ESV 2006:16. Effektivare statlig administration

Transkript

1 ESV 2006:16 Effektivare statlig administration

2 FÖRFATTARE: Charlotta Eriksson LAYOUT: Thomas Mejstedt TRYCK: Taberg Media Group AB, Taberg 2006 ESV 2006:16 ISBN: EKONOMISTYRNINGSVERKET BOX STOCKHOLM DROTTNINGGATAN 89 TELEFON: FAX:

3

4

5 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Uppdraget Avgränsning Arbetssätt Disposition Utgångspunkter Formella krav på myndigheternas effektivitet En värdeskapande grundsyn Realisera effektiviseringsvinster Incitament och hinder för samverkan...12 Lagar och regler...12 Incitament för samverkan...13 Hinder för samverkan...13 Sammanfattande kommentar kring incitament och hinder Nyckeltal för OH - kostnader Synliggöra och uppmärksamma kostnader...16 Vad är ett nyckeltal?...16 Balans mellan stöd- och kärnverksamhet...16 Rapporten Nyckeltal för OH-kostnader...17 Nätverk för benchmarking...18 Administrativa nyckeltal i EA-värderingen Överväganden, fortsatt arbete och förslag...19 System för administrativa nyckeltal...19 Utveckling av andra nyckeltal...20 Jämförelse OH-kostnader Åtgärder för att effektivisera det administrativa stödet Exempel på metoder för effektivisering Effektivisera processer, rutiner, arbetssätt Resurssamverkan och Shared Service Centers...23 Exempel på Shared Services Centers inom myndigheter...26 Exempel på Shared Services Centers mellan myndigheter...27 Exempel på Shared Service Center i Norden Utkontraktering...29 Utkontraktering av delar av eller hela stödprocesser Val av lösning Överväganden, fortsatt arbete och förslag...32 Utgångspunkter för förslagen...33 Skapa tryck i utvecklingsarbetet...33 Identifiera, utveckla och sprida kunskap om olika lösningar...34 Stöd vid prövning och genomförande...35 Referenser...36 Bilaga 1 Uppdraget...37 effektivare statlig administration

6

7 1. Sammanfattning I rapporten redovisas regeringsuppdraget Effektivare statlig administration. Utgångspunkten för analysen och förslagen är att det behövs en värdeskapande grundsyn som utgår från att skapa mesta värde för pengarna på alla nivåer i statsförvaltningen och tydliga incitament för att vidta de åtgärder som behövs. Nyckeltal för OH-kostnader behövs för att ge kunskap och referensdata som underlag för en bedömning om det administrativa stödet är effektivt eller inte och för att ta ställning till åtgärder för att effektivisera det. Myndigheter uppmuntras analysera vad den administrativa stödverksamheten kostar och vad som motiverar den. Utgångspunkten för förslagen är att myndighetens chef ansvarar för att effektivisera verksamheten och valet av lösning. Generella lösningar kan vara ett alternativ vid uppenbara effektiviseringsvinster såsom elektronisk fakturering. När nya myndigheter skapas ska alltid den mest effektiva lösningen väljas, vilket kan vara att låta annan myndighet vara värdmyndighet. Mer kunskap och exempel behövs på hur myndigheter genom samverkan kan använda olika lösningar såsom resurssamverkan, Shared Service Centers (SSC) och utkontraktering för att effektivisera statsförvaltningen. Myndigheterna måste ges förutsättningar för att utföra verksamheten effektivare. Åtgärder behövs för att - skapa ett tryck i utvecklingsarbetet att ständigt sträva emot effektivare lösningar - identifiera, utveckla och sprida kunskap om olika lösningar, - ge ett bra stöd till prövning och genomförande. Med dessa utgångspunkter bedömer ESV att insatser bör göras på flera nivåer och av flera aktörer för att skapa en effektivare administration. Effektivisering av statliga myndigheters administrativa stöd ESV anser att det är av stor vikt att regeringen med stöd av Regeringskansliet eller särskilda utredningar i arbetet med att skapa, lägga samman eller omstrukturera statliga myndigheter regelmässigt uppmärksammar hur det administrativa stödet bör lösas på mest effektiva sätt. regeringen baserat på en översiktligt bedömd effektiviseringspotential överväger att erbjuda myndigheter särskild finansiering som incitament för såväl en närmare prövning av som införande av samverkanslösningar som är lönsamma för staten som helhet. myndigheterna på eget eller regeringens initiativ vid behov använder utomstående stöd, exempelvis ESV, för genomlysning av det administrativa stödet vid både prövning av potentialen i en övergång till alternativa lösningar för det administrativa stödet och vid införande av den valda lösningen. effektivare statlig administration

8 ESV föreslår att ESV får i uppdrag av regeringen att göra en studie av vilken potential till effektivisering som finns i att tillämpa olika lösningar inom och mellan myndigheter. Utgångspunkten ska vara effektiviseringsvinster för staten som helhet. ESV bör i samband med ett sådant uppdrag - genomföra en kartläggning av i vilken omfattning och inom vilka områden som statliga myndigheter resurssamverkar och utkontrakterar samt vilka huvudsakliga erfarenheter som finns av dessa lösningar i olika sektor och de nordiska grannländerna, - föreslå hur en utvärdering av samverkanslösningar skulle genomföras och hur former kan tillskapas för att säkerställa att prövning av valda lösningar sker regelbundet, - beskriva vilka tjänster som lämpar sig för resurssamverkan, SSC och utkontraktering. ESV fortsätter arbeta med att utveckla och tillhandahålla stöd och olika verktyg för prövning av kostnadseffektiva lösningar, exempelvis metoder för potentialbedömning och lönsamhetskalkylering, referensexempel och fora för erfarenhetsutbyte. Nyckeltal för OH-kostnader ESV föreslår att försöket med administrativa nyckeltal utvecklas och att ESV strävar efter att samtliga myndigheter rapporterar in administrativa nyckeltal i samband med den årliga EA-värderingen. arbetet med att utveckla ytterligare nyckeltal för att belysa produktivitet och effektivitet fortsätter, bl.a. genom försök med att samordna Arbetsgivarverkets lönestatistik med uppgifter i statsredovisningen. en studie genomförs där OH-kostnaderna i statsförvaltningen jämförs med omvärlden. effektivare statlig administration

9 2. Inledning 2.1 Uppdraget ESV har fått i uppdrag att lämna förslag till hur statliga myndigheters administrativa stöd kan effektiviseras t.ex. genom samordning (shared services eller resurssamverkan) eller utkontraktering (outsourcing). ESV ska även ge förslag till hur ett system för beräkning av relevanta nyckeltal avseende overhead (OH-kostnader) kan konstrueras. Vidare ska nuläget avseende OH-kostnader översiktligt beskrivas och viktiga utvecklingsområden/exempel på administrativ samverkan belysas. I uppdraget ingår även att undersöka vilka incitament och hinder, bl.a. organisatoriska och finansiella som finns för samverkan inom det administrativa området. ESV har i ett parallellt uppdrag (ESV 2006:15) beskrivit och gett exempel på modeller med olika former av marknadsmekanismer vid tillhandahållandet av offentliga tjänster. I uppdraget beskrivs för- och nackdelar med modeller som offentlig-privat samverkan och utkontraktering. 2.2 Avgränsning ESV har tidigare konstaterat att det administrativa regelverket skapar OHkostnader inom myndigheterna. 1 Kostnader genereras från kravställaren, riksdag, regering och annan myndighet, eller från myndigheten själv. ESV avser att inte vidare behandla dessa frågor, men vill påtala de möjligheter till effektiviseringsvinster som ligger i att tillämpa ett målmedvetet nyttokostnadstänkande för de administrativa krav som riksdagen, regeringen eller myndigheter ställer. 2.3 Arbetssätt Analysen och beskrivningarna bygger på dokumentstudier och information från bland annat ESV:s shared service nätverk. Rapporten har utarbetats inom ESV:s avdelning Verksamhetsstyrning av Charlotta Eriksson (projektledare), Bengt Nordström, Ylva Mannervik och Håkan Dahlström. Dessutom har Per Olof Bengtsson och Anders Nilsson bidragit med underlag. 2.4 Disposition I rapporten har ESV valt att inledningsvis redogöra för de incitament och hinder som finns för samverkan inom det administrativa området idag. Därefter ges en beskrivning av nuläget för nyckeltal för OH-kostnader och föreslag på utvecklingsområden. Slutligen redogörs för olika lösningar för att effektivisera det administrativa stödet och lämpliga utvecklingsinsatser. 1 ESV 2004:1, Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter. effektivare statlig administration

10 3. Utgångspunkter I detta avsnitt redovisas ESV:s utgångspunkter för den analys och de slutsatser som redovisas i rapporten. Denna rapport behandlar frågan om hur statsförvaltningen ska kunna effektivisera sin administration. Först ska dock ett försök göras att placera in frågan i ett större sammanhang. Att administrera innebär att man har hand om något, sköter något. Vad som läggs i ordet administration kan därmed variera i hög grad. Från att Regeringskansliet administrerar statsförvaltningen till att den enskilde handläggaren på exempelvis Försäkringskassan administrerar ett ärende. Ofta används ordet administration för att beteckna stödverksamheten i en organisation, företag eller myndighet. I denna rapport används begreppet administrativt stöd för att beteckna den stödverksamhet som myndigheten behöver för att kunna utöva sitt uppdrag. ESV har valt att inte precisera en generell avgränsning mellan stöd och kärnverksamhet. Vad som är en myndighets kärnverksamhet handlar till viss del om hur en organisation väljer att betrakta sin verksamhet. Det kan ibland vara svårt att dra gränsen mellan kärnverksamheten och stödverksamheten i en myndighet. Gränsdragningen är inte knivskarp och gränsfall kan förekomma. Ett exempel är när 14 länsstyrelser tillsammans upphandlade ett webbpubliceringsverktyg. Samarbetet begränsades inte enbart till verktyget som sådant utan kom naturligt också att omfatta en gemensam utformning av webbsidorna och presentationen av länsstyrelseverksamheten i förhållande till olika intressenter. 3.1 Formella krav på myndigheternas effektivitet Det är myndighetens ansvar att organisera och utföra det administrativa stödet på bästa sätt. Enlig lagen (1996:1059) om statsbudgeten 1 ska statens verksamhet eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning. I 7 verksförordningen (1955:1322) framgår det att myndighetens chef ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. I 7, 2 st, står att chefen skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Myndigheterna har således ett tydligt effektivitets- och produktivitetsuppdrag som avser hela verksamheten, dvs. även det administrativa stödet. Kravet på effektivitet ställs också i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Förvaltningen ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställs av statsmakterna på ett kostnadseffektivt sätt. Myndigheterna har således ett tydligt effektivitets- och produktivitetsuppdrag som avser hela verksamheten, dvs. även det administrativa stödet. Det är myndighetsledningens ansvar att se till att det administrativa stödet organiseras och utförs på effektivaste sätt, sett ur den enskilda myndighetens perspektiv men också för staten som helhet. 10 effektivare statlig administration

11 3.2 En värdeskapande grundsyn Strävan efter en mer effektiv verksamhet syftar till att skapa största möjliga värde till så låg kostnad som möjligt. Eller ökad kvalitet till oförändrad kostnad, om behov finns av det ur ett uppdragsgivar- och mottagarperspektiv. Värdet bedöms således med utgångspunkt i uppdragsgivarens krav och användarnas behov och förväntningar. Kostnaden avser inte bara myndighetens kostnader, utan även ökade eller minskade kostnader för staten i övrigt. Likaså bör hänsyn tas till eventuella effekter för företag, medborgare eller för den kommunala sektorn. Konsten att få en organisation att skapa mesta värde för pengarna det anglosaxiska begreppet value for money handlar till stor del om kultur. För att få full effekt av ett synsätt baserat på value for money måste alla, från den enskilde medarbetaren till regering och riksdag, bidra med insatser. På varje nivå är det nödvändigt att löpande bevaka tendenser till suboptimering, dvs. att mer nytta för pengarna på ett område inte skapas på bekostnad av effektiviteten inom något näraliggande område. Ett konsekvent nytto-kostnadstänkande främjar sparsamhet med gemensamma resurser och är, om än i varierande utsträckning, oberoende av verksamhetens innehåll. Resonemang kan föras i alla delar av de processer som leder fram till myndighetens externa prestationer. Både kärnverksamheten och det administrativa stödet måste bli föremål för prioriteringar. Är detta det som ger bäst resultat eller finns det andra som skapar mesta värde för pengarna utifrån de rådande förutsättningarna? För att underlätta lösningar som sänker kostnader eller möjliggör ökat värdeskapande för mottagaren är det viktigt att ta bort hinder och minska eventuella svårigheter. Lika viktigt är att skapa positiva incitament för den önskade utvecklingen. Det innebär att kostnadseffektiva lösningar måste uppmärksammas och belönas på ett tydligt sätt. 3.3 Realisera effektiviseringsvinster Åtgärder som medför att det administrativa stödet blir effektivare genom minskade kostnader eller bättre stöd till myndighetens huvuduppgifter, kärnverksamheten är en bidragande men inte tillräcklig förutsättning för att uppnå en totalt sett effektivare verksamhet. Verksamheten totalt blir effektivare först om kostnaderna för verksamheten som helhet minskar eller att de resurser som frigörs används i kärnverksamheten på ett sådant sätt att denna blir effektivare. En beräknad effektivisering måste realiseras dvs. nödvändiga beslut måste tas och genomföras för att beräknade vinster ska tas hem. Det kan vara förändringar av resursramar, personal, organisation, processer m.m. Utvärderingar och efterkalkyler behövs för att säkerställa att beräknade vinster realiseras. effektivare statlig administration 11

12 3.4 Incitament och hinder för samverkan Nedan beskrivs incitament och hinder för samverkan mellan organisationer. Myndigheter kan samverka på flera olika sätt för att effektivisera det administrativa stödet, vilket beskrivs i avsnitt 5. I avsnittet redovisas ESV:s bedömning av nuläget baserat på egna och andras iakttagelser bland annat utifrån ESV:s shared service nätverk och kontakter med myndigheter som har infört Shared Service Centers (SSC). Med SSC menas den organisatoriska benämningen på samordningen (koncentration) av likartade aktiviteter, ofta spridda i en organisation, i syfte att tillhandahålla tjänster till interna samarbetspartners med det gemensamma målet att ge externa kunder och organisationen ett högre värde. När ett SSC skapas handlar det om att verksamheten läggs i en separat organisation/enhet och en förändrad styrning och relation till denna. 2 SSC kan tillämpas mellan olika organisationer. Incitament och hinder inom myndigheter belyses inte särskilt, exempelvis de incitament som kan skapas vid utformningen av styrning, finansiering och interndebitering av SSC inom en myndighet. Lagar och regler Som beskrivits inledningsvis (avsnitt 3.1, Formella krav på myndigheternas effektivitet) framgår det i såväl lag som förordning att myndighetens chef ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt och att samverkan med andra sker om det blir billigare för staten som helhet. I avgiftsförordning (1992:191) 4, 1 st ges myndigheten rätt att ta ut avgifter för att tillhandahålla vissa specificerade varor och tjänster. Bland annat nämns offentlig inköps- och resurssamverkan. Av 25 framgår att myndigheten får disponera inkomsterna från sådana avgifter. I avgiftsförordningens 4, 2 st framgår att varor och tjänster får tillhandahållas mot avgift utan särkilt bemyndigande från regeringen om verksamheten är av tillfällig natur eller mindre omfattning. Med mindre omfattning menas att de sammanlagda intäkterna enligt 4 punkt 1-10, under en längre tid än två år, inte bör överstiga fem procent av myndighetens totala förvaltningskostnader. Syftet med regeln är att säkerställa att statsmakterna ges möjlighet till en prövning av att den aktuella verksamheten. För en mer omfattande verksamhet kan det därför vara motiverat att regeringen beslutar om ett särskilt bemyndigande med ett ekonomiskt mål. Den 1 juli 1991 infördes ett nytt system för statlig hantering av ingående moms i staten. Syftet var att uppnå konkurrensneutralitet mellan myndigheternas produktion av varor och tjänster i egen regi och upphandling utanför staten. Systemet innebar att myndigheterna fick anslagen beräknade att täcka utgifter exklusive moms (dvs. anslagen nettobudgeterades) och att myndigheterna fick rätt till kompensation för ingående moms genom att rekvirera ett belopp motsvarande bokförd ingående moms från Skatteverket. Tidigare tilldelades myndigheterna anslag för att täcka utgifter inklusive moms. Moms på varor och tjänster som upphandlades utanför staten blev 2 Shulman mfl. Shared Services Adding Value to the Business Units, s effektivare statlig administration

13 då en extra kostnad för myndigheterna. Vilket gjorde att det i de flesta fall blev dyrare för myndigheterna att upphandla varor och tjänster på den privata marknaden mot att producera motsvarande vara eller tjänst i egen regi. Genom rätten till kompensation för ingående moms ska upphandling utanför staten av varor och tjänster inte missgynnas jämfört med egen produktion eller upphandling från annan statlig myndighet. Incitament för samverkan Formella Myndigheterna har utifrån det regelverk som angetts ovan stöd att samverka. Regeringen kan dessutom i regleringsbreven till myndigheterna tydliggöra kravet på samverkan. Kammarkollegiet, som har stor erfarenhet av att utföra ekonomiadministrativ service till små myndigheter, menar att myndigheterna upplever det som tryggare att låta någon annan sköta olika uppgifter om det finns ett regeringsbeslut. Detta trots att myndigheterna själv formellt äger beslutanderätten. Informella Incitament för samverkan bygger på en insikt om att mycket av stödverksamheten såsom löneadministration, fakturahantering, bas-it är verksamhet som utförs på liknande sätt oavsett vilken inriktning själva kärnverksamheten har. Det finns incitament för samverkan då myndigheten själv får del av kostnadsbesparingar eller blir mer effektiv, men de är inte tillräckligt tydliga. Kostnadsbesparingar uppstår genom exempelvis stordriftsfördelar och standardiserade processer vilket ger möjlighet till bättre nyttjande av kompetens och resurser. Ett annat incitament för samverkan är att det är enklare och mer kostnadseffektivt att föra in nya utvecklingsområden som kräver investeringar och förändringar i rutiner, såsom tekniska lösningar av typen e-faktura 3. En framtida drivkraft för samverkanslösningar kan vara frågan om kompetensförsörjning i statsförvaltningen. I Finland är det ett skäl till det mångåriga utvecklingsprogram som syftar till att effektivisera ekonomioch personaladministrationen. De formella incitamenten kan förstärkas genom belöningar, exempelvis genom att uppmuntra och uppmärksamma de initiativ som tas för att effektivisera verksamheten genom samverkan. Exempel och utvärderingar som visar på vinsterna av samverkan ökar sannolikt motivationen hos de enskilda myndigheterna att ta olika initiativ. Hinder för samverkan Myndighetsstrukturen risk för suboptimerad styrning I lagar och förordningar uppmanas som tidigare nämnts myndighetens chef att bedriva en effektiv verksamhet och samverka med andra om det 3 Statskontoret 2005:16, Elektroniskt stöd effektiviserar verksamheten i offentliga organisationer ökad användning av offentlig elektronisk handel. s. 22. effektivare statlig administration 13

14 blir lägre kostnader för staten som helhet. Samtidigt reses krav på att varje myndighet ska arbeta effektivt inom sitt ansvarsområde. Myndigheterna styrs och följs nästan enbart upp utifrån hur de klarar sitt eget åtagande vilket kan leda till att den optimerar sin egen verksamhet utan att se till staten som helhet. Detta bidrar inte till att skapa incitament för att vidta åtgärder som skulle gynna andra myndigheter eller staten i stort. Även om en lösning är lönsam för staten som helhet är det lätt att förstå att en myndighet inte tar initiativ till samverkan om endast en mindre del av de förväntade positiva effekterna tillfaller den egna myndigheten medan övrigt fördelas på andra berörda myndigheter eller tillfaller staten totalt. Det saknas exempel Det saknas i stort sett kunskap och utvärderingar som visar på besparingspotentialen i att samverka. Utan denna empiri är det svårt att få inspiration, stöd och vägledning för att pröva och genomföra olika samverkanslösningar. Kostnadsbesparing Om de resurser som frigörs när en myndighet effektiviserar stödverksamheten kan användas till kärnverksamheten utgör detta ett visst incitament för både effektivisering inom myndigheten och kostnadsbesparande samverkan med andra. En myndighet kan på detta sätt under en viss tid finansiera förbättringar i kärnverksamheten. Om denna myndighet drabbas av samma besparingskrav som myndigheter som istället begärt mer resurser alternativt avstår från förbättringar med hänvisning till resursbrist så skapas ett hinder för effektiviseringar kopplat till den finansiella styrningen. Detta grundas till del på resonemanget ovan om styrningen i staten. De direkta incitamenten till att spara pengar till staten eller utföra verksamhet mer effektivt för att kunna frigöra omfördela medel inom eller mellan myndigheter är svaga. Kompetens Ett SSC ska i teorin förläggas där det finns rätt kompetens till lägsta kostnad för att det ska vara så kostnadseffektivt som möjligt. Men i staten finns exempel på att andra hänsyn måste tas som kan upplevas som hinder för att utföra verksamheten effektivt eller samverka, t.ex. regionalpolitiska. Att lokalisera ett SSC till en ort av regionalpolitiska skäl medför risker för att de kostnadsbesparingar som hänvisas till modellen SSC inte säkerställs. Exempelvis kan det handla om att inte kunna attrahera den kompetens som behövs och att den kompetens som redan finns inte följer med (vid omlokalisering). Förändrad styrning är en konsekvens av samverkan mellan myndigheter, vare sig det handlar om SSC eller utkontraktering. Myndighetens ledning och kärnverksamhet ska beställa stödverksamheten. Därmed behövs ofta en ny typ av kompetens, s.k. beställarkompetens. Flera myndigheter, särskilt mindre, upplever att de inte fullt ut kan fylla rollen som beställare. Vare sig när det gäller att bedöma vilka tjänster som absolut är nödvändiga, vilka som är önskvärda därutöver samt kvalitet och pris på erbjudna tjänster. 4 4 ESV 2004:1, Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter, s. 22 och SOU 2001:31 Mer värde för pengarna, Slutbetänkande från Upphandlingskommittén s effektivare statlig administration

15 Kultur och förändringsmotstånd Ett annat hinder för samverkan är att förändring i sig ofta ses som ett hot och inte som en fördel. Det handlar om vilken kultur som finns i myndigheten och vilka erfarenheter som finns av förändringsarbete. Ledarskapet har en avgörande betydelse. Enligt verksförordningen 8 punkt 3 är myndighetens chef ansvarig för att se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten. Ledning och chefer på olika nivåer i organisationen måste få med sig personalen och skapa förståelse för vad nya arbetssätt, teknik och organisation betyder och vinsten av det. Finns det en förändringsvilja hos ledning och personal underlättar det en översyn av verksamheten. Finns tillräckliga incitament för individer, ledning och chefer att utveckla och effektivisera verksamheten? Föreställningar om att det inte går att samverka på vissa områden är ytterligare hinder. Samverkan är inte lika vanligt förekommande inom områden som personaladministration, allmän juridik, informationsservice. Vilka tjänster måste finnas nära verksamheten för att det behövs specifik kompetens om kärnverksamheten och när behövs det inte? Personalansvar Det kan upplevas som ett risktagande att bilda ett gemensamt SSC mellan myndigheter när konstruktionen är att en av myndigheterna är värdmyndighet och därmed har personalansvaret. Det finns en rädsla för vad personalansvaret innebär och dess konsekvenser om förutsättningarna för SSC ändras. Personalansvaret och arbetsrätten kan vara en komplikation i och med att värdmyndigheten enligt reglerna om verksamhetsövergång får överta personalen och uppgiften att avveckla övertalig personal. Ett gemensamt SSC måste bygga på ett partnerskap där det finns ett gemensamt åtagande. Det finns också flera lösningar på hur ett SSC kan konstrueras. Exempelvis kan en myndighet skapas som får som huvuduppdrag att utföra service till myndigheter, t.ex som Kammarkollegiet. Sammanfattande kommentar kring incitament och hinder ESV har under arbetets gång kunnat konstatera att det finns ett betydande utrymme för samverkan kring administrativt stöd mellan myndigheter utan att tydliga formella finansiella eller juridiska hinder uppstår. Inför samverkanslösningar måste dock ett antal olika komplikationer t.ex. av personalpolitisk och arbetsrättslig karaktär hanteras. ESV anser därför att det finns behov av att belysa hur olika samverkans lösningar konkret kan utformas för att bl.a. hantera dessa frågor. I avsnitt 5.6 Överväganden, fortsatt arbete och förslag lämnar ESV förslag till hur trycket i en utveckling mot ökad samverkan kan stärkas. effektivare statlig administration 15

16 4. Nyckeltal för OH - kostnader För att veta om verksamheten är effektiv och göra en value for money-bedömning behövs bl.a. information om kostnaderna. Är omfattningen av det administrativa stödet rimlig? Nyckeltal ger referensdata så att myndigheterna kan jämföra sina kostnader med sig själva och andra. De behövs också för att regeringen ska ha en övergripande bild av myndigheternas kostnader. Det saknas i dag sammanställningar av nyckeltal som ger myndigheterna möjlighet till jämförelser. Därför har ESV tagit initiativ till att definiera, samla in och tillgängliggöra sådan information. 4.1 Synliggöra och uppmärksamma kostnader Vad är ett nyckeltal? Med nyckeltal menar ESV ett mått eller värde som ger information för att underlätta jämförande analyser. Nyckeltal används för att driva och uppmärksamma något väsentligt i en verksamhet. Det kan vara enkla mått som kostnad, ålder, omsättning och antal fel. Ofta används en jämförelsebas för att få perspektiv på det som är av intresse. Nyckeltal såsom kostnad per anställd, kan då beskrivas som kvoten av intresse och en viktig jämförelsebas. 5 Balans mellan stöd- och kärnverksamhet Utmaningen i att effektivisera administrationen handlar om att hitta den rätta balansen mellan stöd- och kärnverksamhet. En väl fungerande kärnverksamhet kräver en väl fungerande stödverksamhet och koncentrerar man sig på att få den senare så liten och därmed billig som överhuvudtaget är möjligt riskeras att totaleffektiviteten försämras. Omvänt gäller också att i ett visst läge leder en utbyggnad av administrationen till att totaleffektiviteten successivt försämras. Inte bara som en följd av att kostnaderna stiger för den interna administrationen, utan också genom att administrationen stör kärnverksamheten i alltför hög grad. Resonemanget kan illustreras med diagrammet nedan (se ESV 2005:3). 5 Catasus m.fl. Boken om nyckeltal, s effektivare statlig administration

17 PRODUKTIVITET MAX PRODUKTIVITET LAGOM ANDEL INTERNADMINISTRATION Rapporten Nyckeltal för OH-kostnader ESV genomförde för några år sedan en kartläggning av gemensam overhead Nyckeltal för OH-kostnader (ESV 2005:3). Med overheadkostnader (OH) avses kostnader för de resurser som myndigheter, såväl som företag och organisationer, avsätter till administration och som ska stödja kärnverksamheten. Det är både administrativt stöd, lokalkostnader och ledning. I rapporten delades OH-kostnaderna in i tre grupper: Gemensam OH Mellan OH Individuell OH Gemensam OH är kostnader för övergripande ledning, ekonomistyrning, personalstöd, registratur och arkivering juridiskt stöd, bas-it, informationsstöd, reception, telefoni och lokaler. Den gemensamma OH:n kartlades i en enkätundersökning. Mellan OH:n, som försöker beskriva OH-kostnaderna i linjen, är i huvudsak kostnader för ledning av och stöd åt kärnverksamheten. Det ska betonas att undersökningen avseende mellan-oh var liten och att uppgifterna varierade kraftigt mellan myndigheterna. Den individuella OH är kostnad för att de som arbetar med kärnverksamheten inte använder alla sina resurser åt denna, utan måste ta till sig allmän information (avdelnings och enhetsmöten exempelvis), kompetensutvecklas, sköta viss administration, pausa, m.m. Undersökningen grundades sig på en beräkning/bedömning av rapportförfattarna. Studien visade att de undersökta myndigheterna använde ungefär 50 procent av sina förvaltningsresurser för att finansiera OH- kostnader. Fördelningen på de tre formerna av OH var: Gemensam OH 25% Mellan OH 10% Individuell OH 14 % effektivare statlig administration 17

18 För den gemensamma OH:n fanns som förväntat ett samband mellan myndighetsstorleken och hur stor andel av de tillgängliga resurserna som användes för denna typ av OH-kostnader. Större myndigheter hade lägre OH-kostnader. Men sambandet är svagare vad gäller de totala OH-kostnaderna i och med att det inom de större myndigheterna ofta finns administrativt stöd på flera organisationsnivåer. Nätverk för benchmarking ESV har tagit initiativ till flera nätverk kring OH-kostnader. Syftet har varit att på olika sätt utveckla, definiera och kvalitetssäkra olika nyckeltal för OH och ge de deltagande myndigheterna möjlighet att jämföra sina kostnader för att därigenom få incitament till att verka för en mer kostnadseffektiv administration. De definitioner som låg till grund för de olika kostnadstyperna, som utgör gemensam OH, har i nätverken kvalitetssäkrats och bedömts som användbara. Vissa justeringar och tillägg behövs troligen framöver, t.ex. behövs det inom högskolesektorn sannolikt kompletteras med några ytterligare kostnadstyper exempelvis forsknings- och utbildningsadministration. Det är svårt att ur redovisningen/bokföringen plocka fram de uppgifter som i rapporten - i brist på annat begrepp - kallas mellan-oh. Framförallt gäller detta de stora rikstäckande myndigheterna, som samtidigt är de som har mest intresse av dessa uppgifter. En annan erfarenhet från nätverken är att det är svårt att gå från analys av nyckeltalen till åtgärd. Detta har dock med stor sannolikhet inte så mycket med nyckeltalen att göra, utan mer med den organisationskultur som i varierande grad präglar många myndigheter. Administrativa nyckeltal i EA-värderingen I samband med EA-värderingen avseende 2005 har ESV tagit initiativ till en försöksverksamhet som syftar till att skapa en databas med myndigheternas administrativa nyckeltal, eftersom dessa inte går att hämta ur redovisningen. Nyckeltalsdatabasen ska innehålla myndigheternas kostnader för följande 12 områden/funktioner: 1. Summa verksamhetens kostnader 2. Kostnader för personal 3. Kostnader för lokaler 4. Ledning 5. Central ekonomiadministration/styrning 6. Central personaladministration 7. Bibliotek, informationsservice 8. Juridiskt stöd 9. Registratur, arkiv 10. Växel, reception 11. Kontorsservice 12. IT-stöd inklusive telefoni 18 effektivare statlig administration

19 De administrativa nyckeltal och definitioner som valts är tagna ur skriften Nyckeltal för OH-kostnader (ESV 2005:3). Nyckeltalsdatabasens uppgifter gör det möjligt att ställa kostnader i relation till dels antalet årsarbetskrafter, dels verksamhetens kostnader. Vissa kostnader (nr. 1-3 ovan) och antalet årsarbetskrafter, är myndigheterna skyldiga att rapportera till statsredovisningen. Dessa uppgifter hämtas in till EA-värderingens nyckeltalsdatabas via statsredovisningen i Hermes. Myndigheterna ges i samband med EA-värderingen också möjlighet att registrera sina kostnader för funktionerna 4-12 ovan. Inrapporteringen är frivillig och påverkar inte myndighetens EA-värde. Användarna får möjlighet att ta fram rapporter via modulen för EAvärdering i Hermes. Nyckeltalen kvalitetssäkras genom att de börjar användas. 4.2 Överväganden, fortsatt arbete och förslag ESV föreslår att försöket med administrativa nyckeltal utvecklas och att ESV strävar efter att samtliga myndigheter rapporterar in administrativa nyckeltal i samband med den årliga EA-värderingen. arbetet med att utveckla ytterligare nyckeltal för att belysa produktivitet och effektivitet fortsätter, bl.a. genom försök med att samordna Arbetsgivarverkets lönestatistik med uppgifter i statsredovisningen. en studie genomförs där OH-kostnaderna i statsförvaltningen jämförs med omvärlden. System för administrativa nyckeltal EA-värderingens nyckeldatabas bör fortsatt användas på försök för att rapportera in administrativa nyckeltal. ESV fortsätter uppmuntra försöket med inrapportering av administrativa nyckeltal och att tillgängliggöra informationen. Inrapporterad data ska fortsatt kvalitetsäkras och utvärderas. Systemet ska möjliggöra benchmarking med sig själv över tid och andra myndigheter. Det ger även möjlighet att jämföra om de resurser som läggs ner för att hantera det ekonomiadministrativa regelverket och uppnå ett gott EA-värde, är rimligt. Då får myndigheterna en jämförelsebas för att kunna ta ställning till om den ekonomiadministrativa hanteringen är effektiv. Det är först när många myndigheter rapporterar in nyckeltal som möjligheterna till relevanta jämförelser uppstår. ESV strävar därför efter att så många myndigheter som möjligt rapporterar in administrativa nyckeltal i samband med EA-värderingen. ESV fortsätter att utveckla systemet bl.a med att se över hur systemet ska tillgängliggöras och målgruppsanpassas. effektivare statlig administration 19

20 Utveckling av andra nyckeltal ESV har i statsredovisningen tillgång till en omfattande mängd data som kan ge underlag till att utveckla nya administrativa nyckeltal. Uppgifterna i statsredovisningen styrs av andra krav än att utgöra underlag för effektivitets- eller produktivitetsmått men bör även kunna användas för detta ändamål. Genom att exempelvis dela in myndigheterna dels efter vilken typ av verksamhet de bedriver, dels utifrån var de bedriver sin verksamhet, bör vissa intressanta nyckeltal kunna utvecklas. Arbetsgivareverket har under en längre tid för sin lönestatistik samlat in uppgifter fördelat på: - Kärnverksamhet - Stödverksamhet - Ledningsarbete ESV arbetar med att samordna dessa uppgifter med uppgifter i statsredovisningen och annan information i Hermes. Jämförelse OH-kostnader För att få större kunskap huruvida svenska statliga myndigheter generellt har ett effektivt administrativt stöd behövs information för att jämföra nivån avseende OH-kostnader. ESV fortsätter att jämföra OH-kostnaderna i statsförvaltningen med omvärlden exempelvis kommuner och landsting och motsvarande verksamhet i andra länder. Informationen är en grund för att söka förklaringar till eventuella skillnader och för att utveckla nya nyckeltal och metoder. 20 effektivare statlig administration