Revisionsrapport. Kalmar kommun. Underhåll av gator och vägar. Åsa Bejvall Caroline Liljebjörn

Transkript

1 Revisionsrapport Underhåll av gator och vägar Kalmar kommun Åsa Bejvall Caroline Liljebjörn 8 november 2012

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Revisionsfråga Revisionskriterier Metod och avgränsning Underhållets roll och syfte 2 2 Iakttagelser Organisation Planering Tillståndsgivning för ledningsgrävning Budget Underhållsbudget Vinterväghållning Cykelstrategi Eftersatt underhåll Uppföljning Ekonomi Beläggningsentreprenader 7 3 Revisionell bedömning Revisionskriterier 8 Kalmar kommun

3 1 Inledning Kalmar kommun har gator och vägar samt gång- och cykelvägar, vilka representerar att ett stor värde för kommunen och dess medborgare. Gator och vägar, precis som andra kapitalintensiva tekniska försörjningssystem, byggs upp successivt över tid och karaktäriseras av att tillgångarna har en lång livslängd. Underhållet har en central betydelse för att bevara värdet och upprätthålla gatutillgångarnas förväntade livslängd. Underhållet av gator och vägar har också betydelse för brukarens säkerhet och framkomlighet på, samt upplevelse av, vägnätet. Eftersatt underhåll kan på sikt få allvarliga konsekvenser för ekonomi, säkerhet och kvalitet. PwC har fått i uppdrag av de förtroendevalda revisorerna att granska underhållet av gator och vägar inom servicenämnden, Kalmar kommun. 1.1 Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Underhålls kommunens gator och vägar på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt samt är det ändamålsenligt? Revisionskriterier Följande frågeställningar har granskats utifrån revisionsfrågan: Finns en kartläggning av kommunens gator och vägar? Görs kartläggning av om, till och nybyggnation? Hur ser organisationen kring underhåll av gator och vägar ut? Hur styrs och samordnas underhåll av gator och vägar? Hur budgeteras underhåll, långsiktigt och kortsiktigt? Har kommunen något eftersatt underhåll? Sker aktivering av underhåll? Vilken uppföljning har kommunen av underhållskostnader? Vilken uppföljning har kommunen av vägarnas standard? 1.2 Metod och avgränsning Vi har genomfört intervjuer med följande personer inom serviceförvaltningen: Annette Andersson, förvaltningschef, Ulrick Hultman, administrativ chef, Tomas Lexinger, produktionschef, Magnus Gustafsson, entreprenadingenjör samt Kristine Reneskog Olsson, enhetschef gata. Kalmar kommun 1 av 10

4 Vi har tagit del av följande dokument: Kalmar kommuns budget 2012 och 2013, cykelstrategi med handlingsplan år 2008, servicenämndens internbudget 2012, servicenämndens årsrapport 2011, serviceförvaltningens budgetuppföljning efter juli 2012, budgetuppföljning investeringar infrastruktur, driftsresultat gator, vägar och parkering år samt diverse information från serviceförvaltningens verksamhetshandbok och servicenämndens protokoll år Underhållets roll och syfte I Plan och bygglagen (2010:900) regleras att Kommunen skall svara för underhållet av gator och sådana allmänna platser som kommunen är huvudman för. Underhållet motiveras av att person- och godstransporter ska fungerar på ett effektivt och säkert sätt, vilket har betydelse för den samhällsekonomiska effektiviteten. Kommunens gator och vägar representerar ett stort värde som bör bevaras eftersom återställande av dåligt underhållna tillgångar ofta kan bli mycket kostsamt. Effektivt underhåll handlar om god ekonomisk hushållning. Underhåll kan delas in i periodiskt underhåll (planerat och förebyggande) och löpande underhåll (mindre planerat och mer akut). Det periodiska underhållet syftar till att bevara anläggningen och minimera det löpande underhållet, medan det löpande underhållet innebär reparationer av mindre skador som uppstått. För gator och vägar innebär det periodiska underhållet normalt utbyte av asfaltsbeläggning (slitlager) medan det löpande underhållet innebär lagningsarbete av potthål, justering av kantsten etc. 2 Iakttagelser 2.1 Organisation Serviceförvaltningen har en produktionsavdelning som ansvarar för underhåll av gator och vägar. Inom produktionsavdelningen finns enhet gata som svarar för skötsel och underhåll av gator, vägar, gång- och cykelbanor, broar, gatubelysning och enskilda vägar. Enheten har 1,5 tjänst arbetsledare samt 12 medarbetare till sitt förfogande som utför löpande underhåll och renhållning av gator och vägar. Exempel på åtgärder är sopning, ogräsbekämpning, slåtter av vägkanter samt vinterväghållning. Flera i personalen är utbildade stensättare, men större åtgärder upphandlas helt eller delvis som entreprenader eftersom enheten inte har egna entreprenadmaskiner. Under produktionschefen finns entreprenadingenjören som ansvarar för beläggningsunderhåll av allmänna vägar, för budgeten för driftsbidrag till enskilda vägar samt för gatubelysning. I ansvarsområdet ingår även tillståndsgivning vid ledningsgrävning samt asfaltslagning efter ledningsarbete. Servicenämnden har investeringsbudget för projekt inom gator och vägar, men det är samhällsbyggnadsnämnden som beslutar om utformning. Investeringsprojekt Kalmar kommun 2 av 10

5 inom gata projekteras och leds av projektledare på samhällsbyggnadsförvaltningen. När projektet är klart tar servicenämnden över ansvaret för underhåll. Personal från produktionsavdelningen, samhällsbyggnadsförvaltningen och Kalmar Vatten träffas en gång i månaden. Kommunstyrelsens mark & planeringsenhet beställer arbeten som avser exploateringsprojekt hos serviceförvaltningen. Upparbetade kostnader faktureras till mark & planeringsenheten månadsvis och belastar därmed inte serviceförvaltningens driftsbudget. 2.2 Planering Kommunens totala längd på gatu- och vägnätet är 358 km vilket utgör en yta på m 2. Gång- och cykelvägarnas totala längd är 319 km som motsvarar en yta på m 2. Vägnätet finns kartlagt i lantmäteriets kartsystem GIS. Kartläggningen omfattar alla vägar där kommunen ansvarar för skötseln vilket även inkluderar vissa samfälligheter. Kartläggningen av vägnätets standard görs via okulär besiktning som utförs av arbetsledning och övrig personal. Det finns inget register över gatu- och vägnätet där den insamlade informationen dokumenteras. Synpunkter inkommer även från allmänheten genom felanmälningar och tätortsdialoger. Ledningen för produktionsavdelningen har övervägt att låta en konsult göra en tillståndsbedömning av gatuoch vägnätet, men det skulle ha finansierats ur budgeten för beläggningsunderhåll och har därmed bedömts vara för kostsamt. Planeringen av beläggningsunderhållet utgår från kriterier som beskrivs i servicenämndens internbudget. Vägtyp Underhållscykel Exempel Huvudleder 8-15 år Norra vägen, Södra vägen Industrigator år Torsåsgatan Matargator till bostadsområden år Timmermansgatan Bostadsgator år Gång- och cykelvägar år På våren sammanställs den insamlade informationen och tillsammans med bedömda underhållscykler bildar den underlag för en årlig plan för beläggningsunderhållet. Omprioriteringar i beläggningsplanen görs med utgångspunkt från att vägnätet ska kapitalsäkras, vilket innebär att underhåll ska ske innan nedslitningen av beläggningen gått så långt att lager under det översta slitskiktet behöver åtgärdas. De senaste åren har skador från vintern krävt en allt större del av underhållsbudgeten. Beläggningsarbeten utförs av upphandlad entreprenör (Asfaltsbolaget). Avtalet är tecknat på två år med möjlighet till två års förlängning och löper ut i mars Det finns en årskalender som beskriver när olika arbetsuppgifter ska utföras inom produktionsavdelningen. Kalmar kommun 3 av 10

6 2.2.1 Tillståndsgivning för ledningsgrävning Den som önskar utföra grävarbete i gata eller parkområde behöver söka tillstånd hos kommunen. Ansökningsblankett finns på kommunens hemsida och processen för tillståndsgivning är dokumenterad i serviceförvaltningens verksamhetshandbok. En komplett ansökan handläggs och beslutas av entreprenadingenjören. Kartor ska bifogas ansökan. Det går att ansöka om generellt grävtillstånd för akuta reparationer som till exempel vattenläckor och kabelfel. Det ingår i tillståndet att återställa allt utom asfalteringen. När grävningen är utförd ska en anmälan om återställning efter ledningsgrävning göras. Entreprenadingenjören sammanställer anmälningar och beställer asfalteringen hos Asfaltsbolaget, som gör den slutliga lagningen. Efter kontroll fakturerar kommunen arbetet enligt en taxa som beslutats av servicenämnden. Grönområden återställs i egen regi. Grävningar i gator samt gång- och cykelvägar avser främst VA-ledningar, elnät och fjärrvärme, telenät och fiberkablar. Med Kalmar Vatten hålls regelbundna möten där bolaget beskriver sitt planerade underhåll med utgångspunkt från kartor över ledningsnätet. Kalmar Energi gräver för fjärrvärme när tillräckligt många har anmält intresse inom ett visst område. På elsidan sker planerat underhåll så väl som akuta lagningar. Telebolagen lämnar fullmakt till entreprenörer som ansöker om grävtillstånd. Vid årsskiftet kallade produktionsavdelningen de som ansöker om grävtillstånd till ett möte för att kartlägga planerade grävningar under året. Samarbetet med Kalmar Vatten och Kalmar Energi betecknas som gott, men förhållandet mellan de olika telebolagen präglas av konkurrens och ovilja att avslöja sina grävplaner i förväg vilket försvårar såväl planering som samordning. Långt ifrån alla grävningar anmäls. Enligt serviceförvaltningens årsrapport ökar antalet ledningsgrävningar i antal och återställningsarbetet omfattade över grävningar under år Det ska jämföras med antal tillstånd som var ca 700. Enligt förvaltningens egen bedömning bör antal grävningar minska de kommande åren. 2.3 Budget I tabellen visas nedlagda kostnader för underhåll inkl vinterväghållning för åren : (i mnkr) Beläggningsunderhåll 6,5 6,1 6,0 6,1 4,8 4,5 6,3 Barmarksunderhåll 3,9 3,8 3,9 4,4 4,2 4,0 3,8 Total kostnad 10,4 9,9 9,9 10,5 9,0 8,5 10,1 Vinterväghållning 4,0 9,1 5,0 3,1 6,1 18,2 11,1 Total kostnad inkl vinter 14,4 19,0 14,9 13,6 15,1 26,7 21,2 Enligt en resursfördelningsmodell, som beslutades år 2008, får serviceförvaltningen 8 kr/m 2 för nya hårdgjorda ytor och 1,50 kr/m 2 för nya grönytor. I vissa fall med- Kalmar kommun 4 av 10

7 för förändrad utformning, som till exempel upphöjda kanter, pollare samt rondell istället för korsning, dyrare underhåll, men för detta ges ingen resursförstärkning Underhållsbudget Tabellen visar budget och kostnad för beläggningsunderhåll åren per kvadratmeter skötselyta (i tusentals kvadratmeter): Beläggningsunderhåll enhet Skötselyta tm Budget kr/m 2 2,55 2,51 2,47 2,42 2,40 Kostnad kr/m 2 2,47 2,45 1,90 1,76 2,42 Differens kr/m 2 0,08 0,06 0,57 0,66-0,02 Mellan åren 2007 till 2011 har budgeten för beläggningsunderhåll i jämförelse med skötselytan minskat. Under åren 2009 och 2010 användes inte hela budgeten för beläggningsunderhåll på grund av samordning med övriga verksamheter och på grund av att vinterväghållningens kostnader översteg budgeten. Tabellen visar budget och kostnad för barmarksunderhåll åren per kvadratmeter skötselyta i tusental: Barmarksunderhåll enhet Skötselyta tm Budget kr/m 2 1,55 1,58 1,57 1,64 1,63 Kostnad kr/m 2 1,58 1,77 1,66 1,54 1,46 Differens kr/m 2-0,03-0,19-0,09 0,10 0,17 Budgeten avser renhållning i gatunätet som sopning, ogräsbekämpning och slåtter av vägkanter Vinterväghållning Även budgeten för vinterväghållning har minskat i jämförelse med skötselytan under åren 2007 till Under snörika vintrar har budgeten överskridits kraftigt. Tabellen visar budget och kostnad för vinterväghållning åren per kvadratmeter skötselyta i tusental: Vinterväghållning enhet Skötselyta tm Budget kr/m 2 1,44 1,43 1,41 1,39 1,37 Kostnad kr/m 2 2,05 1,24 2,42 7,07 4,28 Differens kr/m 2-0,61 0,19-1,01-5,68-2,91 Budgeten för vinterväghållning omfattar snöröjning, halkbekämpning och sandupptagning på kommunens vägar, parkeringar och GCM-leder (gång, cykel, moped). Nettobudgeten för vinterväghållningen är 3,5 mnkr och beloppet har varit oförändrat under den granskade perioden. Kalmar kommun 5 av 10

8 En vinter när ingen snö faller uppgår kostnaderna normalt till ca 3,0 mnkr. Ett snöfall som leder till kontinuerlig snöröjning kostar ca 250 tkr per dygn. De senaste åren har en normal vinter kostat ca 7,0 mnkr. En målbeskrivning för vinterväghållning beslutas årligen av servicenämnden. Det övergripande målet för verksamheten år 2012 är att arbetet ska organiseras så att de prioriterade trafiklederna snöröjs och halkbekämpas i första hand. Prioriterade gång- och cykelvägar snöröjs och halkbekämpas till kl 07:00. Snöbortforsling ska minimeras. Ytterligare prioritering baserad på område och snödjup finns Cykelstrategi I dokumentet Cykelstrategi handlingsplan från år 2008 ska bra underhåll av cykelvägar tillsammans med en rad andra åtgärder bidra till att Kalmar ska bli en bra och säker cykelstad: Vintertid skall säkerheten vara hög genom att snöröjningen och halkbekämpningen förhindrar isbelagda och spåriga cykelbanor. Under andra delar av året kan underhållet handla om att ta bort hinder i form av rötter som tränger igenom asfalten, fylla igen gropar, borsta bort vinterns sand och grus etc. Servicenämnden har ställt sig bakom en begäran om driftsmedel för åtgärder till följd av cykelstrategin (SFN 53/2012). I skrivelsen konstateras att cykelprojektet tilldelats investeringsmedel och att driftskostnadsförstärkning erhålls för nybyggda gång- och cykelvägar enligt resursfördelningssystemet. För vissa åtgärder som cykelstrategin innehåller saknas finansiering i driftsbudgeten. 2.4 Eftersatt underhåll Eftersatt underhåll innebär att kommunens gator och vägar underhålls på en nivå så att de förlorar sin funktion och värde snabbare än vad som avsågs vid den initiala investeringen. Risken med eftersatt underhåll är att anläggningarna ger sämre service under tiden de används samt att förnyelsen blir betydligt mer kostsam än om underhållet hade varit ändamålsenligt över tid. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) beräknar att en asfaltsbeläggning kan ligga i genomsnitt 20 år innan gatan måste läggas om. Det är dock skillnad mellan (högtrafikerade) huvudgator och (lågtrafikerade) lokalgator, där huvudgator kan behöva läggas om vart 15 år medan lokalgator kan klara 30 år. För att uppnå en omläggningstakt på 20 år bör 5 % bör läggas om årligen. År 2009 genomförde SKL en undersökning av beläggningsunderhållet i kommunerna. Den visade att andelen gata som belagts under året varierar mellan 0,15 % och 7,80 %, med ett medelvärde på 2,40 % och ett medianvärde på 2,20 %. Servicenämnden äskade i våras att få utnyttja resultatutjämningsfonden till att förstärka budgeten för beläggningsunderhållet under två års tid, men äskandet beviljades inte. Som underlag till äskandet togs en beräkning fram som visar att med nuvarande budget åtgärdas i genomsnitt m 2 per år av gator och vägar i Kalmar kommun vilket utgör 1,6 % av det totala vägnätet och motsvarar en åtgärdstid på ca 64 år. Kalmar kommun 6 av 10

9 För att nå en genomsnittlig underhållstakt på till exempel 20 år skulle budgeten för underhållsbeläggning behöva uppgå till 12,7 mnkr/år. Det är den ungefärliga kostnaden för att lägga om 5 % av vägnätets totala yta. För gång- och cykelvägar sker asfaltsbeläggning med ca 0,8 % årligen, vilket ger en förnyelsetid på 130 år. Enligt kriterierna i servicenämndens internbudget år 2012 bör underhållscykeln vara år. För att nå en underhållstakt på 35 år skulle budgeten behöva uppgå till 1,1 mnkr/år. De begränsade resurserna ställer höga krav på prioriteringar. Resurser satsas i första hand på huvudnätet där fortsatt slitage riskerar att orsaka skador som kräver omfattande åtgärder. När en större ombyggnad planeras syftar underhållet till att vidmakthålla funktionen i väntan på projektet. Strategin leder till att underhållscyklerna främst inte hålls för gator och vägar i bostadsområden inom Kalmar tätort och i ytterområden samt för gång- och cykelvägar. Någon uppskattning av vad det skulle kosta att återföra gatunätet till ett tillstånd där beläggningsunderhållet är i fas med behovet finns inte. 2.5 Uppföljning Ekonomi Verksamhetsansvariga har tillgång till systemet Hypergene där utvecklingen av det ekonomiska utfallet jämfört med budget går att följa dagligen. Två gånger per år träffar ledningen för produktionsavdelningen ekonomifunktionen inom serviceförvaltningen för att göra en avstämning av aktuellt läge. Nämnden får månadsvis en uppföljning per kostnadsställe, en resultaträkning per avdelning samt en prognos per 31 december som jämförs med budget. Uppföljningen per kostnadsställe visar hur stor del av budgeten som förbrukats samt hur stor del som återstår för beläggningsunderhåll, barmarksunderhåll och vinterväghållning Beläggningsentreprenader Beläggningsentreprenader följs upp vid olika tillfällen. Vid större projekt sker besiktning efter avslutat arbete. Vid asfaltering till följd av ledningsgrävningar sker besiktning av vissa objekt, som valts ut via stickprov. Resultaten vid stickproven avgör hur många besiktningar som genomförs. I slutet av beläggningssäsongen sker garantibesiktning av årets entreprenader. Garantitiden är fem år. Årets åtgärder dokumenteras årsvis tillsammans med besiktningsdokumenten. När garantitiden närmar sig sitt slut görs en uppföljning för att fastställa om några brister behöver påtalas innan garantitiden har löpt ut. Det sker ingen rapportering av vägarnas standard till servicenämnden. Kalmar kommun 7 av 10

10 3 Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunens vägar inte underhålls på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt. Det grundar vi på att med nuvarande resurser för beläggningsunderhåll åtgärdas i genomsnitt 1,6 % av det totala gatu- och vägnätet vilket motsvarar en åtgärdstid på ca 64 år. Förnyelsetiden för gång- och cykelbanor är 130 år. Dessa förnyelsetider överskrider de kriterier för underhåll av asfaltsytor i gator och vägar som finns i servicenämndens internbudget, SKL:s bedömning samt genomsnittskommunen i SKL:s undersökning från år Under de senaste fem åren har budgeten för beläggningsunderhåll per kvadratmeter sjunkit från 2,55 kr till 2,40 kr. Det är inte tillfredsställande att budgeten för beläggningsunderhåll är otillräcklig. Vi anser att det är väsentligt att en strategi utvecklas för hur det eftersatta underhållet ska bemötas och vilka resurser som krävs. Under fyra av de senaste fem åren har budgeten för vinterväghållning överskridits. Vi bedömer att budgeten behöver anpassas för att fungera som styrinstrument. Vi bedömer vidare att underhållet av kommunens vägar inte är ändamålsenligt på grund av bristande resurser och avsaknad av långsiktiga planer. Vi bedömer att en uppmätning och tillståndsbedömning av gatu- och vägnätet bör göras för att få ett adekvat verktyg att använda som bas för en mer långsiktig planering. Vi rekommenderar att informationen bildar underlag för upprättande av ett register över gatu- och vägnätet där uppgifter om till exempel yta, ålder och status samlas. Vi bedömer att underhåll av gator och vägar utförs på ett tillfredsställande sätt utifrån befintliga resurser. Det grundar vi på att prioriteringar görs utifrån att vägnätet kapitalsäkras i största möjliga utsträckning, att samordning görs i den utsträckning det är motiverat och möjligt samt att planer finns om än inte långsiktiga. Vi bedömer att nämnden årligen bör få information om standarden på gatu- och vägnätet. 3.1 Revisionskriterier Finns en kartläggning av kommunens gator och vägar? Kartläggning över gator och vägar där kommunen innehar skötselansvaret finns i lantmäteriets kartsystem GIS. Görs kartläggning av om, till och nybyggnation? Bedömning av gatu- och vägnätets standard görs via okulär besiktning. Den insamlade informationen bildar tillsammans med bedömda underhållscykler underlag för en årlig beläggningsplan. Årets genomförda projekt dokumenteras årsvis tillsammans med dokument från garantibesiktningen. Kalmar kommun 8 av 10

11 Hur ser organisationen kring underhåll av gator och vägar ut? Underhåll av gator och vägar sköts av produktionsavdelningen inom serviceförvaltningen. Enhet gata svarar för barmarksunderhåll medan entreprenadingenjören ansvarar för beläggningsunderhåll, beredskapen för vinterväghållningen samt gatubelysningen. Beläggningsarbeten utförs av upphandlad entreprenör. Hur styrs och samordnas underhåll av gator och vägar? Beläggningsunderhåll av gator och vägar görs med utgångspunkt från att vägnätet ska kapitalsäkras i största möjliga utsträckning. Det innebär att fördyrande underhåll på grund av att beläggningen slits ner för långt ska undvikas. Vi bedömer att samordning sker i den utsträckning som är möjlig. Samarbetet med Kalmar Vatten och Kalmar Energi betecknas som gott, men förhållandet mellan de olika telebolagen präglas av konkurrens och ovilja att avslöja sina grävplaner i förväg vilket försvårar såväl planering som samordning. Hur budgeteras underhåll, långsiktigt och kortsiktigt? Resurser för underhåll av gatu- och vägnätet ingår i den årliga driftsbudgeten och prioriteringen av tillgängliga resurser framgår av en årlig beläggningsplan. Vi bedömer att en långsiktig planering av underhållsbehovet för närvarande saknas. Har kommunen något eftersatt underhåll? Vi bedömer att kommunen sannolikt har eftersatt underhåll. Det baserar vi på att med den nuvarande driftsbudgeten åtgärdas i genomsnitt 1,6 % av vägnätet vilket motsvarar en åtgärdstid på ca 64 år. Det är en lägre omläggningstakt än vad SKL bedömer vara rimlig (5 %) samt lägre än genomsnittskommunen i SKL:s undersökning från år 2009 (2,40 %). Sker aktivering av underhåll? Vi bedömer att aktivering av underhåll inte sker i någon större utsträckning. Aktivering av eftersatt underhåll kan förekomma, men allt beläggningsunderhåll belastar driftsbudgeten. Vilken uppföljning har kommunen av underhållskostnader? Verksamhetsansvarig följer upp underhållskostnader via Hypergene. Nämnden får uppföljning månadsvis. Vilken uppföljning har kommunens av vägarnas standard? Genomförda entreprenader följs upp vid olika tillfällen. Vid större projekt sker besiktning efter avslutat arbete. Vid asfaltering till följd av ledningsgrävningar sker besiktning av vissa objekt, som valts ut via stickprov. I slutet av beläggningssäsongen sker garantibesiktning av årets entreprenader. Det sker ingen rapportering av vägarnas standard till servicenämnden. Kalmar kommun 9 av 10

12 Caroline Liljebjörn Projektledare Stefan Wik Uppdragsledare Kalmar kommun 10 av 10