Energisäkerhet (en bilaga)

Transkript

1 Sida 1 (9) Ert tjänsteställe, handläggare Ert datum Er beteckning Vårt tjänsteställe, handläggare Vårt föregående datum Vår föregående beteckning LEDS INRI, Johan Askerlund LEDS INRI, Klas Holmström Energisäkerhet (en bilaga) 1. Inledning Energisäkerhet, eller energiförsörjningstrygghet, kan definieras som tillförlitlig tillgång till energi till en rimlig kostnad. Energisäkerhetsbegreppet är komplext och omfattar ofta, beroende på sammanhang, även en rad andra aspekter. En vidgad tolkning av begreppet omfattar säkerhetspolitiska risker förknippade med energiberoende, geopolitiska förhållanden eller otillbörlig påverkan med hjälp av energi, såsom risker förknippade med miljö, hälsa och funktionalitet 1. För Försvarsmakten innebär energisäkerhet utmaningar inom flera olika områden. Försvarsmaktens roll som säkerhetspolitisk aktör samt del av säkerhetspolitiska samarbeten 2 inom Östersjöområdet bör här lyftas fram som en av framtidens säkerhetspolitiska utmaningar. Östersjöns betydelse som handelsled för gods och energi ökar. Energitransportlederna på Östersjön anses så pass skyddsvärda att det inte kan uteslutas att ryska militära resurser kan komma att nyttjas för att skydda dessa. Ett terrorattentat eller sabotage mot en svensk oljedepå eller raffinaderi samt naturkatastrofer är exempel på extraordinära händelser som kan orsaka störningar i drivmedelsförsörjningen för Försvarsmakten. Det kan även uppstå ett behov av stöd från Försvarsmakten till det civila samhället att hantera ovanstånde extraordinära händelser. Samtidigt är Försvarsmakten likt övriga delar av det svenska samhället i behov av el och olja för att fungera. Syftet med detta underlag är att öka kunskapen om energisäkerhet och områdets påverkan på Försvarsmakten. I arbetet med framtagning av underlaget har INS, 1 Till exempel klimatpåverkan, strålningsrisker, dammsäkerhet och elsäkerhet. 2 Exempelvis det nordiska försvarssamarbetet NORDEFCO () Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post, Internet STOCKHOLM Lidingövägen exp-hkv@mil.se

2 Sida 2 (9) PROD och MUST deltagit. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har lämnat synpunkter. 2. Förändrad syn på energisäkerhet Historiskt sett har energisäkerhet handlat om hur brist på specifika energiråvaror, såsom kol och olja, påverkat beredskap och försvarsförmåga talets oljekriser synliggjorde hela samhällets, liksom den ekonomiska tillväxtens, beroende av energi. Detta bidrog till att energiorganet IEA 3, International Energy Agency bildades för att skapa internationella riktlinjer och system för oljedistribution. 4 I en alltmer komplex och integrerad värld, där de internationella energiflödena ökar, har fokus flyttats mot en energisektor där inte bara nya energikällor, såsom kärn- och vindkraft, tillförts utan där perspektivet också omfattar hela försörjningskedjan med infrastruktur och aktörer. Denna försörjningskedja inkluderar hela processen från utvinning, förädling, distribution, marknad, konsumtion och slutligen miljöpåverkan Energisäkerhet på nationell nivå (Sverige) En övergripande svensk strategi har varit att skapa en effektiv marknad genom avreglering. Sverige har som målsättning att föra en marknadsbaserad och solidarisk internationell energipolitik samt verka för en fortsatt integrering i den europeiska energimarknaden. 6 Förnybar energi liksom energieffektivisering lyfts av regeringen fram som en central del av politiken som ska öka energisäkerheten. 7 I en nyligen publicerad rapport från IEA framgick det att Sverige har fått en mer resurseffektiv och hållbar energianvändning genom stora satsningar på förnybar energi. 8 Den svenska elförsörjningen baseras huvudsakligen på inhemsk vattenkraft och kärnkraft samt inhemsk förnybar elproduktion. En viktig aspekt är att det svenska elstamnätet är integrerat i det nordisk-baltiska elnätet. 9 Högspänningsnätets överföringsförmåga såväl inom Sverige som gentemot grannländerna utgör enligt regeringen grunden för en väl fungerande svensk och nordisk elmarknad med hög 3 IEA består f.n. av 27 medlemsländer: Australien, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Portugal, Schweiz, Slovakien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Sydkorea, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ungern, USA och Österrike. Även EU- kommissionen deltar i IEA:s arbete FOI-R SE (EU:s framtida energisäkerhet i en föränderlig värld) 2013 s Regeringen 2009: En sammanhållen energi- och klimatpolitik. Proposition 2008/09:163 7 Regeringen 2009: En sammanhållen energi- och klimatpolitik. Proposition 2008/09: Elhandelsområdet Nord Pool: Danmark, Norge, Sverige, Finland och Estland.

3 Sida 3 (9) försörjningstrygghet. De enskilda energiföretagen anses ha ansvar för fungerande och säker energiförsörjning. Av de fossila bränslen som importeras dominerar olja. Sverige importerade år 2007 främst olja från Ryssland (ca 33,2 %), Danmark (ca 27,7 %) och Norge (ca 26,7 %). 10 Transportsektorn är nästan helt beroende av petroleumbaserade bränslen. Den svenska industrin, liksom hushållens uppvärmning, har sedan början av 1970-talet till stor del gjort sig oberoende av olja. Istället har framför allt elanvändningen ökat kraftigt liksom nyttjandet av biomassa. Kol utgör fortfarande en viktig råvara för stålindustrin. Jämfört med de flesta övriga europeiska länder är däremot naturgasanvändningen liten. Sverige är i dagsläget mycket elberoende. Kraftiga elprishöjningar eller omfattande elavbrott skulle drabba svensk industri hårt, liksom hushållens uppvärmning. Transportsektorns sårbarhet på grund av oljeberoendet är svår att minska eftersom den ur ett längre perspektiv är beroende av fordonsutvecklingen. Sveriges oljereserver utgörs av den kapacitet som finns i privata aktörers raffinaderier 11. Den avreglerade elmarknaden medför liknande utmaningar där ett stort antal svenska men även utländska aktörer sätter kommersiella intressen först men samtidigt förväntas bidra till det svenska samhällsintresset. Idag äger inte staten energibolag och energiinfrastruktur i samma utsträckning som tidigare vilket kräver en reglering för hur energibolag ska förhålla sig till samhällsintressen. Viss infrastruktur är privatägd, medan annan visserligen är statligt kontrollerad och separerad från den kommersialiserade verksamhet som bedrivs där. Detta kan resultera i en otydlighet om skillnaden mellan privata och offentliga ansvarsförhållanden rörande energisäkerheten. De privata-offentliga relationerna på det energipolitiska planet är dock komplexa. Den offentliga sektorn utövar här en direkt påverkan på marknaden och sätter villkoren och ramarna för marknadens agerande. Genom lagar och förordningar inom energisektorn, ofta baserade på EU-direktiv, ges myndigheter, länsstyrelser och kommuner ansvar för t.ex. tillsyn och tillståndsprövning för den verksamhet som energiföretagen bedriver på marknaden. Marknadens aktörer utgörs främst av producenter, distributörer och användare samt råvarubörser och handlare/mäklare. Det skapas även nya juridiska och företagsekonomiska dilemman när svensk samhällsviktig verksamhet i allt större utsträckning bedrivs av utländska företag. Viktiga utmaningar för Sverige inom energisäkerhetsområdet är att hantera följande sårbarheter: stort elberoende Sverige ska i enlighet med internationella avtal lagra olja som motsvarar minst 90 dagars genomsnittlig daglig nettoimport. Detta regleras i lag (2012:806) om beredskapslagring av olja. Lagen tar dock inte upp vart oljan geografiskt ska lagras, i Sverige eller utomlands.

4 Sida 4 (9) transportsektorns oljeberoende effekter av avreglerade energimarknader där kommersiella intressen sätts i kontrast till samhällets intressen 3.1 Utmaningar för Försvarsmakten Försvarsmakten är både konsument av energi samt del av nationell samverkan för att garantera svensk energisäkerhet, vilket medför flera utmaningar. En av dessa utmaningar utgörs av stödet till det civila samhället vid terrorhot och höjd beredskap. Regeringen har lyft fram Försvarsmaktens stöd inom civil-militär samverkan som ett område som bör utvecklas. 12 En del av denna samverkan är energisäkerhet kopplat till den fysiska distributionen av olja. I Sverige finns totalt tre raffinaderier som producerar drivmedel och alla är lokaliserade på västkusten. Därtill finns 40 oljedepåer där oljeprodukter lagras. Ett terrorattentat eller sabotage mot en större depå eller raffinaderi kommer att orsaka störningar i drivmedelsförsörjningen. Konsekvenserna av en utslagen depå beror också på om det finns fler depåer på samma ort. Om så är fallet är möjligheterna till samverkan mellan bolagen goda. Då det totalt sett finns färre depåer i Norrland, som dessutom är spridda över större områden, kan konsekvenserna av en utslagen depå därför bli större inom denna landsdel. De flesta depåer är väl skyddade för olika typer av naturkatastrofer. Det finns dock depåer vars geografiska läge gör att de riskerar att översvämmas i händelse av höga flöden. Dessa har i många fall kustnära lägen för att kunna försörjas med hjälp av sjötransport. 13 Lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning kan tillämpas vid ett sabotage eller terrorattentat mot svensk energiinfrastruktur. Indirekta utmaningar rör främst Sveriges import av råolja då den huvudsakligen kommer från Danmark, Norge och Ryssland. Konsekvenserna kan därför bli stora då hela oljemarknaden påverkas av händelser och störningar långt bort. Säkerhet i Sveriges närområde 14 är dock det mest centrala sett ur ett energisäkerhetsperspektiv. I närområdet finns ett antal specifika områden där utvecklingen kan skapa olika former av säkerhetspolitiska friktioner. Östersjöns betydelse som handelsled för gods och energi ökar. Östersjön är särskilt viktig för rysk energiexport. Energitransportlederna på Östersjön anses så pass skyddsvärda att det inte kan uteslutas att ryska militära resurser kan komma att nyttjas för att skydda dessa. Att Barentsregionen får en allt större strategisk betydelse kommer troligen att innebära ytterligare ökad militär verksamhet och därmed risk för incidenter mellan aktörerna i området. Försvarsmaktens roll som säkerhetspolitiks 12 Vägledning för arbetet inom samverkansområdena, MSB FOI-R SE (Försvarsmaktens roll avseende energisäkerhet) 14 Det svenska närområdet definieras här som Norden, Östersjöregionen, Barentshav och delar av Norska havet.

5 Sida 5 (9) aktör och del av säkerhetspolitiska samarbeten 15 i vårt närområde bör här lyftas fram som en av framtidens säkerhetspolitiska utmaningar. 3.2 Samverkan avseende energisäkerhet Nationell samverkan Grundläggande för svensk energipolitik är att svenska konsumenter måste kunna förlita sig på en trygg energiförsörjning. Samhällets krisberedskap utgår ifrån tre styrande principer. Dessa är; ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen, vilka innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar under kriser och höjd beredskap. Detta innebär att enskilda myndigheter ska förhålla sig till de styrande principer som finns angående samhällets krisberedskap. I styrande dokument betonas vikten av nationell civil-militär samverkan. Här finns ett omfattande juridiskt regelverk som bl.a. reglerar Försvarsmaktens stöd till det civila samhället vid olyckor och förhöjd beredskap. 16 Försvarsmakten ska bidra till att stärka det civila samhället vid svåra påfrestningar i fredstid genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. 17 Försvarsmakten har liksom övriga statliga myndigheter en skyldighet att delta i en räddningsinsats enligt LSO (Lagen om skydd mot olyckor). LSO begränsas till själva räddningsinsatserna och avser inte stöd i andra delar av hanteringen av en kris som t.ex. efterarbete. Frivilligt stöd kan lämnas i andra sammanhang i enlighet med stödförordningen. I dessa fall måste Försvarsmakten ta ut en avgift. Försvarsmakten får dock inte konkurrera med privat verksamhet om stöd lämnas till privata företag inom t.ex. elmarknaden, en begränsning som inte gäller stöd till myndigheter. Avseende energisäkerhet samverkar Försvarsmakten bl.a. med: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) 18 Elsäkerhetsverket Affärsverket svenska kraftnät 19 Statens energimyndighet Exempelvis det nordiska försvarssamarbetet inom NORDEFCO 16 Jfr 2 i förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Lagstöd vid stöd till det civila samhället utgörs främst av lag (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) och förordning (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (stödförordningen). 17 SFS 2007: MSB är samverkansansvarig och bevakningsansvarig myndighet enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 19 Affärsverket svenska kraftnät som är den aktör som fördelar stöd från Försvarsmakten till elbolag och ansvarar även för handel med el under höjd beredskap. Affärsverket svenska kraftnät har även ett avtal med Försvarsmakten, som gäller stöd vid störningar på elsystemet i fredstid. 20 Energimyndigheten är en viktig aktör då den har ett övergripande ansvar för att verka för en trygg energiförsörjning.

6 Sida 6 (9) Energimarknadsinspektionen Internationell samverkan Att bidra till internationell energisäkerhet kan ses som en insats för kollektiv energitillförseltrygghet samt ett säkerhetshöjande globalt interdependenssystem. Nya utmaningar inom energissäkerhetsområdet kräver nya samarbeten och samarbetsformer. Internationellt sett samverkar Sverige idag främst genom bilaterala samarbeten. Inom EU:s gemensamma energipolitik är två delar centrala; öppna och konkurrensutsatta marknader för el och gas, och gemensamma regelverk för att hantera unionens miljö- och klimatåtaganden. Inom EU anses inte hoten mot en trygg energiförsörjning vara det externa energiberoendet i sig, utan de specifika risker som kan hänga samman med detta beroende. Exempel är när energileveranser används som politiskt maktmedel. Enligt EU-kommissionen krävs politiska åtgärder för att minska dessa risker t.ex. genom att möjliggöra och stödja diversifiering av de olika energikällorna och av tillgängliga importvägar. 22 G8 och International Energy Agency (IEA) är exempel på multilaterala aktörer som har en indirekt påverkan på svensk energipolitik. G8-gruppen som politiskt samtalsorgan syftar främst till att ge råd och diskutera den politiska dagordningen i bl.a. energisäkerhetsfrågor. Då G8-länderna konstaterat att energi är en nödvändig resurs för att förbättra livskvaliteten för alla, är målet att säkerställa tillräcklig, tillförlitlig och miljömässigt gångbar energitillförsel till marknadsmässiga priser. Några utmaningar är ett ökande energibehov, speciellt av importerad olja, höga och instabila oljepriser, klimat- och miljöpåverkan kopplat till energianvändning och behov av investeringar i och skydd av infrastruktur Övriga nordiska länders situation och Arktis I det svenska närområdet förväntas distributionen av energiresurser öka. I ett första skede handlar det framför allt om ökade sjötransporter av rysk olja på Östersjön, liksom naturgasdistribution via rörledningar. Västerhavet, Nordsjön, Norska havet och Barents hav kan på sikt få större energiflöden. Detta under förutsättningen att Nordostpassagen blir en betydande handelsled samt att 21 Energimarknadsinspektionen är den tillsynsmyndighet inom el- naturgas- och fjärrvärmeområdet som är ansvarig för rapporter till EU FOI-R SE (Försvarsmaktens roll avseende energisäkerhet) 22 FOI-R SE (Energisäkerhet och energirelaterade beroenden på kort och lång sikt) 23 FOI-R SE (Energi och säkerhet: framtidsinriktade omvärldsanalyser för Försvarsmakten)

7 Sida 7 (9) utvinningen i Arktis tar fart, och att Ryssland på allvar börjar konkurrera på den globala LNG 24 -marknaden. 25 Bland de nordiska länderna har Norge en särställning som betydande nettoproducent. Norge är världens tredje största producent av naturgas och olja efter Ryssland och Saudiarabien men, produktionstoppen har passerats. IEA anser att Norge spelar en viktig roll i upprätthållandet av konsumentländernas energisäkerhet. En av Norges främsta utmaningar är att upprätthålla en konstruktiv dialog med Ryssland avseende exploateringen av nya utvinningsområden. 26 Finlands energianvändning tillgodoses till övervägande del av import från Ryssland (cirka 70 % av total energi), i synnerhet avseende fossil energi (kol cirka 90 %, olja cirka 75 %, naturgas 100 %). Finlands integrering i det nordiskbaltiska elnätet är ett betydande bidrag till finsk energisäkerhet, liksom strävan efter att minska beroendet av fossila bränslen, t.ex. via kärnkraft. 27 Danmark, tillsammans med de övriga nordiska länderna, är bland de främsta OECD-länderna i fråga om förnybar energi och energieffektivitet. Danmarks ambition är att bli fossilfritt och en av de stora utmaningarna är att modernisera och bygga ut elsystemet för att ge utrymme för och kunna hantera ökade volymer förnybar el Energisäkerhet inom EU Politik och utmaningar EU:s energipolitik är uppbyggd på tre pelare tillförselsäkerhet 29, konkurrenskraft och miljömässig hållbarhet. En utmaning består i att omsätta de tre pelarnas målsättningar i en sammanhållen energipolitik samt att tillvarata de enskilda medlemsländernas skilda intressen. Då EU-kommissionen varit pådrivande för att uppnå en gemensam energipolitik har medlemsländernas divergerande intressen delvis motverkat denna strävan. Detta kan förklaras av olika förutsättningar såsom grad av importberoende och syn på energimarknadernas avreglering. En del av de enskilda ländernas initiativ bidrar till en realisering av EU:s energipolitik, t.ex. att ökning av inhemsk producerad förnybar energi (hållbarhet) minskar importbehovet. Dessutom stärker infrastrukturinvesteringar den inre marknaden (konkurrenskraften), vilket underlättar energiflödet inom EU. Detta bedöms kunna mildra effekterna för enskilda länder i händelse av flödesavbrott 24 LNG står för Liquefied Natural Gas och är Naturgas som omvandlats till flytande form för transport eller förvaring. 25 Nuvarande ryska LNG-satsningar är främst inriktade på den asiatiska marknaden. En drifttagen anläggning finns på Sakhalin. Nya produktionsanläggningar projekteras bl.a. på Kolahalvön, Jamalhalvön, Kamchatkahalvön och i Vladivostok. 26 IEA 2011: Energy Policy of IEA Countries Norway 2011 Review. IEA/OECD 27 IEA 2007: Energy Policy of IEA Countries Finland 2007 Review. IEA/OECD 28 IEA 2012: Energy Policy of IEA Countries Denmark 2012 Review. IEA/OECD 29 Åtgärder för ökad tillförselsäkerhet är t.ex. strategiska reserver, infrastrukturutbyggnad, solidaritetsförklaringar och dialog med exportländer.

8 Sida 8 (9) från extern part. Med tanke på de europeiska ekonomiernas ansträngda situation är en betydande utmaning också att kunna frigöra resurser för nödvändiga investeringar i ny energiteknik, effektivisering och infrastruktur. Den främsta tillförselutmaningen är att EU:s beroende av importerad energi förefaller öka, åtminstone inom ett tioårsperspektiv Global utveckling Den globala energiförsörjningen står inför stora framtida förändringar. Vissa av dessa förändringar står i motsatsförhållande till varandra då klimatmål står i kontrast till ambitionen om ökade energiflöden. Dessa förändringar kan sammanfattas som: ambitionen att minska global klimatpåverkan ambitionen att öka nationell tillförseltrygghet och global flödessäkerhet efterfrågan på energi ökar, framför allt i Kina, Indien och Mellanöstern, dvs. konsumtionen förskjuts från OECD-länderna, vilket medför förändrade energiflöden oro för förväntat globalt produktionsmaximum av konventionell olja (peak oil) genomslag för okonventionell olje- och gasutvinning (t.ex. skiffergas, se bilaga 1) genomslag för förnybara energislag genom exempelvis odling av biobränsle (istället för att användas inom livsmedelsproduktionen) Fysisk tillgång på energiråvaror förväntas inte bli en begränsande faktor för en ökad energianvändning de närmaste 20 åren men oro för peak oil kan ändå ha påverkan på olika staters energipolitik och de verktyg som används för att säkra energitillförseln. Dock kan tillgången på billiga energiråvaror komma att begränsas. En ökad betydelse för förnybara energislag innebär bl.a. ett ökat inslag av alternativa energislag (t.ex. sol, vind) i energimixen, vilket skapar behov av långväga kraftöverföring för att utjämna skillnader i lokal produktion och konsumtion. Den globala kärnkraftsproduktionen förväntas öka något, liksom generellt sett elektricitetens roll som energibärare. De fossila energislagen kommer under överskådlig tid fortsatt att vara betydelsefulla. MENA 31 -länderna och OPEC:s roll som nettoproducenter av olja och gas bedöms att stärkas ytterligare, då flödena delvis kan komma att ominriktas mot de växande marknaderna i exempelvis Kina och Indien. 30 IEA Termen MENA står för Mellanöstern och Nordafrika. Termen täcker en omfattande region från Marocko i nordvästra Afrika till Iran i sydvästra Asien.

9 Sida 9 (9) Ronny Modigs C LEDS INRI Lua Johan Askerlund Sändlista ÖB GD C LEDS LEDS LED ÖB/GD Stöd LEDS INRI LEDS INT INS SC INS J6 PROD SC MUST INFOS Som orientering MSB (UL-ANA)