Framsyn för krisberedskap. När krisen kommer

Transkript

1 Framsyn för krisberedskap När krisen kommer

2 KUNGL. INGENJÖRSVETENSKAPSAKADEMIEN (IVA) är en fristående akademi med uppgift att främja tekniska och ekonomiska vetenskaper samt näringslivets utveckling. I samarbete med näringsliv och högskola initierar och föreslår IVA åtgärder som stärker Sveriges industriella kompetens och konkurrenskraft. För mer information om IVA och IVAs projekt, se IVAs webbplats: Utgivare: Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), 2008 Box 5073, SE Stockholm Tfn: IVA-M 377 ISSN: ISBN: Layout: Eva Stattin & Pelle Isaksson, IVA Denna rapport finns att ladda ned som pdf-fil via projektets hemsida

3 there are known knowns; there are things we know we know. We also know there are known unknowns; that is to say we know there are some things we do not know. But there are also unknown unknowns the ones we don t know we don t know. Donald H Rumsfeld, Department of Defense News Briefing, 12 februari, Tack Denna rapport är framtagen av huvudpanelen för projektet Framsyn för krisberedskap som drivits av Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) under med finansiering av Krisberedskapsmyndigheten (KBM). Rapporten baserar sig delvis på egna analyser, men är framför allt en syntes av resultaten från tre delprojekt som bedrivits inom projektets ram: Ett systemperspektiv på samhällets krishantering och krisberedskap, Samhällskritiska transporter samt Kommunikations- och informationsflöden. Huvudpanelen har bemannats med följande personer ur IVAs nätverk: Måns Collin, fd koncernchef, Nynäs Petroleum Agneta Dreber, vd, Livsmedelsindustrierna Lars Hedström, departementsråd, Statsrådsberedningen (fd överdirektör KBM) Bo Källstrand, vd, Svensk Energi Erik Lautmann, vd, Jetpak Group Evert Lindholm, fd vd, Kommunförbundet Ingrid Mogensen, Electrolux Jan Nygren, ISAK AB Peter Nygårds, Swedbank Kurt Petersen, professor risk- och säkerhetsanalys, Lunds universitet Tomas Ries, vd, Utrikespolitiska institutet Madelene Sandström, gd, FOI Claes-Bertil Ytterberg, biskop, Västerås stift Vi vill tacka alla för det stora engagemang som visats, de insiktsfulla erfarenheter som deltagarna frikostigt har delat med sig av, samt de värdefulla och viktiga synpunkter som resulterat i denna rapport. Ett särskilt tack vill vi rikta till de tre panelordförandena Christel Wiman, Christina Jutterström och Staffan Näsström, samt till de tre panelprojektledarna från IVA: Åsa Valadi, Staffan Eriksson och Bengt Mölleryd. Avslutningsvis vill vi betona att all framtidsanalys måste innehålla ett stort mått ödmjukhet. Detta är speciellt viktigt i samband med diskussioner om krishantering, eftersom samhällsutvecklingen är så snabb. Icke desto mindre är det vår förhoppning att projektets analyser och förslag ska kunna vidareutvecklas och att projektet Framsyn för krisberedskap därmed ska bidra till ett mer robust samhälle med start redan nu. Stockholm, februari 2008 Ylva Hambraeus Björling Ordförande Lars G Larsson Huvudprojektledare

4

5 Innehållsförteckning Framtidens krisberedskap i samverkan...6 Crisis Management Foresight Cooperation Mål och utgångsläge Mål Utgångsläge Framsyn En struktur för krishantering...21 Övergripande struktur...21 Krishantering i en enkel organisation...22 Krishantering i en multiorganisation...23 Krishantering på regeringsnivå...24 Krishantering i en internationell organisation Vad behöver göras?...25 Övergripande åtgärder...25 Information och kommunikation Vad är en kris?...31 Bilden av en kris...31 Krishantering i praktiken...32 Krishantering inom några viktiga samhällsområden Om projektet...37 Bakgrund...37 Syfte och mål...38 Metod Några definitioner och begrepp Bilaga...43 Paneldeltagare...43 Referenser...46

6 Framtidens krisberedskap i samverkan Vem skulle ha tagit beslut om att flytta lastbilarna som blockerade vägen under snökaoset på Södertörn i november 2007? Vem hade ansvar för att se till att smålänningarna fick tillbaka elen efter stormen Gudrun? Vem rycker ut och var finns samhällets reserver vid stora kriser? Tidigare hade vi ett stort mobiliseringsförsvar med resurser som också kunde användas vid kriser i fredstid idag har vi ett försvar, inriktat på internationella insatser, som inte kan bistå på samma sätt. Vem ska vi förlita oss på? Många svenskar ansåg att staten skulle ha gjort betydligt mer under tsunamin. Vem identifierar nya risker och hur påverkar ny teknik? Exempel: Stora centrallager har IT-baserade robotsystem utan el kan ingen beställa eller hitta varorna och maten ruttnar på lagerhyllorna. Vem ska man lita på? Förr lyssnade vi enbart till Sveriges Television och Sveriges Radio. Idag har vi ett stort antal kommersiella kanaler, internet och bloggar. Det är allt oftare företag som ansvarar för infrastruktur som el och telekommunikation. Hela samhället karaktäriseras av krav på ökad effektivitet, både inom näringsliv och inom offentlig sektor. Detta har lett till specialisering, storskalighet, outsourcing och bantning av verksamheter. Och det är något som är problematiskt för krishanteringen, eftersom det leder till fragmentering vad gäller ansvar och befogenheter, och till minskad reservkapacitet för att hantera kriser. Samhället måste utveckla sin krishanteringsförmåga för att möta dessa förändringar. IVAs projekt Framsyn för krisberedskap har tittat på Sveriges krisberedskap med nya ögon och föreslår härmed ett antal viktiga åtgärder, som kan starta redan nu, för att vi bättre ska kunna möta framtidens kriser. Det finns en utbredd föreställning att det är statens ansvar att ingripa och ta ansvar för att skydda samhället mot allvarliga kriser. Staten har självfallet en viktig roll i krisberedskapen, men det räcker inte. Idag krävs samverkan mellan samhällets alla olika delar. Det svenska systemet med oberoende myndigheter styrda av ett strikt regelsystem har varit effektivt och framgångsrikt. Ansvarsprincipen gäller den myndighet som ansvarar för en fråga under normala omständigheter ska också göra det i en krissituation och då följa sitt regelsystem. Detta regelstyrda synsätt förutsätter att krisen är så begränsad att myndighetens linjeorganisation kan överblicka läget, fatta korrekta beslut och själv disponera nödvändiga resurser. Men hanteringen av en mer komplex kris förutsätter samverkan mellan olika aktörer (så kallad multiorganisation) och målstyrning baserad på en gemensam värde- 6

7 grund. Med värdegrund menar vi här en viss uppsättning normer och värderingar, som är nödvändiga för att kunna göra prioriteringar och sätta mål. För en effektiv krishantering i det svenska samhället måste vi ta vara på de möjligheter som detta synsätt erbjuder. Privatiseringen och outsourcingen i det svenska samhället kommer att fortsätta, vilket innebär att det svenska näringslivet på ett helt annat sätt än nu måste bli en integrerad del av den nationella krisberedskapen. Detta innebär att beredskap för kris och krishantering på nationell eller regional nivå bör bli en naturlig del i det ordinarie kvalitetsarbetet för de företag som har en nyckelfunktion vid kris. Företagen har ett egenintresse att utveckla en krisberedskap som svarar mot den servicenivå man avtalat med sina kunder. I de fall då samhället ställer större krav än vad som är företagsekonomiskt rimligt bör staten ta initiativ till avtalslösningar för att säkerställa den högre säkerhetsnivå man beslutat vara nödvändig. Frivilligorganisationerna (Non-Governmental Organisations, NGOs) som bidrar med medborgarnytta har en viktig funktion att fylla. Dessa organisationer, till exempel svenska kyrkan, andra religiösa samfund, Röda korset, scouterna och olika communities, kommer också att agera vid kriser det behövs därför en plan för hur de ska ingå i ett organiserat samarbete. Det behövs också mandat, resurser och gemensamma övningar. Även den enskilda medborgaren är viktig i krisberedskapen. För att visa samhällets beredskap inför kriser och för att bygga upp en psykologisk beredskap mot kris hos allmänheten bör en bred informationssatsning göras: När krisen kommer!. Regeringen behöver ha möjligheter att snabbt kunna fatta formella beslut för att anslå extra budgetmedel, besluta om nödvändiga avsteg från normala lagar, exempelvis från konkurrenslagstiftningen och upphandlingsregler, och prioritera knappa resurser, till exempel läkemedel och livsmedel. Vad behöver göras? Övergripande åtgärder: Inför en tydlig ansvarsfördelning samt en beslutsmodell för respektive fas av krisen före, under och efter. Säkra väsentlig infrastruktur genom avtal med ägarna av infrastrukturen, till exempel elförsörjning och elektroniska kommunikationer. Skapa förutsättningar för en värderings- och målstyrd multiorganisatorisk samverkan för krishantering. Ta fram underlag för en beredskapslogistik av framför allt livsmedel och läkemedel. Satsa på forskning och utbildning för framtidens krisberedskap och krishantering. Öka samverkan mellan aktörer inom olika sektorer, till exempel transportsystemet. Ge frivilligorganisationer (NGOs) ansvar och resurser för att agera i kris. Stimulera och stöd näringslivets egna insatser för krisberedskap. Information och kommunikation: Säkerställ att public service kan förmedla oberoende och trovärdig information med fler distributionskanaler. Gör en bred kommunikationssatsning: När krisen kommer!. Skapa en nationell krisportal, Skapa förutsättningar för bättre informationsvärdering och källkritik. Använd även mobila enheter som avancerade bärare av viktigt meddelande till allmänheten, VMA. 7

8 Crisis Management Foresight Cooperation Who should have taken the decision to move the lorries that were blocking roads during the snow chaos in Södertörn in November 2007? Who was responsible for ensuring that the power was restored for the people of Småland following Hurricane Gudrun? Who turns out and where are the reserves in the case of major emergences? In the past we had a large national defence force that could be mobilised and used in the case of peacetime emergencies today our armed forces are focused on international efforts and cannot help to the same extent. Who can we rely on? Many Swedes believe the Government should have done much more during the tsunami disaster. Who identifies new risks and monitors the impact of new technologies? Example: Large main warehouses have IT-based robotic systems without electricity no one can place orders or find the goods and the food rots on the shelves. Who should we trust? In the past we listened exclusively to Swedish Television and Swedish Radio. Today there are numerous commercial channels, the Internet and blogs. Companies are increasingly becoming responsible for infrastructure such as electricity and telecommunications. Society as a whole is characterised by expectations for greater efficiency in both the private and public sectors. This has led to a trend towards specialisation, economies of scale, outsourcing and scaling down operations. This trend is problematic for emergency management because it leads to the fragmentation of authority and responsibilities and to a smaller reserve capacity to handle crises. To deal with these changes, Sweden needs to develop its emergency management capacity. IVA s project Crisis Management Foresight has taken a fresh look at Sweden s emergency preparedness and hereby suggests a number of important measures, starting today, to improve our ability to deal with future emergencies. There is a widespread notion that it is the Government s responsibility to step in and take responsibility to protect society from serious crises. Naturally, the Government has an important role to play in emergency management, but this is not enough. Today we need cooperation between all sections of society. The Swedish system of independent public authorities working according to a strict set of rules has been effective and successful. The responsibility principle applies, i.e. the authority that has responsibility for an area under normal circumstances will also be responsible for that area in an emergency situation and will act according to its own set of rules. This rule-driven approach presupposes that the emergency is sufficiently limited so that the authority s line organisation can take stock of the whole situation, make the right decisions and have the necessary resources at hand. But management of more complex emergencies requires cooperation between different players (so-called multi-organisation) and working towards objectives based on common values. By common values we mean having a specific 8

9 set of norms and values, which is necessary when prioritising and establishing goals. For effective emergency management in Sweden, we need to exploit the possibilities that this approach offers. Privatisation and outsourcing will continue in Swedish society. This makes it essential for Swedish industry, in an entirely different way than at present, to be an integrated part of the national emergency management system. This means that emergency preparedness and management at the national or regional levels should be a natural aspect of the quality assurance work carried out by companies that have a key role in the event of emergencies. It is in a company s own interest to develop an emergency management plan that is in line with the service level agreed upon with customers. In cases where society expects more than what is economically reasonable for a company, the Government should take the initiative to find solutions in the form of agreements to guarantee the higher level of security that it has determined is necessary. Non-Governmental Organisations (NGOs) that provide assistance to people have an important role to play. These organisations, such as the Church of Sweden, religious associations, the Red Cross, the Boy Scouts and various communities will also act in the event of emergencies. There therefore needs to be a plan outlining their role in an organised collaboration. We also need mandates, resources and joint drills. Individual citizens are also important for emergency preparedness. To show how society is prepared and in order for people to be psychologically prepared for emergencies, there should be a widespread information campaign: In the event of an emergency! The Government needs to be able to make formal decisions quickly to allocate extra budgetary funds, decide on necessary deviations from normal laws, e.g. from competition law and procurement rules, and to prioritise limited resources, e.g. food and medicine. What needs to be done? General measures: Introduce a clear division of responsibilities and a chain of command for each phase before, during and after an emergency. Secure important infrastructure by entering into agreements with the infrastructure owners, e.g. the power supply and electronic communications. Create the necessary conditions for assessment and target-oriented multi-organisational emergency management cooperation Draft a plan for relief logistics, primarily for food and medicines. Invest in research and education for future emergency preparedness and emergency management. Increase interaction between players within different sectors, e.g. the transport system. Give NGOs responsibilities and resources to act in a crisis. Stimulate and support private sector crisis management initiatives. Information and communication: Ensure that public services can communicate independent and credible information through several distribution channels. Organise a widespread information campaign: In the event of an emergency! Create a national emergency management portal, Create the necessary conditions for better information assessment and source evaluation. Include the use of mobile technology to transmit emergency information to the general public.

10 10

11 1. Mål och utgångsläge Mål Det övergripande målet för projektet Framsyn för krisberedskap är att bidra till att minska samhällets sårbarhet och stärka krisberedskapen i Sverige. Projektet ska också bidra till att skapa nätverk av aktörer som kan samverka för att hantera en kris. Detta ska ske genom en dialog mellan företrädare för näringsliv, myndigheter och forskare inom ett antal sektorer. Uppdraget till projektet har varit att: Identifiera trender i samhällsutvecklingen, inklusive den tekniska utvecklingen, med ett tidsperspektiv på år, samt belysa vilka nya beroendeförhållanden och känsligheter för störningar som denna utveckling kan ge upphov till (se kapitel Framsyn). Öka näringslivets insikt om samhälleliga beroendeförhållanden och sårbarheter samt öka deras medvetenhet om dess roll i samhällets krisberedskap och krishantering (se kapitel En struktur för krishantering). Ge konkreta förslag på hur de sårbarheter som identifierats kan bemötas i ett framtida perspektiv, samt på hur man kan etablera samverkansformer mellan näringslivet, frivilligorganisationer och myndigheter (se kapitel Vad behöver göras?). Utgångsläge De senaste decenniernas samhällsutveckling kännetecknas av ständiga krav på ökad effektivitet och produktivitet. Medlet för att uppnå detta har främst varit införandet av olika former av konkurrensmekanismer: avoch omregleringar. I ekonomiska termer kan man förenklat säga, att kampen för tillvaron bland de konkurrerande organisationerna går ut på att minimera de totala kostnaderna per producerad enhet. De generella medel som stått till buds för att stärka konkurrenskraften har främst varit specialisering, storskalighet och minimering av kapitalbindningen i verksamheten. Utifrån sett manifesterar sig detta i form av globalisering och outsourcing av verksamheter, samt minimerad bemanning och lager. Vid normala förhållanden är denna fragmentering inget problem, eftersom de autonoma organisationernas samspel beträffande ansvar och befogenheter är reglerade genom lagar, föreskrifter och avtal. Problemet uppstår när man hamnar i den situation som i avtal beskrivs som force majeure, det vill säga kris. Ur krishanteringssynpunkt är utvecklingen problematisk, eftersom den leder till fragmentering av ansvar och befogenheter inom viktiga samhällssektorer, och till minskad reservkapacitet inom dessa verksamheter. Ser man framåt är det svårt att tänka sig att konkurrens och krav på ökad effektivitet vare sig vi ser det på ett nationellt eller globalt plan kommer att minska eller upphöra inom överskådlig tid. Snarare pekar det mesta på en accelererande utveckling med åtföljande negativa konsekvenser för vår förmåga att hantera stora kriser, om vi inte samtidigt utvecklar krishanteringen för att möta dessa förändringar. 11

12 2. Framsyn Världen vi lever i präglas av en ökande grad av beroenden med åtföljande nya hot och sårbarheter. Nedan beskriver vi översiktligt ett antal viktiga trender och bakomliggande processer. I bilagan anges ett antal studier som diskuterades i projektets inledande fas. Klimatet förändras Ett förändrat och mer instabilt klimat förefaller redan nu medföra fler och kraftigare stormar, mer översvämningar och skred, längre och djupare köldperioder, värmeböljor, större växlingar mellan nederbörd och torka och så vidare. Dessa händelser kommer troligen att fördelas ojämnt mellan olika regioner. Genom att omställningen är relativt långsam finns tid för förberedelse ett rationellt samhälle kan bygga om den fysiska infrastrukturen och bebyggelsen så att den klarar ett varmare och framför allt mer ostadigt klimat. Den statliga Klimat- och sårbarhetsutredningen presenterade i oktober 2007 Sverige inför klimatförändringarna hot och möjligheter, som visar konsekvenserna av ett varmare och mer varierat klimat och hur vi på olika sätt och inom olika områden ska möta förändringarna. Klimatförändringarna kommer att driva den tekniska utvecklingen framför allt av bränslen och processer. Kraftiga klimatförändringar kan också komma att resultera i migrationsflöden från speciellt utsatta regioner med socioekonomiska och hälsorelaterade konsekvenser. Resurserna är knappa Resursknapphet till följd av minskade resurser eller att fler konkurrerar om existerande resurser är en av de främsta orsakerna till människans flyttningar och konflikter. Mycket talar för att resurser (till exempel olja) även i moderna samhällen skapar eller bidrar till konflikt. Det moderna samhället blir också alltmer beroende av kontinuerligt tillflöde av råvaror och förnödenheter som energi. Störningar kan få stora konsekvenser. Sverige kan komma att dras in i sådana förlopp genom våra stora obebyggda landområden och tillgången på vissa unika mineraler. Globaliseringen Globalisering sker på flera olika plan och i olika sammanhang. Viktiga drivkrafter är transporttekniska och ekonomiska. Informations- och kommunikationstekniken knyter ihop länder och regioner med information och relaterade flöden, till exempel ekonomiska och finansiella. Alla dessa beroenden binder samman jorden till ett globalt system med de sårbarhetskonsekvenser detta för med sig. Välfärd och tillväxt starkt kopplat till globalisering och ekonomisk utveckling medför både ökad förmåga att skydda sig och minskad tolerans mot lidande och förlust. En konsekvens av globaliseringen är omfördelning av funktioner och ekonomisk betydelse mellan städer och regioner. I den globaliserade ekonomin samlas makt och inflytande till nya platser och det sker bland annat omskiktning av funktioner för beslut 12

13 och inflytande. Detta skapar nya beroendeförhållanden där Sverige kan komma att få en position i ekonomin som är underordnad andra länder och regioner. Omvänt gäller att Sverige kan ta andra, nya roller och uppgifter i det globala systemet. Globaliseringen innebär ökat resande och ökad världshandel. Svenskar kommer i ökad omfattning att resa till länder långt bort i egenskap av turister, i affärer eller av familjeskäl. Varuförsörjningen bli allt mer beroende av att världshandeln fungerar, i synnerhet som produktionen av en specifik produkt sprids över flera länder och världsdelar. Större och färre centrallager byggs upp på strategiska punkter i världen samtidigt som traditionell lagerhållning alltmer försvinner och ersätts av ett kontinuerligt varuflöde enligt Just-In- Time-konceptet. En annan aspekt på globaliseringen av transporter är tendensen till snabbare spridning av sjukdomar. Ideologiska krockar skapar nationalism Många konflikter och kriser finner sin ideologiska drivkraft i konkurrerande religions- och värdesystem. Inte sällan överlagras dessa av en allmänt oförsonlig hållning till det västerländska samhällets livsstilar. Yttrandefrihetens konsekvenser, norm- och värdesystem i snabb förändring, den förhållandevis snabba jämställdhetsutvecklingen, ökad tolerans för sexuella minoriteter samt en åldrande västerländsk befolkning som samtidigt har maktoch tolkningsföreträde kan vara en nagel i ögat för fundamentalistiska grupper. Den globaliserade ekonomin innebär huvudsakligen fördelar, men skärper krav på omställning och förnyelse. Globaliseringen utmanar traditionella värden och miljöer. Globaliseringen ger upphov till en motkraft, som möjligen kan förklara framväxten av nationalism på en del håll, ibland med fundamentalistiska inslag. De nationalistiska strömningarna kan tända eller förstärka regionala spänningar med etniska och politiska förtecken som kan blossa upp till konflikt och kan leda till en kris i full skala. Internationell kriminalitet och olaglig handel över gränser Analogt med att företag opererar världsomspännande uppstår internationellt organiserad kriminalitet. Sverige utsätts i växande grad för sådan kriminalitet, och blir i vissa fall till och med hemvist och central för detta. Nya konflikter uppstår Det finns mängder av resurser och kapacitet i världen för produktion och spridning av vapen för skada i stor skala. Vissa sådana resurser kontrolleras av stormakterna. Kunskapen och tekniken är dessutom så spridda och tillgängliga att det måste räknas som en definitiv risk att dessa vapen kommer till användning för utpressning eller i någon regional konflikt. Samtidigt ökar samverkan mellan civila och militära krafter för att lösa konflikter. En viktig del är internationella fredsstödjande operationer som ofta inrymmer blandade civila och militära inslag, till exempel militärt skydd av civilt biståndsarbete i oroshärdar där man annars inte skulle kunna ge stöd. Svensk militär som arbetar i fredsstödjande operationer utsätts för sådan exponering. Risken för väpnade konflikter och regionala storkrig är hög. Mekanismerna är ofta tröga för att lösa konflikter och för att förebygga kriser och våld genom internationella förhandlingar och system. Många av dessa konflikthärdar har sina rötter i urgamla oförrätter och spänningar. Psykisk ohälsa i förändringssamhället I vårt samhälle med höga krav på förändring och utvecklingsförmåga utsätts individer för stora påfrestningar. Psykisk ohälsa och 13

14 14

15 obalans kan uppstå och innebära hot mot omgivningen. I vissa fall har det visats i efterhand att till exempel extrema bombdåd utförts av sådana individer. Migration och befolkningsomflyttning Inte bara klimatförändringar och kampen om energitillgångarna får geopolitiska konsekvenser. Även demografiska förutsättningar med en stor andel instabila regioner bidrar till ökade migrationsflöden till områden med bättre förutsättningar för ett bra liv. De skeva ekonomiska förutsättningarna i olika delar av världen leder till ökade hot om terror och organiserad kriminalitet. Migrationen mellan regioner, länder och världsdelar medför ökad kontakt och konfrontation mellan traditioner och kulturer. Kulturer som är mer eller mindre disparata möts allt oftare inom samma land, också det en följd av globaliseringen. Särskilt de stora städerna inrymmer olika kulturer och befolkningsgrupper. Regional utveckling Vissa länder och regioner, till exempel Ryssland, Kina, Indien, Mellanöstern och stora delar av Afrika, kommer att möta enorma omställningar under en överskådlig framtid. Ekonomisk tillväxt med ökad internationell handel och kontakt innebär förstås en positiv utveckling, även om den också medför ett ökat internationellt beroende. Terrorism Sverige är antagligen inte primärt mål för något av dessa hot, men kan ändå komma att beröras. Teknik och vetenskap Den tekniska utvecklingen påverkar förutsättningarna för samhällets utveckling inom allt fler områden. Kunskapsuppbyggnad och användning innebär såväl mer sårbara system som ökad förmåga att lösa problem. Teknisk utveckling kan sägas ha första och andra ordningens effekter, där den första är den avsedda effekten. I det andra ledet inryms dock ofta en baksida. Nya material för nya användningsområden inrymmer till exempel mängder av säkerhetsfrågor i andra eller tredje led. Man kan översiktligt lista några intressanta teknikområden som har hög krisrelevans: Materialområdet med mikro- och nanoutveckling från funktionella material till specialkemikalier och ämnen med farmakologiska verkningar, har en utomordentligt omfattande säkerhets- och krisrelevans. Biomedicinen präglas på många sätt av en omvälvande utveckling. Lovande botemedel och hälsobringande verkningar står i förgrunden, men det finns också en skuggsida. Ett näraliggande teknikområde är miljösensorer som kan användas till exempel för att detektera oönskade kemikalier i miljön. Informationstekniken erbjuder en växande flora av verktyg och media som kan användas för mer effektiva operationer såväl legalt som med kriminella förtecken. En särskild aspekt är de ökade möjligheterna till gränslös övervakning och ansamling av personlig information. Dessa instrument kan användas både krisförebyggande och under kris. Simulering är ett instrument med växande potential, att användas i besluts- och beräkningsprocesser med stor komplexitet. Simulering kommer att kunna användas för att pröva hållbarheten hos tekniska anläggningar och system liksom för att identifiera konspirativa säkerhetsluckor i kommunikationsutrustningar. 15

16 Rymden är ett tillämpningsområde för teknik av alla kategorier som kommer att vara starkt pådrivande för säkerhetstänkande och procedurer på många andra områden. Mindre offentlig sektor och ökad privatisering Samhällsutvecklingen från och 60-talens folkhem till dagens internationella och omreglerade värld kommer att fortsätta. Ansvaret förskjuts från staten till företag och individer. Fler aktörer kommer att vara delaktiga i det framtida samhället. Några av de mest tydliga exemplen på statens minskade ansvar är: Omregleringar av tidigare statliga och kommunala monopol, exempelvis el, tele, järnväg, vatten och sophantering. Nedrustning och specialisering av försvaret. Pensionsreformen där individen blir ansvarig för den egna funktionen. Kyrkan skild från staten. En självständig riksbank. Utförsäljning av statliga företag. Privata vårdgivare som ett komplement till den offentliga sjukvården. Individualiserad och självfinansierad arbetsmarknadsförsäkring. Trafikförsäkring som bär sina egna kostnader. Statens mandat och inflytande minskar Statens beredskapsansvar har flyttat till kommunerna. Det gamla civilförsvaret har blivit decentraliserat, och det är nu kommunernas ansvar att skydda befolkningen vid en kris. Och när en kris sträcker sig över kommungränserna finns behov av samverkan. I och med att fler aktörer bidrar till att leverera medborgarnytta kommer de att bygga upp trovärdighet, kontakter och varumärken. Dessa aktörer kommer också att agera vid kriser. Forskning har visat att globalt framgångsrika företag bland annat kännetecknas av en mycket stark företagskultur som kan överskugga ingående nationella kulturer. Kommersiella krafter får mer inflytande över informationssamhället Ägarkoncentration inom privata medier blir allt större. Viss kritisk infrastruktur kontrolleras av några få aktörer (till exempel distributörer via satellit eller kabel), det vill säga en oligopolliknande situation. Samtidigt tillkommer många mindre alternativa, parallella medier med olika trovärdighet. Frivilligorganisationer (NGOs) får större betydelse Frivilligorganisationer (NGOs) blir allt fler och mer aktiva, och förändras över tiden. Med begreppet menas icke-vinstdrivande frivilligorganisationer det som inte är företag eller offentlig sektor. Som exempel kan nämnas Röda Korset, Svenska kyrkan och andra religiösa samfund, fackförbund, branschorganisationer, bostadsrättsföreningar, idrottsföreningar men också communities med sin bas på Internet. Dessa organisationer sköter allt mer, ställer krav och gör insatser både i det vardagliga och vid kriser. Alternativa grupperingar virtuella, lokala, nationella och globala får allt större inflytande I och med utvecklingen mot minskad samhörighet med nationalstaten och statens minskade inflytande och ansvar, får lokala, nationella och globala grupper större inflytande. Även virtuella nätgrupperingar (communities, bloggar med mera) är viktiga för att sprida information. Fler och fler har flexibla arbetsplatser Arbetsgivaren har hög trovärdighet och tillhandahåller ett informationssystem med 16

17 relativt hög tillförlitlighet och tillgänglighet. Denna trend förstärks, delvis till följd av minskat utbud av arbetskraft, då företagen för att anses som attraktiva arbetsgivare kommer att vilja stärka banden med de anställda, till exempel genom att ansvara för viss kommunikationsutrustning för mobilitet i arbetet, inklusive i den egna bostaden. Allt större beroende av elektroniska kommunikationer I takt med ett ökat användande av elektroniska kommunikationer kommer bredbandsnät och webbplatser att få högre kapacitet. Ip-telefoni, med eller utan avtal med operatör, ökar (till exempel Skype). Endast FM-radio sänds i ett separat nät, skilt från internet. Ip-telefoni innebär svårigheter att lokalisera personen som ringer, samtidigt som den är beroende av el och internetaccess för att fungera. Sökmotorerna blir alltmer kommersiella och kontrolleras av några få internationella aktörer, oftast utanför Sverige. De mobila näten är sårbara då de kräver kontinuerlig elförsörjning. Sårbarheten ökar också till följd av att internet blir den dominerande informationsbäraren. Många företag och privatpersoner kommer att förlita sig enbart till nätet och blir därmed mycket sårbara för avbrott och störningar i internettrafiken (ip-telefoni, ip-tv och internet). Elektroniska betalningar ökar Den redan idag frekventa användningen av betal- och kreditkort kommer att öka. Högre säkerhet med inbyggda chips eller annan kompletterande verifiering gör kontokortsbedrägerier svårare. Krav på allt omedelbart Information finns tillgänglig för alla direkt när den uppstår. Det är inte längre en aktör som har ensamrätt på att ta till sig och vidareförädla information. I framtiden kommer det att vara naturligt att söka information från olika aktörer, från public service, men också från alternativa tv-kanaler, radio och hemsidor. Konvergens leder också till att samma nyhet distribueras via olika plattformar, vilket är en nyhet för både myndigheter och företag. Kunder (medborgare och företag) kan ha tillgång till mer aktuell information än leverantörerna har via sina egna interna kanaler. Trovärdigheten hos public service består Trots ett ökat mediautbud via olika plattformar bedöms den höga trovärdigheten (och därmed ett högt utnyttjande vid kris) av public service bestå. Sveriges Television och Sveriges Radio har med sina huvudkanaler skyldighet att nå hela landet och den tekniska kvaliteten ska vara hög. Verksamheten ska enligt regeringens sändningstillstånd bedrivas oberoende av politiska, ekonomiska och andra maktsfärer samt opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda. Tillståndet föreskriver också att public serviceföretagen ska granska myndigheter, organisationer och företag som har inflytande på beslut som berör medborgarna. Sveriges Radio har skyldighet att sända VMA (viktiga meddelanden till allmänheten) som kommer från regeringen och myndigheter. SR har också uppdraget att sända denna information till kommersiella kanaler och SR har rättighet att bryta programinnehållet i dessa kanaler så att meddelandet når allmänheten. Företaget ska vidare till alla etermedier i Sverige vidareförmedla VMAmeddelanden. En översyn av gällande regler har nyligen gjorts och Räddningsverket har i uppgift att förhandla och ingå nya överenskommelser med både public serviceföretagen och de kommersiella radio- och tv-kanalerna. Public service har alltså ett speciellt ansvar 17

18 vid kriser, men privata medier kommer också att inom överskådlig tid vara skyldiga att informera allmänheten med VMA i krissituationer. Informationsflödena avprofessionaliseras Många aktörer tar på sig att förmedla information. Kvaliteten varierar stort, från analyserande radio- och tv-program, till bloggare, lobbyister och särintressen med specifika mål och målgrupper. Detta leder till fler kontaktytor. Ett större informationsflöde från kända och okända källor ställer krav på informationsmottagaren att kritiskt granska informationen. Tjänsterna blir globala Förekomsten av globala tjänster och globala distributörer av innehåll gör att världen blir än mer sammankopplad. Exempel på sådana globala tjänster som sprids utanför de traditionella distributionsnäten som redan i dag har stor inverkan är YouTube, Facebook och Skype. Informationsläckage och desinformation Mycket information om individer och organisationer kommer att finnas i olika databaser. Information från dessa databaser kan komma att användas på ett sätt som inte ursprungligen var avsett och av personer och organisationer som har en annan avsikt än de som skapade databasen. Det öppna informationssamhället och fler alternativa informationskanaler, i kombination med att avsändare söker information, ger större utrymme för personer och organisationer att sprida desinformation. Vid en skapad kris (terrorattack) finns stora möjligheter att sprida desinformation både före, under och efter krisen. Informationsutbud blir allt mer fragmenterat Fler alternativa källor som bloggar och diskussionsforum sprider information. Framför allt via internet distribueras information från många källor. Därför blir informationsvärdering viktig för att avgöra om informationen är relevant och källan tillförlitlig. Mer individualiserat informationsinhämtande Genom möjligheten att själv välja den information man är intresserad av finns risken för medborgaren att övrig väsentlig information filtreras bort. Detta kan vara ett hinder vid kontakt med vissa grupper eller om information behöver nå fram till samtliga organisationer eller individer i ett område. Öppna källor är tillgängliga för alla Den svenska traditionen med öppna källor (myndigheter) är en viktig del av det svenska samhället. Det ger möjlighet för den enskilde att kontrollera att det offentliga utför sitt arbete till gagn för företag och medborgare. Men det kan också utnyttjas med ond avsikt. Minskad öppenhet medför minskad risk för att information kommer i orätta händer eller att desinformation sprids. Samtidigt kan det leda till att förtroendet för det offentliga minskar. Mobila VMA-bärare Mobiltelefonen och annan mindre, bärbar utrustning kommer att finnas i absoluta närheten av en stor del av befolkningen. Den kan då vara mycket lämplig för spridning av viktiga meddelanden till allmänheten, VMA. Den digitala klyftan innebär mer än tillgång till it Språk, ohälsa, funktionshinder och dålig ekonomi bidrar till den digitala klyftan. Det kan också vara ett aktivt val för vissa att inte delta 18

19 i informationssamhället. Vid en kris kommer det att vara svårt att nå fram till dessa grupper. Här kan kommunen spela en viktig roll för att nå de individer som av olika anledningar inte kan delta i informationssamhället. Nytt distributionssystem Beroendet av utländska transportaktörer ökar, vilket gör Sverige sårbart. Lagren blir större, färre och är allt oftare placerade utanför Sverige. Centrallagrens utformning försvårar distribution vid en kris. Det är svårt att veta var på de stora robotiserade lagren en viss vara finns, om de elektroniska kommunikationerna inte fungerar. Utan krav på fullständighet har ovan beskrivits en framsyn som det svenska samhället måste beakta i sin framtida krisberedskap. För att klara av detta krävs en struktur som beskrivs i följande kapitel. 19

20 20

21 3. En struktur för krishantering Övergripande struktur Projektet föreslår tre olika organisationsstrukturer för samhällets planering av krishantering och beredskap. De är tillämpliga för att hantera kriser under olika förutsättningar och förhållanden, delvis överlappande, komplementära och sammanlänkade. Krishantering som startar med en organisationsstruktur kan behöva ställas om till en annan under krisens förlopp. Projektet har valt att kalla de tre organisationsstrukturerna enkel organisation, multiorganisation och internationell organisation. Behovet av dessa strukturer framgår tydligast genom att tänka i termer av före, under och efter krisen. De kriser som kan förutses (före) kommer att kunna hanteras av en förberedd krishanteringsorganisation. Men det hör till krisens natur att mycket av det som händer under en kris är oväntat, oförberett och oförutsett. Om denna del är stor tvingas man till improvisationer och det är i detta läge en multiorganisatorisk samverkan visat sig effektiv. När samhället eller organisationen hamnar i en relativt väl förutsedd kris kan förberedelserna utnyttjas inom ramen för en enkel organisationsstruktur. Enkla organisationer kan vara företag, myndigheter, enskilda sammanslutningar och så vidare. En enkel organisationsstruktur för krishantering kan också innebära förberedd regelstyrd samordning mellan flera organisationer. För att hantera förutsedda, normala kriser krävs förfaranden som kan beskrivas till exempel med regelverk och standarder. Summan av dessa förberedda (enkla) organisationsstrukturer kan vi kalla samhällets linjeorganisation för krishantering och -beredskap. Den omfattar då först och främst myndigheter som företräder linjeorganisationen enligt gällande lagstiftning och uppställda regelverk. På central nivå är det bland annat polisen, Sjöfartsverket och en ny statlig krishanteringsorganisation, en föreslagen sammanslagning av Krisberedskapsmyndigheten, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar. Vid en oförberedd kris av större omfattning måste ett antal organisationer börja samverka utan att det finns väl förberedda regler och processer. Vi kallar denna organisationsstruktur för multiorganisation. Den multiorganisatoriska organisationsstrukturen innefattar alltså ett nätverk av autonoma organisationer, till exempel myndigheter, företag och icke offentliga organisationer. Det finns inte något särskilt regelverk som träder i kraft eftersom dessa kristillstånd inte är planerade eller förberedda. Särskilda föreberedelser och sätt att hantera situationen behövs för att hantera detta fall framför allt genom en i förväg etablerad gemensam värdegrund hos aktörerna. Vi definierar här värdegrund som en viss uppsättning normer och värderingar, som är nödvändig för att kunna göra prioriteringar och sätta mål. 21

22 Krishantering i en enkel organisation Vid krishantering i en enkel organisation, till exempel en myndighet eller ett företag, hanteras krisen så nära punkten där systemet brustit som möjligt. Det vill säga: den som normalt har områdes- och linjeansvar där krisen inträffat har också ansvar och nödvändiga befogenheter för att återupprätta normal verksamhet. Återuppbyggnaden hanteras i en situationsanpassad projektorganisation med ett mycket klart mål: att återställa normalläge. Den enkla organisationen har beredskap för och hantering av en förutsedd krissituation, en normalkris. Det finns ett antal situationer och tillbudstillfällen där en sådan organisation är adekvat. Ett exempel är kris med anledning av ökade vattenflöden med översvämning som följd. Den enkla organisationen karaktäriseras av att det finns en tydlig ansvarsfördelning, nästan alltid i form av en hierarki, och en tydlig och känd beslutsstruktur. Det finns krav på dokumentation av beslut och aktiviteter, och det finns alltid en chef eller ett styrande organ som kan ställas till svars, till exempel för hur man hanterat en kris. Det finns en geografisk och sektoriell ansvarsprincip den som svarar för verksamheten normalt svarar också för verksamheten i kris. Men samhället har fragmenterats. För några decennier sedan var infrastruktur av särskild betydelse för samhället enkla organisationer med entydigt ansvar: Vattenfall för elförsörjning, Televerket för telekommunikationer, SJ för tågtrafiken och så vidare. Det fanns förberedda regler och processer för hur ansvar och befogenheter skulle fördelas och vem som var ytterst ansvarig, också i en krissituation. Detta har förändrats genom den av- och omreglering samt outsourcing, som har medfört att tidigare statlig verksamhet nu drivs av privata företag. Exempel på sådana infrastrukturer är system för produktion och distribution av el och annan energi inklusive drivmedel, avloppssystem, system för data, kommunikation, tv, radio, post, transporter samt för försörjning med vatten, läkemedel och livsmedel. Om dessa kritiska infrastruktursystem ska fungera i en krissituation måste staten knyta det privata näringslivet till sig med avtalslösningar. Med sådana avtalslösningar på plats kommer det i en förberedd krissituation att finnas tillgängliga resurser, en tydlig ansvarsfördelning, och en tydlig och känd beslutsstruktur. Denna situation innebär således en effektiv krishantering i ett förberett och förutsatt krisläge. Men det finns ett stort antal områden där man istället bör sträva efter och förbereda sig för en annan organisationsform: en målstyrd samverkan i en multiorganisation. Detta blir aktuellt i de fall där regering och riksdag fattat beslut om att risknivån är för hög för att ta kostnaden för fullständig förberedelse. När kristillståndet inte är specifikt förutsett eller förberett, och där flera normalt icke ledningsmässigt kopplade organisationer är drabbade, blir situationen speciellt svår att hantera om man söker tillämpa en regelstyrd samordning. Den som väntar på klara direktiv och regler blir i detta läge lätt handlingsförlamad. Det krävs naturligtvis även i detta fall att en ledningsstruktur så snart som möjligt upprättas. Men de första insatserna ska inte behöva vänta på detta. 22

23 Krishantering i en multiorganisation Det kommer således att uppstå oförutsedda och oförberedda kriser där enkla organisationer eller samhällets linjeorganisation för krishantering inte räcker till. Krisen kan ha en omfattning och komplexitet som överstiger de enskilda organisationernas kapacitet. Krisen kan också äga rum i ett sammanhang eller en miljö utan klara ansvarsförhållanden. Då krävs för att så snabbt som möjligt få igång återställningsarbetet en multiorganisatorisk målstyrd samverkan mellan de drabbade organisationerna, vilka bäst vet vad som behöver göras för att återställa verksamheten. I Försvarsberedningens nyligen publicerade omvärldsanalys Säkerhet i samverkan uttrycks frågeställningen på följande sätt:»ansvarsprincipen att den som ansvarar för en fråga under normala omständigheter även ska göra det under en kris bör utvecklas så att alla aktörer även gemensamt ska bidra till att ta ansvar för helheten. För detta krävs starka strukturer som stödjer ett gemensamt synsätt på verksamheten.«försvarsberedningen skriver också:»det återstår dock att skapa en funktion som har till uppgift att samordna myndigheternas insatser när frivillig samverkan inte är tillräcklig.«begreppet multiorganisation myntades ursprungligen inom forskningen i samband med kommunala frågor. I ett sådant sammanhang möts en rad olika organisationer: primär- och landstingskommunala nämnder och kontor, statliga myndigheter, företag med olika storlek och inriktning, enskilda intressen och det civila samhällets olika organisationer. Det finns inget entydigt besluts- och maktcentrum eller homogen organisationskultur och det saknas gemensamt regelverk. Metoder och lösningar för krishantering i en multiorganisation blir i många stycken annorlunda jämfört med i en enkel organisation. Man kan inte förutsätta att delarna i en multiorganisation ska underordna sig ett gemensamt syfte i ett allvarligt krisläge utan att ett gediget förberedelsearbete har gjorts. Framgång förutsätter alltså att man före krisen har skapat en samsyn kring betydelsen av vad som sker och syftet med olika åtgärder att man etablerat en gemensam värdegrund ( ett gemensamt synsätt med Försvarsberedningens ord). Värdegrund definierar vi här som viss uppsättning normer och värderingar och är nödvändig för att kunna göra prioriteringar och sätta mål. Erfarenheterna från en rad inträffade kriser och större haverier visar att det ofta är flera olika organisationer som drabbas och att en framgångsrik krishantering skett just av en multiorganisation. Olika enheter exempelvis inom polis, räddningstjänst och sjukvård spelar stor roll i olika faser av krisen. Organisationerna deltar i krishantering genom multiorganisatorisk samverkan, utan i förväg fastställda ramar och detaljerat regelverk eller något hierarkiskt beslutsfattande. Huvudargumentet för utvecklandet av multiorganisatorisk samverkan är erfarenheten. Studier vid bland annat Lunds universitet av krishanteringen i Sverige och internationellt visar att den traditionella formen av skrivna regler för samordning mellan olika organisationer inte är tillräcklig. Samverkan mellan olika organisationer och aktörer, och en efter hand framväxande ledningsstruktur för resursallokering och prioritering, framstår som mer effektiv. Ett annat skäl för multiorganisatorisk samverkan är flexibiliteten: förmågan att improvisera och finna nya kombinationer är 23

24 avgörande i många kriser. Vi kan inte räkna med ett regelverk som kan hantera alla möjliga situationer och krislägen det måste finnas ett mått av improvisation för att etablera den samverkan som krävs för olika slag av situationer. En grundförutsättning är att också parterna, även på gräsrotsnivå, har en förtrogenhet med förutsättningarna och än mer att de har förtroende för varandra. Förtroende utvecklas lättast mellan människor som känner varandra och som samarbetat tidigare. Att bygga detta sociala kapital är en väsentlig del av krisberedskapen. Övning bidrar till att bygga förtroende. Det finns således synnerligen starka skäl att öva inför krislägen. Partnerskap mellan offentliga och privata aktörer kan vara en form av förtroendeskapande. En multiorganisation på kommunal nivå kan beroende av krisens karaktär och förlopp komma att behöva stöd på länsnivå. Länsstyrelserna har därför en viktig roll både före krisen (etablerande av värdegrund, prioritering och mål) och under krisen (att följa krisförloppet och vid behov tillföra speciella resurser eller beslutsfunktioner), samt efter krisen för den utvärdering som är viktig för en lärande organisation. och upphandlingslagstiftning). Formella regeringsbeslut krävs också vid internationella kriser som kräver samverkan med andra länder. Därför etableras nu ett kansli för krishantering på regeringskansliet, med den väsentliga uppgiften att koordinera departementen och ge underlag för regeringsbeslut. Krishantering i en internationell organisation Många kriser har en internationell dimension. Svenska myndigheter och organisationer behöver samverka internationellt för att förebygga och hantera olika typer av kriser. Sverige behöver också utveckla möjligheterna att både kunna ge och ta emot bistånd vid kris. Medlemskapet i EU innebär också att Sverige i allt högre grad involveras i EUs externa och interna krishanterings- och krisberedskapsarbete. EUs säkerhetsstrategi som antogs 2003 innebär ett politiskt ramverk för EU som säkerhetspolitisk aktör. EUs säkerhetsarbete inriktat på krishantering och beredskap är fortfarande fragmentariskt och i stora stycken outvecklat, och denna fråga har inte specifikt behandlats inom projektets ram. Krishantering på regeringsnivå Vid mycket allvarliga kristillstånd kommer det i vissa fall inte att vara tillräckligt med multiorganisatorisk samverkan med stöd från länsstyrelsen. Krisens allvar, karaktär eller förlopp kan kräva regeringsbeslut för att ge stöd till multiorganisationen och för att etablera en hierarkisk linjeorganisation. Det kan också komma att krävas andra specifika och konkreta regeringsbeslut, exempelvis för prioriteringar, resursallokeringar och avsteg från normala regelsystem (till exempel konkurrens- 24