Ingen övergödning. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Ny reviderad version

Transkript

1 Efter den 1 juli 2011 ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för denna publikation. Telefon publikationer@havochvatten.se Ingen övergödning Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet Ny reviderad version RAPPORT 5840 JUNI 2008

2 Ingen övergödning Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet Ny reviderad version NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel , fax E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2008 Tryck: CM Gruppen AB Omslag: illustration: Tobias Flygar

4 1 Förord I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella miljökvalitetsmål och en ny struktur i arbetet med miljömålen 1. Dessa utgör basen för beskrivningen av tillståndet i vår miljö. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. För att nå miljökvalitetsmålen beslutade riksdagen år 2001 om delmål, åtgärder och strategier 2. Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Denna rapport är den andra fördjupade utvärderingen och uppföljningen av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och utgör ett av underlagen för Miljömålsrådets och regeringens vidare arbete med målövergripande bedömning och syntes. I denna reviderade version har ändringar gjorts på sidorna 9, 11, 15, 17, 22, 25, 27 31, 49, 50, och 106. Ändringarna gäller framförallt reviderade utsläppssiffror samt de nya delmålen för fosfor och kväve till havet. 1 Miljö- och jordbruksutskottets betänkande1998/99:mju06. Miljöpolitiken. 2 Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2001/02:MJU03. Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier. 3

5 4

6 Innehåll 1 FÖRORD 3 2 SAMMANFATTNING Når vi målen? Delmål Delmål Delmål Delmål Miljökvalitetsmålet? Varför ser det ut som det gör? - Hur har åtgärdsarbetet gått? Förslag till justerade mål Nya delmål för fosfor och kväve till vatten Nytt delmål för ammoniak Nytt delmål för kväveoxider Revidering/tolkning av miljökvalitetsmålet Förslag till åtgärder och styrmedel 12 3 SUMMARY Will the goals be attained? Interim target Interim target Interim target Interim target And the environmental quality objective? Reasons for the present situation and description of action taken Proposals for adjusted interim targets New interim targets for phosphorus and nitrogen inputs into water New interim target for ammonia New interim target for nitrogen oxides Revision/interpretation of the environmental quality objective Proposed actions and policy instruments 18 4 INLEDNING OCH BAKGRUND Av riksdagen fastställda miljökvalitetsmål och delmål Uppdraget Syfte Förankring och samordning Avgränsning Problemet övergödning 23 5 UPPFÖLJNING AV PÅVERKAN OCH TILLSTÅND Utvecklingen fram till idag Utsläpp till luft i Sverige 24 5

7 5.1.2 Utsläpp till vatten i Sverige Enskilda källor för utsläpp och läckage till vatten Nedfall av gödande ämnen Hur ser det ut i miljön i Sverige, hur är tillståndet för övergödningen? Når vi målen? Delmål 1: Fosfor till vatten Delmål 2: Kväve till vatten Delmål 3: Ammoniak till luft Delmål 4: Kväve till luft Når vi miljökvalitetsmålet? 51 6 VARFÖR SER DET UT SOM DET GÖR? Nationella beslut och åtgärder Beslut och åtgärder inom jordbruket Beslut och åtgärder inom kommunala reningsverk Beslut och åtgärder inom enskilda avlopp Beslut och åtgärder inom skogsbruket Beslut och åtgärder inom industri Beslut och åtgärder inom transportsektorn Internationella beslut Ny gemensam jordbrukspolitik (CAP) FN:s Luftvårdskonvention och EU:s CAFE program Helsingforskonventionen och Oslo-Paris konventionen Nitratdirektivet EU:s Marina Strategi Beslut om regionala mål och åtgärder De regionala miljömålen 88 7 FÖRSLAG TILL JUSTERADE MÅL Förslag till nya delmål Fosfor till vatten Kväve till vatten Delmål 3. Ammoniak till luft Delmål. 4. Utsläpp av kväveoxider till Luft Nytt delmålsförslag för internationell sjöfart Konsekvensanalys av delmålsförslagen Förslag till reviderat miljökvalitetsmål Förslag till revidering av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning Förslag till förändringar av preciseringarna av miljökvalitetsmålet 98 8 FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL FÖR ATT NÅ MÅLET Förslag på åtgärder till regering och riksdag samt målansvariga sektorsmyndigheter Allmänt Förslag till åtgärder och styrmedel inom jordbruket 101 6

8 8.1.3 Förslag till åtgärder och styrmedel inom enskilda avlopp Övriga förslag till åtgärder Konsekvensanalys av förslagen till åtgärder Förslag till strategier för det internationella miljöarbetet Den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) Strategi för det internationella luftvårdsarbetet Strategier för det marina arbetet inom EU och de regionala marina konventionerna Andra möjliga åtgärder och styrmedel Utredning av möjliga tekniska åtgärder i haven Förslag till åtgärder och styrmedel från Länsstyrelser REFERENSER BILAGOR 121 Bilaga 1 Konsekvensanalys delmål 1 och 2 Ingen Övergödning 121 Bilaga 2 Konsekvensanalys rörande musselodling 121 Bilaga 3 Definition för gubbar och pilar 121 7

9 2 Sammanfattning Den andra fördjupade utvärderingen och uppföljningen av Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning utgör ett av underlagen för Miljömålsrådets och regeringens vidare arbete med målövergripande bedömning och syntes. 2.1 Når vi målen? Delmål 1 Fram till år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat med minst 20% från 1995 års nivå. De största minskningarna skall ske i de känsligaste områdena. Utsläppen har minskat med 14% mellan åren 1995 och År 2005 kvarstod 150 tons minskning för att delmålet ska vara uppnått. Minskningarna har skett främst genom åtgärder inom kommunala reningsverk och industrin, men minskningar bedöms även ha skett inom jordbruk och enskilda avlopp. Nya beräkningar visar att de mänskligt orsakade utsläppen av fosfor är lägre än man tidigare trott och den nationella potentialen för ytterligare minskningar är begränsad, även om det regionalt kvarstår stora problem. Delmålet bedöms som möjligt att nå, under förutsättning att fler åtgärder vidtas Delmål 2 Senast år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30% från 1995 års nivå. Utsläppen har minskat med 24% mellan åren 1995 och År 2005 kvarstod 3500 tons minskning till havet för att delmålet ska vara uppnått. Stora minskningar har skett genom åtgärder inom kommunala reningsverk, industri och jordbruk. Beräkningar av kväveutlakningen från åkermark (rotzonsutlakningen) visar på en minskning med ca 5000 ton kväve mellan 1995 och 2005, vilket innebär att två tredjedelar av sektorsmålet för jordbruket om 7500 ton minskad rotzonsutlakning till 2010 uppnåtts. Mot bakgrund av dagens positiva utveckling samt att utsläppen förväntas minska ytterligare så bedöms delmålet möjligt att nå till år Delmål 3 Senast år 2010 skall utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15% från 1995 års nivå. 8

10 Delmålet har nåtts fem år före målåret. Enligt de senaste utsläppssiffrorna från 2005 har utsläppen av ammoniak minskat med 15 procent sedan Utsläppen förväntas dessutom minska ytterligare. Inom jordbruket, som står för den största delen av utsläppen, ca 85%, har utsläppen minskat med 18% sedan Sektorsmålet för ammoniak, en minskning med ton ammoniak (13%) fram till 2010, är i dagsläget uppnått Delmål 4 Senast år 2010 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till ton. De totala kväveoxidutsläppen i Sverige var år 2006 ca ton. Enligt prognosen kommer utsläppen av kväveoxider att fortsätta minska och kommer år 2010 att nått ner till ton. Detta är dock 6000 ton mindre än vad som krävs och delmålet bedöms inte kunna nås utan att ytterligare åtgärder vidtas. Delmålet för kväveoxid är gemensamt för övergödnings- och försurningsmålet och behandlas i huvudsak i underlagsrapporten för Bara naturlig försurning Miljökvalitetsmålet? Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Inga tydliga förändringar av övergödningstillståndet kan ses sedan förra utvärderingen och situationen är fortsatt allvarlig. För sjöar och vattendrag kan inga signifikanta förändringar i miljötillståndet utläsas. De största problemen finns i havsmiljön och värst drabbad är Egentliga Östersjön. Algblomningar bedöms ha ökat i såväl antal som omfattning p.g.a. övergödningen. År 2005 och 2006 skedde mycket kraftiga blomningar i Östersjön varav 2006 års algblomning var den kraftigaste på tio år. Syrgas- och svavelväteförhållandena i norra och västra Gotlandsbassängen var de sämsta som någonsin uppmätts. Av de preciseringar som har tagits fram i syfte att följa upp miljökvalitetsmålet bedöms fyra kunna nås om ytterligare åtgärder vidtas medan tre preciseringar ännu inte kan följas upp och en av preciseringarna föreslås utgå. Miljökvalitetsmålet förutsätter ett miljötillstånd som är relativt opåverkat av övergödningen och det är således långt kvar till måluppfyllelse. Det faktum att större delen av belastningen på haven och skogsmarken kommer från andra länder, att återhämtningstiden är lång, att storskaliga naturliga processer påverkar närsaltsdynamiken samt att miljökvalitetsmålet anger en hög ambitionsnivå, innebär att det kommer att bli mycket svårt att nå målet till år Men samtidigt som tillståndet inte ännu visar någon storskalig förbättring så minskar belastningen tydligt för både luft- och vattenutsläppen i såväl Sverige som delar av Europa. Nya undersökningar visar på minskande halter av näringsämnen i jordbruksdominerade vatten- 9

11 drag i södra Sverige. De prognoser som finns pekar på fortsatta minskningar och nya minskningsåtaganden diskuteras bl.a. inom ramen för EU:s luftvårdsstrategi. Även arbetet med HELCOM:s Baltic Sea Action Plan kommer förhoppningsvis att medföra begränsningar av den mänskliga belastningen. Genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten samt EG:s marina direktiv bedöms få en avgörande betydelse för att minska övergödningen i Europa. Till skillnad mot tidigare antaganden om att klimatförändringarna skulle öka övergödningseffekterna i Östersjön så visar nya studier att effekterna troligen inte blir dramatiska och snarare kan leda till minskad övergödning. Övergödningen av sjöar och vattendrag förväntas dock öka p.g.a. klimatförändringarna. Mot ovanstående bakgrund görs bedömningen att det till år 2020 endast är möjligt att skapa de förutsättningar som krävs för uppfylla miljökvalitetsmålet på sikt. 2.2 Varför ser det ut som det gör? - Hur har åtgärdsarbetet gått? Det centrala miljöarbetet med t.ex. Jordbruksverkets åtgärdsprogram, som pågått sedan 1988 och där det nu gällande programmet är från 2000, genomförs enligt planerna. Åtgärder genomförs även inom det löpande miljöarbetet inom övriga sektorer. Sedan den förra utvärderingen har dock inga stora nya åtgärder beslutats på central nivå utan åtgärder har genomförts som en del av bl.a. tidigare beslut och genom tillsyn och vägledning. I vissa fall behövs dock tillsynen förbättras. Exempelvis så är tillsynen och genomförandet av lagstiftningen beträffande enskilda avlopp fortfarande bristfällig i många kommuner. Det regionala arbetet har också tagit fart och de flesta län har tagit fram förslag till regionala mål och åtgärder. Mer än hälften av länen planerar att införa eller har redan ett åtgärdsprogram för övergödningsmålet. Det man möjligen kan anmärka på är en avsaknad av uppföljning av åtgärderna. Det är tydligt att ingen eller endast begränsad samordning skett mellan länen i regionaliseringen av miljömålen. En bättre samordning skulle ge en bättre koppling mot de nationella målen samt sinsemellan de regionala målen. Det internationella arbetet får allt större betydelse för hur det svenska åtgärdsarbetet genomdrivs. Internationella överenskommelser, EG-direktiv samt EG:s gemensamma jordbrukspolitik har under senare år kommit att bli allt viktigare drivkrafter för det nationella åtgärdsarbetet för att nå såväl delmålen som miljökvalitetsmålet. 10

12 2.3 Förslag till justerade mål Nya delmål för fosfor och kväve till vatten De nuvarande delmålen för fosfor och kväve till 2010 är inte baserade på vilka minskningar som krävs för att nå det tillstånd som åsyftas i miljökvalitetsmålet. Delmålen har baserats på en bedömning av vad som ansågs vara en rimlig minskning inom det givna tidsintervallet samt för kväve även det tidigare gällande målet om 50% minskning inom HELCOM. Förslag till nya regionaliserade delmål föreslås därför istället baseras på beräkningar av hur stora utsläppsminskningar som erfordras för att Östersjön ska nå ett relativt opåverkat tillstånd. Detta tillstånd har beräknats med den s.k. MARE-modellen (Baltic Nest) och ligger till grund för HELCOM:s Baltic Sea Action Plan. Det nya nationella delmålet för fosfor och kväve till vatten föreslås därför motsvara Sveriges del av den preliminära bördesfördelning som beslutades gemensamt av Östersjöländerna vid överenskommelsen av aktionsplanen november Nytt delmål för ammoniak Delmålsförslaget baseras på de preliminära förslag om utsläppsminskningar som förväntas bli Sveriges åtagande i internationella överenskommelser, och de prognoser som finns framtagna. Förslag Senast år 2015 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med 13% från 2005 års nivå. Det nya delmålet kan troligen nås utan att ytterligare åtgärder behöver föreslås. För att det svenska delmålet skall ligga i linje med Sveriges internationella åtaganden kan delmålsförslaget komma att behöva ses över när förhandlingarna är klara Nytt delmål för kväveoxider Delmålsförslaget baseras på samma underlag som ammoniak förslaget och behandlas i underlagsrapporten för Bara naturlig försurning. Förslag År 2015 ska utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till ton Revidering/tolkning av miljökvalitetsmålet Naturvårdsverkets bedömning är att det miljötillstånd som anges i miljökvalitetsmålet kommer att bli mycket svårt att nå inom ett generation, d.v.s. till år Formuleringen i miljökvalitetsmålet Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation indikerar dock att det är belastningen av näringsämnen som 2020 ska vara så begränsad att miljökvalitetsmålet kan nås på sikt. Om detta är en korrekt tolkning kommer miljökvalitetsmålet att vara möjligt att uppfylla till år

13 Formuleringen Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation bör vara en övergripande målsättning som är relaterade till det övergripande generationsmålet och därmed gälla för hela miljömålsstrukturen och således för samtliga miljökvalitetsmål. Naturvårdsverket föreslår därför att formuleringen stryks i anslutning till enskilda miljökvalitetsmål och att en gemensam tolkning för samtliga miljökvalitetsmål tas fram inom ramen för arbetet med Miljömålsrådets samlade rapport. För att förbättra uppföljbarheten av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv föreslås ändringar av flera av de preciseringar som finns till miljökvalitetsmålet. 2.4 Förslag till åtgärder och styrmedel Förslagen är framtagna i syfte att nå nuvarande delmål men också för att nå de nya delmålen för kväve och fosfor till vatten som Naturvårdsverket anser behövs för uppfyllelse av miljökvalitetsmålet: Revidera åtgärdsprogrammet för jordbruket Reducerad bearbetning av odlad mark Permanenta/öka arealen fånggrödor Permanenta arealen vårbearbetad mark till ha 100% fastliggande träda i känsliga områden Anläggning av skyddszoner på erosionskänslig mark Ökad regionalisering av våtmarksstödet Dammar som fosforfälla Kalkfilterdiken Reglerad dränering Minskad fosformängd i foder Forskning och utveckling om fosforförluster från jordbruksmark Kommunala planer för enskilda avlopp och riktade bidrag Kunskapscentrum, informationskampanjer, allmänna råd och handbok för enskilda avlopp Kvalitetssäkring, certifiering av kompetens samt anläggningar för enskilda avlopp Musselodlingar som reningsåtgärd Föreslagna åtgärder har en potential att minska kväveutsläppen med ca ton/år och fosforutsläppen med 236 ton/år vid platsen för åtgärden till en kostnad på mellan 4,1 och 4,6 miljarder kronor per år. Utöver de nya åtgärder som föreslås så presenteras andra tänkbara åtgärder och styrmedel som bör utredas vidare (se kap. 8.3). Förslag till åtgärder för kvävoxider presenteras i underlagsrapporten för Bara naturlig försurning. Eftersom belastningen på hav och på skogsmark till allra största del kommer från omgivande länder är internationella överenskommelser om utsläppsminsk- 12

14 ningar avgörande för Sveriges möjligheter att nå miljökvalitetsmålet. Ett fortsatt aktiv deltagande i det internationella arbetet bör prioriteras, särskilt inom EU och de regionala havskonventionerna. 13

15 3 Summary The second in-depth evaluation and follow-up of the environmental quality objective of Zero Eutrophication will inform future work by the Swedish Environmental Objectives Council and the Swedish Government in the fields of assessment and synthesis across the environmental quality objectives. 3.1 Will the goals be attained? Interim target 1 By 2010 Swedish waterborne anthropogenic emissions of phosphorus compounds into lakes, streams and coastal waters will have decreased by at least 20% compared with 1995 levels. The largest decreases will take place in the most sensitive areas. Emissions have fallen by 14% between 1995 and In 2005, a reduction by 150 tonnes remained to be achieved in order for the interim target to be reached. The reductions made have mainly been brought about by measures taken in municipal sewage-treatment plants and industry, but some reductions are also believed to have taken place in agriculture and single-household sewage systems. New estimates show anthropogenic emissions of phosphorus to be smaller than previously thought. The national potential for further reductions is limited, even though there remain large problems in some regions. It is considered possible to reach this interim target, provided that additional actions are taken Interim target 2 By 2010 Swedish waterborne anthropogenic emissions of nitrogen into sea areas south of the Åland Sea will have been reduced by at least 30% compared with 1995 levels. Emissions have fallen by 24% between 1995 and In 2005, a reduction by 3,500 tonnes of emissions into the sea remained to be achieved in order for the interim target to be reached. Large reductions have been brought about by measures taken in municipal sewage-treatment plants, industry and agriculture. Estimates of nitrogen leaching from farmland (root zone leaching) show a reduction by about 5,000 tonnes of nitrogen between 1995 and 2005, which means that twothirds of the sectoral interim target for agriculture i.e. a reduction by 7,500 tonnes of root zone leaching by 2010 has been achieved. Against the backdrop of the present positive development and the expected further decrease of emissions, it is considered possible to reach this interim target by

16 3.1.3 Interim target 3 By 2010 emissions of ammonia in Sweden will have been reduced by at least 15% compared with 1995 levels. This interim target has been achieved five years before its deadline. According to the most recent data from 2005, emissions of ammonia have fallen by 15% since What is more, emissions are expected to decrease further. Agriculture, which accounts for most of the discharges of ammonia (about 85%), has reduced its emissions by 18% since The sectoral target, a reduction by 7,300 tonnes of ammonia (13%) by 2010, has already been achieved as things stand today Interim target 4 By 2010 emissions of nitrogen oxides to air in Sweden will have been reduced to 148,000 tonnes. In 2006, total emissions of nitrogen oxides in Sweden were about 179,000 tonnes. According to the forecast made, these emissions will continue falling and reach 154,000 tonnes in This is 6,000 tonnes less than required, however, and it is not considered possible to achieve this interim target unless additional measures are taken. The interim target relating to nitrogen oxides is common to the eutrophication and acidification objectives; the principal discussion of it is included in the report on the Natural Acidification Only objective And the environmental quality objective? Nutrient levels in soil and water must not be such that they adversely affect human health, the conditions for biological diversity or the possibility of varied use of land and water. This objective is intended to be achieved within one generation. No clear changes in the state of eutrophication can be observed since the previous evaluation, and the situation remains serious. As regards lakes and streams, no significant changes in the state of the environment can be seen. The greatest problems concern the marine environment, and the Baltic Sea proper is the most severely affected. Both the frequency and extent of algal blooms are considered to have increased as a consequence of eutrophication. In 2005 and 2006 there were very large algal blooms in the Baltic Sea, the 2006 one being the largest seen in ten years. Oxygen and hydrogen sulphide conditions in the Northern and Western Gotland Basins were the worst ever measured. This environmental quality objective envisages an environmental state which is relatively unaffected by eutrophication. We are thus a long way from achieving it. Given that the majority of the nutrients entering Sweden s seas and forests come from other countries, that the timescale of recovery is long, that nutrient dynamics are affected by large-scale natural processes and that the level of ambition is high, 15

17 this environmental quality objective will be very difficult to attain by Still, while no large-scale improvements can yet be seen in the state of the environment, nutrient inputs into both air and water are clearly falling in Sweden as well as in certain other parts of Europe. New studies show falling concentrations of nutrients in streams in southern Sweden predominantly surrounded by agricultural land. The forecasts made point to a continued downward trend, and new reduction commitments are being discussed within the framework of the EU Strategy on Air Pollution and in other contexts. In addition, it is hoped that the work being carried out on the HELCOM Baltic Sea Action Plan will lead to reductions in anthropogenic nutrient inputs. The implementation of the EU Water Framework Directive and the EU Marine Directive is expected to have a decisive impact on efforts to reduce eutrophication in Europe. While it was previously assumed that climate change would exacerbate the effects of eutrophication in the Baltic Sea, new studies show that the impact of climate change will probably not be dramatic and is actually more likely to involve a reduction of eutrophication. However, eutrophication of lakes and watercourses are likely to increase due to the climate change. Against the above background, the Swedish Environmental Protection Agency (EPA) considers that what may be achieved by 2020 is in fact only the creation of the basic conditions necessary for attaining the environmental quality objective in the longer term. 3.2 Reasons for the present situation and description of action taken Central environmental work such as the Swedish Board of Agriculture s action programme, which has been in place since 1988 and where the current programme dates from 2000 is being carried out as planned. Actions are also being taken as part of ongoing environmental work in the other sectors. However, since the previous evaluation no major new actions have been decided at the central-government level. Instead, various measures have been implemented within the framework of earlier decisions and in other contexts as well as through supervision and guidance. In some cases, however, there is a need to improve supervision. One such case is the supervision and implementation of legislation on single-household sewer systems, which remain inadequate in many municipalities. Regional work has also gained momentum, with most counties having drawn up proposals for regional targets and actions. More than half of the counties have an action programme for the eutrophication objective in place or are planning to introduce one. The only possible objection is that there is a lack of monitoring and follow-up of the actions concerned. It is clear that there has been no or only limited coordination among counties in the regionalisation of the environmental targets. Better coordination would improve links both with the national targets and among the various regional ones. 16

18 Work at the international level is becoming ever more important to the implementation of Swedish environmental actions. In recent years, international conventions, EU directives and the EU s Common Agricultural Policy have progressively gained in importance as drivers of national actions to attain both the interim targets and the environmental quality objective. 3.3 Proposals for adjusted interim targets New interim targets for phosphorus and nitrogen inputs into water The present 2010 interim targets for phosphorus and nitrogen are not based on the reductions necessary to attain the state envisaged in the environmental quality objective. Rather, these interim targets are based on what was considered to be a reasonable reduction in the given time frame and, for nitrogen, also on the previous HELCOM target of a 50% reduction. This is the background to the proposal for new regionalised interim targets based on estimates of the emission reductions required for the Baltic Sea to attain a relatively unaffected state. Calculations relating to such a state have been made using the MARE Model (Baltic Nest) and form the basis of the work on the HELCOM Baltic Sea Action Plan. As a consequence, it is proposed that the new national interim targets for phosphorus and nitrogen inputs into water should be based on the preliminary reduction assignment which Sweden have been given in the agreement of the HELCOM Baltic Sea Action Plan New interim target for ammonia The proposed interim target is based on preliminary proposals for emission reductions which are expected to constitute Sweden s commitment under international conventions as well as on the forecasts which have been made. Proposal By 2015 emissions of ammonia in Sweden will have decreased by 13% compared with 2005 levels. This new interim target can probably be attained without the need to propose additional actions. To ensure that the Swedish interim target is in line with Sweden s international commitments, the proposal may have to be revised once negotiations have been completed New interim target for nitrogen oxides The proposed interim target is based on the same information as the proposal for ammonia; it is discussed in the report on Natural Acidification Only. Proposal In 2015 emissions of nitrogen oxides to air in Sweden will have decreased to 130,000 tonnes. 17

19 3.3.4 Revision/interpretation of the environmental quality objective The Swedish EPA considers that the environmental state envisaged in this environmental quality objective will be very difficult to attain within one generation, i.e. by However, the wording of the objective This objective is intended to be achieved within one generation indicates that it is in fact the input of nutrients which should be, in 2020, low enough to enable the objective to be attained in the longer term. Provided that this interpretation is correct, the objective will be attainable by Indeed, the phrase This objective is intended to be achieved within one generation should represent an overall aim relating to the overall generational objective and thus be applicable to the entire structure of environmental quality objectives and thereby also to each individual objective. The Swedish EPA therefore proposes that this phrase should be removed from the wording of all individual environmental quality objectives where it occurs at present and that a common interpretation of all environmental quality objectives should be developed as part of the work on the overall report to be produced by the Swedish Environmental Objectives Council. To facilitate the monitoring and follow-up of this environmental quality objective from a generational perspective, the Swedish EPA proposes changes to several of the specifications made in relation to the environmental quality objective. 3.4 Proposed actions and policy instruments These proposals have been developed with a view to attaining the present interim targets as well as the new interim targets for nitrogen and phosphorus inputs into water which the Swedish EPA considers necessary to achieve the environmental quality objective: Revising the action programme for agriculture; Reducing the preparation of land under cultivation; Making the area used for cultivation of catch crops permanent or increasing it; Making the area where the soil is prepared in the spring permanent at 100,000 hectares; Setting aside 100% of the land in sensitive areas for permanent fallow; Establishing protection zones on land at risk of erosion; Increasing the regionalisation of wetlands support; Using ponds as phosphorus traps; Using lime filter drains; Regulating drainage; Reducing the phosphorus content of animal feed; Conducting research and development on phosphorus losses from agricultural land; 18

20 Drawing up municipal plans for single-household sewer systems and introducing targeted grants; Establishing a knowledge centre, conducting information campaigns and producing general advice and a handbook in the field of single-household sewage systems; Introducing quality assurance, certification of skills and certification of individual installations in the field of single-household sewage systems; Using mussel cultivation for purification purposes. The actions proposed have the potential to reduce, in the places where they are implemented, annual nitrogen emissions by about 5,100 7,300 tonnes and annual phosphorus emissions by 236 tonnes at an annual cost of SEK billion. In addition to proposing new actions, the report also presents other possible actions and policy instruments which should be investigated further (see Chapter 8.3). Proposed measures for nitrogen oxides are presented in the report on Natural Acidification Only. Given that the vast majority of the nutrients entering Sweden s seas and forests come from neighbouring countries, international conventions to reduce emissions will determine Sweden s ability to achieve this environmental quality objective. Continued active participation in international work should be a priority issue, especially within the EU and under the aegis of regional marine conventions. 19

21 4 Inledning och bakgrund 4.1 Av riksdagen fastställda miljökvalitetsmål och delmål I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella miljökvalitetsmål 3. I maj 2005 föreslogs det sextonde miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv 4 som sedan antogs av riksdagen i november samma år. Dessa skall utgöra basen för beskrivningen av tillståndet i vår miljö. Det övergripande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. För att nå miljökvalitetsmålen beslutade riksdagen i november år 2001 om delmål, åtgärder och strategier vilka sedan reviderades i november Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Detta är den andra utvärderingen av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och utvärderingen tar vid där den första utvärderingen slutade 5. Det av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålet för Ingen övergödning är formulerat enligt följande: Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Miljökvalitetsmålet tydliggörs genom de s.k. preciseringarna och innebär enligt regeringens bedömningar bl.a. följande: 1) Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller försämra förutsättningarna för biologisk mångfald. 2) Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige. 3) Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten. 4) Sjöar och vattendrag uppfyller när det gäller närsalter kraven på God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. För sjöar i odlingslandskapen innebär det att halten av totalfosfor inte bör överskrida 25 mikrogram per liter. 3 Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 1998/99:MJU06. Miljöpolitiken. 4 Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (2005): Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag (2004/05:150) 5 Naturvårdsverket (2003): Ingen övergödning. Rapport

22 5) Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförseln av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning. 6) Svenska kustvatten uppfyller när det gäller närsalter kraven på God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. 7) Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. 8) Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. I syfte att konkretisera miljöarbetet på vägen mot miljökvalitetsmålet finns även 4 delmål. Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv: 1. Fram till år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat med minst 20% från 1995 års nivå. De största minskningarna skall ske i de känsligaste områdena. 2. Senast år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30% från 1995 års nivå. 3. Senast år 2010 skall utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15% från 1995 års nivå. 4. Senast år 2010 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till ton. 21

23 4.2 Uppdraget Detta är den andra Fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Riktlinjerna för uppdraget kring de fördjupade utvärderingarna av miljökvalitetsmålen fastställdes av Miljömålsrådet i januari Uppdraget har sedan på olika sätt specificerats av Miljömålsrådets kansli Syfte Syftet med myndigheternas arbete med de fördjupade utvärderingarna har preciserats i Miljömålspropositionen: Den fördjupade utvärderingen ska syfta till att ge regeringen ett underlag så man kan göra en målövergripande bedömning och syntes med förslag till åtgärder, styrmedel och revidering av mål. För att kunna göra detta krävs ett underlag som beskriver hur vi i nuläget förhåller oss till dessa mål, vilket håll utvecklingen går åt samt om det behövs fler eller kraftigare åtgärder. Detta ska levereras genom Miljömålsrådets rapport inför den fördjupade utvärderingen. De målvisa utvärderingarna ska utgöra en del av underlaget för Miljömålsrådets samlade bedömning av utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Utvärderingen har fokus på behovet av nya och reviderade delmål samt ytterligare åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen. Förslag till nya delmål och åtgärder är så långt som möjligt konsekvensbedömda utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. 4.4 Förankring och samordning På de områden som särskilt berör Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Sveriges Geologiska undersökning har möjlighet getts att ge synpunkter under arbetets gång. Ett stort antal möten och diskussioner har förts internt samt med forskare. Naturvårdsverket ansvarar dock helt för de slutliga skrivningarna i rapporten. Förslag till nya delmål och åtgärder hade inte slutligt preciserats vid tiden för remissen varför det inte varit möjligt för de berörda myndigheterna att lämna synpunkter i dessa frågor under arbetets gång. Rapporten lades under 2007 ut på remiss. Av de 80 stycken remissinstanser som beretts tillfälle att yttra sig inkom 44 stycken med svar. Av dessa har 37 stycken lämnat synpunkter medan 7 stycken inte lämnat synpunkter/tillstryker förslaget. De flesta remissinstanser tillstyrker rapportens slutsatser och förslag samt att uppföljningen av påverkan och tillstånd är tillfredställande. Flera instanser påtalar dock att belastningsberäkningarna till vatten är mycket osäkra. Flera länsstyrelser i södra Sverige påpekar även att deras bedömning av de regionala målen är mindre positiv än vad som bedöms i för de nationella målen i utvärderingen. Det uttrycks även tvivel om att den stora minskningen av kväve och ammoniak som förväntas i Jordbruksverkets scenarier kommer att ske i verkligheten. 6 Miljömålsrådet (2006): Miljömålsrådet (2007):

24 4.5 Avgränsning I denna fördjupade utvärdering har miljökvalitetsmålet och delmålen, förutom delmålet för kväveoxid till luft, belysts. Delmålet för kväveoxid är gemensamt för övergödnings- och försurningsmålet och behandlas huvudsak i underlagsrapporten för miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. Kväveoxidutsläppen behandlas endast i denna rapport översiktligt i samband med nedfall av kväve, internationella luftutsläpp samt uppföljning av miljökvalitetsmålet. Utvecklingen mot målen har utvärderats genom att följa upp utvecklingen av belastningen, miljötillståndet och åtgärdsarbetet. I enlighet med Miljömålsrådets riktlinjer tar denna underlagsrapport vid där den föregående underlagsrapporten slutade. Slutår varierar från fall till fall men denna utvärderingen tar i stora drag endast upp sådant som hänt från år 1995 (som ofta används som basår) fram till det år det finns aktuella data. I övrigt hänvisas till den föregående underlagsrapporten Problemet övergödning Övergödning är ett fortsatt allvarligt miljöproblem, framförallt i våra omgivande hav, men även i många sjöar och vattendrag. Övergödning kan även vara ett miljöproblem för mark med bl.a. stor upplagring av kväve i skogsmarken i södra Sverige och förändringar av vegetationen mot mer kvävegynnade arter. Kväve och fosfor är de ämnen som generellt reglerar växtproduktionen och är de ämnen som avses som gödande i miljökvalitetsmålet. Tillförsel av näringsämnen utöver den mängd som naturen kan tillgodogöra sig leder till att människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturresurserna hotas. I sjöar och vattendrag anses fosfor generellt sett vara det tillväxtbegränsande näringsämnet. I våra omgivande hav är ömsom kväve ömsom fosfor det tillväxtbegränsande näringsämnet. I Bottenviken är fosfor tillväxtbegränsande under hela året, i Bottenhavet kväve eller fosfor, och i Egentliga Östersjön och Västerhavet är kväve tillväxtbegränsande under större delen av året även om fosfor ofta är tillväxtbegränsande närmast kusterna. Under sommaren då det växttillgängliga kvävet oftast har förbrukats är fosforhalten i Egentliga Östersjön avgörande för hur omfattande de ofta förekommande blomningarna av kvävefixerande blågröna alger (cyanobakterier) blir. I Västerhavet, som har en högre salthalt, finns inte den omfattande blomningen av blågröna alger. Fosfor- och kvävehalterna är betydligt mer förhöjda i sydsvenska vatten och marker än i de norra delarna av landet. För en mer detaljerad beskrivning av miljöproblemet Ingen övergödning hänvisas till den föregående utvärderingen 9. 8 Naturvårdsverket (2003): Ingen övergödning. Rapport Ibid. 23

25 5 Uppföljning av påverkan och tillstånd 5.1 Utvecklingen fram till idag Utsläpp till luft i Sverige UTSLÄPP AV AMMONIAK Utsläppen av ammoniak till luft i Sverige uppgick 2005 till sammanlagt ton (tabell 1) 10. Jämfört med 2003 är det en i det närmaste oförändrad nivå och jämfört med 1995 en minskning med drygt 16%. Av de totala utsläppen kommer 85% från jordbruket, där avgången från nötkreaturens gödsel i stall, lagring och vid spridning står för den största delen. År 2005 var jordbrukets utsläpp drygt ton och jämfört med 1995 har utsläppen minskat med 18%. Minskningen sedan 1995 beror dels på att antalet djur har minskat och dels på åtgärder för att minska ammoniakförlusterna vid lagring och spridning av stallgödsel. Gödseln från nötkreatur och grisar har störst betydelse för avgången av ammoniak, och båda dessa djurslag har minskat i antal sedan 1995, särskilt mjölkkor och slaktsvin. En successivt ökad andel flytgödsel i mjölk- och grisproduktionen har bidragit till minskade utsläpp, medan ökad användning av djupströ i extensiv djurhållning i viss mån har motverkat den nedåtgående trenden. Utsläppen från övriga sektorer, främst från transporter och industrier, har ökat med 13% mellan 1995 och Utsläppen från bilarnas katalysatorer har ökat med ca 500 ton sedan 1995, främst under perioden fram till 2001 när andelen katalysatorfordon ökade. Detta måste dock ställas i relation till den minskning av kvävedioxider som katalysatorerna samtidigt bidrar till. För övriga källor är förändringarna små. 10 SCB (2007): Utsläpp av ammoniak till luft i Sverige MI36 SM

26 Tabell 1 Sveriges totala utsläpp av ammoniak till luft 1995 och 2005, fördelat på sektorer. Transport inkluderar vägtrafik, järnvägstrafik och sjöfart samt övriga mobila källor medan förbränning inkluderar el, gas, värmeverk, raffinaderier, tillverkningsindustrierna, hushåll, service, diffusa utsläpp, militär mm. Källa: SCB 2004 och OBS avrundningsfel i kolumnerna Utsläppskälla 1995 (ton) 2005 (ton) Förändring (ton) Jordbruk Trädgård/Skogsbruk Förbränning Industri processer Transporter Övrigt Totalt: (16%) UTSLÄPP AV KVÄVEOXIDER De totala kväveoxidutsläppen i Sverige var år 2006 ca ton vilket är en minskning med 25% mellan perioden Se vidare i underlagsrapporten Bara naturlig försurning UTSLÄPP AV FOSFOR Det finns ingen statistik över utsläpp av fosfor till luft i Sverige. Fosfor förekommer mycket sparsamt i gasform och utsläppen anses främst ske som partiklar. Den största källan är sannolikt lokal påverkan som jordbearbetning i jordbruket, men förbränning kan eventuellt ge ett litet tillskott. Totalt bedöms de nationella och internationella utsläppen till luft vara av mindre betydelse för tillförseln till mark och vatten Utsläpp till vatten i Sverige Nedan redovisas de av människan orsakade (antropogena) utsläppen av kväve till våra omgivande hav samt utsläppen av fosfor till sjöar, vattendrag och kustområden. Utsläppsstatistiken har tagits fram av SMED 11 för Naturvårdsverkets räkning 12. För fosfor är det viktigt att komma ihåg att utsläppen redovisas vid källan (brutto), d.v.s. utan retention i sjöar och vattendrag 13, medan utsläpp av kväve till havet redovisas efter retention (netto). Punktkällor vid eller nära kusten redovisas som direktutsläpp till havet. Uppföljningen fokuseras på utvecklingen från basåret 1995 fram till 2005 och avser både regioner (tillrinningsområden till havsbassänger) och sektorer. Vid utvärdering av delmål 2 om utsläpp till havet söder om Ålands hav används uppgifter för alla havsbassänger utom Bottenviken och Bottenhavet. 11 Ett konsortium bestående av SMHI, SCB, IVL och SLU Ejhed m fl. SMED Rapport Nr Retention sker även av fosfor, bl a genom fastläggning i sjösediment 25

27 I Sverige har fullständiga källfördelningsberäkningar av tillförseln av kväve och fosfor till vatten bara gjorts ett fåtal gånger och med relativt långa mellanrum. För varje gång har delvis nya beräkningsmetoder och statistiska underlag använts, vilket gör det svårt att jämföra resultaten över tiden. De resultat som nu redovisas för 1995 skiljer sig därför något från förra utvärderingen, eftersom de har uppdaterats för att bli helt jämförbara med de nya uppgifterna för Ny metodik har bl. a utvecklats för att beräkna fosfor från jordbruksmark, vilket resulterat i minskade förluster. Även reningsschablonerna för enskilda avlopp har justerats så att utsläppen har reducerats mer än 50% UTSLÄPP AV KVÄVE De av människan orsakade vattenburna utsläppen av kväve till haven har till största delen sitt ursprung i diffust läckage från jordbruksmark och utsläpp från reningsverk (tabell 2). Den atmosfäriska deposition på sjöar är också en relativt stor källa. Under perioden har den samlade vattenburna belastningen på havet från alla antropogena källor sjunkit med nästan ton eller 17%. Kommunala reningsverk står för den största minskningen, knappt ton, medan jordbrukets påverkan har minskat med ca ton. Övriga källor som minskar är industrin och deposition på sjöar. Tabell 2 Total antropogen kvävebelastning till havet 1995 och 2005 fördelat på källor. Uppgifterna för skogsbruk är från år Källa: SMED och TRK Källa Kvävebelastning (Ton/år) Förändring (%) Jordbruk (åkermark och bete) Skogsbruk (hygge) Kommunala reningsverk (>25 pe) Enskilda avlopp Dagvatten Industri Deposition på sjöar Total antropogen belastning ) Uppgifter för skogsbruket är från år Den största reduktionerna har skett från kustnära punktkällor, som år 1995 stod för 24% och år 2005 för 18% av utsläppen (tabell 3 och 4). Åtgärder vid de kommunala reningsverken har framförallt skett genom utbyggnad av kväverening vid större reningsverk (> pe) i södra Sverige med utsläpp direkt till havet. Utsläppsminskningarna visar i övrigt ingen påtaglig regional variation. Utsläppsreduktioner nära kusten ger störst effekt på havet. Åtgärder långt upp i vattensystemen får mindre genomslag eftersom en viss del av utsläppen, och där- 14 Olshammar, M. m fl. (2006): Indata mindre punktkällor för PLC5 rapporteringen SMED rapport nr 1,

28 med även utsläppsminskningarna, reduceras av retentionen på väg mot havet. När det gäller reningsverk innebär Sveriges tolkning av EU:s avloppsdirektiv att om ett inlandsverk släpper ut minst motsvarande mängd kväve till havet (retentionen inräknad) som ett kustverk med pe så ska det ha utbyggd kväverening. Tabell 3 Antropogen belastning av kväve på havet fördelat på inlandskällor och direkta utsläpp till havet år 2005 fördelat på havsbassänger 1). Källa: SMED och TRK. OBS, uppdaterad tabell! Belastning av reningsverk och industrier direkt till havet (Ton/år) Total antropogen belastning Havsbassäng Belastning, från inlandskällor (netto) (Ton/år) (Ton/år) Bottenviken Bottenhavet Eg. Östersjön Öresund Kattegatt Skagerrak Totalt Sverige ) Vattenburna kväveutsläpp från mänsklig verksamhet år 2005, flödesnormaliserat för perioden Tabell 4 Antropogen belastning av kväve på havet fördelat på inlandskällor och direkta utsläpp till havet år 1995 fördelat på havsbassänger 1). Källa: SMED och TRK. OBS, uppdaterad tabell! Belastning, från Belastning av reningsverk Total antropogen belastning inlandskällor (netto) och industrier direkt till Havsbassäng (Ton/år) havet (Ton/år) (Ton/år) Bottenviken Bottenhavet Eg. Östersjön Öresund Kattegatt Skagerrak Totalt Sverige ) Vattenburna kväveutsläpp från mänsklig verksamhet år 1995, flödesnormaliserat för perioden UTSLÄPP AV FOSFOR Fosforutsläppen direkt till havet från punktkällor (tätorter och industrier) vid de svenska kusterna har minskat kraftigt under de senaste decennierna tack vare förbättrad avloppsrening. Under 1970-talet var dessa källor dominerande men utgör nu bara en mindre del av den totala fosfortillförseln till vatten. Jordbruket är idag den huvudsakliga källan för mänsklig tillförsel av fosfor till sjöar och vattendrag i Sverige och står för drygt 40% av den antropogena belastningen på vatten. Utsläppen från kommunala reningsverk och industrier stod år 2005 för vardera ca 15%. 27

29 Förändring Tabell 5 Antropogen bruttobelastning av fosfor på vatten (sjöar, vattendrag och kust) år 1995 och OBS! Uppgifter för skogsbruk från år Källa: SMED och TRK Källa Fosforbelastning (Ton/år) (%) Jordbruk (åkermark och bete) Skogsbruk (hygge) Kommunala reningsverk (>25 pe) Enskilda avlopp Dagvatten Industri Fiskodlingar Total antropogen belastning ) Fosforutsläpp från mänsklig verksamhet år 1995 till sjöar, vattendrag och kustområden (utan avdrag för avskiljning på väg till havet), flödesnormaliserat för perioden ) Fosforutsläpp från mänsklig verksamhet år 2005 till sjöar, vattendrag och kustområden (utan avdrag för avskiljning på väg till havet), flödesnormaliserat för perioden Den totala antropogena bruttobelastningen av fosfor till sjöar och vattendrag och direktutsläpp från kustbaserade industrier och reningsverk var år 2005 ca ton (se tabell 5). Jämfört med 1995 är detta en minskning av den totala bruttobelastningen med 14%. De kommunala reningsverken uppvisar den största relativa minskningen, med drygt 30%, följt av industrier med knappt 20%. Jordbrukets utsläpp har minskat med 9% (ca 100 ton), men detta är en mycket osäker förändring. För övriga källor är förändringarna relativt små. Av sammanställningarna i tabell 6 och 7 framgår att det framför allt är punktkällorna som reducerat sin påverkan på vatten under perioden , medan de diffusa källorna legat praktiskt taget oförändrade. Utsläppsnivån för de diffusa källorna ligger dock på en lägre nivå än i den förra fördjupade utvärderingen. Orsaken är att den antropogena påverkan från jordbruksmarken har räknats ned i storleksordningen 400 ton per år samtidigt som andelen naturligt bakgrundsläckage har räknats upp. Utsläppen från diffusa källor och enskilda avlopp är svåra att beräkna och måste därför betraktas som relativt osäkra. Tabell 6 Antropogen bruttobelastning samt direktutsläpp från punktkällor av fosfor till havet år 2005, exklusive fiskodling. Uppgifter för skogsbruk från år Källa: SMED och TRK. OBS, uppdaterad tabell! Σ Antropogen diffus Σ Antropogen belastning Havsbassäng Åkermark + bete Hyggen Dagvatten från tätorter Punktutsläpp Bottenviken Bottenhavet Eg. Östersjön 380 < Öresund 30 < Kattegatt Skagerrak 80 <5 < Totalt Sverige ) Fosforutsläpp från mänsklig verksamhet år 2005 till sjöar, vattendrag och kustområden (utan avdrag för avskiljning på väg till havet), flödesnormaliserat för perioden