Trafikpolitik samspelet mellan stat och region. En internationell jämförelse

Transkript

1 Trafikpolitik samspelet mellan stat och region En internationell jämförelse

2 Regionplane- och trafikkontorets rapporter Rörlighetens värde Stockholmsregionens internationalisering Du är med och formar framtiden i Stockholmsregionen Migration och förnyelse av Stockholmsregionen Migration över Östersjön till Stockholmsregionen Regioner, handel och tillväxt Scenarier för utbildning i Stockholmsregionen Kompetensutveckling och utbildning i Östersjöregionen Bilaga: Kompetensindikatorer för Östersjöregionen Dagens ungdom är morgondagens vuxna Utvecklingspolitik i tre storstadsregioner Regionala skillnader i Stockholms län EU Capital Regions towards Sustainable Mobility Stockholmsregionen i världen Vatten i Stockholmsregionen Social atlas över Stockholmsregionen Storstadspolitik i debatt och handling Bostad? Underlag för regionplan Framtidens skärgård Energiförsörjningen Stockholmsregionens roll för Sveriges tillväxt Storstadskonkurrens i norra Europa Blåstrukturen i Stockholmsregionen Upplevelsevärden Kvinnorna, näringslivet och framtiden Informationssystem för regionala grönområden Mälardalen en region? Trafikpolitik i Nordamerika och Asien Fler till högre utbildning Flera kärnor Stockholmsregionens samspel med sin nära omgivning Destination Stockholm Trafikpolitik samspelet mellan stat och region Hållbar utveckling för forskningen? Program och förslag Möt framtiden med öppna ögon En ekonomisk strategi En social strategi En miljöstrategi Regionplan 1991, reviderade grundantaganden Stockholmsregionens framtid, skiss till en långsiktig strategi Vill du delta i dialog om Stockholmsregionens framtid? Regionplan 2000 Program Debatten om Stockholmsregionens framtid Samrådsredogörelse Program för Ekonomisk tillväxt, förnyelse och integration i Stockholmsregionen Program för Kompetensutveckling och FoU i Stockholmsregionen Stockholmsregionens framtid En långsiktig strategi En region för framtiden Regionplan Trafiken i regionplan Ekonomisk tillväxt, förnyelse och integration Kompetensutveckling och FoU Östersjöperspektivet RUFS Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen RUFS Samrådsredogörelse Regional utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen. Synpunkter på utställningsförslag Regional utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen. Antagen regionplan Lägesrapport 2003 om förnyelse, integration och kompetens i Stockholmsregionen Insatser för förnyelse och integration i Stockholmsregionen Insatser för kompetens och FoU i Stockholmsregionen Regional Development Plan 2001 for the Stockholm Region Omslagsbild: Nils-Johan Norenlind/Tiofoto Layout och illustrationer: Inregia AB Tryck: Ljungföretagen Tryckeri AB, Örebro 2004 RTN ISSN ISBN Beställ från Regionplane- och trafikkontoret Box 4414, Stockholm Tel Fax e-post: rtk@rtk.sll.se

3 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION 3 Förord Det finns stora brister i Stockholmsregionens transportsystem. Även i övriga delar av Mälardalen finns påtagliga behov att förbättra transporterna. I syfte att utveckla kunskaperna om transportförsörjning och transportpolitik i olika storstadsregioner har Regionplane- och trafikkontoret jämfört Stockholmsregionen med andra storstadsregioner. Bland annat har utvecklingsstrategier, transportförsörjning samt ansvarsfördelning och samverkan mellan den lokala, regionala och nationella nivån inom den offentliga sektorn studerats. Utvecklingen i andra storstäder ger exempel på flera strategier som tycks göra det lättare för aktörer med delvis olika intressen att enas om och genomföra beslut på transportområdet. Syftet med denna rapport är att sammanställa och dra slutsatser från kontorets tidigare studier. Det betyder att den ringar in de frågor som verkar mest avgörande för att få till stånd en bättre transportförsörjning. Den ger också vissa rekommendationer för den framtida transportpolitiken. I direkt anknytning till arbetet har faktaunderlaget för Oslo och Köpenhamn uppdaterats. Vidare har helt nya uppgifter tagits fram om transporter, transportplanering och transportpolitik i Helsingforsregionen. En workshop har genomförts med regionala aktörer för att få in synpunkter på våra preliminära slutsatser. Kontoret har också dragit nytta av de synpunkter som gavs när en preliminär version av rapporten presenterades på ett brett upplagt och öppet seminarium i slutet av november Rapporten har utarbetats av Björn Hårsman, Amy Rader Olsson och Sirje Pädam, Inregia AB. Kjell Säfvestad, ÅF Trafikkompetens organiserade och sammanställde synpunkter från workshopen. Jan-Ove Östbrink och Ann-Charlotte Alvehag har ansvarat för projektet inom Regionplane- och trafikkontoret. Stockholm i februari 2004 Sven-Inge Nylund Regionplanedirektör

4 Innehåll Förord 3 Sammanfattning 5 Spelregler och fallgropar i beslutsprocessen 5 Problemen 5 Tänkbara åtgärder 5 Finansiering 6 Genomförande och utvärdering 6 Slutsatser 6 Inledning 8 Stockholmsregionens transportförsörjning i ett internationellt perspektiv 10 Geografin och konkurrensen skärper kraven 10 Stockholmsregionens transportproblem och ekonomiska roll 11 Regionens problem förvärras 12 Transportförsörjningens förutsättningar 14 Fysiska förutsättningar och befintligt transportutbud 14 Transportpolitiska traditioner och principer 16 Kulturella och ekonomiska förutsättningar 16 Institutionella förhållanden 17 Den trafikpolitiska beslutsprocessen 19 Enighet om problemen 21 Vilka är problemen? 21 Strategier för att enas om problemen 22 Tidig och kontinuerlig samverkan mellan stat och region 22 Möjligheter att utveckla transportförsörjningen 24 Alternativa lösningar 24 Strategier för alternativa lösningar 25 Finansiering 28 Olika finansieringslösningar tillämpas 28 Finansieringsstrategier 28 Ansvar för genomförande och uppföljning 33 Beredskap för oförutsedda händelser 33 Strategier för genomförande och utvärdering 33 Slutsatser för Stockholm och Mälardalen 36 Vilka handlingsalternativ finns? 36 Strategiska frågor 37 Samverkan inom regionen 38 Summary 39 The decision-making process 39 The problems 39 Possible measures 39 Financing 39 Implementation and evaluation 40 Conclusions 40 BILAGA Trafikpolitik i de nordiska huvudstäderna 41 HELSINGFORS Samarbete och balanserade trafiksatsningar 43 Transportsystem och trafikpolitik 44 Helsingfors: Staten minskar sina bidrag 47 Lärdomar 47 OSLO Vägavgifter för att finansiera trafikinvesteringar 49 Transportsystem och trafikpolitik 49 Finansiering av transportinfrastruktur 49 Lärdomar 51 KÖPENHAMN Nya finansieringsformer 52 Transportsystem och trafikpolitik 52 Finansiering av transportinfrastruktur 53 Vägar och kollektivtrafik 53 Lärdomar 54 Referenser 56

5 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION 5 Sammanfattning Stockholmsregionen präglas, liksom andra storstadsregioner, av en allt intensivare trafik. Resultatet har blivit längre restider, ökad trängsel, mer buller, fler olyckor och större utsläpp. Trots detta och trots att transportefterfrågan långsiktigt växer finns få tecken på handlingskraft som kommer till uttryck i investeringar eller bindande beslut om andra åtgärder. Här skiljer sig Stockholmsregionen från många andra storstadsområden. Likheter och skillnader mellan Stockholmsregionen och ett antal städer/regioner i Europa, Asien och Nordamerika har beskrivits i en serie tidigare rapporter från Regionplane- och trafikkontoret. Syftet med denna rapport är att sammanställa och dra slutsatser från de tidigare studierna. Slutsatserna ska i möjligaste mån utformas som rekommendationer eller i vart fall klarlägga vilka frågor det är viktigast att försöka nå enighet om. Spelregler och fallgropar i beslutsprocessen Det går att urskilja fyra huvudskeden i den beslutsprocess som styr stora delar av utvecklingen på transportområdet: Analyser och diskussioner för att nå enighet om problemen, analyser och diskussioner om investeringar och andra åtgärder för att komma till rätta med problemen, diskussioner och förhandlingar om finansiering samt diskussioner och beslut om genomförande och utvärderingar av det som genomförs. I Stockholmsregionen och Mälardalen är de viktigaste aktörerna i beslutsprocessen staten (regering, riksdag, länsstyrelser och trafikverk), Stockholms läns landsting, Stockholms stad och övriga kommuner i Stockholms län, kommuner och landsting i övriga Mälardalsregionen samt företrädare för näringsliv, intresseorganisationer, trafikanter och invånare. Det bör omgående sägas att de beskrivna fyra faserna i beslutsprocessen sällan passeras i tur och ordning efter en på förhand uppgjord plan. Politiska beslutsprocesser är komplexa och fokus kan ofta förskjutas både bakåt, mot sidordnade frågor och flera steg framåt. De kan också avbrytas eller fördröjas genom oväntade inspel från opinionsgrupper eller genom att någon annan fråga plötsligt placeras högre på den politiska dagordningen. Trots detta går det att särskilja vissa gemensamma drag i de strategier som flera storstadsregioner tillämpar eller har tillämpat för att komma vidare i den beskrivna beslutsprocessen. Problemen Ju mer akuta problemen är, desto starkare blir viljan att lösa dem och desto bättre blir samverkan mellan de inblandade aktörerna. Flera storstäder har infört samarbetsformer som innebär en tidig och kontinuerlig samverkan mellan stat, region och privata intressen för att: underlätta samverkan mellan stat och region samt kontinuerligt samarbete mellan regeringens departement och verk kring transportfrågor i storstäder eller huvudstaden, bidra till en bättre förståelse för viktiga transportfrågor i storstaden och för transportproblemens koppling till statliga, regionala och kommunala utvecklingsmål och fokusera diskussionerna på gemensamma problem snarare än på enskilda intressen.

6 6 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION Tänkbara åtgärder Vanligen diskuteras både nyinvesteringar och åtgärder som gör att transportsystemet används effektivare. Strategier som underlättar att en överenskommelse nås karaktäriseras ofta av att de: ger regionen en tydlig roll i både transportplaneringen och finansieringen av föreslagna insatser. Regioner med detta större ansvar tenderar dels bli mer realistiska i sin planering, dels en trovärdigare förhandlare med staten, möjliggör tranportlösningar som tydligt är relaterade till de övergripande regionala utvecklingsmålen och därmed helhetssyn på samspelet mellan olika transportslag samt mellan tillgänglighet och markanvändning samt förankrar föreslagna lösningar tidigt bland transportaktörer. Därigenom kan planerarna få möjligheter att i ett tidigt planskede revidera förslagen. Det ger också regionala politiker en större legitimitet i förhandlingarna med staten. Finansiering För trettio år sedan hade den statliga nivån huvudansvar för att finansiera nya transportinvesteringar i nästan alla storstadsregioner men under de senaste decennierna har två trender blivit tydligt märkbara. Dels har regionerna fått ett allt större ansvar för finansiering och drift av den regionala transportinfrastrukturen, dels har deras samordningsansvar för regionala och lokala transportinvesteringar stärkts. Nya finansieringslösningar kan innebära en ny ansvarsfördelning mellan stat, region och kommuner eller en utvidgning av budgeten genom ökade insatser från resenärer eller företag. Strategierna för att öka resursutrymmet för transportinvesteringar inkluderar: Omfördelningar av offentliga medel som destinerar intäkterna till regionala transportinvesteringar. I dessa fall ges ofta regionerna större ansvar för investeringsplanering, genomförande samt drift och underhåll, ökad tillämpning av användarfinansiering i form av vägtullar eller avgifter som också syftar till en mer effektiv användning av den befintliga transportinfrastrukturen, exploateringsavgifter som utnyttjar det ökade markvärdet som uppkommer till följd av förbättringar i transportsystemet samt partnerskapslösningar som gör att stora investeringsprojekt kommer igång snabbare och kanske också skyddar dem från kortsiktiga svängningar i politiska förhandlingsprocesser. Det går sällan att tillämpa en och samma finansieringsstrategi för alla slags investeringar i transportsystemet. En del strategier bidrar till att transportsystemet används effektivare (till exempel trängselavgifter), andra leder till en effektivare utbyggnad (exploaterings- eller markavgifter). Därför måste de finansieringsansvariga aktivt försöka matcha prioriterade transportobjekt med en rad olika finansieringssätt. Genomförande och utvärdering Beslut måste också fattas om vilken eller vilka organisationer som ska genomföra transportsatsningarna och efter hand utvärdera dem. En genomförandeorganisation bör helst ha ett helhetsansvar för att realisera de beslutade transportinsatserna och för att utvärdera deras effekter. För att genomföra många av de innovativa lösningar som beskrivs i den här rapporten krävs organisationer som kan: samordna projekt vars uppläggning eller finansiering är beroende av varandra, genomföra nödvändiga korrigeringar av planerade åtgärder med bibehållen helhetssyn på transportsystemet, informera berörda trafikanter och andra aktörer om eventuella störningar, nya regler eller andra oväntade förändringar samt utvärdera åtgärdernas effekter. Slutsatser Vad kan Stockholmsregionen göra för att bättre klara de fyra skedena i den transportpolitiska beslutsprocessen? Erfarenheterna från andra storstäder visar att Stockholmsregionen kan utveckla sitt arbete med transportplaneringen på i princip tre sätt. Man kan ytterligare stärka samverkan mellan regionens aktörer, man kan försöka utveckla nya finansieringsformer, eller man kan försöka göra både och. Därutöver kan arbetet givetvis bedrivas som hittills. 1. Ingenting ändras Om ingenting ändras i nuvarande organisation och inga nya finansieringskällor utvecklas riskerar nuvarande enighet mellan regionens aktörer att lösas upp. Det skulle sannolikt leda till än mindre förtroende för nyckelaktörernas förmåga att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktig hållbar transportförsörjning status quo: + innebär inga förändringar i befintliga organisationer,

7 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION 7 särskiljer processerna för planering och finansiering av transportinfrastruktur, vilket leder till långa och ofta orealistiska önskelistor inför förhandlingarna med regeringen, gör att slutlistan över finansierade insatser sällan speglar regionens prioriteringar och därför uppnås sällan den balans mellan insatser som krävs för att nå de regionala utvecklingsmålen, har inte hittills lett till hållbara överenskommelser mellan regionen och regeringen trots omfattande lobbyverksamhet och förhandlingar. 2. Ökade resurser Det kan innebära att regeringen finansierar en större andel av regionens prioriterade insatser och kan undvika förseningarna beroende på resursbrist. Nya finansieringsformer kan knappast utvecklas utan stöd av en förstärkt regional samverkan. Ökade resurser innebär: + att regionen tilldelas mer statliga medel. mån för en tillfällig snarare än en långsiktig lösning. 3. Ökad samverkan och oförändrade resurser Detta kan innebära att regeringen ger Stockolmsregionen ökat eget ansvar för beslut om investeringarna i regionen men inom ramen för en beslutad budget. Som ett steg på vägen skulle regeringen kunna specificera anslag till vissa objekt och åtgärder men anförtro regionen en stor del av budgetanslaget. Öka samverkan och oförändrade resurser: + ger regionen en tydlig roll i både den övergripande transportplaneringen och investeringsplaneringen inklusive finansiering. Regionen blir därmed mer realistisk i sin planering och mer trovärdig som förhandlare med staten, + gör att den regionala helhetssynen vad gäller till exempel transporter och markanvändning kan få större genomslag, ökar inte den tillgängliga resursramen för transportinvesteringar samt innebär en mer omfattande förhandlingsprocess inom regionen för att besluta om investeringarna. 4. Ökad samverkan och mer resurser Detta skulle kunna åstadkommas genom att regeringen ger Stockolmsregionen ökat eget beslutsansvar samt möjlighet att själv öka intäkterna från privata källor, exempelvis genom vägavgifter, exploateringsavgifter eller partnerskapslösningar. Ett långsiktigt bättre alternativ skulle vara att överföra fastighetsskatten till regional eller lokal nivå. Bättre därför att transportförsörjningen spelar en nyckelroll för fastighetsvärdenas utveckling och därför att man därigenom skulle få raka rör mellan investeringar och intäkter. Alternativet kräver dels ändrad lagstiftning, dels att samverkan mellan regionens aktörer stärks. Det ideala skulle vara om samverkan utvecklades till ett så väl sammanhållet nätverk att det kunde ses som en gemensam virtuell organisation på transportområdet. Ökad samverkan och mer resurser: + förstärker fördelarna som nämns för alternativ 3, + ger starka incitament för kreativa finansieringslösningar anpassade till regionens förutsättningar och åtgärdernas karaktär, + gör det tydligare för väljarna vem som bär ansvaret för transportförsörjningen samt innebär en mer omfattande samverkan och en mer omfattande förhandlingsprocess inom regionen. Ett principiellt regeringsbeslut om hur ansvarsfördelningen på transportområdet på sikt bör utvecklas skulle göra det möjligt för regionen att bidra med konkreta förslag om vad de skisserade idéerna skulle kunna innebära. Dock kan man med hjälp av internationell erfarenhet peka på två i sammanhanget avgörande frågor: hur ska samverkan i regionen utvecklas och hur ska regeringen kunna involveras bättre i regionens utvecklings- och transportfrågor. Den informella grupp som har bildats mellan Mälardalsrådet och Mälardalens länsstyrelser visar att samverkan i regionen successivt stärks. Det som återstår är att regeringen ger regionen mer ansvar för finansiering och genomförande av olika transportinsatser. Det viktiga är inte att stora beslut tas nu. Det viktiga är att ta ett första steg i riktning mot ett ökat regionalt ansvar.

8 8 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION Inledning Regional utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen har klarlagt behoven av att utveckla regionens transportförsörjning. I planen klarläggs också de intressekonflikter och andra problem som sedan lång tid präglat ambitionerna att effektivisera och stärka transportsystemet. Bristande dialog mellan stat och region samt svårigheter att finna former för finansiering som vinner bred acceptans är två viktiga orsaker till nämnda problem. Vid en workshop som genomfördes med regionala aktörer hösten 2003 framkom det att Göteborgs- och Malmöregionerna har lyckats bättre än Stockholm att sälja in sin vision och sina behov av infrastruktur. Detta kan ha sin grund i kraftsamlingen bakom den nya tydligare regionala nivån men också i starka regionala företrädare. Trots det stora arbete som lagts ned på att utveckla en samsyn kring tranportfrågorna av bland annat Städer som ingår i RTK:s internationella jämförelser Edinburgh Dublin London Rotterdam Oslo Stockholm Helsingfors München Köpenhamn Lyon Zürich km km Hanoi Taipei Portland New York Toronto Boston Bangkok Los Angeles Kuala Lumpur km Singapore km ESRI

9 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION 9 Mälardalsrådet, RTK, Stockholmsberedningen och länsstyrelserna i Mälardalen saknas fortfarande ett tydligt genomslag i regering och riksdag. Syftet med denna rapport är att sammanställa och dra slutsatser från de studier som har gjorts om utländska storstadsregioners transportpolitik skulle kunna passa. I den inledande delen sammanfattas Stockholms unika förhållanden och uppgifter om transportinvesteringarna i Stockholmsregionen under senare år. Därefter beskrivs de spelregler som avgränsar en regions möjligheter att utforma och finansiera ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem samt de kritiska skeden som kännetecknar beslutsprocesser kring transportinvesteringar. Den följande redovisningen av internationella iakttagelser knyter an till dessa beslutskeden och ger exempel på både framgångsrika och misslyckade strategier för att komma vidare i processen och till slut genomföra de investeringar och åtgärder som man enats om. I rapportens sista del presenteras och analyseras strategier som visat sig framgångsrika i andra storstäder när det gäller att ta sig förbi beslutsprocessens kritiska skeden. Rapporten avslutas med en jämförelse av alternativa organisatoriska och finansiella strategier som skulle kunna tillämpas för att förbättra regionens chanser att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. I en bilaga redovisas en sammanställning av transportpolitiken och finansieringen i de nordiska huvudstäderna.

10 10 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION Stockholmsregionens transportförsörjning i ett internationellt perspektiv Det svenska transportsystemet är svagt utbyggt internationellt sett. Delvis som en följd av detta präglas landets största lokala ekonomi, Stockholmsregionen, av stora transportproblem. Regionens aktuella problem må vara små jämfört med andra storstäder. Det finns ändå starka skäl att känna oro för Stockholmsregionens framtida utveckling och vitalitet. Detta därför att transportbehoven av allt att döma fortsätter att växa och därför att det finns få tecken på den handlingskraft som skulle krävas för att om inte tillgodose framtida behov så i vart fall avhjälpa de största bristerna. Geografin och konkurrensen skärper kraven I ett land av Sveriges storlek spelar vägnäten och annan infrastruktur för transporter en avgörande roll för att hela samhället ska fungera. Samtidigt är det kostsammare att bygga och driva ett landsomfattande transportnät i stora än i små länder. Av två i övrigt lika länder med olika yta måste det med störst yta satsa mer på transportförsörjningen än det andra för att nå samma ekonomiska funktionsduglighet. En internationell jämförelse visar att Sverige inte lyckats särskilt väl i detta avseende, se figur 1. Ifråga om väg- och järnvägskapaciteten tillhör Sverige enligt figurens uppgifter samma kapacitetsklass som Portugal, Spanien, Grekland, Finland och Norge. Frankrike och Tyskland ligger långt bättre till än Sverige trots att de tillhör samma storleksklass avseende yta. Tyskland och Frankrike har, liksom flertalet länder som ligger uppåt och till höger i diagrammet, en betydligt högre befolkningstäthet än Sverige. Trots att tätt bebyggda länder kan sägas ha närheten helt naturligt, har uppenbarligen dessa länder satsat mer än Sverige på sin trans- Figur 1. Infrastrukturens täthet i europeiska länder, km väg och järnväg per 1000 km 2 Figur 2. Investeringar i infrastruktur i Sverige, 1995 års priser Källa:Nationalräkenskaperna, SCB. Not: Uppgifterna för 2002 är preliminära. Not 2:Järnvägsinvesteringar omfattar de banor som ägs av Banverket, vilket innebär att investeringar för pendeltåg räknas som järnväg. Landstingens investeringar i infrastruktur klassas som kollektivtrafikinvestering.

11 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION 11 portförsörjning. Det kan delvis hänga samman med skillnader i befolkningens och företagens geografiska lokalisering men speglar troligen också att Sverige under en lång följd av år investerat för lite i vägar och järnvägar, se figur 2. Till detta kommer att Sverige ligger förhållandevis långt bort från Europas stora befolkningskoncentrationer. Sammantaget betyder det att transportförsörjningen i Sverige är sämre än i våra viktigaste konkurrentländer inom EU. Mot den bakgrunden är det starkt oroande att Sveriges investeringar i infrastruktur de senaste decennierna har legat på en, internationellt sett, låg nivå. Samtidigt kan vi konstatera att den nationella transportpolitiken sedan decennier i hög grad har utformats utifrån regionalpolitiska mål om att göra hela Sverige tillgängligt och förbättra förhållandena för människor och näringar i alla landsändar. Det övergripande målet för transportpolitiken är att: säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet (proposition 1997/98:56). Stockholmsregionens transportproblem och ekonomiska roll Kombinationen av internationellt sett små satsningar på transportförsörjningen och den svenska statens höga regionalpolitiska ambitioner har fått mycket negativa konsekvenser för Stockholmsregionen. Transportförsörjningen i regionen har successivt kommit att präglas av växande kapacitetsbrister och allt intensivare trafik. Resultatet har blivit längre restider, ökad trängsel, mer buller, fler olyckor och större utsläpp. Invånarna i Stockholms län har mycket längre restider än svenskar i genomsnitt. Den tid de årligen måste avsätta för pendling överskrider genomsnittssvenskens med en hel arbetsvecka. Den höga och sammanhängande tätheten har gjort Stockholmsregionen till Sveriges största integrerade arbetsmarknad och till en av Europas mest dynamiska storstadsregioner. Regionens nationella ekonomiska roll ligger kanske främst i att vara marknadsplats för företag som av efterfråge- eller resursskäl inte kan driva sin verksamhet i någon annan svensk region. Detta innebär dels att Stockholmsregionen har en extrem mångfald av företag och ekonomiska aktiviteter, dels att regionen spelar en mycket betydelsefull roll för hela landets ekonomiska utveckling. Den dynamik som mångfalden, tätheten och storleken skapar riskerar att förloras om inte transportförsörjningen förstärks eller effektiviseras i samma takt som regionen förstoras. Om det inte görs riskerar man att de ekonomiska aktiviteter som nu ömsesidigt förstärker varandra inte längre förmår göra detta utan glider isär. På liknande sätt kan brister i transportförsörjningen leda till att den stora arbetsmarknadens fördelar förloras för både hushåll och företag. Den gemensamma arbets- och bostadsmarknaden riskerar helt enkelt att fragmenteras och falla sönder i ett antal mindre marknader. Det är lika viktigt att stärka Stockholmsregionens och Mälardalens tillgänglighet till andra delar av Sverige och Europa. Genom sitt geografiska läge har Stockholmsregionen, och stora delar av Sverige, ett betydande handikapp jämfört med de flesta storstadsregionerna i Europa. I en aktuell tillgänglighetsstudie för Europa jämförs tillgängligheten med flyg, tåg och bil mellan ett 40-tal stadsregioner i Europa. När det gäller flyg hamnar Stockholm på 25:e plats medan till exempel Köpenhamn hamnar på 9:e och Dublin på 22:a plats. Om tillgängligheten sätts till index 100 för Paris, som har den högsta flygtillgängligheten, blir index för Stockholm 50. Två scenarier som gjorts för utvecklingen av flygningar till och från olika flygplatser indikerar att Stockholms index i bästa fall kan öka till 51 eller i sämsta fall minska till 47. Stockholmsregionens tillgänglighet med tåg är än sämre. Stockholm ligger här på 37:e plats jämfört med till exempel Milano på 14:e, Barcelona på 28:e och Köpenhamn på 30:e plats. Med ett index för tillgänglighet lika med 100 för Paris, som ligger bäst till även ur tågsynpunkt, blir index för Stockholmsregionen 40. Om snabbtågen utvecklas enligt förslaget av EU-kommissionen försämras Stockholms relativa position och index minskar till 34. Tillgänglighet per väg är till och med något sämre än per tåg. Regionen hamnar här på 41:a plats jämfört med Köpenhamn på 31:a plats. Med index 100 för Paris, som även här ligger högst, blir index för Stockholms tillgänglighet 45. Om motorvägsnätet i Europa byggs ut enligt EU-kommissionens planer och om planerade tunnlar och broar byggs förbättras Stockholms och framförallt Köpenhamns tillgänglighet. Index för Stockholm ökar från 45 till 47 och för Köpenhamn från 52 till 56. Tillgängligheten har en strategisk betydelse för en regions förmåga att behålla sina företag och dra till sig företagsinvesteringar. Det framgår bland annat av intervjuer som årligen görs med ett stort urval företagsle-

12 12 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION dare i Europa (Healy&Baker: European Cities Monitor, Europe s Top Cities) och som entydigt visar att närheten till marknader, transportnätet och kommunikationsmöjligheterna är de faktorer som har störst betydelse för lokaliseringsvalen. Tätheten av befolkning, bostäder, arbetsplatser, företag och bebyggelse och därmed också tätheten av sociala och ekonomiska aktiviteter är tio till tjugo gånger högre i Stockholms län än i övriga delar av landet 1. I tabell 1 redovisas några mått på den högre tätheten. Tabell 1. Tätheter i Stockholms län och övriga landet 1995/96 Faktor Per km 2 Gånger större Stockholms Övriga i Stockholms län landet län Befolkning Arbetskraft Arbetsställen (stycken) 9 0,5 18 Bebyggd areal (hektar) Fastighetskapital (Mkr) Bruttoregionprodukt (Mkr) Tätheten och den komplexa miljön verkar fördyrande och ställer höga krav på planerings- och genomförandeprocessen. Planeringen för boende, arbetsplatser, transportförsörjning och miljö måste ske integrerat. Infrastrukturens planering är därför ett område där man kommit långt i att utveckla och tillämpa nyttokostnadskalkyler men också i att notera deras otillräcklighet i att låta alla intressen och berörda komma till tals i planeringsprocessen. I storstaden blir de flesta stora väg- och järnvägsplaner överklagade och prövade av politiska instanser eller förvaltningsdomstolar ibland bådadera. Samtidigt gör tätheten att regionen också har landets absolut högsta koncentration av miljöstörningar från trafik och landets högsta exponering för trafikens hälsoeffekter och risker. Även transportsystemens barriäreffekter blir långt större än i glesare miljöer. Regionens problem förvärras Stockholmsregionen är långt ifrån ensam om att ha problem med transportförsörjningen. Många storstäder i både Europa, Nordamerika och Asien har större problem och få av dem har en lika bra kollektivtrafik som Stockholmsregionen. Betyder det att beskrivningen av Stockholmsregionens transportproblem är överdriven? Svaret på den frågan är nej av främst följande skäl. För det första tenderar regionens problem att växa i allt snabbare takt. Såväl historiska tillbakablickar som väl underbyggda framtidsbedömningar talar för en fortsatt hög tillväxt i Stockholmsregionen. Den långsiktiga trenden framgår av figur 3 som visar att folkmängden har ökat varje decennium i ett hundra års tid: som minst per decennium, som högst Figur 3. Folkökning i Stockholms län de senaste tio decennierna Som konkret exempel på vad denna tillväxt innebär kan nämnas att Stockholms län de senaste 30 åren fått ett befolkningstillskott som motsvarar den samlade befolkningen i Malmö och Karlstad. Parallellt med detta har antalet bilar ökat med 65 procent, vägtrafiken med 80 procent och kollektivtrafiken med 35 procent. Stockholmsregionens starkt monocentriska struktur, med två tredjedelar av alla arbetsplatser koncentrerade till regionens kärna, har bidragit till den växande efterfrågan på resor och transporter. Den strukturen leder till en successivt fortgående utbredning av befolkning och arbetsplatser längs de radiellt uppbyggda transportstråken. Utspridningen driver inte bara upp tranportbehoven, den försämrar samtidigt förutsättningarna för en effektiv kollektivtrafik. Trots dessa och många andra tydliga tecken på att efterfrågan på transporter långsiktigt fortsätter växa finns få tecken på handlingskraft. Visserligen har en hel del investeringar genomförts, speciellt inom kollektivtrafiken, men investeringsvolymen ligger långt under behoven. Det har under de senaste 20 åren producerats en uppsjö av dokument, rapporter och planer som visar vad som skulle kunna göras och vad som borde göras. 1. Björn Hårsman och Ulf Strömquist: Förslag till transportmål för Stockholms län, rapport U:7, Länsstyrelsen i Stockholms län, 2001

13 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION 13 En Dennisöverenskommelse har slutits och brutits, en ambitiös regional utvecklingsplan har arbetats fram i samverkan mellan landsting, kommuner, länsstyrelse med flera intressenter och en Stockholmsberedning har tillsatts och presenterat regionalt välförankrade förslag. Men handlingskraften framstår som svag. Den kommer i vart fall sällan till uttryck i genomförande eller bindande beslut om investeringar och andra åtgärder. Det produceras säkerligen transportplaner som aldrig förverkligas även i andra storstadsregioner. Men få av de regioner som Stockholmsregionen brukar jämföras med tycks visa samma brist på handlingsförmåga. I denna studie utnyttjas en rad internationella jämförelser som Regionplane- och trafikkontoret gjort under senare år för att, om möjligt finna skäl och förhoppningsvis även botemedel för denna oförmåga.

14 14 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION Transportförsörjningens förutsättningar De möjligheter som finns att utveckla Stockholmsregionens transportförsörjning begränsas av en rad faktorer och förhållanden utöver tillgången på resurser. De naturgivna förutsättningarna och den befintliga bebyggelsestrukturen spelar stor roll liksom positionen som central nod i det nationella transportsystemet. Handlingsutrymmet bestäms också av traditioner och kultur, det politiska systemet, ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner och förmågan till samverkan mellan involverade aktörer. Fysiska förutsättningar och befintligt transportutbud Transportvanorna i ett land eller en region präglas av dess fysiska och kulturella förutsättningar. En storstadsregion som består av flera öar eller som har ett känsligt geologiskt läge kan ha mycket höga kostnader för att till exempel bygga ut en spårbunden kollektivtrafik. Den historiskt uppbyggda bebyggelse- och infrastrukturen som regionens invånare ärvt från tidigare generationer begränsar starkt möjligheterna att satsa på vissa sorters transporter. Täta, äldre stadskärnor kan vara lämpliga för ett tunnelbanesystem men de har ofta trånga gator som gör enskilda bussfiler svåra att införa. Tätt bebyggda städer som byggde sina spårbundna kollektivtrafiksystem för 50 till 100 år sedan, vilket är fallet i större delar av Europa och i Nordamerikas äldre storstäder, har ett bostadsmönster som delvis är anpassat till kollektivtrafikens sträckning. Städer med en modernare spårbunden kollektivtrafik har ofta ett mer spritt bostadsmönster. Ett tätt bebyggelsemönster är en viktig förutsättning för att framgångsrikt kunna erbjuda fler resenärer möjlighet att resa kollektivt, cykla eller gå istället för att ta bilen. De högre kostnaderna för kollektivtrafik i glest bebyggda regioner gör att man där kan förvänta sig relativt höga bilandelar. Figur 4 visar att det finns ett klart negativt samband mellan bilinnehav och befolkningstäthet, dvs. bilinnehavet minskar när tätheten ökar. Figuren visar också tydligt att det finns en större variation i andelen bilresor än vad som kan förklaras enbart av skillnaderna i täthet. Figur 4. Befolkningstäthet (invånare per hektar) och bilinnehav (bilar per tusen invånare) Källa: Kenworthy et al, (1999); statistik för 1990 Starka planeringstraditioner kan också påverka transportsystemens utformning och handlingsfriheten för framtiden. Jämför till exempel de gröna kilarna i Stockholms län med Londons så kallade gröna bälte och Köpenhamns fingerplan, figur 5. Riktlinjerna, i förhållande till grönområdena, har införts för att värna viktiga naturoch kulturområden och har blivit starkt styrande för transportinvesteringar och lokalisering av ny bebyggelse. Hur det befintliga transportsystemet är utformat påverkar i hög grad valmöjligheterna inför beslut om utbyggnad och/eller effektivisering av systemet. Det är ofta mindre kostsamt att bygga vidare på en befintlig struktur även om transportsystemets funktion påtagligt skulle förbättras av en annan utformning.

15 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION 15 Figur 5. Fysiska planeringsförutsättningar i Stockholm, London och Köpenhamn Källor: RTK, The London plan, Köpenhamn HUR 10 km Stockholm London Köpenhamn Köpenhamn, huvudstruktur

16 16 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION Transportpolitiska traditioner och principer Världens länder och storstäder har olika traditioner och principer för den offentliga sektorns roll i samhällets utveckling. Dessa skillnader påverkar naturligt nog även transportpolitiken. Detta till trots skiljer sig de transportpolitiska målen förvånansvärt lite även mellan länder och regioner med förhållandevis olika traditioner och förutsättningar. Samhällsekonomisk utveckling, miljömål och sociala mål om tillgänglighet och inflytande förekommer i nästan alla transportpolitiska planer. Däremot varierar prioriteringarna mellan dessa transportpolitiska mål, liksom tolkningen av målen, länderna emellan. I Norden finns relativt glesa storstadsregioner men höga politiska ambitioner att ge alla invånare möjligheter att resa med kollektivtrafik till lågt pris. Det är en ofta uttalad ambition att utjämna socioekonomiska obalanser mellan skilda regiondelar med hjälp av transportsystemet. Nordiska länder har också haft en tradition att samplanera utbyggnaden av transporter och bostäder längs kollektivtrafikkorridorer. Lönsam kollektivtrafik i innerstäder och täta förorter bekostar ofta dyrare kollektiva transporter i glesare områden. Bilar är ofta högt beskattad genom registreringsavgifter och bensinskatter. Kollektivtrafiken har liksom i Norden en hög status i flertalet europeiska storstäder, men det finns flera städer, till exempel München och Lyon, där det är det mycket billigare än här att använda bil. USA har en tradition att prioritera ekonomisk utveckling. Stora transportinvesteringar gjordes efter andra världskriget då tillväxtmålet kopplades till framkomligheten med bil. Stora motorvägar och bilvänliga förorter gjorde det möjligt för den nyrika medelklassen att uppfylla drömmen om egen bostad och en säker uppväxtmiljö för sina barn. Under senare år har i synnerhet storstäderna kämpat med att reglera bilismens tillväxt som inte längre främjar aktuella samhällspolitiska mål om en hållbar natur- och energiförsörjning. Tätt bebyggda storstäder har kunnat stärka kollektivtrafiken medan glesare städer har försökt införa åtgärder som uppmuntrar till exempelvis samåkning. Statens position har mest varit att kräva att miljövänlig och energisnål transportteknik snabbare införs. Kanadas storstäder har ungefär samma problem men investerade relativt tidigt i omfattande kollektivtrafik av hög kvalitet vilket har dämpat bilismens tillväxt något. I flera asiatiska städer dämpas bilinnehavet med höga Figur 6. Färdmedelsfördelning, arbetsresor i storstadsregionerna i Nordamerika, Asien och Europa 1990 Källa: Kenworthy et al, 1999 skatter eller avgifter. Jämför man transportmönster och bilinnehav i de asiatiska städerna är en sådan effekt tydlig. Taipei, Kuala Lumpur och Singapore har alla höga skatter på bilköp och bilinnehav. Bilinnehavet är därför mycket lägre än vad man kanske skulle förvänta sig, givet städernas ekonomiska utvecklingsnivå. I Taipei har stora investeringar i kollektivtrafiken lett till en växande andel kollektivtrafikresor samtidigt som många resor utförs med motorcykel. I Singapore finns starka incitament att köra mindre på grund av ett unikt zon- och tidsdifferentierat vägavgiftssystem. I Kuala Lumpur finns det inget liknande system, vilket gör att bilägare har hög användning av bilarna för att motivera det höga inköpspriset. Kollektivtrafiken har emellertid förbättrats i Kuala Lumpur under senare år vilket kan komma att bromsa bilismens tillväxttakt. Kulturella och ekonomiska förutsättningar Ju rikare en region är desto större blir transportefterfrågan. Ett välfungerande transportsystem ger förutsättningar för ekonomisk tillväxt som i sin tur leder till att vi ställer allt större krav på transportsystemet. Som framgår av figur 7 finns ett tydligt samband mellan inkomstnivå och rörlighet. Under senare decennier har rörlig-

17 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION 17 heten i världens storstäder ökat lite snabbare än BNP förutom på 1980-talet när höjda bränslekostnader dämpade efterfrågan. Sedan mitten av 1980-talet har rörligheten i Europa ökat kraftigt, i genomsnitt 4,0 procent per år och 3,3 procent per år Figur 7. Inkomstnivå och rörlighet i europeiska länder, 1994 Källa: Farrell, 1999 I många asiatiska länder är de rika och fattiga ofta åtskilda även i transportsystemet; de rika åker bil och de fattiga åker kollektivt. I Europa återfinns sällan detta mönster. Det har också visat sig att uppdelningen efter inkomst försvagas när kollektivtrafiken förbättras. En sådan omsvängning pågår till exempel i Bangkok till följd av omfattande investeringar i kollektiva färdmedel med hög kvalitet. Föreslagna åtgärder kan också vara svåra att driva igenom av historiska eller ekonomiska skäl. Planerare i storstäder i USA som försökt att ge incitament till att minska bilanvändningen har ofta mött starkt motstånd från både invånare och företag med anknytning till biltillverkarna. Institutionella förhållanden De institutioner som har etablerats för att planera och ansvara för transportförsörjningen kan både försvåra och underlätta möjligheterna att hitta innovativa lösningar. Med institutioner avses här både organisationer, som exempelvis kommuner, och de lagar, regler och normer som styr samspelet dem emellan. Myndighetsstruktur Ett vanligt förekommande problem i storstäder världen över är att den institutionella struktur som har utformats för att driva offentliga verksamheter och vägleda planering och investeringar inte längre speglar den funktionella storstadsregionen. Problemen tenderar att förvärras ju fler administrativa enheter som ingår i den funktionella regionen. Om flera delstater eller mer än ett land ingår blir problemen än större. De flesta storstäder har en myndighetsstruktur som är organiserad efter sektorsområden, till exempel transport, ekonomisk utveckling och miljövård. För att i någon mån mjuka upp sektorsperspektivet krävs ofta att sektorsmyndigheterna tar hänsyn till brett formulerade samhällsmål. För hundra år sedan var transportförsörjningen framför allt inriktad på att tillgodose företagens behov av arbetskraft och material. Nu ska transportsystemen även bidra till minskade inkomstklyftor, en hållbar miljö och till att tillgängligheten är lika för män och kvinnor. Det förutsätter en myndighetsstruktur som underlättar samverkan över sektorsgränser. Samarbetsvilja och förtroende Det finns i princip två sätt att hantera problemen som uppstår när den funktionella regionen växer över sina administrativa gränser. Antingen kan man ständigt ändra gränser och myndighetsstrukturer i syfte att spegla den funktionella regionens utbredning. Eller så kan man försöka att hitta former för samarbete över de administrativa gränserna. Båda formerna har provats och erfarenheten visar att det finns en mängd olika reformer som kan leda till bättre transportplanering samt även göra det lättare att genomföra åtgärder och investeringar. Dock finns det en sak som präglar alla storstadsregioner som med framgång har lyckats möta samhällets dynamiska krav: samarbetsvilja. Oslos transportplanerare anser att det svåra beslutet om att införa vägavgifter för att finansiera investeringar i vägar och kollektivtrafik var beroende av samarbetsviljan mellan de norska fylkena (länen) Oslo och Akershus. Förtroendet mellan dessa aktörer var avgörande för de politiska och ekonomiska risker som togs och för att kunna skapa det gemensamma vägtullföretaget. Ett annat exempel är det goda samarbetet mellan Münchens kommuner och delstaten Bayern som har underlättat innovativa överenskommelser om ansvarsfördelning och finansieringsprinciper mellan stat och region. Flera regioner har med framgång lyckats stärka förtroendet och samarbetsviljan mellan offentliga och privata aktörer. I London har beslutet att införa trängselavgifter och åtföljande investeringspaketet vuxit fram i samråd med invånare och företag. Jämfört med Stockholmsregionen läggs förhållandevis mycket tid på samarbete med den privata sektorn och på medborgarkon-

18 18 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION sultationer i de nordamerikanska städerna. Vissa storstäder, som till exempel Boston, har en lång tradition av aktivt medborgerligt ansvarstagande genom deltagande i kommunala möten (så kallade town meetings). Andra, som Portland, har satsat på interaktiva GIS-kartor och andra innovativa kommunikationsmedel som sätt att engagera såväl medborgarna som privata aktörer. Inom den befintliga planeringsstrukturen kan det löna sig att samarbeta i högre grad med den privata sektorn och att satsa ännu mer på medborgardeltagande. Ansvarsfördelning mellan stat och region I nästan alla storstäder finns ett samspel mellan representanter för flera politiska nivåer och principer för ansvarsfördelning mellan dessa nivåer. Undantaget är mycket starkt centralstyrda länder eller stadsländer som Singapore med enbart en politisk nivå. Nordiska länder präglas av små departement som stöds av större trafikverk. Mycket ansvar för lokala frågor läggs på län, landsting och kommuner men nästan alla resurser till större investeringar bekostas av den nationella nivån. Federala stater som Schweiz, Tyskland, USA och Kanada har en stark tradition med en tydlig ansvarsfördelning mellan flera politiska nivåer; i synnerhet mellan federalstaten och delstaterna. Den federala staten är en viktig bidragsgivare till transportinvesteringar i Schweiz och USA men i Kanada och Tyskland spelar delstaten en viktigare roll. Frankrike och andra Medelhavsländer har flera administrativa nivåer och använder ofta formella planer för förhandlingar mellan representanter för olika intressen och nivåer. Storbritannien och Nederländerna är centralstyrda; de lokala myndigheterna har få egna intäktskällor och är helt beroende av den statliga nivån för såväl resurser som för att till exempel göra nyinvesteringar. I Edinburgh och andra brittiska storstäder har avskaffandet av regionerna försvårat möjligheterna att planera över kommungränser. Mandatperioder och långsiktighet Stora transportinvesteringar kräver mycket omfattande planering och tar lång tid att genomföra. De politiska besluten tas i enlighet med demokratins spelregler av politiska församlingar vars medlemmar är valda för relativt korta mandatperioder. Det förekommer därigenom relativt ofta att en långt gången planering försenas eller avbryts efter ett val som förändrar den politiska maktstrukturen. Europa är präglat av flerpartisystem som innebär en mer intensiv förhandling mellan små och stora partier när regeringar ska bildas. Ett aktuellt exempel är det planerade införandet av trängselavgifter i Stockholm som kom till vid regeringsförhandlingarna efter valet hösten Många länder har infört infrastrukturfonder för transportinvesteringar som är skyddade från kortsiktiga politiska förhandlingar. Intäkter från till exempel bränsleskatt vidarebefordras ofta till en fond som får användas för transportinvesteringarna. Vissa länder tar beslut om fleråriga investeringsplaner som inte kan rubbas genom politiska ändringar. Detta är dock mindre vanligt av skäl som belyses av följande finska citat: En fördel med offentlig finansiering av transportinfrastruktur är att man godkänner investeringarna på årsbasis, som ger utrymme för framtida beslut 2. Med andra ord vill politikerna, i likhet med privata investerare behålla möjligheten att kunna ändra sina prioriteringar inom transportområdet med hänsyn till aktuella förhållanden. 2. Finlands regering i sitt utlåtande till UN Economic Commission for Europe, Inland Transport Committee, juli 2003.

19 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION 19 Den trafikpolitiska beslutsprocessen Det går att urskilja flera skeden för beslutsprocessen inom transportområdet. Analysen av transportpolitiken i de studerade storstäderna visar att processen ofta stoppar upp i ett sent skede därför att aktörerna inte förvissat sig om att de varit helt eniga i sina tidigare överenskommelser eller beslut. Deltagarna kan till exempel ha börjat diskutera hur regionens trafikproblem ska lösas innan de försäkrat sig om att de är eniga om problemens orsaker och karaktär. De beslutsskeden som närmare ska diskuteras är: 1. Problemen 2. Möjligheterna att utveckla transportförsörjningen genom investeringar eller andra åtgärder ( lösningen ) 3. Finansieringen av investeringar 4. Genomförandet och utvärderingen. Figur 8: Beslutsskeden i transportpolitiska processer Bland de nyckelaktörer som deltar i beslutsprocessen ingår vanligen tjänstemän och politiker från den offentliga sektorn, representanter för näringslivet, intresseorganisationer, trafikhuvudmän och trafikanter. Aktörerna har sällan identiska värderingar och ambitioner. Även inom varje gruppering kan det finnas en betydande variation i åsikter. I Stockholm är listan över nyckelaktörerna lång, inte minst för att Skandinavien har en tradition av att försöka hitta konsensuslösningar med bred acceptans. Som exempel kan nämnas att 122 organisationer och enskilda personer lämnade in remissyttranden över Stockholmsregionens aktuella utvecklingsplan, RUFS En förenklad gruppering av nyckelaktörerna i Stockholmsregionen omfattar Den svenska staten (regering, riksdag, länsstyrelser och trafikverk) Stockholms läns landsting Stockholms stad och andra kommuner i Stockholms län Kommuner och landsting i Mälardalsregionen Regionens näringslivsrepresentanter Regionens intresseorganisationer, trafikanter och invånare. Transportpolitiska beslut fattas sällan steg för steg i en linjär process där ingående delar passeras i tur och Svag enighet hindrar lösningar i Rotterdam Sedan slutet av 1980-talet har regeringen i Nederländerna flera gånger försökt finansiera ny transportinfrastruktur, begränsa biltrafiken och minska trängselproblem i Randstadsregionen med hjälp av vägavgifter. Preliminära överenskommelser har träffats vid flera tillfällen mellan Randstadstäderna (Rotterdam, Amsterdam, Utrecht och Haag) och regeringen. Dock har överenskommelserna varje gång spruckit till följd av förändrade politiska förutsättningar, nya bestämmelser om hur intäkter ska fördelas mellan städerna och staten, och lokalt motstånd. Det senaste försöket gjordes i samband med utbyggnaden av Beneluxtunneln, som är den västra delen av en ringled runt Rotterdam. Intäkterna från de planerade vägavgifterna i tunneln skulle gå till en regional rörlighetsfond. I slutet av 2002, bara två veckor före invigningen av den nya tunneln, stoppades dock alla planer på vägavgifter av regeringen. I samband med detta regeringsbeslut avskaffades även den regionala rörlighetsfonden

20 20 TRAFIKPOLITIK SAMSPELET MELLAN STAT OCH REGION Figur 9. I verkligheten är beslutsprocesser långt mer komplex GENOMFÖRANDE/ UPPFÖLJNING PROBLEM FINANSIERING LÖSNING ordning efter en på förhand uppgjord plan. Politiska beslutsprocesser är i allmänhet betydligt mer komplexa och fokus kan ofta förskjutas både bakåt, mot sidordnade frågor och flera steg framåt. Processen kan också avbrytas eller fördröjas genom oväntade inspel från opinionsgrupper eller av det enkla skälet att någon annan fråga plötsligt placeras högre på den politiska dagordningen. Diskussioner om problem, möjliga lösningar och finansiering är därtill relaterade till varandra. Det kan vara svårt för aktörerna att diskutera problemen utan att tänka i termer av lösningar, och lösningarna kan vara svåra att diskutera seriöst utan vetskap om vilka resursinsatser som krävs och om hur stor budgeten är. Det finns vissa gemensamma drag i de strategier som flera storstadsregioner tillämpar eller har tillämpat för att komma vidare i den beskrivna beslutsprocessen. Generellt kan man konstatera att: ju mer akuta problemen är, desto starkare blir viljan att lösa dem och desto bättre blir samverkan mellan de inblandade aktörerna, beslut om åtgärder omfattar vanligen både kollektivoch biltrafik och kan ofta bestå av både investeringar och åtgärder som främjar en effektivare användning av transportsystemet, nya finansieringslösningar ofta tycks innebära en ny ansvarsfördelning mellan stat, region och kommun eller en utvidgning av budgeten genom ökade insatser från resenärer eller företag samt effektiva genomförandeorganisationer har ett helhetsansvar för att se till att transportsatsningarna realiseras och att deras effekter utvärderas som underlag för framtida beslutsprocesser.