Revisionsrapport. Kalmar kommun. Fredrik Ottosson Lena Brönnert Malin Kronmar Maj månad 2012

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av handläggning av ekonomiskt bistånd vid invandrarservice Kalmar kommun Fredrik Ottosson Lena Brönnert Malin Kronmar Maj månad 2012

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning Inledning Bakgrund Syfte och metod Avgränsning Metod Revisionskriterier Iakttagelser Organisation Socialnämndens riktlinjer Bedömning Handläggningen vid invandrarservice Övriga iakttagelser från genomgång av personakter Bedömning Skillnader i kostnader Bedömning Nämndens kontroller av handläggningen vid invandrarservice Bedömning Bilaga, förkortningar och definitioner av centrala begrepp... 12

3 1. Sammanfattning och revisionell bedömning Kalmar kommuns revisorer har gett Kommunal Sektor inom uppdraget att granska socialnämndens interna kontroll av invandrarservices handläggning av ekonomiskt bistånd. Vi bedömer att socialnämnden inte har haft tillräcklig intern kontroll över handläggningen av ekonomiskt bistånd vid invandrarservice. Nämnden har därmed brustit i sitt ansvar för verksamheten. Detta grundar vi på att det förekommit genomgående brister i handläggningen av ekonomiskt bistånd inom invandrarservice. Samtidigt har invandrarservice inte inbegripits i nämndens interna kontroll- och kvalitetsarbete och några kontroller av handläggningen av ekonomiskt bistånd inom invandrarservice har inte genomförts. Detta trots att förvaltningen redan år 2009 uppmärksammades på skillnaderna i hantering av ärenden samt misstankar om brister i handläggningen. Vidare har inte hela nämnden informerats förrän i samband med föreliggande granskning. En minskning av kostnaderna för försörjningsstödet åt flyktingar efter det att hanteringen flyttades över från invandrarservice kan konstateras. Det går inte med säkerhet att säga vad hela minskningen beror på. Det är dock troligt att en inte obetydlig del av minskningen beror på skillnader i bedömningar och tidigare brister i handläggningen. 1 av 13

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Det har framkommit upplysningar om brister i handläggningen av ekonomiskt bistånd vid invandrarservice, den enhet som tidigare har handlagt ekonomiskt bistånd till vissa nyanlända. 1 januari 2012 flyttades invandrarservice till kommunstyrelsens ansvarsområde, samtidigt övertogs alla ärenden om ekonomiskt bistånd av socialförvaltningens mottagningsenhet. I samband med övertagandet av ärenden framfördes synpunkter på hur ekonomiskt bistånd hade handlagts inom invandrarservice. Synpunkter har även tidigare framförts på handläggningen. Sedan 1992 har kommunerna haft möjlighet att betala ut så kallad introduktionsersättning istället för försörjningsstöd till flyktingar och vissa andra nyanlända. Introduktionsersättningen är i många kommuner schabloniserad varför handläggningsreglerna är betydligt enklare än om ekonomiskt bistånd utgått. I Kalmar kommun infördes aldrig introduktionsersättning Syfte och metod Granskningen besvarar följande revisionsfråga Har socialnämndens interna kontroll av invandrarservices handläggning av ekonomiskt bistånd varit tillräcklig? För att besvara revisionsfrågan har nedanstående frågor analyserats Har handläggningen skett i enlighet med socialtjänstlagen, allmänna råd och kommunala föreskrifter? Har invandrarservice haft skriftliga rutiner för handläggningen? Har handläggningen vid invandrarservice varit föremål för socialnämndens kontroller? Förekommer brister i invandrarservices handläggning av ekonomiskt bistånd? Har kostnaderna för försörjningsstödet åt flyktingar förändrats sedan hanteringen flyttats från invandrarservice? Avgränsning I denna rapport har handläggningen vid invandrarservice undersökts på olika sätt. Det är likväl socialnämndens ansvar för verksamheten som är föremål för granskningen. Handläggning av andra insatser än ekonomiskt bistånd, t.ex. introduktionsinsatser har inte granskats. Handläggningen vid andra enheter än invandrarservice har inte granskats. Granskningen fokuserar på år av 13

5 Metod Intervjuer och avstämningar har genomförts med socialnämndens presidium, socialchef, enhetschefer för ekonomiskt bistånd, enhetschef för invandrarservice, samt en handläggare vid invandrarservice, förvaltningsekonomen och utredningssekreteraren. Ett antal dokument har granskats, t.ex. måldokument, riktlinjer, rutiner, delegationsordning, dokumenthanteringsplan och intern kontrollplan.. 25 personakter har granskats. Akterna valdes ut av. Fyra av akterna valdes ut för att verifiera förvaltningens iakttagelser övriga 21 valdes ut helt slumpmässigt. Både den fysiska och den digitala akten har undersökts. Rapporten har faktakontrollerats av socialförvaltningen och invandrarservice. 3 av 13

6 3. Revisionskriterier Ekonomiskt bistånd, tidigare benämnt socialbidrag, är välfärdssystemens yttersta skyddsnät. Det betyder att personer som söker ekonomiskt bistånd är skyldiga att först försöka lösa sin försörjning på andra sätt, t.ex. genom att realisera egna tillgångar. Den sökande måste även först söka andra former av ersättningar och bidrag, såsom bostadsbidrag, sjukpenning, arbetslöshetsersättning och föräldrapenning. Det ekonomiska biståndet kan delas upp i två delar försörjningsstödet och livsföring i övrigt. Försörjningsstödet är det bistånd som ska garantera den enskildes försörjning. Ekonomiskt bistånd till livsföring i övrigt är ekonomiskt stöd till alla andra behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Försörjningsstödet är i sin tur uppdelat i två delar, en mer schabloniserad del som är lika över hela landet (riksnormen) och en del som ska bidra till skäliga kostnader utanför riksnormen (t.ex. boende, hushållsel och hemförsäkring). Riksnormen fastställs varje år av regeringen genom en ändring i socialtjänstförordningen. 1 Ekonomiskt bistånd ges vanligtvis utan att den enskilde är skyldig att återbetala det han eller hon har fått. Socialnämnden får dock under vissa omständigheter återkräva ekonomisk hjälp som den enskilde har fått. En förutsättning för ekonomiskt bistånd mot återkrav är att den enskilde faktiskt kan betala tillbaka biståndet. För att socialnämnden ska kunna återkräva utbetalt bistånd krävs att viss formalia följs, bland annat måste beslutet vara skriftligt och delges den enskilde. Regler om ekonomiskt bistånd återfinns främst i socialtjänstlagen (2001:453, SoL), socialtjänstförordningen (2001:937, SOF), Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5), Socialstyrelsens handbok "Ekonomiskt bistånd - Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten". 1 Socialstyrelsen (2003). Ekonomiskt bistånd - Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten. Handbok för socialtjänsten, s.39 ff 4 av 13

7 4. Iakttagelser I detta avsnitt redogörs för våra iakttagelser från Kalmar kommun Organisation Under år 2011 var invandrarservice inom socialnämndens ansvarsområde. Eftersom beslut fattats om att verksamheten skulle flyttas till kommunstyrelsen, ingick inte invandrarservice i något av förvaltningens verksamhetsområden. Historiskt har olika organisatoriska lösningar prövats. Under perioder har invandrarservice ingått i kommunstyrelsens arbetsmarknadsenhet, samtidigt som socialnämnden formellt haft kvar ansvaret för verksamheten. I perioder har inte invandrarservice varit med i förvaltningens ledningsgrupp eller omfattats av kvalitetsarbetet. Socialnämnden år 2011 Av invandrarservice måldokument framgår att verksamheten har handlagt ekonomiskt bistånd till nedanstående grupper. Nyanlända med uppehållstillstånd, för vilka kommunen erhållit schablonersättning från staten. Asylsökande som vistats i kommunen. Andra nyanlända invandrare som kommit som anhörig invandring till svensk eller annan invandrare och som är i behov av introduktionsprogram. Andra nyanlända invandrare som ej etablerat sig på arbetsmarknaden ännu och som läser svenska eller deltar i annan verksamhet för att främja steget ut på arbetsmarknaden. Ekonomiskt bistånd till övriga personer handlades inom verksamhetsområdet förebyggande, mottagning och utredning. 5 av 13

8 Handläggningen av ekonomiskt bistånd har varit en av flera uppgifter för invandrarservice. Handläggarna vid invandrarservice har även lotsat och hjälpt den nyanlände rätt i det svenska samhället, vid behov ordnat boende samt samordnat de olika introduktionsinsatserna (t.ex. SFI, praktik och samhällsorientering). Invandrarservice har även ansvarat för insatserna till de ensamkommande flyktingungdomarna. Vid invandrarservice har man upplevt en hög arbetsbelastning Socialnämndens riktlinjer Socialnämnden har antagit riktlinjer för ekonomiskt bistånd. Riktlinjerna omarbetades under år Dokumentet anger riktmärken för vad som i normalfallet bör anses utgöra skälig levnadsnivå i vanligt förekommande situationer. Vidare anges vissa handläggningsrutiner och hur olika inkomster ska beaktas. Vilka uppgifter som ska kontrolleras vid en ansökan anges i de omarbetade riktlinjerna. Bland annat ska kontoutdrag begäras in varje månad. Däremot framgår inte av nämndens riktlinjer vad som i normalfallet bör anses vara skälig boendekostnad. Förvaltningen har däremot tagit fram en lista med nivåer utifrån hushållets storlek. Socialnämnden har antagit en dokumenthanteringsplan som även reglerar personakterna inom ekonomiskt bistånd. Av planen framgår endast vilka akter som ska bevaras. Det framgår således inte att vissa handlingar i akterna kan gallras, t.ex. vid inaktualitet. Detta innebär att samtliga handlingar som upprättas och inkommer i ett individärende ska sparas i akten. Det är således förbjudet att slänga eller skicka tillbaka inkommande handlingar, såsom kvitton, kontoutdrag och hyresavier. Av invandrarservices skriftliga rutin framgår att inkomna handlingar såsom kvitton och specifikationer inte ska sparas i akten utan lämnas tillbaka till klienten Bedömning Det är positivt att nämnden antagit ett dokument med riktlinjer för ekonomiskt bistånd. Vi anser att riktlinjen över vad som bör anses som skälig boendekostnad ska antas av nämnden och föras in i nämndens dokument. Det är en brist att dokumenthanteringsplanen inte efterlevs till fullo inom invandrarservice. Dokumenthanteringsplanen utgör inget stöd för handläggarna. Planen behöver kompletteras med regler för hur de olika handlingarna i personakten ska bevaras respektive gallras Handläggningen vid invandrarservice I 4.3 och beskrivs våra viktigaste iakttagelser från granskningen av akter, intervjuer med invandrarservice och genomgång av deras skriftliga rutiner. Hälften av de helt slumpmässigt utvalda akterna innehöll brister av inte obetydlig karaktär. En vanlig iakttagelse är bristen på dokumentation. Det gäller både löpande under perioden som bistånd ges och den grundutredning som görs i samband med att klienten ansöker första gången. I fyra av de 21 slumpmässigt utvalda personakterna har inte grundutredning hittats. Pappersakten för en av de slumpmässigt utvalda klienterna kunde inte återfinnas. Den bristfälliga dokumentationen gör det svårt för en utomstående att följa handläggningen och förstå hur handläggaren kommit fram till sina bedömningar. 6 av 13

9 I flera fall beviljas kostnader utanför riksnormen utan tydlig motivering, t.ex. internetabonnemang och simkort. I de ärenden bistånd beviljats till hemutrustning och spädbarnsutrustning saknas dokumentation av en individuell bedömning. Istället beviljas samma belopp till alla, i fallet med spädbarnsutrustning av det i riktlinjerna högsta angivna beloppet. Invandrarservice har däremot en god tillgänglighet. Handläggaren försöker alltid ta emot klient, även vid spontanbesök. Av de granskade akterna framgår att handläggning skett skyndsamt. Samtycke att inhämta och kontrollera uppgifter tas in generellt genom att klienten samtycker till att "erforderliga" kontakter får tas. Enligt JO bör dock beslut om vilka kontakter socialtjänsten får ta bör bestämmas i samråd mellan handläggare och klient 2. Av dokumentationen framgår sällan att kontroller genomförts. Kontoutdrag tas inte in månatligen. I ett ärende uppdagades av mottagningsenhetens kontroll av kontoutdrag under våren 2012 att klienten inte redovisat löneinkomster under sommaren I endast en av akterna har en deklaration funnits. I övrigt återfinns ofta kvitton från apotek och hyreskontrakt i akterna. Information om klientens skyldigheter, bland annat att söka andra bidrag och redovisa intäkter och tillgångar, ges muntligt med tolk. Däremot ges inte information skriftligt. Vid invandrarservice bedöms att de nyanlända har svårt att tillgodogöra sig skriftlig information Övriga iakttagelser från genomgång av personakter I tre ärenden där inte hela ansökan hade beviljats, hade inte delavslag lämnats. I ett fall har försörjningsstöd till en familj helt avslagits med motiveringen att ett av barnen i familjen hade pengar på banken. Barns tillgångar tillhör barnet och får av föräldrar eller förmyndare endast användas till barnets uppehälle, utbildning och nytta i övrigt, alltså inte till familjens försörjning eller till föräldrarnas egna utgifter. 3 Inför varje månatligt beslut om försörjningsstöd görs en beräkning för att fastställa storleken på biståndet. Genom att subtrahera hushållets inkomster med riksnormen och andra godkända utgifter får man fram ett underskott respektive ett överskott. Vid ett överskott har medlemmarna i hushållet själva tillräckliga medel för sin försörjning och ansökan ska avslås. Överskott en månad ska även tas med som en inkomst i nästkommande månads beräkning. I ett ärende hade familjen en månad erhållit retroaktiva socialförsäkringsersättningar och på detta sätt fått ett stort överskott. Försörjningsstöd beviljades ändå för vissa kostnader månaden som beräkningen avsåg samt de två nästkommande månaderna trots överskott. 2 JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s Socialstyrelsens handbok för ekonomiskt bistånd, s av 13

10 Av våra intervjuer får vi intrycket att det inom invandrarservice rått en annorlunda bedömning av föräldrapenning som inkomst. Förvaltningen kontaktades år 2009 av Försäkringskassan. Försäkringskassan var frågande till varför flyktingarna hade tagit ut så få föräldrapenningdagar. Uttaget av föräldrapenning har bedömts minska den nyanländes möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. 4 Ur ett integrationsperspektiv kan det därför vara till nackdel att kräva att föräldrapenning ska tas ut. Förfarandet står dock i strid med de både riktlinjer som gällde år I två ärenden har ekonomiskt bistånd använts på ett sätt som liknar lån, vilket inte är tillåtet. I ett fall beviljades pengar mitt i månaden till något som rimligen borde ha ingått i redan beviljat försörjningsstöd. Nästkommande månad togs pengarna som beviljats med som en inkomst i beräkningen. I ett annat fall framgår det tydligt av journalanteckningarna att bistånd beviljats som lån. Biståndet fattades med krav om återbetalning, dock utan att först ha utrett klientens möjligheter att återbetala och utan att delge klienten beslutet på korrekt sätt. Vidare har inte rätt lagrum använts. Även i ett annat ärende har bistånd beviljats med krav om återbetalning, även det felaktigt. I de båda fallen har inte nämnden möjlighet att kräva tillbaka pengarna. I ett fall hade bistånd beviljats utan föregående utredning till en skuld som klienten ådragit sig genom en fortkörning. Enligt Socialstyrelsen bör socialnämnden se restriktivt på bistånd till skulder i allmänhet, t.ex. bör ekonomiskt bistånd aldrig ges till betalning av böter, skadestånd och skatteskulder. 5 I ett annat ärende beviljades bistånd utan föregående utredning och utan motivering till en skuld till CSN. 6 I ett ärende uppdagades att klienten hade en bil och att köpet finansierats med ett lån där bilen utgjorde säkerhet. Det framgår inte av dokumentationen i ärendet att klienten var i behov av bil för att vara tillförsäkrad skälig levnadsnivå. Krav ställdes inte på att bilen omedelbart skulle säljas. Enligt prejudikat ska bil ses som en realiserbar tillgång, trots att den är belånad. 7 En klient hade åkt utomlands under sommaren. Av journalen framgår inte att handläggaren vid hemkomsten undersökt varför inte klienten samrått om resan med invandrarservice eller om medlen som använts till resan istället hade behövts till uppehälle. Innan resan hade extra pengar beviljats som lån, se ovan. Under resan beviljas extra pengar till en räkning efter det att en vän till klienten kontaktat handläggaren Bedömning Genomgången av personakter visar på ett stort antal brister i handläggning och dokumentation. Vi bedömer därför att det förekommit genomgående brister i handläggningen av ekonomiskt bistånd inom invandrarservice. Handläggningen har inte levt upp till krav som ställs i lagar, författningar och kommunens riktlinjer. 4 Något som även uppmärksammats nationellt, se SOU 2012:9 5 Socialstyrelsens handbok för ekonomiskt bistånd, s.74 6 Kammarrätten i Göteborg, , mål nr Kammarrätten i Stockholm, mål nr , Socialstyrelsens handbok för ekonomiskt bistånd, s av 13

11 Bristerna har haft negativ inverkan på den enskildes rättsäkerhet och i vissa fall orsakat kommunen ekonomisk skada. Det är positivt att muntlig information ges med tolk. Vi anser dock att muntlig information borde ha kompletterats med skriftlig. Invandrarservices tillgänglighet för sina klienter har varit förtjänstfull Skillnader i kostnader För att undersöka om kostnaden för försörjningsstödet åt nyanlända förändrats sedan hanteringen flyttats över från invandrarservice har en jämförelse gjorts mellan mars och april 2011 med det i samma månader år Det har inte varit möjligt att jämföra kostnaderna för de båda åren rakt av. En jämförelsestörande faktor är etableringsreformen. I och med reformen övertar arbetsförmedlingen successivt från och med 1 december 2010 ansvaret för de nyanländas försörjning under introduktionens två första år. Vi har därför valt att göra en summarisk beräkning med endast de klienter som tagits emot innan den 1 december Det är alltså en beräkning bara på en del av hela gruppen klienter vid invandrarservice. Denna grupp är inte heller helt homogen och beräkningen kan endast ge en fingervisning om förhållandena. Enligt beräkningen minskades kostnaderna avsevärt Bedömning En minskning av kostnaderna för försörjningsstödet åt nyanlända efter det att hanteringen flyttades över från invandrarservice kan konstateras. Det går däremot inte med säkerhet att säga vad hela minskningen beror på. Ett antal faktorer kan påverka. Det är dock troligt att en inte obetydlig del av minskningen beror på skillnader i bedömningar och tidigare brister i handläggningen Nämndens kontroller av handläggningen vid invandrarservice Socialnämnden antar årligen en internkontrollplan. Av planen framgår vilka särskilda uppföljningar och kontroller som ska genomföras under året. År 2011 var fokus på ekonomiska och administrativa rutiner, t.ex. kontroll av rutinen för handkassor och kontroll av att obehöriga ej tagit del av journaluppgifter i verksamhetssystemet. Någon kontroll eller uppföljning av handläggning genomfördes inte år Längre tillbaka genomfördes kontroller av handläggningen, genom stickprovsgranskning, inom nämndens olika områden, t.ex. inom ekonomiskt bistånd. Invandrarservice var däremot aldrig föremål för sådan granskning. 8 För att få två jämförbara grupper har endast de klienter som av socialförvaltningen klassas som flyktingar och tagits emot innan den 1 december 2010 valts ut. I beräkningen ingår varken nyanlända vars schablonersättning tagit slut eller de med etableringsersättning. Likaså har ensamkommande flyktingungdomar valts bort eftersom dessa sedan den 1 januari 2012 inte längre får försörjningsstöd. 9 av 13

12 Sedan år 2010 genomförs även så kallad intern revision i enlighet med kommunens verksamhetsledningssystem. Interna revisioner genomförs för att säkerställa att förvaltningens system överensstämmer med tillämpliga standarder. Val av granskningsområde samt återrapportering sker till förvaltningsledningen. År 2011 var fokus på brandskydd, arbetsmiljö och miljö. Några kontroller av handläggning och dokumentation genomfördes inte. Sedan en tid har invandrarservice och övriga enheter som handlägger ekonomiskt bistånd haft olika synsätt om arbetssätt och bedömningar. Skillnaderna uppdagades när ärenden lyftes över från invandrarservice. Även misstankar om brister i handläggningen har lyfts fram. Redan år 2009 kom de första signalerna. Bland annat kontaktades förvaltningen av Försäkringskassan som var frågande till varför så många av de nyanlända endast hade barnbidrag och inte t.ex. tagit ut föräldrapenning. Frågan har kommit upp på förvaltningens ledningsgrupp och socialutskottet men lyftes inte till nämnden. Det var först i samband med föreliggande granskning som nämnden informerades. Något beslut att utreda frågan har inte fattats Bedömning Vi anser att socialnämndens interna kontroll av invandrarservice inte har varit tillräcklig. Nämnden har därmed brustit i sitt ansvar. Detta då invandrarservice inte har inbegripits i nämndens interna kontroll- och kvalitetsarbete. Invandrarservice ingick inte heller i den satsning på aktgranskning som genomfördes bland annat inom ekonomiskt bistånd, trots att det framkommit misstankar om brister i inom invandrarservice. Några kontroller av handläggningen av ekonomiskt bistånd inom invandrarservice har inte genomförts. Det är en brist att inte hela nämnden tidigare informerats om skillnader i handläggning och misstankar om brister. Frågan borde ha utretts av förvaltningen. 10 av 13

13 Fredrik Ottosson Projektledare Stefan Wik Uppdragsledare 11 av 13

14 5. Bilaga, förkortningar och definitioner av centrala begrepp Ensamkommande flyktingbarn Flykting Introduktion Introduktionsersättning Barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (1 femte stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Med flykting avses enligt utlänningslagen en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och som inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit (SOU 2008:58, s.79). Introduktionen är den tidsperiod under vilken individen får individuellt anpassat stöd för att öka sina möjligheter att nå ett långsiktigare mål, delaktighet i samhällslivet och egen försörjning (SOU 2008:58, s.322). Ekonomiskt stöd som betalas ut under introduktionstiden till deltagare i introduktionen enligt lag (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar istället för ekonomiskt bistånd enligt Socialtjänstlag (2001:453). 12 av 13

15 Nyanländ PUT I denna rapport avgränsas begreppet till att avse invandrare som erbjuds introduktion. Invandrare med rätt till introduktion är de som enligt utlänningslagen beviljats asyl i Sverige på grund av att de bedömts vara flyktingar, skyddsbehövande eller ha synnerligen ömmande omständigheter att få stanna. Även anhöriga till ovanstående personer har rätt till introduktion om de kommer till Sverige inom två år från det att deras anhörig först togs emot i kommunen. Permanent uppehållstillstånd SoF Socialtjänstförordning (2001:937) SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOSFS Socialstyrelsens författningssamling 13 av 13