Yttrande över samrådshandlingen Förslag på åtgärdsprogram för Norra Östersjöns vattendistrikt

Transkript

1 1 (12) SU FV Åsa Borin Kanslichef Vattenmyndigheten Yttrande över samrådshandlingen Förslag på åtgärdsprogram för Norra Östersjöns vattendistrikt Yttrandet har på rektors uppdrag utarbetats av Områdesnämnden för naturvetenskap. Ärendet har beretts av Carl Rolff, Stockholms universitets Östersjöcentrum med bidrag från Gustaf Almqvist, Joakim Hansen, Lena Kautsky och Annika Svanbäck, Stockholms universitets Östersjöcentrum. Delar av yttrandet har också beretts av Jakob Walve, Institutionen för ekologi, miljö och botanik. Stockholms universitet delar Vattenmyndigheten för Norra Östersjöns vattendistrikts bedömning att takten i åtgärdsarbetet för ett bättre vatten måste öka. Förslaget till åtgärdsprogram innebär ett betydande steg framåt i analysen av åtgärdsbehov och förslag till prioritering av åtgärder. Eftersom detta är en samrådshandling utgår Stockholms universitet från att detaljerade svar som gäller utformningen av specifika åtgärder inom enskilda åtgärdsområden kommer att besvaras av kommuner och andra verksamhetsutövare med bättre kännedom om lokala förhållanden. Stockholms universitet kommer därför inte att ge synpunkter på detaljer eller specifika åtgärdsförslag inom enskilda åtgärdsområden utan generellt fokusera på kunskapsfrågor och frågor av generell natur. Delar av Stockholms universitets svar har relevans för åtgärdsprogrammen i samtliga vattendistrikt och även i limniska system men kommentarerna gäller i första hand kust- och övergångsvatten i Norra Östersjöns vattendistrikt där Stockholms universitet har särskild kännedom om förhållandena inom Svealands kustvatten. Kommentarerna gäller i huvudsak frågor om kunskapsinhämtning, kunskapsunderlag, kännedom om åtgärders effekt, tillämpning av bedömningsgrunderna för beräkning av åtgärdsbehov och prioritering av åtgärder. Generellt är metodbeskrivningarna av hur beräkningar gjorts alltför bristfälliga för att förslagen ska kunna analyseras och bedömas effektivt. Det är ofta svårt att förstå varifrån information kommer och vilka bakgrundsmaterial som använts samt vilken beräkningsmetod som tillämpats. En betydligt bättre beskrivning av beräkningsmetoder och källor bör dock inte ingå i själva åtgärdsprogrammet som redan är mycket omfattande. Bättre vore en relativt omfattande separat volym som refereras till i åtgärdsprogrammets text. En sådan volym bör också ha en komplett samling originalreferenser för data och metoder. Många antaganden om uppströms effekter i tid och rum är mycket komplicerade. Generellt saknas ett resonemang om hur tidsförloppen från åtgärd till effekt ser ut och hur dessa inverkar på den eftersläpning i tid som naturligt uppstår nedströms. Utöver den rangordning som gjorts av åtgärdernas kostnadseffektivitet finns även ett behov av att Vattenmyndigheterna (även om detta inte ingår i uppdraget) gör en prioriteringsordning av åtgärder på nationell/regional skala. Dels beroende på naturliga geografiska skillnader och dels genom skilda grader av påverkan och olika förutsättningar att genomföra åtgärder så att Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: Stockholm Universitetsvägen 12 Telefax: E-post:

2 2 (12) de både ger maximalt resultat och är kostnadseffektiva. Ett sådant exempel är att Södra Östersjöns Vattenmyndighet prioriterar att ta bort vandringshinder närmast utflödet till havet och sedan successivt uppströms. Det finns också en stor lokal kunskap som bör tillvaratas och nyttjas så att rätt åtgärd görs på rätt plats. Här kan vattenråd och olika lokala aktörer tillsammans med näringslivet och kommunen samverka för att nå bästa resultat och ett effektivt nyttjande av insatta resurser och lokalt engagemang. Kommentarerna har inordnats under fyra huvudområden som framgår av innehållsförteckningen. De enskilda rubrikerna kan läsas som en mycket kortfattad sammanfattning av en synpunkt som kommenteras och utvecklas något fylligare under samma rubrik i texten. Innehållsförteckning Generella kommentarer om åtgärder mot övergödning... 3 Det behövs en nationell strategi för prioritering av åtgärder till de mest belastande avrinningsområdena och/eller områden med de bästa förutsättningarna för genomförande av åtgärder för att korta tidsperspektiven för resultat Det behövs en vetenskaplig utformning av övervakningsprogram inom fokuserade åtgärdsområden med omfattande åtgärder där separat forskningsfinansiering tillförs för att långsiktigt utvärdera åtgärders effekter på avrinningsområdesskala Mer detaljerade resonemang kring åtgärder för enskilda avlopp samt klarare och mer lokal utvärdering av om åtgärderna kan förväntas ge den effekt schablonberäkningar visar Kommentarer kring specifika åtgärder inom jordbruket... 7 Det finns stora osäkerheter i uppskattningen av effektivitet och kostnadseffektivitet för flera av jordbruksåtgärderna för att minska näringsbelastningen. Hur ska osäkerheterna hanteras?... 7 Prioriteringar: Var ska åtgärder inom jordbruket sättas in först och vilka åtgärder ska göras först? Samla och använd kunskapen om var åtgärderna har störst effekt och var jordar med höga läckage finns Strukturkalkning: Använd den kunskap och erfarenhet som finns för att identifiera och prioritera de lerjordar som har höga läckage, dålig struktur och låg aggregatstabilitet. Mycket viktigt att strukturkalkningen genomförs på rätt sätt under rätt förhållanden. Rimligt att sätta kostnaden till noll?... 8

3 3 (12) Anpassad gödsling: Bra åtgärder för att minska näringsbelastningen men vad ska man göra med stallgödseln i områden där det finns ett överskott? Effektiviteten är mycket grovt uppskattad... 9 Kommentarer kring osäkerheter när åtgärdsbehov beräknas med hjälp av bedömningsgrunderna... 9 Beräkningar av åtgärdsbehov i kusten utgår från likartade bakgrundsvärden för näringsämnen i kustvatten och i tillrinnande sötvatten för stora kustavsnitt, trots att betydande skillnader finns Sambandet mellan biologiska bedömningsgrunder och näringsämnen kan skilja sig mellan olika kustvattenförekomster men har antagits vara likartad Oklart hur beräkningen av förbättrings- och åtgärdsbehov relaterar till åtgärder i kringliggande kustvattenförekomster Oklarheter om vad som är förbättringsbehov och åtgärdsbehov och hur uppströms effekter tillgodoräknats För flera områden beräknas enbart åtgärdsbehov för fosfor och inte för kväve Kommentarer gällande flödes-, konnektivitets- och morfologiska förändringar samt främmande arter Det behövs en tydligare beskrivning av hur och vem som ansvarar för utförandet av åtgärder för förbättra vattendrags konnektivitet samt en nationellt vägledande strategi Kunskapsunderlaget om habitatförändring genom fysisk påverkan är många gånger bristfällig och åtgärderna samt deras effekter bör i större utsträckning utvärderas vetenskapligt Det behövs en nationell strategi för förbättrad miljöstatus för fisk och för restaurering av vattendrag med större helhetssyn på tillrinningsområdet, de limniska systemen och kustvattnen Nationell beredskap är nödvändig och åtgärder bör vidtas snabbt för att reducera potentiella negativa konsekvenser av invasiva främmande arter Generella kommentarer om åtgärder mot övergödning Det behövs en nationell strategi för prioritering av åtgärder till de mest belastande avrinningsområdena och/eller områden med de bästa förutsättningarna för genomförande av åtgärder för att korta tidsperspektiven för resultat.

4 4 (12) I åtgärdsprogrammet har en rangordning gjorts efter åtgärdernas kostnadseffektivitet. Detta är ur samhällsekonomisk synvinkel eftersträvansvärt och ingick i Vattenmyndigheternas uppdrag. Något som såvitt Stockholms universitet förstår inte ingick i uppdraget var att göra en motsvarande prioritering på nationell nivå och identifiera områden där åtgärder skulle kunna genomföras i högre takt och i större omfattning än i andra områden. Detta vore emellertid önskvärt för åtgärder som i första hand är avsedda att påverka eutrofiering i havet eftersom allt kustvatten hänger samman med omgivande bassänger och slutligen med det öppna havet. Framförallt åtgärder som syftar till att uppfylla kraven i Baltic Sea Action Plan (BSAP) är därför inte isolerade till mer avgränsade vattenförekomster såsom ofta är fallet för limniska vattensystem, utan gäller ett stort antal avrinningsområden där belastningen har effekter på hela havsområden. Vid genomförandet av åtgärder kommer en vägning av samhällsnyttan att göras i relation till andra samhälleliga funktioner. Vissa åtgärder kommer att genomföras och andra inte när förutsättningarna för att genomföra åtgärder skiljer mellan olika geografiska områden. Faktorer som lantbrukarnas intresse för åtgärder, kommunernas ekonomiska förutsättningar, den juridiska situationen (tillstånd för vattenverksamheter, vattendomar etc.) och allmänhetens intresse kommer att skapa skillnader i genomförande. Det finns därför en risk att åtgärderna ur havsmiljöns synpunkt inte blir så nationellt kostnadseffektiva som möjligt. Med tanke på de mycket långa responstiderna i havet vore det önskvärt att genom nationell prioritering nå stor effekt, snabbt och till så låg kostnad som möjligt. Idag finns ett gott underlag för att identifiera vilka avrinningsområden som bidrar mest till övergödning i havet och också vilka kustområden som har sämst vattenkvalitet. Sveriges åtaganden i BSAP är gjorda på nationell nivå och åtgärdernas effektivitet är därför också en nationell angelägenhet. En sådan nationell prioriteringslista skulle kunna ha flera olika utgångspunkter såsom: Var får vi störst kväve- och/eller fosforreduktion per krona?, Var ser det värst ut?, Var finns minst juridiska hinder för att genomföra åtgärder och Var har vi bäst bakgrundsinformation?. En nationell prioritering skulle kunna utgöra grunden för ett nationellt stöd till åtgärder inom dessa områden på samma sätt som görs i många andra sammanhang där stora regionala olikheter i förutsättningar föreligger. Ett sådant förfarande står dock i konflikt med principen att alla ska bidra efter sina bidrag till belastningen (reduktionsbeting). Det är emellertid sannolikt att åtgärdstakten i områden med mycket stor belastning på havet kommer att gå långsammare än önskvärt eftersom sådana kommuner inte har några särskilda medel för havsmiljöåtgärder i relation till andra åtaganden. Att koncentrera och forcera åtgärdstakten inom ett begränsat antal områden med betydande belastning ger också fördelar för kunskapsinhämtning om åtgärdernas effektivitet och responstider (se även kommentar nedan) samt erfarenhet av åtgärders genomförande i stor skala. En prioriteringslista får naturligtvis inte uppfattas som att andra regioner bör nedprioritera sitt vattenvårdsarbete.

5 5 (12) Det behövs en vetenskaplig utformning av övervakningsprogram inom fokuserade åtgärdsområden med omfattande åtgärder där separat forskningsfinansiering tillförs för att långsiktigt utvärdera åtgärders effekter på avrinningsområdesskala. För de flesta åtgärder riktade mot näringsläckage från lantbruket och enskilda avlopp är bedömningen av effekt, och därför också av kostnadseffektivitet, baserade på ett litet underlag med begränsat antal försök i ett fåtal geografiska områden. Det gör att det finns betydande osäkerheter i bedömningarna av effekter i områden med andra förutsättningar och också för bedömning av kostnaden vid storskaliga åtgärdspaket. Vid genomförande av åtgärder är ofta responstiderna för att utvärdera åtgärdens effekt mycket långa och det är svårt att finna finansiering för en tillförlitlig uppföljning under mycket lång tid. I en nyligen publicerad studie visades att signifikanta trender för kväve- och fosforförluster till vatten kunde avläsas först efter nära två decennier med anpassad gödsling (ex. Ulén m.fl. Hydrol. Process., 2015). Genom att koncentrera ett omfattande paket av åtgärder till ett, eller ett antal närliggande avrinningsområden, kan åtgärderna utformas som ett storskaligt vetenskapligt försök där effekterna kan studeras på hela avrinningsområdets skala. Sådana storskaliga ekologiska försök är enda möjligheten att bedöma åtgärdernas verkliga effekter och responstider på avrinningsområdets skala. Fokusering av åtgärder behöver inte betyda att man begränsar dem till enbart en slags åtgärd så länge flera separata och kompletterande mätprogram fångar upp effekterna från respektive åtgärd vid relevanta punkter för olika sorters vattentransporter uppströms och nedströms åtgärden. Att korrekt utforma sådana program som kompletterar varandra fordrar betydande ekonomiska resurser samt hög vetenskaplig kompetens och bör kompletteras med modellanalyser. Om åtgärder genomfördes fokuserat på detta sett skulle vetenskaplig kompetens kunna rekryteras genom ett riktat forskningsprogram lämpligtvis administrerat av FORMAS. För att få bättre uppskattningar av enskilda åtgärders effektivitet krävs dock rena forskningsprojekt där t.ex. väl kontrollerade fältförsök och frekventa mätningar över lång tid ingår på lokaler särskilt lämpade för att studera åtgärden. Vid utformningen av komplexa mätprogram på olika skalor inom ett större åtgärdsområde med flera åtgärder är det mycket betydelsefullt att ha goda data från en tillräckligt lång tidsperiod innan åtgärderna vidtogs. Det kan medföra att man i vissa fall måste vänta ett antal år innan åtgärderna kan påbörjas för att få tillförlitliga bakgrundsdata. Det är därför extra betydelsefullt att skyndsamt utse sådana områden och skapa finansiering för att utforma och starta omfattande kontrollprogram som ger bakgrundsvärden. Inom t.ex. de nationella miljöövervakningsprogrammen finns värdefull erfarenhet om utformning av den här typen av kontrollprogram. Sådana storskaliga försök är den enda möjligheten att få information om verkliga tidsskalor och effekter på avrinningsområdesskala. Det kommer aldrig att bli ekonomiskt realistiskt att ha en vetenskapligt tillfredsställande uppföljning av ett flertal begränsade åtgärder inom ett stort antal områden. Eftersom försöken sannolikt kommer att behöva pågå minst något decennium kommer man dock inte att kunna invänta slutresultaten för att utforma allt åtgärdsarbete. Eftersom det samlade åtgärdsarbetet också kommer att sträcka sig över en mycket lång tidsrymd kommer storskaliga försök undervägs att leverera värdefull information

6 6 (12) för att modifiera åtgärder och skala förväntningar på resultat till realistiska nivåer och responstider. Mer detaljerade resonemang kring åtgärder för enskilda avlopp samt klarare och mer lokal utvärdering av om åtgärderna kan förväntas ge den effekt schablonberäkningar visar. I prioritering av åtgärder tillämpas i åtgärdsprogrammen en strikt rangordning efter åtgärdernas kostnadseffektivitet upp till en kostnad motsvarande kr per kg reducerat fosfor. Det är oklart varför just denna gräns valts och också varför enskilda avlopp inkluderats i varje åtgärdspaket utan hänsyn till avloppets egenskaper (svartvatten och/eller s.k. BDTvatten, BadDiskTvätt), kanalisering, vegetation eller avstånd till vatten. Åtgärden är extremt kostnadskrävande och ingen bedömning görs heller av om belastningen har märkbar påverkan på den kustvattenförekomst där åtgärden föreslås. För de olika åtgärdsområdena kommer enskilda avlopp alltid med som åtgärd oavsett om det rör sig om öppen kust med stor vattenomsättning eller om trösklade vikar med begränsad vattenomsättning och omfattande permanent- eller fritidsbebyggelse. I texterna för de enskilda åtgärdsområdena anges också specifikt att ingen hänsyn tagits till avloppens avstånd till vatten. De schabloner som används för beräkning av belastning från enskilda avlopp har betydande osäkerheter och den verkliga transporten beror av många faktorer som transport med markvatten eller ytvatten, markegenskaper, vegetation, avloppsvattnets karaktär (svartvatten eller BDT), faktiskt nyttjande eller vattenmängd. Såvitt det går att utläsa från åtgärdsprogrammen är därför belastningen från enskilda avlopp en bruttobelastning utan förlustskattningar medan andra belastningar är nettobelastningar med hänsyn tagen till förluster. Det är rimligt att kostnadseffektiviteten beaktas i relation till andra åtgärder särskilt som åtgärden är mycket kostnadskrävande för enskilda. Det råder inga tvivel om att enskilda avlopp i många fall är en betydande och ibland den huvudsakliga orsaken till dålig vattenkvalitet i områden med omfattande fritidsbebyggelse och begränsad vattenomsättning. Särskilt bekymmersamt är detta förstås i limniska system och i den innersta delen av skärgården där fosfor ofta är det helt begränsande näringsämnet under hela produktionssäsongen. I sådana situationer och i synnerhet om avloppen utgör en sanitär olägenhet finns ingen anledning att ta hänsyn till fastighetsägarens kostnad för att åtgärda problemet. Vattnet är en gemensam resurs och det finns inga skäl tillåta enskilda att förorena det på ett sätt som innebär olägenhet för allmänheten. För öppna kustvattenförekomster med stor vattenomsättning måste dock belastningen sättas i perspektiv till den totala belastningen. Egentliga Östersjön, Finska Viken, Rigabukten och Danska sunden belastas årligen externt av cirka ton fosfor (HELCOM 2015, PLC-5.5, BSP 145, tab 4.1b). Under syrefattiga förhållanden har en årlig frisättning från sedimenten beräknats kunna uppgå till ton fosfor per år (Conley m.fl. Environ. Sci. & Technol 2002, Viktorsson m.fl. Biogeosciences 2013). Frisättningen från sedimenten är inte att betrakta som en extern belastning men påverkar med tiden vattenkoncentrationerna på samma sätt som andra källor. Under syresatta förhållanden kan sedimenten åter binda en betydande del av frisatt fosfor. I tabell A4 (Rättelser till Åtgärdsprogram för Norra Östersjöns

7 7 (12) vattendistrikt (ÅPNÖ)) anges en kostnad för att åtgärda enskilda avlopp om kronor per kg fosfor och år. För att i öppna kustvatten motivera sådana kostnader bör en bedömning göras av potentiella lokala effekter på skalan vik där naturligtvis undermåliga avlopp kan utgöra en sanitär olägenhet och påverka lokal övergödning. Om inga sådana förhållanden föreligger måste åtgärdens effekt för den berörda vattenförekomsten eller transport till andra vattenförekomster sättas i relation till kostnaden för åtgärden. Den totala belastningsminskningen för kusten genom åtgärder riktade mot enskilda avlopp beräknas till 2.6 ton fosfor till en kostnad av 107 miljoner kronor per år (Rättelser till ÅPNÖ, tabell A4). Den totala beräknade fosforminskningen av samtliga föreslagna åtgärder är en årlig reduktion av fosfor om 12 ton till en kostnad av 118 miljoner kronor årligen (185 Mkr [total åtgärdskostnad] -67 Mkr [ökad N-rening reningsverk]). Det medför att 91 % (107/118) av kostnaderna för åtgärder mot fosforbelastning riktas mot 22 % (2.6/12) av åtgärdseffekterna och 10 % av åtgärdsbehovet (ÅPNÖ, Diagram B2a, sid 84). En sådan prioritering måste föregås av en noggrannare analys av effekterna på berörda vattenförekomster och en skattning av den faktiska belastningen från sådana avlopp snarare än en generell schablonberäkning. Enligt SMHIs modellberäkningar utgörs fosforbelastningen för kustvatten i skärgårdens exponerade mellersta och yttre kustvattenförekomster ofta till 99 % eller mer av transport från omgivande vattenförekomster ( I viss mån kan en sådan beräkning vara missvisande eftersom vattenomsättningen visserligen medför transport av en stor mängd fosfor men också av en stor mängd vatten. Fokuserade utsläpp med hög koncentration kan därför ge betydligt större effekt och måste beaktas vid begränsad vattenomsättning. Det är därför rimligt att fokusera tillsyn och åtgärder mot enskilda avlopp till sådana områden där vattenomsättningen är begränsad och bebyggelsen omfattande. I åtgärdsprogrammen finns sådana områden utpekade där enskilda avlopp kan antas utgöra en betydande del (exempelvis Nacka och Värmdös fjärdar 85 %, Stockholms norra mellersta skärgårds åtgärdsområde 37 %). Här kan också enskilda vattenförekomster, eller delar av vattenförekomster, vara mycket mer påverkade än andra inom samma åtgärdsområde. En detaljerad översyn av de faktiska lokala förhållandena och en vetenskapligt väl förankrad bedömning av potentiella åtgärdseffekter bör göras innan omfattande åtgärder med mycket höga kostnader vidtas. Kommentarer kring specifika åtgärder inom jordbruket Det finns stora osäkerheter i uppskattningen av effektivitet och kostnadseffektivitet för flera av jordbruksåtgärderna för att minska näringsbelastningen. Hur ska osäkerheterna hanteras? De jordbruksåtgärder som vattenmyndigheten har valt att ha med i åtgärdsprogrammet är generellt sett bra åtgärder för att minska näringsförlusterna men osäkerheten i uppskattningar av effektivitet och kostnadseffektivitet är stor. För flera av jordbruksåtgärderna finns bara enstaka studier att basera beräkningarna av effektivitet och kostnadseffektivitet på. Dessutom varierar de lokala naturgivna förutsättningarna och effektiviteten påverkas av många faktorer.

8 8 (12) Uppskattningarna av åtgärdernas effektivitet ligger till grund för hur mycket åtgärder som bedöms behövas i de olika åtgärdsprogrammen. Hur ska osäkerheterna i åtgärdernas effektivitet hanteras? Det behövs en plan för hur vattenförvaltningen i Sverige ska agera om åtgärder genomförs men beräknade effekter inte uppnås. En mer intensiv uppföljning av vattenkvalitet kan behövas för att det ska gå att se effekter av specifika åtgärder - inom de nationella miljöövervakningsprogrammen finns värdefull kompetens för uppföljning av vattenkvalitet, samt fördelar genom samordning med befintlig miljöövervakning. Bättre underlag för att beräkna jordbruksåtgärdernas effektivitet och kostnadseffektivitet kan t.ex. också uppnås genom nya forskningsprojekt där väl kontrollerade fältförsök ingår. Vattenmyndigheten och vattenförvaltningen i Sverige behöver vara tydlig med att det kan ta lång tid att se effekter i miljön av genomförda åtgärder, detta för att trovärdigheten inte ska ta skada framöver. Prioriteringar: Var ska åtgärder inom jordbruket sättas in först och vilka åtgärder ska göras först? Samla och använd kunskapen om var åtgärderna har störst effekt och var jordar med höga läckage finns. Den totala kostnaden för åtgärderna är stor och prioriteringar kommer att behöva göras. Samla och använd kunskapen om var åtgärderna har störst effekt och var jordar med höga läckage finns. Kartlägg under vilka omständigheter det är lämpligt att genomföra åtgärder i en viss ordning tidsmässigt. Strukturkalkning: Använd den kunskap och erfarenhet som finns för att identifiera och prioritera de lerjordar som har höga läckage, dålig struktur och låg aggregatstabilitet. Mycket viktigt att strukturkalkningen genomförs på rätt sätt under rätt förhållanden. Rimligt att sätta kostnaden till noll? Det är inte rimligt att sätta kostnaden för strukturkalkning till noll kronor. Det bygger på antagandet att skördarna ökar efter kalkningen men den eventuella skördeökningen är inte alltid så pass stor eller långvarig att det täcker kostnaden för strukturkalkningen. För att strukturkalkningen ska vara effektiv är det mycket viktigt att den genomförs på rätt sätt, t.ex. med tillräckligt stor mängd bränd eller släckt kalk per hektar, under väderleksmässigt goda (torra) förhållanden och att kalken brukas ner/blandas in ordentligt. Det föreslagna styrmedlet är föreskrift och tillsynskampanj. Med detta upplägg finns det risk att strukturkalkningen genomförs med för liten mängd kalk (för att minska kostnaden) eller att strukturkalkningen genomförs under fel förhållanden p.g.a. tidspress för genomförandet (det är t.ex. inte säkert att man har rätt väderleksförhållanden under en specifik säsong, då är det mer fördelaktigt att vänta till nästa år). Innan strukturkalkning genomförs bör lerjorden ha en bra dränering. En stor andel av täckdikessystemen i Sverige är gamla och behöver förbättras. Hur ser vattenförvaltningen till att dräneringen är god och att eventuella investeringar i täckdikessystemen görs innan man strukturkalkar?

9 9 (12) LOVA-bidragen har fått beröm och det har varit populärt att strukturkalka och få halva kostnaden som LOVA-bidrag. Använd erfarenheten som finns hos berörda länsstyrelser och kunskapen som finns hos forskare för att ta fram vägledning om hur strukturkalkning bör genomföras och hur man identifierar de områden som är mest lämpade. Strukturkalkningen är föreslagen att genomföras över mycket stora områden. Det skulle vara bra att ha en plan för var strukturkalkningen ska genomföras först, exempelvis på de lerjordar som har hög lerhalt, högt fosforinnehåll, dålig struktur och låg aggregatstabilitet. Dessa områden skulle kunna prioriteras, t.ex. med extra bidrag (ersättning kan även ges för genomförandet av obligatoriska åtgärder). Det finns mycket få studier om strukturkalkningens effekter på fosforläckaget. Fler studier behövs för att bättre kunna uppskatta strukturkalkningens effektivitet och lämplighet på olika jordar, t.ex. hur markens lerhalt, fosforinnehåll och olika kalkprodukter påverkar strukturkalkningens effekter på fosforläckaget. Anpassad gödsling: Bra åtgärder för att minska näringsbelastningen men vad ska man göra med stallgödseln i områden där det finns ett överskott? Effektiviteten är mycket grovt uppskattad. Från näringsläckagesynpunkt är åtgärderna som nämns inom anpassad gödsling generellt bra. Det svåra är att gödsla enligt markens fosforinnehåll och grödans behov i regioner med mycket djur och ett överskott av stallgödsel. Till dessa områden importeras foder, medan stallgödseln sprids på fälten i närheten, vilket leder till ett överskott av näringsämnen. Här behöver man transportera gödsel, eller näringsämnena i gödseln, till områden som domineras av växtproduktion (där framförallt mineralgödsel används i nuläget). För att kunna förflytta gödseln, eller behandla den så att den går att transportera, så behövs investeringar i teknik och logistik. Det behövs både identifiering av lämpliga tekniska lösningar och investeringar. Vattenmyndighetens uppgift om åtgärdens effektivitet är dock en mycket grov uppskattning. Kommentarer kring osäkerheter när åtgärdsbehov beräknas med hjälp av bedömningsgrunderna Beräkningar av åtgärdsbehov i kusten utgår från likartade bakgrundsvärden för näringsämnen i kustvatten och i tillrinnande sötvatten för stora kustavsnitt, trots att betydande skillnader finns. Beräkningarna av åtgärdsbehov i kusten baseras på bedömningsgrunderna för kväve och fosfor. Det är därför viktigt att bedömningsgrunderna ger riktiga resultat. Här finns dock betydande osäkerheter. Dels är de modelluppskattade bakgrundshalterna i vattendrag, som bedömningen påverkas av i utsötade kustområden, i sig behäftade med osäkerhet. Dels kan delar av ett kustavsnitt avvika kraftigt eftersom bedömningen baseras på bakgrundshalter för relativt stora avrinningsområden där enskilda vattendrag kan avvika. Det finns också andra skäl till att en bedömning kan bli fel. Som den ser ut idag tar inte bedömningsgrunderna hänsyn till att det kan förekomma uppvällning av djupvatten i vissa områden eller att grunda områden generellt har högre halter. Det behövs alltså en översyn för specifika

10 10 (12) vattenförekomster av hur rimliga målen är, d.v.s. hur rimliga resultat den generellt hållna bedömningsgrunden ger i det enskilda fallet. Sambandet mellan biologiska bedömningsgrunder och näringsämnen kan skilja sig mellan olika kustvattenförekomster men har antagits vara likartad. Beräkningen av åtgärdsbehov utgår ifrån att det finns en direkt koppling mellan att nå god status för kväve och fosfor och att nå god status för de biologiska bedömningsgrunderna. Det är i grunden ett rimligt antagande för klorofyll och biovolym växtplankton, som anpassats till bedömningsgrunderna för näringsämnen, men sett till olika kustavsnitt kan detta både överskatta och underskatta åtgärdsbehovet, eftersom kopplingen inte nödvändigtvis ser likadan ut överallt. Av särskild betydelse är att åtgärder mot fosfor inte kan förväntas ge effekt i områden med kvävebegränsning, vilket gäller för en stor del av Svealandskusten. Oklart hur beräkningen av förbättrings- och åtgärdsbehov relaterar till åtgärder i kringliggande kustvattenförekomster. Metoden för beräkningen av åtgärdsbehov i kusten är problematisk. Om vi har tolkat det rätt, så antas vid beräkningen att avvikelsen i procent mellan uppmätt halt och halten för god status direkt kan överföras till ett åtgärdsbehov. Med detta sätt att räkna kommer en viss belastning som påverkar ett stort område, och därmed späds ut med mycket havsvatten, ge ett litet åtgärdsbehov i procent jämfört med samma utsläpp till ett mer begränsat område. Faktum är dock att för att komma ner till en koncentration motsvarande god status är åtgärdsbehovet lika stort i båda fallen. Utgångspunkterna för beräkningarna för olika specifika geografiska åtgärdsområden (halter och vattenförekomster som används etc.) redovisas bristfälligt. Det är oklart hur förbättrings- och åtgärdsbehov beräknats när det finns flera kustvattenförekomster inom samma åtgärdsområde. Är det den procentuella skillnaden (mellan uppmätt och GMgräns) som beräknats för varje vattenförekomst? För till exempel Stockholms inre skärgård anges 33 % förbättringsbehov för fosfor för Strömmen, 20 % för Askrikefjärden. Detta översätts sedan i motsvarande procentuella åtgärdsbehov för respektive vattenförekomsts landbelastning. Gradienter i kustvattnet kan dock orsaka problem här. Avvikelsen i Askrikefjärden skulle ju kunna vara i huvudsak orsakad av tillförseln från Strömmen. Åtgärdsbehovet skattas i så fall för högt för landtillförseln just för Askrikefjärden. Det finns framtagna samband mellan belastning och koncentrationer för Stockholms innerskärgård. Dessa bör användas i första hand. Oklarheter om vad som är förbättringsbehov och åtgärdsbehov och hur uppströms effekter tillgodoräknats. Det är inte alltid tydligt vad som är beräknat förbättringsbehov och åtgärdsbehov. För till exempel åtgärdsområdet Stockholms norra mellersta skärgård anges det sammanlagda förbättringsbehovet till endast 27 kg fosfor. Det måste här vara åtgärdsbehovet lokalt som menas. Ett sammanlagt förbättringsbehov på 27 kg är förstås försumbart i relation till detta enorma område. Som sagts ovan är dock beräkningsmodellen generellt problematisk. Det är oklart i redovisningarna hur förbättringsbehov som beräknats för kustvatten överförs till åtgärdsområden uppströms det behandlade området, eller hur mycket som kan förväntas

11 11 (12) redan vara avklarat som en effekt av åtgärder uppströms. Detta gäller till exempel Stockholm innerskärgårds fosfortillförsel från Mälaren. För flera områden beräknas enbart åtgärdsbehov för fosfor och inte för kväve. För flera områden, t.ex. Stockholms innerskärgård samt Stockholms norra mellersta skärgård, beräknas enbart behov av åtgärder för fosfor, inga för kväve. Det är inte redovisat vad detta beror på. Kommentarer gällande flödes-, konnektivitets- och morfologiska förändringar samt främmande arter Det behövs en tydligare beskrivning av hur och vem som ansvarar för utförandet av åtgärder för förbättra vattendrags konnektivitet samt en nationellt vägledande strategi. Generellt brister beskrivningen av vem som ansvarar för och ska utföra åtgärder i arbetet med att förbättra vattendrags konnektivitet i regionen. Kommunernas roll är ofta endast diffust beskriven och betydelsen av intresseorganisationers aktiviteter omnämns i mycket liten omfattning, t.ex. åtgärder utförda av Sportfiskarna och fiskevårdsföreningar. När det gäller arbetet med att förbättra konnektivitet för fisk och andra vattenorganismer är det bra att det finns en nationell strategi som kan vägleda länsstyrelserna i deras prioriteringar. I programdokumentet finns en bra förteckning av åtgärder som vägledning, men det är även viktigt att länsstyrelserna kan tillhandahållas rådgivning från fall till fall. Prioriteringarna bör baseras på välgrundade underlag och i de fall där tillräckliga underlag saknas bör forskningsinsatser göras för att följa upp åtgärdernas effekt på miljön samt deras kostnadseffektivitet. Kunskapsunderlaget om habitatförändring genom fysisk påverkan är många gånger bristfällig och åtgärderna samt deras effekter bör i större utsträckning utvärderas vetenskapligt. Underlaget för många av de föreslagna åtgärderna avseende förändrade habitat genom fysisk påverkan är många gånger bristfällig. För att öka kunskapsunderlaget bör några få olika åtgärder följas upp vetenskapligt i representativa områden och utgöra en grund för utformning och prioritering av framtida åtgärder. Det vore önskvärt om separat forskningsfinansiering tillförs för att långsiktigt utvärdera åtgärderna. Det har inte gjorts någon bedömning av problemet med fysisk påverkan på habitat i kustvattenförekomster eller många av de kustmynnande vattendragen eftersom bedömningskriterier saknas. Vi anser att en första åtgärd bör vara att ta fram bedömningskriterier för att uppskatta det potentiella miljöproblemets omfattning, samt att ta fram kunskapsunderlag för att åtgärda (minska) fysisk påverkan på habitat i kustvattnen. En nyligen publicerad studie visar att 40 % av kustfiskens rekryteringsområden i Stockholms skärgård var tydligt exploaterad för tio år sedan (Sundblad & Bergström AMBIO 2014) och att ca 1 % oexploaterad kustlinje bebyggs varje år. Kustexploateringen kan få negativa

12 12 (12) konsekvenser för vissa fiskarter (Sandström m.fl. AMBIO 2005). Det saknas dock fortfarande underlag som kvantifierar kustexploateringens långsiktiga påverkan på fiskpopulationer. Det behövs en nationell strategi för förbättrad miljöstatus för fisk och för restaurering av vattendrag med större helhetssyn på tillrinningsområdet, de limniska systemen och kustvattnen. I åtgärdsprogrammet bör även de biologiska sambanden mellan kust och kustmynnande vattendrag förtydligas och kartläggningen av miljöproblem och åtgärdsförslag bör anpassas efter sådana samband. Åtgärder för att förbättra miljöstatusen med avseende på fisk kan ibland behöva ske uppströms från kustvatten och ibland kan åtgärder i kustvatten förbättra statusen för fisk i limniska system. Fokus kan många gånger även behöva riktas mot hela avrinningsområdet snarare än enbart vattenmiljön, där förändrad markanvändning och ändrade flödesregimer kan ha gjort att fisk i vattenförekomsterna påverkats negativt. Här kan restaurering av våtmarker för att gynna reproduktion av exempelvis gädda vara en effektiv åtgärd. Effekten av dessa insatser behöver dock undersökas och utvärderas utifrån ett nationellt perspektiv, för att understödja och underlätta prioriteringar. Nationell beredskap är nödvändig och åtgärder bör vidtas snabbt för att reducera potentiella negativa konsekvenser av invasiva främmande arter. Överlag sker det en god summering i åtgärdsprogrammet av hur nyetablering och spridning av invasiva främmande arter kan bekämpas. Vi ifrågasätter däremot om det är lämpligt att vänta till 2021 för att vidta åtgärder i vattensystem som uppvisar problem med invasiva främmande arter med motiveringen att lagstiftning och/eller offentlig finansiering saknas. I vissa fall behöver inte kostnaderna vara orimliga, vilket också nämns, speciellt där det går att bedöma att riskerna för att få större negativa effekter ökar med tiden. Ett exempel på en möjlig åtgärd är att stänga av vattenvägar för att begränsa spridningen av en ny invasiv art, en åtgärd som ofta tillämpas i USA. Även för denna typ av åtgärd krävs en kostnads- och samhällsekonomisk analys av vad en avstängning av en vattenväg skulle innebära. Utvecklingen av ett nationellt varningssystem välkomnas. Stockholms universitet anser dock att HaV eller SLU bör ha huvudansvaret för ett sådant system, samt att en expertgrupp bildas, med beredskap för att med kort tidsvarsel ge råd till myndigheter angående hantering av främmande arter. Arbetet med främmande arter bör samordnas nationellt. Risken för negativa konsekvenser av invasiva främmande arter gäller stora delar av landet, medan det finns regionala skillnader i risk för primär etablering av främmande arter samt resurser för att bekämpa de nyintroducerade arterna. Dessutom bör Sverige arbeta på en nationell nivå inför det kommande EU-direktivet om främmande invasiva arter. Anders Karlhede Vicerektor för det naturvetenskapliga området Åsa Borin Kanslichef