingen avser ett byggprojekt eller utförandet av en tjänst som inte medger byte av leverantör när upphandlingen vinner laga kraft. I dessa fall kan direktupphandlingen svårligen begränsas till att gälla endast under tiden för domstolsprövning och fram till en ordinarie upphandling. Regeringen har dock i dagsläget inte någon lösning på detta problem. Ett ytterligare problem i samband med överprövning av en upphandling är att leverantörernas anbudstider ibland hinner gå ut under den tid som prövningen sker. Den upphandlande myndigheten står då utan giltiga anbud och kan för det fall att upphandlingen inte ska göras om inte skriva några avtal grundade på de lämnade anbuden. För det fall att domstolen beslutar om rättelse blir frågan hur denna ska ske, när det inte längre finns giltiga anbud. Kommissionen bör se över möjligheterna att komma till rätta med detta problem. Det skulle kunna ske till exempel genom att den upphandlande myndigheten får förlänga anbudstiden avseende leverantören som kan komma i fråga. Regeringen anser att bestämmelser bör införas som medger att förhandlat förfarande utan föregående annonsering får användas under domstolsprövning och, efter domstolens slutliga avgörande, den tid som krävs för att göra en ordinarie upphandling, avseende varor och tjänster som den upphandlande myndigheten är skyldig att tillhandahålla. Kommissionen uppmanas att se över problematiken som följer av att lämnade anbudstider ibland hinner gå ut under den tid som domstolsprövning sker.

14 14 Handelsvaror och handelstjänster, fråga 22 Det bör finnas möjligheter till enklare förfaranden för inköp av handelsvaror- och tjänster. På konsumentmarknaden finns webblösningar som möjliggör för konsumenterna att jämföra olika företags priser för handelsvaror- och tjänster. I Sverige finns till exempel och En tänkbar lösning som baseras på existerande affärslösningar och standardiserat informationsutbyte är att tillåta köp från leverantörer som ansluter sig till en webblösning för prisjämförelse. Det vore intressant att utreda möjligheten att förenkla upphandlingen av handelsvaror- och tjänster genom att tillåta köp från leverantörer som ansluter sig till dylika webblösningar alternativt en viss europeisk webblösning för prisjämförelser. Lösningen bör medge att företagen löpande kan ändra sina priser och villkor (som ingår i det standardiserade informationsutbytet). Lösningen skulle, sånär som på eventuell kontroll av leverantörerna, vara ett helt öppet system i syfte att åstadkomma bästa möjliga konkurrens inom de olika produktområdena. Förslaget skulle därmed kunna bidra till att öka den gränsöverskridande handeln. Ett system som bygger på ovanstående funderingar kräver givetvis en definition och avgränsning av handelsvaror och handelstjänster. En reglering av förfarandet krävs också avseende bland annat nödvändig dokumentation och kontroll av leverantörerna i vissa avseenden, så som betalning av skatt. Kommissionen uppmanas utreda ett enklare förfarande för inköp av handelsvaror och handelstjänster, till exempel baserat på webblösningar liknande de för prisjämförelser för konsumenter. Urval och tilldelning, frågorna Regeringen anser att en mer flexibel syn när det gäller granskningen av urvals- och tilldelningskriterierna bör undersökas. Numera finns till exempel elektroniska upphandlingssystem som gör att man direkt kan se vem som har lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet redan vid anbudsöppningen. Förhållandet mellan urvals- och tilldelningskriterier innebär vidare tillämpningsproblem som leder till överprövningar. Regeringen anser att det är mer väsentligt att det råder öppenhet och transparens kring hur kriterierna tillämpas än i vilken ordning detta sker. Kommissionen uppmanas utreda möjligheten till större flexibilitet vad gäller granskningsordningen av urvals- och tilldelningskriterier.

15 Pre-kvalificeringssystem Flera leverantörer har efterfrågat pre-kvalificeringssystem i klassisk sektor. De upplever att sådana system skulle kunna minska deras administrativa börda i samband med anbudsgivningen. Även upphandlande myndigheter har uttryckt önskemål om att kunna använda prekvalificeringssystem i den klassiska sektorn. Ett kvalificeringssystem ligger i linje med målet att e-upphandling ska användas i större utsträckning. Införande av sådana kvalificeringssystem inom den klassiska sektorn skulle även gynna seriösa företag som sköter sina betalningar och sin redovisning av skatter och avgifter. Regeringen uppmanar kommissionen att överväga att föreslå regler som möjliggör för upphandlande myndigheter att använda prekvalificeringssystem också inom den klassiska sektorn. 15 Mindre upphandlande myndigheters behov, fråga Små upphandlande myndigheter har inte samma resurser som större upphandlande myndigheter att sätta sig in i det relativt komplexa regelsystem som upphandlingslagstiftningen utgör. För att ett enklare förfaranden ska få genomslag är det dock viktigt att det inte uppstår gränsdragningsfrågor eller oklarheter om vilka regler som ska tillämpas. Att reglerna är enhetliga för alla upphandlande myndigheter, oavsett storlek, har ett stort värde i sig. Målsättningen måste vara att förenkla det nuvarande regelverket så att en särskild ordning inte behövs, vilket även skulle gagna leverantörer som säljer inom alla sektorerna. Regeringen anser att målsättningen så långt möjligt måste vara att upphandlingsregelverket ska kunna tillämpas av alla upphandlande myndigheter utan behov av särregler. Rättslig förutsebarhet för tilldelning av kontrakt under direktivens tröskelvärde, fråga 29 Regeringen anser att det behövs ytterligare vägledning vad avser rättslig förutsebarhet för tilldelning av kontrakt under direktivens tröskelvärde, bland annat i fråga om när det finns ett gränsöverskridande intresse. Offentligt-offentligt samarbete, fråga Upphandlande myndigheter och leverantörer såväl som andra intressenter ska i så stor utsträckning som möjligt kunna läsa ut vad som gäller från det upphandlingsrättsliga regelverket. Vad avser det horisontella samarbetet mellan offentliga myndigheter föreligger idag en rättslig osäkerhet kring vad som gäller och om samarbetet regleras av EU:s upphandlingsdirektiv. Frågan har stor betydelse för Sverige, där

16 16 många obligatoriska uppgifter ligger på små kommuner och landsting och inte, som i andra länder, på statlig nivå. Ett tydligt klargörande krävs därför om vad som gäller för horisontellt offentligt-offentligt samarbete rörande utförande av allmännyttiga uppdrag. När det gäller internt, vertikalt, samarbete enligt de s.k. Teckalkriterierna, finns en tämligen utarbetad praxis från EU-domstolen såvitt avser kontrollkriteriet. Detta kriterium lämpar sig också mindre väl för lagstiftning mot bakgrund av de många olika associationsformer som finns i medlemsstaterna. Vad gäller verksamhetskriteriet är rättsläget dock oklart och i detta avseende skulle ett förtydligande behövas. Bland annat behövs ett förtydligande av vad som avses med att den juridiska personen ska bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den myndighet som utövar kontrollen över den juridiska personen. Ett sådant förtydligande bör även omfatta en redogörelse för kopplingen till EU:s statsstödsregler, för att klargöra hela det tilllämpliga EU-regelverket för dessa samarbeten. Frågan angående överföring av befogenheter är oklar och behöver förtydligas. Om frågan tar sikte på att upphandlingsdirektiven ska utsträckas till att avse sådan överföring av befogenheter som i dag faller utanför direktivens tillämpningsområde anser regeringen att någon sådan ändring inte ska ske. Kommissionen uppmanas att tydligt klargöra i vilken utsträckning som horisontellt offentligt-offentligt samarbete omfattas av upphandlingsdirektiven. Kommissionen uppmanas förtydliga innebörden av verksamhetskriteriet enligt Teckal-kriterierna avseende vertikalt, offentligtoffentligt samarbete. Samlade inköp/gemensam upphandling, fråga Ramavtalsbestämmelserna Det är angeläget att inköpssamordningen bedrivs i effektiva former och att upphandlande myndigheter gör förmånliga inköp till nytta för det allmänna och medborgarna. Det är av vikt att inköpssamordningen skapar förfrågningsunderlaget på sådant vis att konkurrensen på den aktuella marknaden tillvaratas på bästa sätt och utan att små och medelstora företag missgynnas. Regeringen har erfarit att det finns en relativt omfattande kritik mot ramavtalsbestämmelserna och deras tillämpning. Kritiken rör framför allt artikel 32.4 i direktiv 2004/18 avseende ramavtal som sluts med flera ekonomiska aktörer. Flera remissinstanser har påpekat att kravet på att tre leverantörer ska ingå i ramavtal med förnyad konkurrensutsätt-

17 ning medför onödiga kostnader för företagen och de upphandlande myndigheterna. Regeringen anser inte att kravet på tre leverantörer är motiverat. Konkurrenseffekten på priset kan i princip uppstå redan vid två anbudsgivare. Det är i sammanhanget mer relevant att i samband med ramavtal (och upphandlingar av mer än ett kontrakt) överväga antalet leverantörer i förhållande till upphandlingens omfång i syfte att förhindra eller försvåra att leverantörerna delar upp upphandlingen mellan sig. Kravet på att minst tre leverantörer ska ingå i sådana ramavtal inom vilka kontrakt träffas utan förnyad konkurrensutsättning framstår också som omotiverat. Vid dessa ramavtal sker kontraktstilldelning normalt utifrån en rangordning av leverantörerna alternativt enligt annan fördelnings-nyckel. Någon konkurrenssituation uppstår således inte mellan leverantörerna som ingår i ramavtalet. Det saknas således någon konkurrens-situation att värna om. I samband med rangordning tilldelas normalt den leverantör som rankats etta den huvudsakliga andelen av kontrakten. Den leverantör som rankats tvåa tillfrågas i den mån den första leverantören inte kan leverera. Leverantör nummer tre står inte sällan utan något avrop. Att teckna ramavtal med den tredje leverantören innebär i dessa fall en onödig transaktionskostnad för den upphandlande myndigheten och företaget. Dessutom är företaget under avtalsperioden i princip skyldigt att stå redo med erforderliga resurser om ett avrop, mot förmodan, skulle göras. Regeringen uppmanar kommissionen att mot bakgrund av ovanstående föreslå en ändring av artikel 32.4 i direktiv 2004/18/EG som tillåter att ramavtal får tecknas med ett valfritt antal leverantörer. 17 Gemensam gränsöverskridande upphandling Vid gemensam gränsöverskridande upphandling uppstår frågor om i vilken stat som en eventuell ansökan om överprövning av offentlig upphandling ska göras och vilket lands regelverk som ska tillämpas. För att främja den gränsöverskridande gemensamma upphandlingen och undvika problem med forum-shopping och parallella processer är det av vikt att införa forum- och lagvalsregler i upphandlingsdirektiven. Regler bör införas avseende forum och lagval i fråga om gränsöverskridande gemensam offentlig upphandling.

18 18 En mer tillgänglig Europeisk upphandlingsmarknad (frågorna 45-61) Medger reglerna att de ekonomiska aktörerna kan dra nytta av upphandlingen på den inre marknaden? fråga 45 För europeisk konkurrenskraft är en välfungerande inre marknad som kännetecknas av effektiv konkurrens en nödvändig förutsättning. Upphandling bör bedrivas så att kreativ utveckling stärks både i den offentliga verksamheten och hos leverantörerna, till gagn för ökad offentlig effektivitet och företagens konkurrenskraft. Många remissinstanser, främst från leverantörssidan, har uppgett att det i allmänhet inte är regelverket som sådant utan acceptansen för det och dess praktiska tillämpning som skapar problem. Samtidigt framkommer att många upphandlande myndigheter och även leverantörer upplever att regelsystemet är stelbent, tungrott och att det hindrar dem från att göra goda affärer. På en övergripande nivå kan det konstateras att regelverket i delar är alltför komplext och svåröverblickbart för ekonomiska aktörer, särskilt små företag, och att det tar lång tid och allt för stora resurser i anspråk att sätta sig in i enskilda bestämmelser. Regeringen anser att det krävs såväl en förenkling av regelverket som en kompetenshöjning hos upphandlande myndigheter och ett utökat upphandlingsstöd, både nationellt och på EU-nivå. En förenkling av regelverket kan innebära färre regler men i vissa fall också att en fråga som skapar osäkerhet blir reglerad. En svårighet i tillämpningen av upphandlingsreglerna är att de ibland används i olika syften som i vissa fall är motstridiga. Denna problematik kräver, så som konstaterats inledningsvis, ett stöd för hur sådana intressekonflikter ska lösas. Regeringen instämmer vidare i de problem som kommissionen lyfter fram i grönboken avseende exempelvis leverantörskvalificering och språkbarriärer. Regeringen vill särskilt lyfta fram betydelsen av att anta ett leverantörsperspektiv vid översynen av regelverket eftersom det största problemet vid upphandlingar i Sverige är att antalet anbud är för få. Nyckeln till att få fler anbudsgivare är därmed sannolikt även lösningen på hur offentlig upphandling kan bidra till en konkurrenskraftig europeisk ekonomi med fler och växande företag. SME-vänliga regler, fråga 46 Regeringen anser att målsättningen bör vara ett begripligt och ändamålsenligt upphandlingsregelverk som ska kunna tillämpas utan särskilda särregler för vissa aktörer. Upphandlingsreglerna bör inte styra mot att ekonomisk aktivitet bedrivs av ekonomiska aktörer av viss storlek. Att främja en viss kategori av ekonomiska aktörer, t.ex. småföretag, innebär också att andra aktörer kan uppfatta sig missgynnade av

19 regelverket. Ett sådant främjande riskerar också att utgöra statligt stöd. Att mindre företag i högre utsträckning drabbas av administration hänförlig till offentliga regelverk är inte unikt för den offentliga upphandlingen utan gäller också inom områden som socialförsäkringen och skattelagstiftning. Regelförenklingar enbart för en viss grupp är svåra att åstadkomma. Istället bör den administrativa bördan och andra hinder försöka minskas för alla aktörer, såväl upphandlande myndigheter som leverantörer av olika storlekar. God service och vägledning från myndigheter, lättillgänglig utbildning och information och dialog mellan parterna i upphandlingen är en mer framkomlig väg än särregler. De små och medelstora företagens behov bör kunna tillgodoses genom ökad kunskap hos upphandlarna om hur förfrågningsunderlag kan utformas utan omotiverade krav som riskerar att begränsa antalet potentiella anbudsgivare. Flera av de förslag som beskrivs i detta yttrande kan bidra till att öka tillgängligheten till offentlig upphandling för även mindre leverantörer. Exempelvis kan nämnas översynen av vilka tjänster som fortsättningsvis bör betraktas som A- respektive B-tjänster och införandet av bestämmelser om valfrihetsförfarande (fråga 16). Att se över viktningsbestämmelserna i syfte att göra anbudsutvärderingen mer transparent kommer att på ett tydligt sätt förenkla anbudsutformningen för företagen (fråga 113). Målsättningen bör vara ett begripligt och ändamålsenligt upphandlingsregelverk för alla som ska kunna tillämpas utan särskilda särregler för vissa aktörer. 19 Koden för bästa praxis uppdelning av kontrakt, val av anbudsgivare, fråga De åtgärder som anges i koden för bästa praxis bör användas som just vägledande bästa praxis men regelverket bör inte tyngas av fler regler. Varje förändring av regelverket i sig kan medföra att det upplevs som mer svårtillämpat, även om syftet är det motsatta. Det kan vara lämpligt att komplettera koden med goda exempel. Vissa av åtgärderna i koden torde redan vara obligatoriska för upphandlande myndigheter, t.ex. på grund av förbudet mot användandet av konkurrensbegränsande ramavtal i artikel 32 i direktiv 2004/18/EG eller därför att de strider mot det grundläggande kravet på proportionalitet. I detta avseende behövs mer vägledande rättspraxis från EU-domstolen rörande tolkningen av förbudet mot konkurrensbegränsande ramavtal samt proportionalitetsprincipens betydelse i fråga om omsättningskrav. Det vore olämpligt att i EU-lagstiftning ställa krav på att kontrakten ska delas upp i flera delar. En effektiv användning av skattemedel kräver att regelverket medger flexibilitet för den upphandlande myndigheten att på egen hand bedöma lämpligheten att sluta delkontrakt i den enskilda upphandlingen.

20 20 I många fall leder de nuvarande reglerna om val av anbudsgivare till onödig administration, särskilt när det gäller gränsöverskridande leverantörskvalificering. Arbetet i dessa frågor, till exempel e-certis eller ökade satsningar på PEPPOL:s Virtual Company Dossier vid elektronisk upphandling, bör fortgå. Problemet är dock ofta, som nämnts ovan, inte reglernas utformning utan deras tillämpning, vilket även är slutsatsen i kommissionens kodex för bästa praxis. Precisa regler är ofta mer förutsebara och lättillämpade än allmänt formulerade men tvingande principer. Koden för bästa praxis bör användas som vägledning men bör inte omvandlas till ett obligatoriskt regelverk. Styrkande handlingar och försäkran, fråga I Sverige gäller sedan 2010 principen att information som redan finns i offentlig sektor, exempelvis information om betalda skatter och sociala avgifter, bör inhämtas av de upphandlande myndigheterna för att minska de ekonomiska aktörernas administrativa börda. På EU-nivå är det angeläget att underlätta den typen av informationsutbyte även mellan medlemsstaterna. Regeringen anser att man på sikt skulle kunna införa motsvarande bestämmelse i upphandlingsregelverket, förutsatt att det finns ett fungerande system för att möjliggöra en sådan regel. I svensk upphandlingslagstiftning finns bestämmelser som möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att i praktiken tillåta självdeklarationer och begränsa kontrollen av sådana handlingar som rör leverantörens lämplighet. Det är viktigt att den upphandlande myndigheten ges möjligheten att besluta om när det passar med begränsad kontroll. För att undvika onödiga kostnader för utvärdering av anbud bör det, vid exempelvis misstanke om att en viss leverantör agerar oseriöst, vara möjligt att göra kontroller i ett tidigt skede av utvärderingen. I ett öppet förfarande ska uppgifterna begäras in och kontrolleras när det gäller den eller de anbudsgivare som myndigheten avser att tilldela kontraktet eller ramavtalet. Kontrollen ska genomföras innan tilldelningsbeslutet fattas. I selektivt och förhandlat förfarande eller vid en konkurrenspräglad dialog ska uppgifterna begäras in och kontrolleras när det gäller de anbudssökande som myndigheten avser att bjuda in att lämna anbud respektive förhandla med. Kommissionen bör agera för att underlätta utbyte av information mellan medlemsstaterna i syfte att möjliggöra för en upphandlande myndighet att själv inhämta uppgifter som redan finns i offentlig