III.2 Strukturpolitikens bidrag till ekonomisk och social sammanhållning: resultat och möjligheter

Transkript

1 III.2 Strukturpolitikens bidrag till ekonomisk och social sammanhållning: resultat och möjligheter Strukturfonderna och Sammanhållningsfonden har, sedan de skapats, utgjort det huvudsakliga instrumentet för att implementera politiska mål rörande social och ekonomisk sammanhållning, mål som har hög prioritet inom unionen. Insatserna syftar till att stödja de strukturella faktorer som är avgörande för konkurrenskraft och är därför, i förlängningen, betydelsefulla för tillväxten också i de regioner som idag har få konkurrensfördelar och försämrad ekonomisk utveckling. Mer än tio år har förflutit sedan strukturfondsreformen genomfördes En första utvärdering av resultaten av denna reform presenterades i Första rapporten om ekonomisk och social sammanhållning. Rapporten visade att olika framsteg gjorts när det gäller konvergens samt sammanhållning och att strukturpolitiken varit betydelsefull i detta sammanhang. Rapporten föreslog också ett antal förändringar för att ytterligare förbättra strukturpolitiken. Dessa förändringsförslag har sedermera infölivats i det nya regleringsramverket. Under rådsmötet i Berlin (1999) slogs fast att dess politiska mål även fortsättningsvis skulle ha hög prioritet. Detta eftersom en fortsatt utvidgning av EU innebär än mer ökande skillnader mellan olika regioners utvecklingsnivå. Eftersom de finansiella transfereringarnas nivåärhög, är det viktigt att utvärdera hur pass effektiva dessa policyinstrument är för att minska regionala skillnader och öka den ekonomiska konvergensen. Systemen för att organisera dessa fonder har decentraliserats och ansvarsfördelning inom olika områden har tydliggjorts i större utsträckning. Detta har resulterat i att starkare instrument för att kontrollera och utvärdera har skapats. Detta kapitel består av fyra delar. Den första delen belyser nivån på de insatser som genomförts för att öka den sociala och ekonomiska sammanhållningen. Den andra delen utvärderar resultatet i detta sammanhang för åren Den tredje delen diskuterar vilka lärdomar som kan dras från utvecklandet av nya metoder för programprojekt för perioden Den sista delen, slutligen, belyser olika finansiella instrument som skapats för att stödja EU:s utvidgningsprocess. Finansiella insatser för förbättrad sammanhållning Makroekonomiska aspekter av strukturella stöd En viktig dimension när det gäller EU:s roll för att stödja sammanhållning rör olika finansiella insatser. Struktur- och sammanhållningsfonderna svarar för 28 Skalförändringar av strukturfonderna, EUR miljoner (Staplar) % EU BNP (linje) 0, ,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 121

2 Tabell 9. Effekter på ekonomin av sammanhållnings- och strukturfonderna % GDP Grekland Irland Spanien Portugal EU ,6 2,5 0,7 3,0 1, ,0 1,9 1,5 3,3 2, ,8 0,6 1,3 2,9 1,6 % Skapande av realkapital, brutto ,8 15,0 2,9 12,4 5, ,6 9,6 6,7 14,2 8, ,3 2,6 5,5 11,4 6,9 Struktur- och Sammanhållningsfonder: Data för länder som varit uppknutna fram t.o.m 1999; prognos för Källa: EU-kommissionen, beräkningarna baseras på Eurostat data samt planeringsunderlag för över en tredjedel av unionens policy budget figur 28). Finansiella insatser är framträdande i ett makroekonomiskt perspektiv, i synnerhet i Mål 1-regioner (tabell 9). Under perioden 1994 till 1999, utgjorde olika EU-finansieringsinsatser 3,3 % av Portugals BNP, 3,5 % av Greklands BNP och 2,4 % av Irlands BNP. Dessa tre länder består enbart av Mål 1 Regioner. I andra länder med Mål 1-regioner varierade andelen mellan 0,2 % av BNP i Tyskland och 1,5 % i Spanien. EU:s investeringsstöd är till och med ännu mer omfattande, svarande för nästan 15 % av den totala andelen av investeringar i Grekland, cirka 14 % i Portugal, 10 % i Irland och6%ispanien. Den slutsats som kan dras är att tillväxten i länder som är föremål för sammanhållningspolitik skulle vara sämre utan EU:s transferringar, bland annat därför att dessa transfereringar är en viktig delkomponent för dessa länders ekonomiska tillväxt. Att konsolidera finansiell koncentration i Mål 1-regioner EU:s strukturpolitik syftar till att transferera medel till de länder som har regioner med svag tillväxt och dåliga utvecklingsmöjligheter. Nivån pååtgärderna är följaktligen större i dessa länder jämfört med andra medlemsstater där en mer lyckosam regional utveckling kan skönjas. Närmare 70 % av den totala andelen av de strukturfondsmedel som ska allokeras under perioden (ca 136 euro) kommer att gå till Mål 1-regioner jämfört med 68 % under perioden (inklusive EU-initiativ). Denna koncentration av finansiella resurser ska möjliggöra att medelnivån för stöd per capita i Mål 1-regioner ska ligga kvar på 1999 års nivå (tabell 10). Dessa regioner kommer också att erhålla stöd från andra EU-initiativ. Att använda Mål-verktyget har möjliggjort distribuerandet av över 97 % av strukturfondsmedlen mellan medlemsstaterna. Det har vidare möjliggjort att koncentrera de finansiella stöden till regioner med sämre utvecklingsmöjligheter. Följaktligen har också dessa regioner erhållit mer ekonomiskt stöd per capita. (se figur 29 och 30). 60 % av fondmedlen går till regioner som tillsammans svarar för 20 % av EU:s BNP (figur 31 och 32). Ökande geografisk koncentration En av prioriteringarna i Agenda 2000 var att öka den geografiska koncentrationen av stödet till regioner Tabell 10. Utgifter per Mål, exklusive utfasning (medelvärde EUR per capita per år i 1999-års priser) Mål högsta (IRL) 253 (IRL) 262 (P) 348 lägsta (D) 62 (B) 95 (S) 104 Mål Mål Sammanhållningsfonden

3 29 Strukturfonderna och sammanhållningsfonderna, , och BNP per capita per medlemsstat 30 Struktur- och Sammanhållningsfonderna, och BNP per capita per medlemsstat SF och CF per capita per år (EUR) P EL E IRL I BNP per capita (EUR), 1995 DK L SF och CF per capita per år (EUR) EL P E IRL I 50 DK L BNP per capita (EUR), 2000 med sämre utvecklingsmöjligheter samt att erbjuda tillfälligt stöd till regioner där EU-stödet kommer att avvecklas. År 2006 är det tänkt att 41 % av EU:s befolkning ska vara bosatta inom områden som berörs av Mål 1-respektive Mål2-åtgärder. Detta ligger i linje med kommissionens förslag i Agenda 2000, där den önskvärda andelen föreslogs vara mellan 35 och 40 %. När det gäller geografisk koncentration är detta den högsta nivån sedan strukturfondsreformen 1988 (se tabell 11). Denna högre geografiska koncentration är dels ett resultat av strikta och tydliga regler för vilka regioner som kan komma i fråga förmål 1-stöd, dels att ett tak som bestäms av kommissionen för hur stor andel av befolkningen som kan komma i fråga för åtgärder relaterade till Mål 2. Mål 1 FörMål 1-regioner gäller den strikta regeln 75%av EU:s medel-bnp som tröskel med undantag för de norra regionerna i Sverige och Finland som under perioden var behöriga för Mål 6-stöd, vilket ledde till en täckningsgrad av 22,2 % av EU:s befolkning (jämfört med 24,6 % 1999). En viss kontinuitet föreligger med undantag för de regioner som var behöriga för att få tidsbegränsat stöd samt Storbritannien där täckningsgraden har ökat med nästan hälften (Se tabell A.31 för stöd som tillhandahållits per nation under de två programperioderna). Mål 2 För Mål 2 regioner har täckningsgraden reducerats till 18 % av EU:s befolkning (från 25 % under 1999 för 31 Allokeringar av strukturfondsmedel och BNP per medlemsstat, Allokeringar av strukturfondsmedel och BNP per medlemsstat, Kumulativ andel av EU BNP (EUR), Årlig medelallokering (kumulativ %) Kumulativ andel av EU BNP (EUR), Årlig medelallokering (kumulativ %) 123

4 Tabell 11. Strukturfondernas täckningsgrad, Mål 2 och Mål 5 tillsammans). Inom ramarna för den övergripande nivån, vilken bestäms av kommissionen 1 har respektive medlemsland relativt stor självständighet att bedöma vilka regioner som är behöriga att erhålla stöd så länge som de uppfyller önskemålen på att säkerställa att minst 50 % av befolkningen kommer i åtnjutande av olika stöd inom ramen för Kommissionskriterierna. Områden som blir föremål för stöd, på basis av förslag från medlemsländerna, täcker cirka 47 % av den totala befolkningen i områden behöriga förmål 2-stöd och de består i princip av områden som har hög prioritet enligt kommissionens kriterier 2. (Se tabell A.32 för stöd per land under de två programperioderna.) Industri- och urbana områden mest framträdande % total befolkning Mål 1 21,7 24,6 22,2 Mål 2 16,8 16,4 18,2 Mål 5b 5,0 8,8 Total 43,5 49,8 41,3 I enlighet med kommissionens beslut 1999 och 2000 är utfallet i de fyra olika områdena väldigt likt det utfall som rådet enades om: industriregioner behöriga för Mål 2-stöd svarar för 8,5 % av EU:s befolkning, rurala områden för 5,2 %, urbana områden för 1,9 %, områden som är beroende av fiskerinäringen för 0,3 % och övriga områden för 2,1 %. På EU-nivån kommer därför andelen rurala områden i Mål 2-regioner att bli något högre än vad som initialt indikerades i regleringarna. I anslutning till dessa implementerade åtgärder inom ramen för rurala utvecklingsprojekt stödda av EUGFS:s garantisektion, så har medlemsstaterna bedömt det var användbart och nödvändigt att göra de mer sårbara rurala regionerna behöriga för mer omfattande stödåtgärder från såväl ERDF som ESF (Europeiska Socialfonden). Även om urbana områden på nedåtgående verkar vara underrepresenterade, såär detta inte fallet eftersom dessa också är inkluderade i kategorin industriregioner. Detta faktum gäller också för områden som är beroende av fiskerinäringen eftersom ett antal medlemsstater har inkluderat vissa hamnar i stödberättigandekategorin rurala regioner respektive industriregioner. Detta för att kunna implementera olika stöd i regioner av tillräcklig storlek. Fördelningen mellan olika typer av områden varierar markant mellan de olika medlemsstaterna. Urbana områden är relativt viktiga i Belgien, Nederländerna, Luxemburg och Storbritannien emedan högre prioritet för rurala regioner är given i Danmark, Sverige, Frankrike, Italien och Österrike. Industriregioner är mest vanliga i Tyskland och Spanien. I Finland liknar fördelningen EU:s medelvärden. Territoriell kontinuitet och fragmentering Endast ett fåtal regioner inte täckta av endera Mål 2 eller Mål 5b under perioden 1994 till 1999 föreslogs av medlemsländerna för behörighet under något av målprogrammen, dessa uppskattades för övrigt att ha en befolkning på ungefär 9,4 miljoner, dvs. endast 16 % av områdena behöriga för Mål 2 perioden Denna kontinuitet rörande behöriga regioner visar på att medlemsstaterna anser att resultaten som uppnåtts hittills inte var tillräckliga för att terminera olika EU-stöd, också om dessa stöd kombinerades med stödformer av mer övergående karaktär. Detta generella påstående behöver emellertid kvalificeras. Fyra medlemsstater (Tyskland, Belgien, Finland och Nederländerna) har i realiteten modifierat sina val av områden behöriga för stöd ganska påtagligt om man jämför med perioden Detta bland annat för att dessa medlemssländer ska kunna dra fördel av den urbana dimensionen i det nya Mål 2-programmet. Användningen av strukturfonderna i urbana områden med problem ska underlätta ekonomiska åtgärder som minskar brottslighet samt stödja mer riktade åtgärder rörande hur brott ska bekämpas. I anslutning till detta kan konstateras att en ganska anmärkningsvärd fragmentering när det gäller de behöriga områdena kan skönjas. Denna fragmentering reflekterar i stor utsträckning medlemsstaternas försök att maximera den totala ytan som kan bli föremål förmål 2-stöd. Detta kan göra det mer komplicerat att implementera olika policyåtgärder syftande till att stödja omstruktureringsprocesser eftersom det skapar än mer problem när det gäller att prioritera och göra val och därför iförlängningen komplicerar programmanagement och -organisation. Denna typ av fragmentisering riskerar att försvaga effekterna av EU-insatser. 124

5 Tabell 12. Sammanhållning mellan områden behöriga för Strukturfondsmedel samt för nationella statlig regionala stöd Områden behöriga för statliga regionala stöd Områden ej behöriga för statliga regionala stöd Regioner behöriga för strukturfondsstöd Regioner ej behöriga för strukturfondsstöd % av EU:s befolkning Totalt ,0 35,6 2,7 6,7 46,7 42,3 6,6 5,8 46,7 51,9 53,3 57,7 Totallt 50,6 41,4 49,4 58, Perioden : skattningar baserade på geografiska jämföresler på NUTS5-nivå. Källor: Eurostat, GD COMP, beräkningar GD REGIO. Begränsad koherens med de kartor som visar statligt regionalstöd Kommissionens perspektiv är att såväl EU:s som nationella stöd ska koncentreras till områden därförhållandena är mest komplicerade så att dessa områdens regionala utvecklingsmöjligheter kan förbättras. Därför har det rekommenderats kartan över statliga regionalpolitiska stöd ska likna att kartan över områden som är behöriga för åtgärder inom Mål 1 och Mål antog kommissionen också ett program betitlat Communication on the links between regional and competition policy 3 vilket föreslog ett antal åtgärder för att förbättra matchningen mellan å ena sidan områden behöriga för nationella regionala stödåtgärder och de områden som klassificerades som behöriga för åtgärder inom Mål 1 och Mål2.Många av dessa åtgärder och förslag har också implementerats: Kommissionen har anpassat de regionala stödkartorna tidsmässigt för att ligga i fas med Mål 1 och Mål 2.Båda stödformerna är nu korrelerade med varandra vad gäller perioden Behörighetskriterierna rörande Mål 1 och artikel 87(3)(a) av fördraget (åtgärder för att stödja ekonomisk utveckling i eftersläpande regioner) har harmonierats med undantag för Mål 6-regioner i Finland och Sverige. Några av dessa regioner med låg befolkningsdensitet garanterades Mål 1-status trots att de hade en BNP per capita nivå som var högre än 75 % av EU:s medel. Målsättningen att säkerställa full överensstämmelse mellan Mål 1-kartan och de nationella regionala stödens kartbild har inneburit att alla områden med låg befolkningsdensitet har garanterats artikel 87 (3)(c) status. Oavsett alltså om deras BNP per capita mått är korrekt utifrån Målprogramdefinitionen års riktlinjer för nationellt regionalstöd och de nya strukturfondernas regelverk gav medlemsstaterna större flexibilitet när det gäller att föreslå artikel 87(3)(c) och Mål 2-regioner. I Communication on the links between regional and competition policy har kommissionen uppmanat medlemsstaterna att använda denna flexibilitet till att säkerställa samstämmigheten mellan listade regioner i respektive kategori. Som ett resultat, i relation till Mål 2,så fanns det inte i de nya Strukturfondregleringarna som antogs av rådet någon efterfrågan att öka sammanhållningen Tabell 13. Befolkning i regioner som är behöriga för strukturfondsstöd men inte för statliga nationella regionala stöd % av total befolkning i respektive land B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EU ,0 0,0 5,3 0,0 8,9 9,6 0,0 7,5 6,4 10,4 5,9 0,0 12,6 8,7 9,0 6, ,4 0,1 2,3 0,0 4,3 8,8 0,0 7,0 0,3 8,2 3,9 0,0 12,0 7,4 9,8 5,8 Perioden : skattningar baserade på geografiska jämföresler på NUTS5-nivå. Källor: Eurostat, GD COMP, beräkningar GD REGIO. 125

6 med de områden som drog fördel av de partiella upphävningar som föreslogs i artikel 87(3)(c). En jämförelse mellan Mål1-ochMål 2-kartor och kartor över nationella regionala stöd för perioden kommer att ge vid handen att koherensen ökat något jämfört med situationen under perioden i alla medlemsstater med undantag för Belgien (där matchningen mellan respektive urvalsprincip redan var perfekt under perioden ) samt Storbritannien, som tillsammans med Finland, Frankrike, Holland, Sverige och Italien uppvisar bristande matchning mellan respektive prioriteringsprincip. (tabell 12, 13 och i bilaga, tabell A.33). Ansvaret att öka koherensen åvilar helt respektive medlemsstat. Bristande samstämmighet mellan målprogrammen och de nationella programmen kan emellertid hota arbetet med att göra om urvalet av problemområden i unionen, i synnerhet behörighet förmål2.detta eftersom vissa områden på så sätt kanske inte erhåller ett så stort stöd som de är berättigade till. Tematisk koncentration: infrastrukturella investeringar har prioriterats När det gäller utgifter och investeringspolicy så kan konstateras att de områden som är prioriterade definieras i programmen både utifrån faktorer som är grundläggande för ekonomisk tillväxt och som ligger i linje med EU:s politiska målsättningar och prioriteringar 4. Det föreligger i princip en total enighet mellan ekonomer rörande vilka faktorer som är de viktigaste för att generera de processer som skapar endogen och långsiktig tillväxt. EU:s strukturella åtgärder är, emellertid, selektiva och komplementära till medlemsstaterna och ska därför inte betraktas som generellt applicerbara tillväxtskapande verktyg. Tabell 14. Strukturfondsstödet nedbrutet på typ av verksamhet/process som stöds inom ramen för Mål 1 % total Infrastruktur 35,2 29,8 34,3 Human kapital 29,6 24,5 23,9 Produktionsmiljö 33,6 41,0 34,8 Annat 1,6 4,7 7,0 Källa: Europeiska kommissionen För Mål 1-regioner är prioriteringarna utifrån ett sammanhållningsperspektiv delat mellan tre områden: infrastruktur, human kapital och produktionshöjande investeringar (tabell 14). Den andel som planeras att spenderas på infrastrukturella investeringar har ökat för perioden (ca 34 % av den totala andelen) jämfört med perioden (ca 30 %). Hälften av dessa medel har lagts på transportnätverk, med hög koncentration på sammanhållningsländerna pga. stora behov. Om Sammanhållningsfonden tas med i beräkningen såär infrastrukturinvesteringarnas andel hela 40 % av de totala investeringarna allokerade till Mål 1-regioner. Emedan andelen av resurserna allokerade till investeringar för att stödja humankapitalet delvis har minskats, så har högre prioritet givits till att stödja aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder syftande till att stärka utbildningssystemen (i synnerhet i Portugal och Italien). Andelen av utgifterna som riktas mot åtgärder syftande till att stödja produktionshöjande investeringar (ca 35 %) har reducerats ganska markant, i synnerhet sammanhållningsländerna samt i Italien. Detta beroende på en minskning av stödet till industrin pga. ett nyare, striktare regelverk. Vidare kan konstateras att strukturfonderna spelar en stor roll när det gäller stöd till olika miljöförbättrande åtgärder. Dessa svarar för mer än 10 % av de totala medlen allokerade för åtgärder inom ramen förmål1. Dessa är också riktade mot att förbättra tillgängligheten för perifera regioner samt att utveckla forskning och kompetensutveckling, aspekter som är av yttersta vikt i informationssamhället och som, pga. nationella budgetnedskärningar, inte skulle stödjas i tillräcklig omfattning utan EU-stöd. I Grekland, till exempel, så kommer investeringar i viktiga transportnätverk under den kommande 7-årsperioden att vara en och en halv gång större jämfört med perioden före. Förutom dessa mer finansiella aspekter, så kommer även ett antal kvalitativa förändringar att genomföras under den kommande programperioden, till exempel ökat stöd för informationssamhället och hållbar utveckling, två fundamentala delar i nuvarande regionalpolitik. Detta analyseras mer i detalj i stycket nedan. 126

7 Tilläggsstöd till de nationella insatserna Under perioden 1989 till 1993 utgjorde det totala utgifterna för strukturella åtgärder i Mål 1-regioner 1,3 % av EU:s BNP, eller cirka 92 miljarder EURO. Strukturfonderna svarade för cirka 15 % av detta. Under perioden 1994 till 1999 sjönk utgifterna förstöd till strukturella åtgärder till 82 miljarder EURO, en reducering med 12 % jämfört med den föregående perioden. Detta trots att spenderingen av strukturfondsmedel ökade med två miljarder EURO per år, eller med 15 %. Den övergripande minskningen kan förklaras med dels privatiseringen av statliga företag etc. i Italien och Portugal, dels med att Tyskland minskade offentliga utgifter riktade mot nya Länder eftersom man ville ligga i fas med andra medlemsländers utgifter. Storleken på de offentliga utgifterna som syftar till att stödja åtgärder i Mål 1-regioner varierar i ganska stor utsträckning mellan medlemsstaterna. Dessa data bör dock tolkas med försiktighet. I likhet med Sverige där bidragsnivån ligger på 6000 EURO per capita, dvs. tämligen över EU:s medelnivå så ökade Tyskland sina utgifter betydligt under perioden 1989 till 1993 i deras nya Länder till 41 miljarder EURO, eller till 2500 EURO per capita, vilket är ungefärtvå och en halv gånger medelnivånför EU. I Grekland och Portugal var utgifterna mycket högre (ca 5 7 % av BNP) i relation till jämfört med andra länder den reella ekonomiska potentialen. I andra medlemsstater (t.ex. Tyskland, Spanien, Italien och Ireland) låg nivån på 3 % av BNP eller lägre. En kontrast till detta är Frankrike, där utgiftsnivån under perioden låg på endast 0,2 % av BNP (2,3 miljarder EURO). Denna nivå innebär ändå en per capita nivå på 890 EURO i berörda regioner. Samma belopp spenderades på Ireland, vilket innebär en per capita nivå för landet som helhet på 650 EURO. prognoser för perioden visar på en ökning när det gäller medelvärdet för strukturella insatser på ca 9 % eller 90 miljarder EURO. Denna ökning ärnödvändig om det offentliga utgifterna syftande till att stödja eftersläpande regioner ska hålla samma nivå. Variationen mellan medlemsstaterna är dock stor. Tillsammans med Irland där en planerad fördubbling av utgifterna delvis förklaras utifrån den låga utgiftsnivån iföregående period är Grekland och Italien de länder som uppvisar de största ökningarna. I Tyskland är nivån den samma som under föregående period. Dessa prognoser antyder, emellertid, att en övergripande reducering av strukturellt relaterade utgifter relativa till BNP under den senaste programperioden Tabell 15. Sammanhållningsfonden: typ av engagemang och stöd, Transport andel av total med undantag för vissa medlemsländer (Grekland, Irland och Italien) är en realitet trots positiv generell ekonomisk utveckling fram till och med Sammanhållningsfonden: förbättrad balans mellan transport och miljö Miljö andel av total Total millioner EUR Grekland 51,2 48, Spanien 49,7 50, Irland 50,0 50, Portugal 48,1 51, Total 49,7 50, Källa: European Commission Totalt allokerades 15 miljarder EURO (1992-års prisnivå)avrådet i Edinburgh till åtgärder inom ramen för Sammanhållningsfonden under perioden Stödet riktades mot medlemsländer vars BNP per capita var 90 % eller lägre än EU:s medelvärde. För perioden allokerade Berlinmötet 18 miljarder EURO (1999-års prisnivå) till fonden och beslöt att behörighetskraven skulle utvärderas efter halva perioden i ljuset av hur medlen påverkat BNP. När det gäller fördelningen av fondmedlen mellan olika investeringsområden så kan det konstateras att en något större andel av utgifterna gick till miljörelaterade investeringar jämfört med transportrelaterade investeringar under perioden 1993 till Detta trots att transportinvesteringarnas andel var högre i Grekland (tabell 15). När det gäller miljörelaterade investeringar så fokuserades en stor del av dessa på att förbättra vattenmiljön. Skälet till detta var att svara upp mot de åligganden som förskrevs av Kommissionen. När det gäller transportinvesteringar så gavs järnvägen en ökad betydelse 5. Europeiska Investeringsbanken: ett aktivt stöd för regional utveckling De huvudsakliga medlen som EIB (Europeiska Investeringsbanken) ställer till förfogande för att stödja regional utveckling är lån till olika projekt. Dessa uppgick till mer än 66 miljarder EURO under perioden 127

8 , eller till 77 % av den totala andelen av den typen av lån inom EU (tabell A.34). Merparten av dessa, 83 %, gick till olika infrastrukturella projekt inom sektorerna transport, telekom och energisystem. Dessa var, i flertalet fall, av högsta intresse i ett europeiskt nätverksperspektiv. Tillsammans svarade dessa för 86 % av alla lån till infrastrukturella projekt. Lån till enskilda projekt växte med ca 25 % mellan 1994 och 1999l. Tillväxten var framförallt inom generella lån (lån till finansiella institutioner som stödde små och medelstora projekt). Dessa lån uppgick till 20 miljarder EURO under perioden vilket innebar att de svarade för 30 % av EIB:s totala utlåning och nivån mer än dubblerades för övrigt under perioden. Medlen gick huvudsakligen till att finansiera småskaliga infrastrukturella projekt. En viktig dimension för EIB har varit att öka komplementariteten mellan generella lån och lån till enskilda projekt. EIB:s totala lån till projekt relaterade till regional utveckling var betydligt högre perioden 1994 till 1999 än under programperioden som föregick perioden 1994 till De årliga lånen var ca 50 % högre (tabell 16). Även om denna ökning var mindre än den som kunde skönjas för Struktur- och Sammanhållningsfonderna som helhet så visar detta faktum ändå en ökande vilja av EIB att stärka sammanhållning och regional utveckling. Ökningen var tydligast för projekt inom ramen för Mål 2 och Mål 5b (dessa ökade med 71 %). Detta gäller i synnerhet för lån var syfte var att främja åtgärder som minskade negativa effekter av industrins nedgång och arbetslöshet. EIB planerar att samarbeta mer nära med Kommissionen under perioden Detta för att optimera potentiell komplementaritet mellan bankens aktiviteter och Kommissionens strukturella stödåtgärder. Banken kommer i synnerhet att fortsätta att stödja skapandet och utvecklandet av olika insatser som är produktivitetshöjande i mer eftersläpande regioner. Detta ska ske inte bara genom direkta finansiella stöd utan också genom att erbjuda stöd som är fundamentala för dessa regioners fortsatta utveckling. Också insatser som förbättrar infrastrukturen i synnerhet tillgänglighetshöjande och energiförbättrande kommer att stödjas. Vidare kommer ett större fokus att läggas på att stödja konkurreskraftshöjande åtgärder som ligger i linje med de mål och visioner som lyfts fram i Innovation Denna breda syn på regional utveckling kommer också att vara riktlinjen i policyn gentemot kandidatländerna. Utvärdering av effektiviteten hos EU:s stödinsatser perioden Syftet med följande avsnitt är att presentera en uppskattning av effektiviteten hos EU:s strukturella åtgärdsprogram för den senast programperioden. Oundvikligen är det så att detta är en preliminär utvärdering eftersom vissa av de åtgärder som programmen syftar till inte kommer att vara avslutade förrän i slutet av 2001 och slutgiltiga utvärderingsresultat inte kommer vara tillgängliga förrän efter detta datum. Analysen fokuserar sig på i vilken utsträckning de medel som anslagits faktiskt har använts och på de re- Tabell 16. EIB-lån, och Förändring EUR miljoner Andel Regional utveckling hela perioden 47,1 85,4 81,0% årligt medelvärde av vilket 9,4 14,2 51,0% Mål 1 och 6 5,0 6,4 27,0% Mål 2 och 5B 3,4 5,8 71,0% Struktur- och Sammanhållningsfonderna hela perioden 70,0 166,7 138,0% årligt medelvärde av vilket 14,0 27,8 100,0% Mål 1 och 6 8,8 15,8 80,0% Mål 2 och 5B 1,7 3,7 117,0% Lånen består av indivduella lån samt existerande globala lån. Källa: EIB och Europeiska gemenskapen 128

9 sultat som uppnåtts totalt sett samt per målområde. Slutligen studeras det mervärde som EU:s initiativ givit samt effektiviteten hos de implementeringsmetoder som använts. Budgetanvändning Uppgifter om den faktiska användningen av anslagen för budgetperioden ger, trots att ett antal delprogram fortfarande pågår eftersom det finns möjlighet att få anslagen förlängda till december 2001 (se tabell A35), en indikation av de framsteg som gjorts under perioden. Resultaten framstår som tillfredsställande t.o.m. 1999, sett från perspektivet att av tillgängliga medel hade 99 % anslagits till projekt och 75 % hade utbetalats. Det bör noteras att det är den senare delen, snarare än projektanslagen, som ger det bästa måttet på hur det faktiska realiserandet av ett program fortskrider. Om man tittar sammantaget på medlemsstater med Mål 1-regioner, där i princip samtliga anslag allokerats, så överensstämmer deras åtaganden med den budgeterade ökningen av utgifter som lades fast 1994 i EU:s gemenskapsstödram (CSF), i samlade programplaneringsdokument (SPD) och i relaterade program. Med avseende på faktiska utbetalningar av anslag så befann sig vissa av de huvudsakliga mottagarna (Spanien, Portugal, Irland och Tyskland) betydligt över EU genomsnittet i slutet av 1999 (78 %) medan Frankrike, Italien, Nederländerna och Storbritannien låg betydligt under genomsnittet (i snitt endast 67 %) Tack vare de uppföljningssystem som etablerats i medlemsstaterna har problem vid uppstartning och genomförande av projekt kunnat identifieras och följas upp samt åtgärder vidtas i samråd med berörda medlemsstater. För andra målprogram varierar genomförandegraden. När det gäller Mål2så finns det ett antal program som inte fastlades förrän i slutet av 1997 och under 1998 och som därför inte har kunnat realiseras under På grund av detta är andelen utbetalade medel för dessa program relativt låga (60 % av tillgängliga medel). Vidare har3%avdeanslagna medlen (477,5 miljoner EURO) inte kunnat tilldelas något projekt och dessa pengar har då återförts till EU:s budget. FörMål 3 och 4 har samtliga anslag allokerats till projekt. Utbetalade medel uppgick till 80 % av tillgängliga anslag för Mål 3 men bara till 69 % för Mål 4, detta p.g.a. förseningar i Storbritannien och Italien samt som en följd av förändringsåtgärder som vidtagits under pågående projekt. Vad gäller de delar av Mål 5 som rör jordbruksnäringen så är andelen anslag som använts, baserade på faktiska utbetalningar, lägre än för andra målområden. Rörande de delar som behandlar fiskenäringen har det dock visat sig möjligt att ta igen de förseningar som uppstått under tidigare delar av projekten, och som ett resultat av detta betalades för dessa projekt 73 % av de tillgängliga medlen ut. I Målområde 5b har förseningar i utbetalningar till medlemsstaterna förekommit vid flera tillfällen p.g.a. komplicerade tillvägagångssätt vid projektrealisering (Italien) eller otillfredsställande regionala samarbeten (Belgien) För målområde 6, som endast omfattar två medlemsländer, är situationen helt annorlunda. Trots att medel har gjorts tillgängliga har endast 65 % av medlen betalats ut i Finland och 54 % i Sverige. Men detta beror främst på att programmen inte startade förrän dessa länder gick med i EU, 1995 Ovanstående utbetalningsnivåer och därmed realiseringsgraden av strukturåtgärder är i allmänhet tillfredsställande, i synnerhet för program i målområden 1 och 3. I stora drag så ligger dessa utbetalningsnivåer i linje med vad som antogs vid förberedelserna för de olika insatstyperna. Vad gäller Sammanhållningsfonden så har, t.o.m. utgången av 1999, ungefär 92 % av anslagen för perioderna utbetalats. Likväl varierade realiseringsgraden av dessa projekt avsevärt från 85%i Portugal till 65 % i Grekland. Tendenser i stödregionerna Analys av mönster i stödregioner visar på det hela taget bra resultat förmål 1-regioner, men mindre bra resultat för Mål 2- och 5b-regioner. IMål 1-regionerna kan påvisas en viss BNP per capita-utjämning i jämförelse med EU-genomsnittet nivåerna i dessa områden, mätt i PPS (köpkraftsstandard), ökade från 63 % av genomsnittet 1988 till 70 % 1998, vilket innebär att skillnaderna utjämnades med en sjättedel (figur 33). Detta döljer dock signifikanta skillnader mellan olika regioner. Vissa regioner har kommit betydligt närmare genomsnittet, i synnerhet de nya tyska regionerna (där BNP per capita ökade från 37 % av EU-genomsnittet 1991 till 68 % 1995) och Irland (där BNP per capita steg från 62 % till 102 % under samma period), samt Lissabon, Nordirland, Burgenland och Flevoland (Österrike) där BNP under denna period steg till över 75 % av EU-genomsnittet. Andra regioner påvisade liten tillväxt eller i vissa fall 129

10 t.o.m. en minskning av BNP per capita: Grekland, Centrala Makedonien (från 72 % till 64 %), Peleponessos (58 % till 57 %), i italienska Mezzogiorno som helhet (från 69 % till 68 %) och i Storbritannien Meryside (från 80 % till 79 %) samt i Högländerna och öar (från 83 % till 76 %). Arbetslösheten i Mål 1 områdena har förblivit hög (16.6 % 1999 jämfört med 9,2 % för EU som helhet). Den har minskat i linje med EU-genomsnittet under de tre senaste åren (figur 34), men i ett antal regioner så ligger arbetslösheten fortfarande betydligt över EU-genomsnittet i synnerhet vad gäller Mål 1 områden i Spanien (27 % 1994 till 19,3 % 1999), Franska DOM (Franska Guyana, Guadalope och Martinique) (32 %), Italien (32 %) och i de nya tyska Länder (16,7 %). De höga arbetslöshetsnivåerna går hand i hand med den låga andelen av den tillgängliga arbetskraften som är aktiv på arbetsmarknaden, p.g.a. bristande arbetstillfällen samt otillräckligt nyskapande av jobb, även under perioder av ekonomisk tillväxt, vilket innebär att avståndet till övriga delar av EU mätt i sysselsättningsnivå (andelen av den arbetsföra befolkningen som är sysselsatt) ökar. Produktiviteten i Mål 1-regionerna har relativt sätt förändrats lite jämfört med övriga EU, BNP per sysselsatt individ har från 1988 ökat från 64 % av EU-genomsnittet till 67 % Ökningarna var dock påtagliga på Irland och i de nya tyska Länder. I allmänhet är regionernas ekonomiska utveckling nära kopplad till den ekonomiska omgivning i vilken de befinner sig. Detta har t. ex. visat sig i det irländska exemplet på vad som kan åstadkommas med gynnsamma kombinationer av strukturella reformer och stabila och sunda makroekonomiska handlingsprogram. För regioner som mottagit stöd under Mål 2 eller 5b under perioden 1994 till 1999 och där sysselsättningen är relativt beroende av industri och jordbruksnäring var arbetslösheten relativt låg och stabil i Mål 5-regioner, emedan den minskade mer än EU genomsnittet i Mål 2-regioner under perioden (2,2 % jämfört med 1,3 %). Trots att nivåerna fortfarande är höga jämfört med EU-genomsnittet är erfarenheten i dessa regioner, såväl somimål 5-regionerna, att EU:s stödprogram haft positiva effekter. Mål 1: Hinna i kapp och modernisera Strukturellt stöd till Mål 1-regioner är en central del av EU:s sammanhållningsprogram. Följaktligen är det nödvändigt att utvärdera effekterna av detta målområde så noggrant som möjligt. Betydande konvergens med avseende på BNP per capita i Mål 1-regioner kan påvisas för de senaste 10 åren, men detta i sig bevisar inte att målprogrammet varit effektivt. Det är dock möjligt att påvisa att EU:s hjälp har haft positiva och varaktiga effekter avseende ekonomisk tillväxt och stärkande av underliggande strukturella faktorer för konkurrenskraft och därmed för framtida tillväxt. Makroekonomisk effekt: Signifikant med avseende på tillväxt, mindre effekt på sysselsättning Strukturstöd har haft betydande effekt för stärkandet av ekonomisk tillväxtideländer och regioner där utvärdering varit möjlig. För perioden så 33 Mål 1 regioner: BNP per capita (PPS), Mål 1 regioner: arbetslöshetsnivåer, ,0 Index, EU15=100 75,0 20 % av arbetskraften 20 72,5 70, ,5 70, ,5 67, ,0 65,0 62,5 62,5 60,0 60, Mål Mål EU15 EU15, exkl. nya länder

11 minskade BNP gapet avsevärtienradländer. På Irland, i Portugal och i Spanien var BNP tillväxten större än EU genomsnittet under dessa fem år (nästan 1% högre för detvå senare länderna och 6,5% högre för Irland). Investeringsökningarna var också högre vilket lägger grunden för långsiktig tillväxt. Transfereringar från strukturfonderna gav direkt inverkan på efterfrågan och ekonomisk aktivitet, men ännu viktigare är att eftersom de inriktar sig på såväl fysiska investeringar som humankapitalinvesteringar så verkar de för ökad tillväxtpotential på medel och lång sikt. Utveckling av EU:s gemenskapsstödram (CSF) under de två senaste programperioderna indikerar att den uppskattade tillväxten var störst i Grekland och Portugal där BNP steg med 9,9 % respektive 8,5 % vilket var högre än vad som skulle varit fallet utan EU stöd (tabell 17). Uppskattningarna för Irland (3,7 %) och för Spanien (3,1 %) är lägre men fortfarande signifikanta. Ökad tillväxt resulterade i lägre arbetslöshet, i synnerhet i Grekland, men också ihögre produktivitetstillväxt i tillverkningsindustrin. Uppskattningar av tillväxten för tillgångssidan är av samma storleksordning som för efterfrågan och blir tydlig med ett längre tidsperspektiv när förstärkningen av produktivitetspotentialen ökar produktionen. Förbättrad konkurrenskraft Trots att strukturella handlingsprogram i sista hand utvärderas efter minskningen av regionala skillnader i BNP per capita och sysselsättningsgrad såär det deras inflytande på underliggande faktorer som styr den ekonomiska utvecklingen som är det viktigaste. Avsevärd framgång har uppnåtts vad gäller förbättring av grundläggande infrastruktur i svaga regioner men obalans kvarstårför RTD, tillgång till know-how, informationssamhället och kontinuerlig fortbildning samt miljökvalitet. Struktur och sammanhållningsfonderna bidrar avsevärt till att minska dessa skillnader. Transportinfrastruktur förbättrad tillgänglighet Ett effektivt transportsystem är nödvändigt för att uppnå regional utveckling. Investeringar syftande till att förbättra transportinfrastruktur måste dock ta hänsyn till balansen mellan olika transportmedel (väg och tågtransport) och dess inverkan på miljön. Transportsektorn får mer änhälften av infrastrukturinvesteringarna. Investeringar för förbättring av transportsystem i sammanhållningsländerna och södra Italien uppgick till 40 miljarder EURO, perioden , varav en tredjedel gick till Spanien. Väginvesteringar dominerade (ca. 56 %) och något mindre än en tredjedel användes till järnvägsförbättringar (ca 23 %). I Spanien och på Irland så svarade investeringar i vägnäten förenstörre andel äniövriga stödområden (73 % respektive 68 %) (figur 35 och 36 samt tabell A.36) där redovisade utgifter inkluderar finansiering från struktur- och sammanhållningsfonderna samt finansiering från Europeiska Investeringsbanken (EIB) Dessa investeringar ledde till avsevärt minskade skillnader i transportsystemen mellan dessa länder och övriga EU länder, i synnerhet med avseende på vägstandard och järnvägsnät (höghastighetståg, elektrifierade sträckor och dubbelspår). Följaktligen förbättrades tillgängligheten genom en minskning av restider med i genomsnitt 20 % i Spanien (till stora delar beroende på förbättrade vägnät) och med 70 % med avseende på järnvägstransporter i Portugal (tabell 18), samt genom bättre länkar mellan de fattigaste delarna av länderna och övriga landsdelar och med Europa i övrigt (exempelvis genom förbättrade motorvägar i Spanien). Vidare så förbättrades tillgängligheten till avlägsna landsändar (Franska Tabell 17. Effekter av strukturorienterade åtgärder på BNP och sysselsättning % av utfall vid ej genomförd åtgärd Grekland Irland Portugal Spanien BNP Arbetslöshetsnivå BNP Arbetslöshetsnivå BNP Arbetslöshetsnivå BNP Arbetslöshetsnivå ,1-3,2 2,2-1,4 5,8-3,6 0,8-0, ,1-2,9 3,2-1,0 7,4-4,1 1,5-0, ,9-6,2 3,7-0,4 8,5-4,0 3,1-1, ,3-3,2 2,8 0,4 7,8-2,8 3,4-1, ,4-0,4 2,0 0,5 3,1-0,1 1,3-0,4 Källa: ESRI, resultaten skattade utifrån HERMIN-modellen (2000) 131

12 35 Nedbrytning av utgifterna för transportinfrastruktur (EUR 1994 miljoner), Andra transportslag 2% Hammar 4% Flyg 5% Tunnelbana 8% 36 Nedbrytning av utgifterna för transportinfrastruktur (EUR 1994 miljoner), Irland 11% Italien 7% Spanien 38% Väg 57% Grekland 21% Järnväg 24% Portugal 23% DOM) genom konstruktion och förbättring av flygplatser. Imånga fall gav användandet av strukturfondsmedel upphov till privata investeringar genom etablerandet av samarbetsavtal mellan offentlig och privat sektor (exempelvis konstruktion och drift av vägar i Portugal, hamnen i Giora Tauro i Italien och flygplatsen i Spata och Rion-Antirion bron i Grekland). Vidare resulterade EU stödda infrastrukturprojekt i arbetstillfällen per år (omräknat i antal heltidsarbetstillfällen), huvudsakligen i Mål 1 områden. Sammanhållningsfonden har haft betydande inverkan för förbättring av transportsystem, då den använts för finansiering av projekt inom nationella och regionala utvecklingsprogram. De flesta av dessa projekt inkluderade specifika utvärderingar av miljöpåverkan. Som ett resultat av detta förstärktes de positiva effekterna av ERDF (Europeiska regionala utvecklingsfonden) insatser och projekten hjälpte dessutom till med att ytterligare utjämna regionala skillnader. Enligt en nyligen utförd studie (London School of Economics, 1997) 6 så har sysselsättning och privata investeringar ökat betydligt i mottagarregionerna, med stor inverkan också på angränsande regioner. I studien uppskattades effekten av nio projekt i Spanien med en total budget på 2.5 miljarder EURO till att ha bidragit med 0.6 % tillväxt av BNP och sysselsättningsgrad, det senare på medellång sikt och motsvarande jobb. Detta till trots kvarstår behov av infrastrukturinvesteringar. Studier genomförda av ESDP visar att emedan investeringar i avlägsna regioner har förbättrat tillgängligheten så har liknande investeringar i angränsande regioner och mer centralt belägna regioner (på exempelvis järnvägsnät) motverkat relativa förbättringarna i de mer avlägsna regionerna. Den övergripande effekten av denna typ av investeringar styrs också av vilka andra åtgärder som vidtas för att stimulera den ekonomiska aktiviteten i de områden som där berörs. Tabell 18. Skattningar av hur Sammanhållningsfondsinvesteringar minskat restider, Grekland Spanien Irland Portugal Italien (Mål 1) Väg % % % (190 minuter för 3 huvudleder) Järnväg Cirka 10 % (95 minuter för Aten-Thessaloniki) Övriga 50 % (Atens tunnelbana) % et 73 % (för godstransporter till Spanien) 10 % (mellan öar) Källa: Oscar &Faber, Thematic evaluation on the impact of Structural and Cohesion Funds transport (2000) 20 % 34 % 87 % (for 5 huvudleder) 14 % (ökning av hastigheten med 10 km/h) 132

13 Stöd till Små och Medelstora Företag: Av stor vikt för regional konkurrenskraft Stöd till SMF (Små och Medelstora Företag) är en prioriterad del av EU:s handlingsprogram eftersom dessa är mycket viktiga för konkurrenskraft och skapande av sysselsättning, i synnerhet i Mål 1-regioner. Strukturfonderna ger olika former av stöd till SMF inklusive olika typer av tjänster (information, utbildning och stöd) samt direkt hjälp med finansiell planering och stöd. Under perioden uppskattas att 14 miljarder EURO (14,5 % av de anslagna medlen för Mål 1) gick till denna typ av åtgärder (tabell A.38 och A.39). Mer än företag (16 % av företagen i målregionerna) fick direkt hjälp och andra indirekta stödformer 7. Bevisunderlag i form av allomfattande EU-utvärdering baserad på genomgångar och fallstudier visar att strukturfonderna haft betydande inverkan på SMF under den senaste programperioden. I avsaknad av EU stöd har det uppskattats att 70 % av projekten som stödprogrammen investerat i aldrig skulle ha blivit av, alternativt genomförts i mindre skala eller långt senare om stödet inte funnits. Stödprogrammen har också skapat mer än arbetstillfällen inräknat substitueringseffekter. Data från studier visar också på vikten av finansiella helhetslösningar, något som dock kan tid att genomföra i regioner där den finansiella tjänstesektorn är dåligt utvecklad. EU:s stöd till SMF har visats sig skapa specifika mervärden i flera avseenden. Först och främst har dessa anslag gjorts tillgängliga tillsammans med de nationella anslagen. För det andra har ofta målet för anslagen varit att lösa strukturella problem som SMF ställs inför genom att tillhandahålla olika typer av företagstjänster (t.ex. tjänster relaterade till innovation och teknologi) och genom att introducera nya arbetssätt (exempelvis nya finansieringsmodeller). För det tredje så har, i en rad länder, SMF blivit ett instrument för den regional utvecklingen och för de metoder som använts för att välja och realisera projekt. Å andra sidan finns det tecken på att den hjälp som givits har koncentrerats till EU-anslag snarare än till finansiering genom lån och riskkapital, något som hade kunnat förbättra de långsiktiga utsikterna och kostnadseffektiviteten hos projekten. Det finns indikationer på att de metoder som bestämmer var hjälpinsatser skall sättas in måste förbättras, exempelvis genom skapandet av specialiserade privata förmedlare som kan ge en fullservice på lokal nivå. Erfarenhet visar att insatser blir mer effektiva och ger snabbare resultat, samt resulterar i fler konkreta SMF-projekt om direkta stödinsatser och tjänster integreras på lokal nivå. Forskning, teknisk utveckling och innovation (RTDI): Förstärkning av den regionala kapaciteten Som redan noterats i Kapitel 1 så är skillnaden i RTDI mellan de mest utvecklade regioner och underutvecklade regioner betydligt större än motsvarande skillnader i faktiska inkomster per capita. Koncentrationen av denna typ av aktiviteter är en viktig orsak till positiva utvecklingscykler som ger upphov till tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. I motsatts till utvecklade regioner så har mindre utvecklade regioner forsknings- och teknologiska system som fortfarande har strukturella problem; med avseende på låga RTDI anslag, stark koncentration av statligt driven forskning snarare än forskning stimulerad av utvecklingsbehov i den privata sektorn, otillräckliga anslag för redan existerande infrastruktur, ett starkt beroende av externa (EU) anslag och stark koncentration av forskning i och runt omkring huvudstäder (Lissabon, Aten, Dublin). Enligt resultat från sammanlagt 52 Mål 1 och 6 utvärderingar under perioden så ges en bild av att strukturella insatser har haft positiva effekter i synnerhet med avseende på infrastruktur. I exempelvis Grekland så har speciellt tydliga effekter kunnat iakttas på Kreta där universitet och forskningscentra har förbättrats, och i Centrala Makedonien med tätare samarbete mellan lokal industri (textil och kemi) och statliga forskningscentra. I ett bredare perspektiv är det vid utvärdering av strukturfonder viktigt att särskilja olika typer av regioner, baserat på deras innovationspotential samt på graden av samarbete mellan forskning och industri. Utryckt i dessa termer så ligger de flesta Mål 1-regioner efter de mest utvecklade regionerna och ca en tredjedel kan beskrivas som teknologiöknar. Utvecklingstakten i dessa regioner beror dock också på nationella karakteristik samt på tillväxttakt och andra faktorer. Regionernas ursprungliga utgångsläge påverkar också utvecklingen, i synnerhet vad gäller de svagaste regionerna. Regionala skillnader med avseende på utvecklingstakt visar att åtgärdsprogrammen ibland varit framgångsrika (Lissabon och Irland) och misslyckats i andra fall (Attiki), medan andra regioner tycks ha utvecklats oberoende av deras innovationskapacitet (detta gäller i synnerhet turistregioner som exempelvis Kanarieöarna) (tabell 19). 133

14 Samtidigt kan inte mätandet av de positiva effekterna imål 1-regioner begränsas till utvecklingen av forskningsverksamhet även om det är naturligt att fokusera på detta p.g.a. de stora skillnaderna i teknologisk utveckling i dessa regioner jämfört med EU i övrigt. I ett antal medlemsstater och regioner görs flera insatser görs för stärkandet av humankapitalet genom att öka antalet kvalificerade forskare och genom att prioritera etablerandet av nätverk mellan industri och universitet, samt genom överföring av teknisk kompetens och stöd till affärsutveckling. I linje med detta har på Irland, efter en halvtidsutvärdering, fokuseringen på företagsdriven forskning och utbildning förstärkts. Samfinansierade åtgärder har lett till en betydande ökning av andelen forskning och utveckling över fyra hundra företag har mottagit assistans, många av dessa har inte tidigare bedrivit forsknings- och utvecklingsaktiviteter. 300 företag har deltagit i specifika utbildningsprogram för forsknings- och utvecklingssamarbete mellan offentlig forskning och det privata näringslivet. Ett annat exempel är CTDI (Centret för Teknisk Utveckling i Industrin) som etablerats i Spanien för att stödja industriteknisk utveckling i Mål 1-regioner genom att tillhandahålla medel som återbetalas om projekt lyckas. 243 projekt med en total investering i forskning och utveckling motsvarande 243 miljoner EURO och involverande 1622 heltidsforskare har godkänts. Av de 108 projekt som fullföljts kommer ca 74 % av de utbetalade medlen att återbetalas. Det ärnödvändigt att fortsätta att stärka effektiviteten med vilken dessa medel används. De mest nydanande åtgärdsprogrammen har ofta inte utnyttjats till sin fulla potential p.g.a. de komplicerade förfaringssätt som ålagts för dess realisering, såväl som svårigheterna att hitta projekt med tillräckligt hög kvalitet. Detta kan ha bidragit till att reducera effektiviteten hos strukturfonderna. Vidare saknas fortfarande fullständig uppföljning och utvärdering av projekten. Dessa problem till trots så kan realiseringen av verkligt nydanade åtgärder var ett bra angreppssätt för att komma åt de olika typer av problem som diskuterats tidigare. Men det ärnödvändigt att detta sker i samarbete mellan offentlig och privat sektor och att det föreligger tydliga fördelningar av ansvar mellan EU, medlemsstaterna och de olika regionerna. 8 RIS: En proaktiv metod för att stärka innovation Kommissionen har också hjälpt utvecklingen av regional innovationskapacitet genom ett antal pilotåtgärder. Sedan 1994 har 32 regioner mottagit stöd under ERDF artikel 10 för utvecklingen av RIS projekt (Regionala Innovationsstrategier) 9. Dessa involverar privat-offentlig sektor samarbeten och är avsedda att tillgodose behov hos affärsverksamheter, i synnerhet hos SMF. Under de senaste fem åren har över 5000 SMF genomgått tekniska inriktade granskningar och/eller intervjuer. Hundratal RTDI-organisationer har konsulterats för att formulera strategier och handlingsplaner för realisering. RIS har resulterat i signifikanta resultat i form av nya regionala partnerskap och samarbetsformer, genom stärkandet av innovationsprocesser och skapandet av nya innovationsprojekt inom företag. I exempelvis Castilla y Leon så tog 800 förtag del i en rad möten för att enas om vilken typ av RIS projekt som skulle implementeras. Total har 447 miljoner EURO anslagits under de första fyra åren ( ) vilket resulterat i en ökning av teknologirelaterade investeringar från 0,8 % av BNP 1997 till 1 % år Tabell 19. Mål 1-regioner: samband mellan teknisk potential och tillväxt Konvergens-regioner Intermediära regioner Regioner med hög institutionell täthet Ireland, Lisbon and Tagodalen, Norte, Crete Centrala Makedonien, Hainaut, Castilla Y Leon, Norra Irland Intermediära regioner Centro (P), Murcia, Castilla-La-Mancha, Cantabria, Anda-lusien, Flevoland Corsica, Galicia, Sardegna, Puglia, Campania, Abruzzo Divergerande regioner Merseyside, Attiki Östra Makedonien and Thrace,Epirus, Thessaly, Western Greece, Asturias Teknologiska öknar Algarve, Alentejo, Kanarieöarna, Extremadura Södra Aegeien, Calabria, Basilicata Highlands and Islands, Västra Makedonien, Sterea Ellas, Peloponessos, Northern Egeiena, Ioniska öarna, Sicilien, Molise Källa: CIRCA, Thematic evaluation on Research, technological development and innovation and Structural Funds in Objectives 1 and 6 regions,

15 Dessa initiativ har efterträds av en ny generation av projekt kallade RIS+. Kommissionen har också skapat en databas (RINNO Regional Innovationsbevakning) för katalogisera och beskriva alla offentliga initiativ relaterade till innovation inom EU och på så sätt uppmuntra ytterligare överföring av innovationsförmåga. Informationssamhället: Inriktning på infrastruktur för telekommunikation Den potential som Informationssamhället ger för utvecklingen av regional konkurrenskraft och social utjämning återspeglas av strukturfonderna. Den snabba spridningen av information och telekommunikationsteknologi öppnar nya möjligheter för mindre utvecklade regioner, i synnerhet genom att effektivisera investeringar med avseende på geografisk lokalitet beroende på skillnader i kostnader och tillgång till marknad. Regioner kan också dra nytta av dessa teknologier genom att utnyttja deras specifika kompetensområden och genom att dra till sig nya mervärdesadderande aktiviteter. Eftersom dessa regioner ofta befinner sig utanför urbaniserade områden så är insatser av denna typ i dessa områden ett sätt att uppnå en mer balanserad utveckling inom EU. Den andel av strukturfonderna som anslagits till investeringar i telekommunikation är relativt liten, ca 2 % av de totala anslagen varav 1,5 % används för infrastrukturinvesteringar och 0,3 % för simulering av efterfrågan på tjänster och tillämpningar. 10 Insatserna har därför inriktats på att förbättra grundläggande system och på att utjämna skillnaderna mellan perifera regioner och övriga EU genom digitalisering och förbättrad servicekvalitet. Teknologiskiften och avreglering av telekommunikationsmarknader har blivit drivande faktorer för ett tydligare och mer integrerat tillvägagångssätt riktat mot vidareutveckling av informationssamhället, eftersom investeringar på detta område ger hög avkastning. Strukturfonderna behöver därför fokusera på att stimulera efterfrågan, utveckling av nya kompetensområden, ökad medvetenhet hos involverade parter och realisering av mervärdesadderande tillämpningar under det att strategisk prioritering sker av bibehållandet av regional balans. 11 RISI: En katalysator för regional utveckling Genom en integrerad angreppsmetod har RISI 12 haft en avgörande inverkan påökningen av specialiserad know-how och arbetstillfällen i regioner. I Nord-Pasde-Calais har den verkat som en katalysator för utveckling av nya kunskapsområden och know-how, nya aktivitetsområden och byggandet av företagskultur. Detta styrks av att i det närmaste samtliga inblandade i regional utveckling återspeglas av ökade integrationen av en rad informationsteknologisindikatorer i de regional programmen (distansinlärning och kompetensutveckling, affärsutveckling, sjukvård, kulturella aktiviteter, cybercentra, offentlig service, webplatser och transporter). Arbetskraft: Att hjälpa människor till arbete och stärka utbildning och kompetensutveckling Ideländer där huvuddelen av Mål 1-regionerna ligger har strukturella åtgärdsprogram hjälpt till med att stärka arbetsmarknad, utbildning och kompetensutveckling samt kopplingarna mellan kompetensutveckling och antalet förmedlade arbeten. Strategin har varit att integrera utbildning med andra typer av åtgärder, att öka fokuseringen på grupper med specifika svårigheter och att rikta hjälpen till dessa genom anpassning av utbildningsprogram till arbetsmarknadens behov samt genom att använda ett kundorienterat angreppssätt och genom att förbättra utbildningskvalitén. Exempel på åtgärder är; stöd till certifierings- och ackrediteringssystem, stöd till förbättringar av teknologirelaterad utbildning på gymnasie- och högskolenivå,förbättrad infrastruktur, kontinuerlig vidareutbildning av lärare och åtgärder för att minska andelen studenter som inte fullföljer sina studier. Totalt sett har ESF varit en katalysator för förnyande av utbildning och sysselsättningspolitik i olika länder. Aktiviteter som delfinansieras av ESF, samt de administrativa kraven som skall uppfyllas för att få anslag, har hjälpt till att uppmuntra utvecklingen av mekanismer för bättre planering av åtgärdsprogram, förbättrad koordinering och bättre relationer mellan involverade institutioner. Som ett resultat av detta har ett gemensamt referensramverk tagits fram i samarbete mellan regioner och de institutioner som delar ut anslagen, vilket har underlättat spridningen av metoder för realiseringen av sociala och ekonomiska åtgärdsprogram. De mest framgångsrika tillvägagångssätten, identifierade av projektutvärderare, är; ökad transparens vid realisering, förstärkt projektstyrning på lokal och regional nivå och bättre kopplingar mellan åtgärdsprogram och arbetsmarknadens behov. I Spanien är en del av mervärdet som ESF givit relaterat till reformering av teknisk gymnasieutbildning (ex- 135

16 empelvis genom införandet av praktikmoment, nya handledningssystem och ökat ansvarstagande för studenter med specifika behov). Berättigandet för ESFs arbetsformer och arbetsområde är fortsatt relevant, beroende på att andelen studenter som börjar teknisk gymnasieutbildning samt de medel som spenderas på detta är fortsatt låg. I Portugal har ESF hjälpt till med att förbättra utbildningssystemet genom att öka antalet möjliga inriktningar som studenter kan välja och genom att prioritera utbildningskvalitet. Vidareutbildning av lärare på grund och gymnasienivå (49,3 % av lärarna) och på universitetsnivå (anslag för kurser för vidareutbildning av högskoleutbildade) tycks vara några av de huvudsakliga effekterna av programmen. Utvidgningen av möjliga utbildningsvägar tycks ha förstärkt kopplingen mellan gymnasieutbildning och arbetsmarknadens behov samt förbättrat karriärvägledningen inom skolan. Förvisso har också det stöd som givits till vidareutbildning av tekniklärare på mellannivå skapat ett alternativ till traditionell utbildning för denna grupp och gett dem nya kunskaper som går att applicera direkt. Italien har ESF förbättrat kvalitén på tekniska inriktningar igenom införandet av vidareutbildning av lärare (50 % av alla lärare i yrkesförberedande utbildningsprogram), praktikmoduler (30 % av den totala kurslängden) och nya utbildningsmetoder och program. Miljön: En viktig del av utvecklingen av vattendistributionsinfrastruktur Vad gäller miljörelaterade åtgärder så kan inte effekten av strukturella insatser i utjämningsregionerna och i Meezogiorno urskiljas från utvecklingen i andra delar av EU. I sammanhållningsländerna är andelen hushåll som är anslutna till kommunala dricksvattensystem och avlopp fortfarande betydligt lägre än EU-genomsnittet. Detta medför inte bara lägre livskvalitet för invånarna i dessa områden men också negativa effekter på ekonomisk utveckling i allmänhet och turism i synnerhet. Många medelhavsregioner lider av vattenbrist, i synnerhet Mezzogiorno där endast 26 % av befolkningen har tillgång till det kommunala dricksvattensystemet. Tillgången till kommunalt avlopp är också otillräcklig. Itätorter är ofta de miljömässiga betingelserna mycket dåliga och allt för lite görs för att öka medvetenheten om de problem som detta resulterar i och hur miljöproblem i allmänhet kan hanteras. Dessa problem har negativ inverkan på ekonomisk utveckling och motverkar försök till hållbar utveckling. Likväl är utanför de stora städerna dessa problem begränsade, i jämförelse med norra Europa, (bortsett från i vissa delar av Spanien och på Irland) eftersom den låga industrialiseringsgraden leder till en låg andel giftiga utsläpp från industrier. I de norra delarna av EU i synnerhet i tyska Länder har huvuddelen av problemen sin orsak i industrialisering som har lämnat efter sig förgiftade jordar, föroreningar och allmän urban degenerering. Detta har lett till en dålig image förmånga av dessa traditionella industriregioner med minskad attraktivitet för nya investeringar som följd. I landsbygdsområden i synnerhet i Holland och på Irland är dock jordbruksnäringen den främsta förorenaren. Under perioden investerade strukturfonderna över 9 miljarder EURO i miljön, eller motsvarande9%avdetotal Mål 1 anslagen. Under samma period så gick 20 % av alla EIB lån till miljörelaterade projekt, vilket motsvarar totalt 1 miljard EURO i sammanhållningsländerna och nästan 3 miljarder EURO på andra platser i EU (en stor del har använts för vattenreningsprojekt i Storbritannien). I sammanhållningsländerna har strukturfonderna spelat en avgörande roll för förbättringen av vattenförsörjning och vattendistribution samt för omhändertagande av avloppsvatten. I Grekland fördubblades andelen tätorter anslutna till kommunala avloppssystem mellan 1993 och 1999, vilket ledde till att 70 % av befolkning hade tillgång till dessa system vid slutet av perioden. På Irland steg andelen från 44 % 1993 till 80 % I Portugal steg andelen av befolkningen som var ansluten till kommunala dricksvattenssystem från 61 % 1989 till 95 % 1999 och andelen som var ansluten till kommunala avloppssystem steg från 55% till 90 %. Fonderna har också hjälpt till med att öka tillgången på vatten i regioner med allvarlig vattenbrist. I Italien t.ex. har tillgången ökat med en tredjedel under programperioden. Vad gäller Sammanhållningsfonden så visar utvärderingar av ett urval av miljörelaterade projekt på tillfredsställande resultat trots att ett antal problem identifierats vad gäller främst hanteringen av vattenresurser. I synnerhet verkar det vara svårt försmåskaliga projekt att förbättra vattentillgång och bli 136

17 självfinansierande. De mest påtagliga miljömässiga förbättringarna har identifierats i projekt relaterade till vattentillgång, i synnerhet gäller det projekt relaterade till förbättrad hantering av vattenreserver (exempel är projekt i Sevilla och Lough Mask på Irland. Vidare så gäller att i områden som lider av allvarlig torka så har onödiga förluster av vatten minskat avsevärt i ett antal olika fall. Utöver omedelbara förbättringar av livskvalitet, i synnerhet för de som bor och lever i mindre utvecklade delar av Unionen, så ger också investeringarna andra fördelar: Signifikanta förbättringar genom realisering av EU-direktiv: Exempelvis har Irland under 1999 fullt ut uppnått de standarder som dricksvattendirektivet fastslår. minskning av potentiellt hindrande faktorer för utveckling av jordbruk, turism och industri ökad medvetenhet om behovet av integrerade handlingsprogram (Grekland) Ideområden där det är möjligt att verifiera att förbättringar har skett och mycket återstår att göra består förbättringarna huvudsakligen av kommunal vattenrening, bättre urval och hantering av naturvårdsområden, realisering av specifika metoder för kontroll av luftföroreningar (Grekland) och minskad förstörelse av floder beroende på intensivjordbruk (Irland) samt förbättring av låga grundvattennivåeriindustrialiserade områden (Portugal). Mål 2: Strategiska framsteg, men begränsat effekt från EU:s stödverksamhet Den ökande andelen regional samverkan har gjort det möjligt att dirigera om EU:s bidrag till investeringar och åtgärder som leder till direkt nyskapande av arbetstillfällen. Uppskattningsvis hälften av strukturstödet spenderades direkt eller indirekt på produktionssektorn och i synnerhet på SMF (figur 37). Under den senaste programperioden ( ) blev skapandet av arbetstillfällen en mer påtaglig del av såväl målformuleringarna som kvantifiering av resultaten. Detta till trots kan utvärderingar av inverkan på antalet arbetstillfällen i medlemsstaterna inte fullt ut jämföras p.g.a. skillnader i täckning och metoder mellan länderna samt beroende på insatsernas varierande karaktär. Exempelvis så skiljer sig antalet arbetstillfällen som skapats mellan medlemsländerna per miljon investerade EURO:s från 13 till 57 under perioden 1994 till 1996 och från 17 till till 1999 (tabell A.42). Ett antal uppskattningar som gjorts, framförallt i engelska SPDs, visar att effekten av programmen i reella termer med avseende på skapade arbetstillfällen reduceras avsevärt om justeringar görs för de antal arbetstillfällen som skulle ha skapats utan insatser. Detta innebär, för att ta ett exempel, att om sådana effekter uppgår till 30 % så har tre av 10 spenderade EURO:s ingen reell effekt. Mindre stöd än tidigare gick till infrastruktur medan program för att skapa alternativa aktiviteter och stärka produktionsmiljön i områden med allvarliga omstruktureringsproblem gav ojämna resultat, trots att det i vissa fall tycks som om ekonomisk återhämtning p.g.a. av insatserna kan ha skett. Teknologiöverföringscentra anpassade till det lokala affärsklimatet har startats för att sprida know-how till SMF, exempelvis i vissa franska områden som ge- FörMål 2-regioner är kvantitativ utvärdering betydligt svårare men det ärmöjligt att för specifika indikatorer mäta effekten av EU:s insatser. Det är uppenbart att de myndigheter i medlemsstaterna som ansvarar för strukturella åtgärdsprogram anser att rätten till hjälp från strukturfonderna som sådan är viktigare än det faktum att detta totalt sett ger ökade finansiella möjligheter, detta beror på att det ger rätt att ge nationella bidrag i de regioner som berörs samt möjlighet till lån från EIB. Andelen statliga regionala bidrag är därför större än bidragen från strukturfonderna och andelen lån från EIB ökar avsevärt. 37 Distribution av strukturfondsmedel per övergripande målområde i Mål 2 regioner, , och % total Förbättring av kultur- och naturmiljön Mänskliga resurser Produktionsmiljön Teknisk assistans och annat

18 nomgår omstruktureringar. Ett exempel är Aquitaine där ett sådant center troligtvis kommer att ha långsiktiga effekter på SMF beteendemönster och möjligheter att anpassa sig till förändringar. Miljön är ett område som får ökad uppmärksamhet i de flesta regioner vilket har lett till ett antal miljöskydds- och förbättringsinsatser. Detta inkluderar sanering av gamla industriområden men också i vissa fall nydanande projekt (i Berlin, Södra Wales, Östra Midlands i Storbritannien) för att förändra produktionsmetoder, överföra know-how, samt utbildning i och driftsättande av ren teknologi. Utöver strategiska framsteg så har EU:s insatser lett till positiva effekter genom att de system som utvecklats för att landsätta projekten under det senaste decenniet förbättrats 13. Detta innefattar skapandet av aktiva och diversifierade partnerskap, implementeringen av mer rigorösa metoder för att välja projekt och etablerandet av datoriserade uppföljningssystem. Effektiviteten hos projekten har dock ofta varit begränsad, detta mestadels beroende på den relativa utspriddheten av medel över små och fragmenterade områden. Mål 3: Förbättrad fokusering på unga och långtidsarbetslösa Betydelsen av EU:s aktiviteter för att hjälpa unga, långtidsarbetslösa och de som löper risk för social exkludering att komma in på arbetsmarknaden ärbegränsad p.g.a. relativt små anslag jämfört med motsvarande anslag från nationella åtgärder. Detta har inneburit att nationella prioriteter har tenderat att bestämma inriktning för programmen. Vidare har de vida aktivitetsområden som Mål 3täcker gjort det svårt att koncentrera EU:s insatser till riktade åtgärdsprogram. Enligt de utvärderingar som gjorts 14 så hade ESF åtgärder två olika typer av effekter beroende på om åtgärderna riktades direkt till enskilda mottagare (individer) eller till system (påverkan av offentliga program). I de fall medel gavs direkt till enskilda mottagare så har ESF ökat sannolikheten för anställning mätt i procent som fick anställning i samband med insatsen alternativt senare. I de fall där andra åtgärder som inte direkt riktade sig mot en viss anställning användes andra indikatorer såsom andelen av deltagarna som uppnådde någon sorts formell kvalifikation eller som fick praktisk arbetserfarenhet. Under perioden har andelen individer som fått anställning ökat vilket mer något annat återspeglar förbättrade arbetsmarknadsförhållanden. Andel förmedlade arbeten varierar från 30 % till 80%iutvärderingarna beroende på vilket land som avses, vilken målgrupp som undersöks och vilka mått som används. Där det fanns en kortvarig koppling mellan deltagande i ett samfinansierat projekt och anställning så tycks det som att 25 till 50 % av anställningarna skett som en följd av ESF. Effektiviteten hos de samfinansierade åtgärderna verkar öka om de koncentreras mot de grupper som har det svårast att hitta fast anställning. Deltagande i arbetsmarknadsåtgärder verkar därför signifikant öka sannolikheten för i synnerhet äldre (Holland och Storbritannien), långtidsarbetslösa (Irland) och individer med begränsade kvalifikationer (Italien) att hitta ett arbete, men däremot tycks effekten vara marginell för unga deltagare. Resultaten validerar också programmets riktlinjer vad gäller vägar till integration vilka understryker vikten av att följa ett program i flera steg för att hjälpa individer att hitta nya arbeten. Åtgärder som kombinerar utbildning med rådgivning, stöd och praktik verkar ha bättre inverkan änomman inte följer sådana kombinationsprogram. Att stötta individer som söker arbete verkar ha den största effekten Ökat engagemang för de minst gynnade grupperna inom ESF kan därför resultera i större social utjämning och förbättrad effektivitet hos strukturfonderna. I Storbritannien visar utvärderingar att de mest effektiva åtgärderna är anställningssubventioner och hjälp med arbetssökande. Studier av de som fullföljt integrerade program tyder på att den största reella effekten återfanns hos äldre män vilkas sannolikhet att finna ett nytt jobb ökade mest. Trots att ett integrerat tillvägagångssätt är mer kostsamt så uppvägs det alltså av att det är mer effektivt. I Holland var andelen som fick anställning generellt hög p.g.a. av den goda arbetsmarknadssituationen. Den reella effekten som kan relateras till ESF-åtgärder var dock låg utom för mindre gynnade individer. Den genomsnittliga andel som fick anställning efter utbildningsprogram uppgick till 33 % för de minst kvalificerade grupperna och 25 % för deltagare äldre än40år. För övriga grupper var effekten av programmet i det närmaste obefintlig. I Italien var andelen som fick anställning efter avslutat träningsprogram 51 % jämfört med 28 % hos en kontrollgrupp som inte följt programmet, en skillnad med 23 % som dessutom ökar till 43 % om specifika skillnader mellan de bägge grupperna tas med i beräkning- 138

19 arna. Det verkar alltså som att deltagande i ett träningsprogram är den mest påtagliga faktor som kan bidra till en individs möjligheter att hitta ett arbete (baserat på regressionsanalys), före kön (män har större sannolikhet att hitta ett jobb än kvinnor) och utbildningsnivå. Att inrikta stödet mot de mest sårbara grupperna har generellt sätt varit ett begränsat angreppsätt inom Mål 3: Gruppen mottagare av stöd inom ESF-program har karaktäriserats av en hög andel unga, relativt kvalificerade, eller de som varit arbetslösa mindre än ett år. Vidare har andelen män varit högre än andelen kvinnor. Deltagarländerna kan delas upp i två grupper. Den första gruppen beståravdeländer som har stora områden som täcks av Mål 1,mendär Mål 3 program motverkande socialt utanförskap svarade för mindre än 10 % av de totala ESF anslagen. Den andra gruppen bestod av medlemsländer med en andel ESF bidrag på mellan 20 % och 30 %. I den första gruppen tenderade åtgärderna att vara riktade mot specifika grupper med exempelvis handikapp eller som tillhörde etniska minoriteter, i den andra gruppen hade typiskt social exkludering fått en bredare definition och mer generella integrationsåtgärder hade fått anslag. Totalt sett fortsatte ESF att huvudsakligen finansiera utbildningsåtgärder under perioden Programmet har dock gett möjlighet till vissa avvikelser från detta genom att sysselsättningsstöd, företagsutbildningar, rådgivning vid arbetssökande och åtgärder inom utbildningssystem för att underlätta övergången från utbildning till arbetsliv. Utvärderingarna understryker vikten av kvalitativa förbättringen av system och ESFs bidrag till innovativa åtgärdsprogram. Trots den ringa finansiella omfattningen så har Mål 3 hjälpt till med att hitta ny former för åtgärdsprogram för att tackla arbetslöshet. I vissa medlemsstater var denna typ av innovation ett explicit delmål genom utvecklandet av nya samarbetsformer. Mål 3 utvärderingen i Finland visade t.ex. att ESF har hjälpt till att utveckla förmågan till lokalt och regionalt samarbete, inriktat sig på de grupper som är svårast att nå och stärkt förmågan att ta fram individuellt anpassade stödformer. I andra länder har man försökt ta fram ett angreppssätt för vägen till arbete genom att generalisera principerna för ett integrerad angreppssätt över samtliga handlingsprogram för skapande av arbetstillfällen. Slutligen har det visat sig vara möjligt att stödja grupper som normalt sätt exkluderas från de som omfattas av handlingsprogram. Mål 4: Fokusering på utbildningsbehov inom SMF Under perioden så skedde betydande förändringar i Mål 4 program som ursprungligen syftade till att hjälpa arbetare att klara av industriella förändringar. Förändringarna berodde på att de underliggande principerna för programmet omtolkades och samfinansieringsriktlinjerna modifierades. De absorptionsproblem som blev uppenbara mellan 1994 och 1996 tillrättalades under den följande perioden genom att mildra urvalskriterierna och genom en mindre strikt tillämpning av de stringenta krav som satts upp för samfinansiering i relation till målgrupp och typ av utbildning. Mål4åtgärder riktar sig specifikt till två grupper: SMF och anställda som riskerar att förlora sina jobb. Stora insatser har gjorts under perioden för att öka fokuseringen på SMF men inom själva företagen riktade sig insatserna främst till chefer och högkvalificerad arbetskraft, snarare än de som primärt riskerade att bli arbetslösa. Utvärdering av programmen har identifierat tre typer av effekter på företag, på anställda och på utbildningssystem. Vad gäller företagen så består den huvudsakliga effekten av förändrade attityder gentemot kontinuerlig utbildning och gentemot den typ av projekt som genomfördes i termer av den mängd utbildning som gavs, dess kvalitet, typ och relevans för industriella förändringar såväl som antalet anställda som berördes. Vad gäller de anställda så undersöktes huruvida det hade skett någon förbättring av arbetssituationen (eller minskad risk för överstatlighet) och attraktivitet på arbetsmarknaden återspeglat av högre kvalifikationer För nuvarande har endast ett fåtal utvärderingar slutförts p.g.a. förseningarna av starten för Mål 4 och följaktligen pågår fortfarande ett stort antal projekt. Tillgänglig data antyder att i vissa fall har företagen dragit större nytta av programmen än de anställda. I andra fall har fördelarna fördelats mellan bättre konkurrenskraft hos företagen och högre kvalifikationer hos de anställda. ESF-åtgärder hade också en betydande inverkan vad gäller förbättring av utbildningssystem genom struk- 139

20 turering av ett kontinuerligt utbud av utbildning vilket medförde ökade andel kontinuerlig utbildning i SMF och uppmuntrade utvecklingen av bättre system för arbetsmarknadsanalyser. Trots att Mål 4 som sådant inte har inkluderats i programperioden så har flera av de underliggande principerna vävts in som en del av de prioriteter som givits till livslångt lärande i det nya Mål 3 programmet. I detta ingår inkluderandet av förebyggande åtgärder i utbildningsprogram och nödvändigheten att fokusera på risker och mobilitet hos SMF. Mål 5a och 5b: Jordbruk Strukturer och landsbygdsutveckling Gemenskapens handlingsprogram för landsbygdsutveckling togs fram under mitten av 80-talet baserat på två huvudsakliga målsättningar viljan att å ena sidan försöka minska skillnaderna i olika delar av EU genom att stödja mindre gynnade områden och å andra sidan att begränsa de negativa effekterna av förändringarna inom GSP på landsbygdsområden. Handlingsprogrammet bestod främst i ett försök att stödja ekonomiska aktiviteter i de svagaste områdena, något som gjorde det nödvändigt att analysera de underliggande faktorer som medför utveckling och de processer som måste igångsättas, samt att identifiera starka och svaga sidor hos olika regioner. Sådana studier är nödvändiga för formuleringen av åtgärdsprogram som tillvaratar lokala utvecklingspotentialer. De faktorer som bestämmer ekonomisk tillväxt i landsbygdsområden är många och vittomspännande: produktionsfaktorer och deras komparativa fördelar, avståndet till marknader, potential för skalekonomi och agglomerering, underliggande kapacitet för innovation och tillgängligheten service och infrastruktur. Såväl de åtgärder som planeras och det nätverk av aktörer som krävs för att realisera dessa måste vara tillräckligt flexibla för att kunna anpassas till lokala behov, då det inte finns några garantier för att åtgärder som genomförts baserat på sektoriell eller individuell basis kommer att vara koherenta. Tyvärr har vissa regioner valt ett förenklat tillvägagångssätt och antagit åtgärdsprogram som inte varit tillräckligt fokuserade eller alternativt fortsatt med redan påbörjade åtgärder. Detta har resulterat i ett misslyckande av att stärka samordning av aktiviteter mellan inblandade enheter och av att anpassa åtgärderna till lokala förhållanden. Ett antal franska regioner minskade tillämpningen av specifika åtgärder baserade på geografiskt urval och lät istället dessa åtgärder bli del av övergripande program. IMål 5bområden har arbetslösheten stigit betydligt sedan 1995 men den är fortfarande betydligt lägre än EU genomsnittet. De finns vissa tecken på faktiska ökningar av antalet arbetstillfällen inom SMF-dominerad tillverkningsindustri, i synnerhet vad gäller de företag med koppling till landsbygdsekonomin, men även inom andra sektorer. En betydande ekonomisk diversifiering bort från jordbruksaktiviteter håller på att utvecklas vilket också är den huvudsakliga målsättningen med programmet. Åtgärder för att förbättra infrastruktur (exempelvis renhållning, elektrifiering och dricksvatten) har generellt sätt lyckats trots att mottagarna av stöd ofta begränsats till de lokala myndigheterna. Å andra sidan har det visat sig svårare att involvera den privata sektorn och att hitta privata finansieringsalternativ, troligen beroende på brist av ramverk för potentiella investerare och i vissa regioner svaga lokala organisationsstrukturer (med avseende på t.ex. stödnätverk och interaktion mellan grupper) eller osäkra ekonomiska framtidsutsikter. Vidare kan glesbefolkad landsbygd med dåliga kommunikationer ha det svårare än städer att uppnå tillräcklig efterfrågan på de tjänster som behövs för att kunna vara med och konkurrera på europeisk nivå. Dåliga resultat kan i vissa fall förklaras av att de åtgärder som vidtagits inte anpassats till lokala behov eller till tillgängligheten på mer fördelaktigt finansiellt stöd från andra offentliga program 15 Det är också tydligt att redan etablerade företag dragit större nytta av åtgärderna än nystartade företag. Miljömässiga hänsyn har i varierande grad inkluderats i regionala utvecklingsstrategier. Omfånget av de åtgärder som vidtagits är kopplat till de natur och kulturhistoriska tillgångar som finns att skydda i en region samt hur allvarliga miljömässiga problem regionen har. Åtgärdsprogram på detta område har komplicerats genom involverandet av en rad olika aktörer, var och en med sina egna prioriteringar. Några projekt har adresserat flora och fauna eller försökt exploatera naturrelaterade resurser för turism, och ett relativt stort antal projekt har syftat till att förbättra hanteringen av hushållsavfall och i vissa fall även industriellt avfall. Vad gäller turism så har de tillgängliga medlen spridits ut och gjorda utvärderingar antyder att i framtiden bör de fokuseras runt centrum för aktiviteter och etablerade nätverk. 140