Vår referens Hk Handläggare, telefon Ert datum Er referens Generaldirektören K97/1613/1

Transkript

1 Datum Vår referens Hk Handläggare, telefon Ert datum Er referens Generaldirektören K97/1613/1 Regeringen Kommunikationsdepartementet STOCKHOLM Nummer-, adress- och katalogfrågor Härmed överlämnas Post- och telestyrelsens förslag med anledning av regeringens uppdrag avseende nummer-, adress- och katalogfrågor. Jan Freese Postadress Besöksadress Telefon Telefax Telex Box STOCKHOLM Birger Jarlsgatan radcon s

2 Innehållsförteckning 1. Uppdraget 2. Problem avseende nummerupplysning 3. Prioriterade samhällsbehov 4. Förslag - en sammanhållen nummerdatabas 4.1 Alternativa konfigurationer 4.2 Nummerupplysningsdatabas 5. Rättsliga frågor 6. Dimensionering och kostnader 7. Genomförande bilaga 1. Regeringens uppdrag bilaga 2. rapporten Nummerdatabas

3 Uppdraget Regeringen beslutade att uppdra åt Post- och telestyrelsen (PTS) att utreda nummer-, adress- och katalogfrågor. Uppdraget finns bifogat som bilaga 1. PTS har i utredningsarbetet anlitat jur. kand. Tommy Svensson för framtagande av en bred kartläggning och bakgrundsmaterial samt underlag för de bedömningar och förslag som PTS lämnar. Rapporten finns bifogad som bilaga 2. PTS har i detta ärende inhämtat synpunkter från Telia, Tele2 och Europolitan, som har etablerad hantering av nummerupplysning. PTS har haft samråd med Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap samt Räddningsverket. De båda förstnämnda biträder PTS prioritering. Räddningsverket betonar särskilt polisens behov och har i övrigt ingen erinran. 2. Problem avseende nummerupplysning Frågan om nummerupplysning omfattar såväl kort- som långsiktiga aspekter samt olika funktioner för katalogtjänster respektive portabilitet. I det korta perspektivet kan konstateras att operatörerna på telemarknaden inte på frivillig väg lyckats åstadkomma en sammanhållen nummerupplysning sedan frågan först aktualiserades Det finns flera orsaker till detta. Det största hindret torde vara att de kommersiella intressena är motstridiga hos olika operatörer. Därtill kommer att det tar tid att ändra det tidigare synsättet - att varje operatör äger sina nummer - till synsättet att nummermängden är en gemensam knapp resurs. Den på sikt mest begränsande faktorn torde dock vara kundernas minskande intresse av att listas i publika kataloger eller att medge att deras nummer används för t.ex. reklam eller försäljning. Detta förbehåll är redan mycket tydligt på mobilområdet, där trots gratiserbjudanden den helt övervägande mängden kunder inte önskat publicering i katalog. I bl.a. Storbritannien har samma förhållanden i växande grad iakttagits även för fasta telenummer. Det bör uppmärksammas att frågan har en direkt ekonomisk aspekt för slutkunden som bekostar förlängning av vidarekopplade samtal och utlandsdelen för mobilsamtal. Samtidigt är den för kunderna uppenbarligen väsentliga sekretessfunktionen idag reglerad på ett mindre tillfredställande sätt för att säkerställa integritet. I ljuset av konstaterade kortsiktiga problem och de förändrade långsiktiga förutsättningarna är det inte sannolikt att helt frivilliga lösningar kan förverkliga sådan nummerupplysning som är väsentlig för räddningstjänst, polis och för samhällets funktioner

4 under kris eller i fullt krigsläge. Det är inte ens troligt att en sammanhållen nummerupplysning för icke hemliga nummer kommer att förverkligas helt på frivillig väg. De konkurrensbetingade svårigheterna med en helt frivillig lösning torde öka med införande av nummerportabilitet. Vid portering, som innebär att en kund behåller sitt nummer vid byte av operatör, är rimligen den tidigare operatören mindre motiverad att lägga sina resurser på att förmedla nummerupplysning om en tidigare kund. Problemen kan, beroende på teknisk lösning, förvärras om ett nummer porteras i en kedja av operatörer. 3. Prioriterade samhällsbehov Av de ovan nämnda behoven har fungerande nummerdatabaser i kris och krig hög prioritet. Det är också det behov som kan förväntas medföra störst kostnader för skydd och robust funktionalitet. Dessa merkostnader motiveras i begränsad mån av fredstida krav på säkerhet och tillgänglighet. Ett annat högt prioriterat behov är en tillfredställande hantering av upplysning om hemliga telefonnummer för polis och räddningstjänst samt eventuellt andra ändamål i fred. På sikt har en fungerande databas för portabilitet samma höga prioritet. Övrig nummerupplysning samt adressinformation, inklusive katalogmedia, bör betraktas som en i huvudsak kommersiell funktion. Endast om denna inte kommer till stånd kan finnas skäl för offentligt ingripande. PTS bedömer dock att kommersiellt intresse finns på marknaden för att erbjuda sådana tjänster. Utöver de idag prioriterade samhällssbehoven kan ökande sårbarhet i de IT-tillämpningar som nu etableras motivera ytterligare åtgärder från statsmakternas sida. Detta kan gälla nyckelhantering. Föreningen Secured Electronic Information in Society (SEIS ) har tagit fram en policy för utfärdande av digitala identitetskort avsedda för publik användning. Inom ramen för policyn drivs ett katalogprojekt (S08, S09) med syfte att åstadkomma den katalogtjänst som krävs för att erhålla en logisk integration med andra katalogstrukturer. SIS (Standardiseringen i Sverige) handhar idag certifiering av ID-kort. Önskemål framförs om ökad tillgänglighet för att kunna kontrollera kort. Statskontoret har i ett rapportutkast (1997:18) avseende Internet övervägt att det bör inrättas parallella, inhemska reservresurser för sådana Internetfunktioner som idag finns utrikes. Dessa reservresurser skall kunna upprätthålla inhemsk drift vid en eventuell avspärrning. Detta omfattar främst DNS (Domain Name System) och sk. tidsdistribution (Nationell tidsserver). Statskontoret föreslår att två DNS-servrar för adressen XYZ.se placeras vid en totalförsvarsorganisation. PTS bedömer att en samlokalisering med en nummerdatabas förefaller ändamålsenlig. Dessa frågor kräver dock ytterligare beredning i pågående utredningsarbete.

5 Förslag - en sammanhållen nummerdatabas PTS finner att en sammanhållen total nummerdatabas bör inrättas för att tillgodose god funktionalitet i kris och krig samt för en tillfredställande hantering av hemliga telefonnummer i fred. I anslutning till denna bedömer PTS att en sammanhållen databas på sikt bör kunna utgöra ett underlag för en ändamålsenlig nummerportabilitet. Databaserna måste utformas med kvalificerat skydd mot manipulation samt tillfredsställande fysiskt skydd. Innehållet bör uppdateras dygnsvis genom tillståndshavares och anmälningsskyldigas försorg. Databaserna måste vara tillgängliga under hela dygnet för såväl samhällets behov av nummerupplysning som, på sikt, portabilitet. Tillgänglighetskravet är särskilt högt för portabilitet, där ingen systemoperatör kan delta i eventuellt sökarbete för ett nummer då detta måste ske helt automatiskt. Databaserna skall kunna användas som referens för kommersiell nummerupplysning avseende icke hemliga nummer samt för nummerportabilitet. För dessa nummerupplysningsfunktioner är tillgänglighetskraven inte lika höga, d.v.s. de dimensionerande kostnaderna för upplysningsdatabaserna sätts av de olika samhällsorganens behov. Databaserna bör i huvudsak inte vara direkt tillgängliga för telekunderna. Det kan dock finnas skäl att organisera direkt upplysning till självkostnadspris. Sådana behov kan vara t.ex. att upplysning inte går att få på grund av fel i de kommersiella baserna. Det kan även övervägas om viktiga meddelanden mot självkostnad skall kunna förmedlas till innehavare av hemliga telefonnummer. Självkostnaden för en begränsad nummerupplysning kan förväntas bli så hög att denna inte utgör konkurrenshinder för kommersiell nummerupplysning. Ansvaret för en sammanhållen nummerdatabas bedöms vara en myndighetsuppgift. Huvuddelen av driften bör dock kunna upphandlas och bedrivas på uppdragsbasis. Myndighetsfunktionen i daglig drift inskränkes till utlämnande av hemliga nummer, hantering av operatörstvister samt på lämpligt sätt organiserad beredskap för kris och krig.

6 Tillståndshavare Anmälningsskyldiga Nummerdatabas Referens - kommersiell nummerupplysning Referens - nummerportabilitet Förmedling av viktiga meddelanden Viss nummerupplysning 1. Schematisk skiss över en sammanhållen nummerdatabas 4.1 Alternativa konfigurationer Grunden för såväl nummerupplysnings- som portabilitetsdatabaser är dubblerad maskinkonfiguration, där den inre maskinen inte är åtkomlig för uppgiftslämnare eller uppgiftshämtare utan tjänar som referens. Den inre bör ha egen strömförsörjning och eget fysiskt närskydd (Fall 1). Ur militär skyddssynvinkel bör den inre referensmaskinen placeras geografiskt skilt (Fall 2), alternativt behövs ytterligare back-up, dvs. 3 maskinkonfigurationer (Fall 3). Fall 2 innebär krav på särskilt säker förbindelse mellan orterna, främst vad avser manipulation av innehållet. Fall 3 innebär därutöver en merkostnad för ytterligare en maskin. Lämpligt alternativ kan bestämmas först när detaljerade kostnadsuppskattningar föreligger. nummerupplysnin g portabilitet Internet Fall 1 inre Ort A yttre Ort A Fall 2 inre Ort A

7 yttre Ort B Fall 3 inre Ort A yttre Ort A dubblerad inre Ort B 2. Alternativa konfigurationer 4.2 Nummerupplysningsdatabas Skiss 3 visar datoranläggningar med dubbla processorer som är dubblerade i sin tur, med gemensamt diskkabinett. Respektive konfiguration kommunicerar med varandra, men är fysiskt åtskilda av brand- och andra säkerhetsskäl. Kommunikationen med operatörerna sker via brandväggar. Detta gäller både för operatörernas uppdatering av databasen och för deras eventuella hämtning av ny information. Kommunikationen med operatörerna samordnas i ett virtuellt privat nät (VPN) med alternativa (t ex Telias X-line och ISDN) krypterade förbindelser med hög hastighet (2Mbit) som väljs automatiskt efter framkomlighet. Nätet har således egna brandväggar och routers. Det är av stor vikt att databasen är uppdaterad vid varje enskild tidpunkt.varje förändring skall loggas med identifikation, person, operatör och tidpunkt. Detta för att bl.a. snabbt kunna backa tillbaka om databasen uppdaterats med felaktiga data. Databaserna är byggda med någon av de större databasleverantörernas speciella säkerhetsprodukter med krav på loggning och behörighetskontroll vid både läsning och uppdatering samt omedelbar replikering och regelbundna koncistenskontroller. För dessa speciella säkerhetsprodukter tar det väsentligt längre tid att utveckla applikationer. Det är av stor vikt att i avtalen med leverantörer av system, hårdvara och nättjänster ställa krav på snabb inställelsetid för att åtgärda fel av skilda slag. Drift och användarstöd upphandlas och sker på uppdragsbasis. Systemutveckling liksom systemunderhåll köps från leverantören.

8 Anläggning 1 "yttre" Anläggning 2 "inre" Operatörer "Nät" Övriga Polis Brandkår Annan nr-upplysning Geografiskt skild (dubblerad "inre" eller ersätter anläggning 2) Alla anläggningar består av dubbla datorer med gemensamma diskkabinett. Teckenförklaring Dator Diskkabinett Brandvägg 3. Schematisk skiss över den tekniska uppbyggnaden 5. Rättsliga frågor Inför ett beslut om inrättande av en nummerdatabas krävs att bl a lagstiftningen om tystnadsplikt, utlämnande av uppgifter m.m. i telelagen ses över. Före telelagens ikraftträdande den 1 juli 1993 gällde i detta hänseende bestämmelser i sekretesslagen, som tog sikte på dåvarande Televerkets verksamhet och dess egenskap av offentligt organ. Bestämmelserna i telelagen skulle däremot anpassas till verksamhet bedriven i privaträttsliga subjekt. I övrigt kom dock alltjämt tidigare synsätt att ligga till grund för bestämmelserna om tystnadsplikt. Således överfördes bestämmelserna i sekretesslagen om tystnadsplikt i huvudsak oförändrade till telelagen. Dessa bestämmelser innebar i korthet, att uppgifter inte får lämnas ut, om inte abonnenten medgivit detta eller särskild förpliktelse att lämna ut uppgifter föreligger enligt lag. I sistnämnda hänseende skall enligt 27 telelagen den som bedriver televerksamhet på begäran lämna uppgifter till vissa myndigheter. Därvid har den begärande myndigheten att pröva, huruvida lagrummet är tillämpligt i det enskilda fallet (telelagen ). Skälet till denna ordning, som utgör ett avsteg från vad som tidigare gällde och alltjämt gäller enligt sekretesslagen, är att det under förarbetena med lagen inte ansågs lämpligt att en sådan bedömning gjordes av de enskilda teleföretagen.

9 I övrigt beaktades emellertid inte de förändringar på telemarknaden som kunde vara ägnade att påverka regleringen av integritets- och sekretessfrågor. Det föreligger därför ett behov att närmare granska reglerna om telesekretess och bl.a. analysera vari telehemligheten egentligen består och vilka motiv som kan finnas att skydda denna i olika delar. Telehemlighetens kärna består av ett förbud att obehörigen avlyssna andras samtal och - i de fall behörigt avlyssnande har skett - inte avslöja innehållet (telelagen 24 och 25 första stycket 2.). Denna sida av telehemligheten är dock inte av omedelbart intresse i detta sammanhang. En annan sida av telehemligheten hänför sig till uppgifter om teleabonnemang, dvs. telefonnummer och vissa andra personuppgifter om abonnenter (telelagen 25 första stycket 1.), som finns hos operatören. En tredje sida avser uppgifter som erhålls under övervakning av trafiken men som inte nödvändigtvis förutsätter avlyssning. Sådana andra uppgifter om ett särskilt telemeddelande är t.ex. uppgift om mellan vilka abonnemang som trafiken utväxlats (telelagen 25 första stycket 3.). Även denna del av telehemligheten berör - även om den delvis kan komma att beröras i verksamheten vid en central nummerdatabas - främst operatörerna. Även om således hela komplexet av frågor kring telehemligheten bör ses över är här endast intressant det som behandlas i telelagen 25 första stycket 1. Det som i vardagligt tal kallas telefonnummer och - i förekommande fall - hemligt telefonnummer. Som framgått ovan är utgångspunkten att alla telefonnummer är hemliga. För att utlämnande skall vara möjligt krävs i normalfallet avtal mellan operatören och abonnenten. Sådant avtal är också det normala beträffande fast telefoni. När sådant avtal saknas, dvs.när abonnenten inte vill att telefonnummer (och vissa andra uppgifter) skall lämnas ut, aktualiseras frågor om i vilka fall utlämnande trots detta inte är obehörigt enligt 25 första stycket telelagen. I dessa fall kan uppgifter om abonnentens telefonnummer lämnas ut. Därvid gäller bestämmelserna i telelagen för uppgifter som finns hos operatörer som är privaträttsliga subjekt och bestämmelserna i sekretesslagen beträffande myndigheter (28 telelagen). Enligt nuvarande bestämmelse gäller således olika regler beträffande register hos en operatörsadministrerad och en myndighetsadministrerad nummerdatabas. Det skall också anmärkas att, medan avlyssningförbudet torde gälla envar, bestämmelserna om tystnadsplikt och utlämningskyldighet endast gäller den som bedriver televerksamhet och dennes anställda. I begreppet televerksamhet innefattas för närvarande inte i sig administration av nummerdatabas (1 telelagen). Om utgångspunkten är, att den enskilde abonnenten skall ha rätt till sekretess för sitt telefonnummer och därmed sammanhängande personuppgifter aktualiseras ett antal frågor som bör besvaras av lagstiftaren. Dessa är delvis ett resultat av teknik- och marknadsutveckling som har ägt rum efter det att telelagstiftningen utarbetades.

10 Huvudsakligen två kategorier av omständigheter kan motivera att utlämnande av hemligt telefonnummer skulle kunna anses ske behörigen, nämligen samhällsintresset och abonnentens intresse. Den enskildes önskemål om hemligt telefonnummer kan ha olika skäl. Det kan ifrågasättas om det bör åligga databasens administratör att överhuvudtaget beakta abonnentens intressen av att uppgifter utlämnas trots abonnentens förbud, eller om denne bör anses kunna själv, på förhand, bedöma konsekvenserna av att uppgifter inte utlämnas. Med det senare synsättet skulle uppgifter inte utlämnas med hänvisning till abonnentens intresse, t.ex. till räddningstjänsten eller liknande. Emellertid kan det förefalla orimligt att ett ofta fullt legitimt skäl att begära hemligt telefonnummer skall leda till utestängning från samhällets organisation för nödsituationer och liknande. Det finns numera inte bara skäl att skydda sig från s.k. telefonterror, våldshandlingar och liknande. Vid teletjänster som vidarekoppling får abonnenten betala samtalets vidarekoppling, vilket kan medföra höga kostnader för exempelvis utlandssamtal eller samtal till mobiltelefon. Det kan därför finnas ett ekonomiskt intresse av att kunna vägra generell utlämning av telefonnummer. Frågan om möjligheten att begära hemligt telefonnummer med vissa undantag för nödsituationer bör därför övervägas. Därmed skulle tveksamheter, huruvida utlämnande i dessa fall är obehörigt eller ej, undanröjas. På samma sätt som behörigt utlämnande i vissa fall kan ske med stöd av lag, skulle det kunna ske med stöd av avtal med abonnnenten. Därmed kunde sammanhängande frågor av administration och prövning av utlämnandet lösas på samma sätt i båda fallen. Tekniken för att bevara telefonnummer hemligt innebär helt enkelt att en operatör som inte avtalat med abonnenten om rätt att lämna ut uppgifter, vägrar detta. Behörigt utlämnande av hemligt telefonnummer kan i princip endast ske med stöd av lag, som nämnts ovan. Operatören har därvid inte att bedöma frågan om utlämnande, utan detta görs av den begärande myndigheten (telelagen 27 ). När en sammanhållen nummerdatabas upprättas finns en möjlighet att samordna prövning och utlämnande av hemliga uppgifter. Det vore en fördel för rättssäkerheten och skulle bidra till en enhetlig praxis om samma organ kunde ges uppgiften att bedöma utlämnandefrågor. Förutsättningen för att återföra prövningen till det utlämnande organet skulle komma att föreligga om ansvaret för databasen anförtroddes en myndighet. Samma förfarande skulle därmed kunna införas beträffande utlämnande med stöd av lag och till följd av avtal. Frågan om lämpligt regelverk bör också övervägas, bl.a. om utlämnande från en myndighetskontrollerad nummerdatabas skall ske med tillämpning av sekretesslagens huvudregel, eventuellt jämförd med 28 sista stycket telelagen, eller om särskild lagstiftning bör införas, t.ex. i telelagen. Det bör också övervägas, om begreppet televerksamhet skall utvidgas till att omfatta administration av en

11 nummerdatabas utan samtidigt tillhandahållande av teletjänster eller nätkapacitet. Alternativt kan sådan administration regleras särskilt för televerksamhet. Om tillämpligt regelverk kan sägas att sekretesslagens regler, som är krångliga och oöverskådliga, knappast framstår som lämpliga. Det kan heller inte förordas att tynga sekretesslagen med ytterligare rättsfrågor av sektorskaraktär. Även om regelsystemet kommer att tillämpas på ett offentlig organ, vore det därför lämpligare att reglera frågan i särskild lagstiftning eller i telelagen. Ett ytterligare skäl för detta uppkommer om regelverket behöver omfatta även situationer, där viss del av verksamheten bedrivs på uppdragsbasis av privaträttsliga subjekt. Principiellt bygger dessutom sekretsslagens regler om utlämnande på en princip som innebär skadebedömning i det enskilda fallet. Denna princip är olämplig i de här behandlade fallen, som knappast kan bedömas utifrån principen om skaderekvisit. Detta talar ytterligare mot en reglering inom sekretesslagens ram. Sammanfattningsvis bör utrednings- och lagstiftningsåtgärder vidtas dels på kort sikt för att möjliggöra ett snabbt inrättande och optimalt utnyttjande av sammanhållen referensdatabas, dels på längre sikt för att analysera telehemlighetens innehåll och funktion i belysning av teknikutvecklingen med sikte på att anpassa lagstiftningen till verkliga förhållanden. Därvid bör även frågor om radiobefordrade meddelanden beaktas. Kortsiktiga åtgärder bör vidtas parallellt med att databasen planeras och färdigställs tekniskt och administrativt. Sådana åtgärder är att utreda och lagstifta om vilka uppgifter databasen skall innehålla, om tvångsmedel för att erhålla sådana uppgifter, om avtal eller lagreglering beträffande utlämnande av uppgifter, om databasens administration samt om skyldigheter och befogenheter för administratören och handläggningsformer vid utlämnandeprövning. 6. Dimensionering och kostnader Den löpande driften och underhållet uppskattas kräva manår baserat på fem-skift för huvuddelen av personalen. En tillkommande databas för portabilitet kan innebära en viss personalökning. Dessa funktioner bör konkurrensupphandlas och bedrivas på uppdragsbasis. Därutöver torde omkring 5 personer behöva vara myndighetsanställda för att kunna fatta beslut i frågor om utlämnande av hemligt telefonnummer, hantera eventuella konflikter mellan operatörer samt för beredskapsfunktionerna. Eventuellt tillkommande funktioner för Internet eller motsvarande bör kostnadseffektivt kunna samutnyttja personal och andra resurser. Initialkostnader

12 Initialkostnaderna består av konstruktion av databaser, upphandling av system och utrustning samt utformning av fysiskt skydd. Kostnaderna för databasutveckling är svåruppskattade liksom för lämplig utrustning. Båda bör konkurrensupphandlas. Kostnaderna för etablering, inklusive redundans och fysiskt skydd, är till stor del beroende av förutsättningarna på lokaliseringsorten med där befintliga installationer. Investeringarna bör, på grund av särskilt skydd och särskilda funktionella krav för kris och krig, finansieras över statsbudgeten. Dessa engångskostnader beräknas uppgå till mkr. Upphandling av system, lokaler och drift, bör med hänsyn till rikets säkerhet, ske inom Sverige. Driftskostnader Baserna bör drivas med självkostnadstäckning. De totala driftskostnaderna kan uppskattas till mkr. Vad gäller nummerupplysning måste därvid beaktas att teleoperatörerna inte har behov av tillgänglighet över hela dygnet. De delar av driftskostnaden som enbart är hänförlig till särskilda krav för kris och krig samt för polisens och räddningstjänstens upplysningsbehov bör därför finansieras över statsbudgeten. Denna kostnad kan grovt beräknas till mkr. per år. Resterande kostnad bör täckas med avgifter från teleoperatörerna. 7. Genomförande Om riksdagen bifaller ett inrättande av en sammahållen nummerdatabas krävs en ändring i telelagen respektive teleförordningen angående operatörernas skyldigheter att lämna uppdaterad information. Vidare krävs bl.a. översyn av lagstiftningen avseende tystnadsplikt och sekretess. Riksdagen måste även ta ställning till finansieringsfrågorna. PTS bör ges i uppdrag att upphandla nummerdatabasen samt svara för myndighetsfunktionerna. En ändring krävs då i myndighetens instruktion. Funktionen kan vara i drift inom månader efter beslut om inrättande. Tidsåtgången beror dels på procedurer och regler för upphandling samt leveranstider för system och lämplig utrustning. Under perioden skall även personal till myndighetsfunktionen rekryteras.

13 Iordningställande av fysiskt skydd och dubblerad kommunikation är beroende av förutsättningar på lokaliseringsorten. Även dessa uppgifter bör dock kunna genomföras inom den angivna tidsperioden. De arbetstillfällen som skapas är nya. Därtill kommer eventuella anläggnings- och byggarbeten vid inrättandet. Då verksamheten till största delen kommer att bedrivas på uppdragsbasis knyts kommersiella företag till aktuell region. Enligt regeringsuppdraget skall PTS i förslaget ta regionapolitisk hänsyn. PTS finner inga skäl som talar mot en placering utanför storstadsområdena. Kostnaderna för drift av denna typ av verksamhet kan dock variera över landet. Lokaliseringen kan därför ha stor betydelse för att åstadkomma en billig och effektiv lösning. Beroende på utformning kan såväl inhemskt regionalpolitiskt som EU-stöd aktualiseras. Detta måste beaktas vid lokalisering och upphandling.