för framtidens välfärd

Transkript

1 rapport nr 9/2009 Framtidens skatter för framtidens välfärd Arbetarrörelsens Tankesmedjas skatteutredning Av Anne-Marie Lindgren

2 Rapporten Framtidens skatter för framtidens välfärd utgiven av Arbetarrörelsens Tankesmedja i mars 2009 Tryckning: LO-tryckeriet Stockholm

3 Innehåll Förord: Är bred enighet om skatterna möjlig? Varför skatter?... Skatterna och välfärdssystemen Principer för skatteuttaget Skatt efter bärkraft Likformighet och tydlighet Legitimitet... Effektiv skattekontroll... Effektiv resursanvändning och demokratisk kontroll över skattepengarna Räcker skatterna?... Är skatteökningar möjliga?... Är skatteökningar behövliga?... En produktivitetspolitik för de offentliga tjänsterna... Är skatteökningar önskvärda? Tänkbar reformering... Problem i skattesystemet i dag... A. De borgerliga skatteförändringarna... Skatter som styrinstrument?... Jobbskatteavdraget... B. Kapitalbeskattning... Fastighetsbeskattningen... Arvsbeskattning, gåvoskatt och förmögenhetsskatt... Avkastning/vinst på finansiella tillgångar... C. Skatt som betalas av företagen... Bolagsskatten... Arbetsgivaravgifter... D. Övriga skattefrågor... Moms... Kommunalskatterna Sammanfattning... Bilaga 1: Var finns skatterna?... Bilaga 2: Skatt på arbete... Bilaga 3: Reformerad moms en möjlighet?... Bilaga 4: Hushållens kapitalinkomster och kapitalskatter... Bilaga 5: Holländska modellen B1:1 B2:1 B3:1 B4:1 B5:1 3

4 Förord: Är bred enighet om skatterna möjlig? Denna rapport från Arbetarrörelsens tankesmedja är ett debattinlägg om socialdemokratisk skattepolitik, kompletterad med ett kunskapsunderlag som beskriver de viktigaste enskilda skatterna. Förhoppningen är att detta ska stimulera till fortsatt diskussion inom arbetarrörelsen om de ingalunda okomplicerade frågor, som skattepolitiken står inför. Ursprungligen var syftet bredare, nämligen att i tankesmedjans regi göra en mer genomgripande översyn av skattesystemet i dess helhet. Detta visade sig av flera skäl inte möjligt. Utgångspunkten för varje översyn av skatter eller något annat är det existerande systemet, och det är i förhållande till detta befintliga system som förslag till ändringar och omläggningar formuleras. Under den borgerliga regeringsperioden har emellertid skattesystemet gått in i en period av ständigt pågående omläggning, där varje ny förändring ändrar förutsättningarna för den fortsatta diskussionen och den fortsatta översynen. Att då lägga fram ett omfattande program som kan sakna viktiga punkter redan i det ögonblick det presenteras är inte meningsfullt. Det har dessutom blivit alltmera uppenbart att regeringens skattepolitik, även om det aldrig utsagts tydligt, innebär en förändring av viktiga grundläggande principer för skattepolitiken. Principerna om likformighet och om skatt efter bärkraft har ersatts av en strävan att använda variationer i skatteuttag som endera piska eller morot för att styra människors ekonomiska beteenden. I denna strävan att använda skatter som beteendereglerare har dessutom skatternas grundläggande funktion att finansiera kostnaderna för olika samhälleliga åtaganden kommit i skymundan. De stora sänkningarna av inkomstskatterna, exempelvis, har genomförts utan att relateras till den sedan flera år pågående (oroade) diskussionen om den framtida finansieringen av välfärdspolitiken. Huruvida skattepolitiken här är kopplad till en flerstegsstrategi, där genomförda skattesänkningar i sin tur ska nödvändiggöra förändringar i exempelvis välfärdspolitiken är omöjligt att svara på men frågan kan onekligen ställas. I det läget är det mest angelägna inte att diskutera utformningen av enskilda skatter, utan att lyfta de grundläggande frågorna: Vad är det skatterna ska finansiera? Efter vilka principer ska skatterna tas ut? Vilka krav ställer framtiden på dagens skattefinansierade åtaganden? Och i den debatten måste göras mycket klart, att vill man ha en omfattande skattefinansierad välfärd, så ställer det krav på ett förhållandevis högt skatteuttag. Anser man, av olika skäl, att ett sådant uttag inte är möjligt eller önskvärt, ja, då måste också åtagandena inom välfärdspolitiken minskas. De som förordar stora skattesänkningar bör därför i klarhetens intresse ange hur de anser att dessa åtaganden ska finansieras i stället. Den gemensamma uppfattningen hos alla som arbetat med tankesmedjans skatteprojekt är att man tydligt måste lägga fast dessa utgångspunkter, innan man börjar diskutera enskilda skatter och inte minst, enskilda skattesänkningar. Det är likaså en gemensam uppfattning att dessa grundläggande frågor litet för mycket kommit bort i dagens debatt. Dessa frågor inklusive de problem som måste uppmärksammas även av oss som stöder en hög skattefinansiering av välfärdspolitiken behandlas i rapportens första del. Den tar också upp en diskussion kring vissa bestämda skatter, där dagens utformning är mindre lyckad eller där framtiden kan ställa nya krav som gör att dagens utformning måste omprövas. Dessa rapportens första avsnitt innehåller vissa preciserade förslag men är i huvudsak att se som problematiserande resonemang, som pekar ut möjliga men inte definitiva lösningar. För denna del av rapporten och de förslag som där finns svarar Arbetarrörelsens Tankesmedjas utredningschef Anne-Marie Lindgren. I rapportens andra del, som är fristående från den första, beskrivs de viktigaste skattebaserna och det regelverk som gäller för dem. Dessa avsnitt har presenterats som underlag inom den referensgrupp som arbetat inom tankesmedjan och ska endast läsas som kunskaps- och diskussionsunderlag. Min sammanfattande uppfattning efter ett års arbete med tankesmedjans skatteprojekt är att både frågorna kring vissa enskilda skatter och de stora frågor kring skattesystemet som vi vet ställs inför framtiden, gör det höggradigt önskvärt med en ny 4

5 stor skatteutredning på nationell och blocköverskridande nivå. Någon fullständig enighet om skattepolitiken kommer förstås aldrig att nås, eftersom det på några punkter finns klara värderingsskillnader mellan partierna. Men man bör sträva efter att slå fast vissa grundläggande principer för utformningen av skattepolitiken, som gör systemet långsiktigt hållbar även om nivåerna ändras uppåt eller nedåt. Stockholm i mars 2009 Göran Johnsson Styrelseordförande Arbetarrörelsens Tankesmedja Medverkande i skatteutredningen Arbetarrörelsens Tankesmedja har under några år drivit ett skattepolitiskt projekt i syfte att ta fram underlag för analys och debatt inom arbetarrörelsen. En första rapport kom 2007, författad av Jan Larsson och Magdalena E Andersson, En rättvis och hållbar beskattning. En referensgrupp inom tankesmedjan har därefter arbetat med att ta fram faktaunderlag och intressanta frågeställningar som underlag för den rapport som nu presenteras, Framtidens skatter för framtidens välfärd. Referensgruppens underlagsmaterial presenteras som en särskild bilaga. Själva rapporten har skrivits av tankesmedjans utredningschef Anne-Marie Lindgren, som också svarar för förslagen där. Referensgruppen har bestått av tanksmedjans ordförande Göran Johnsson, tidigare ordförande i IF Metall, Åsa-Pia Järliden Bergström och Rolf Andersson som varit utsedda av LO samt Magdalena E Andersson och Sebastian de Toro från den socialdemokratiska riksdagsgruppens kansli. Referensgruppen har vid olika tillfällen ordnat hearings med följande experter: Professor Jan Södersten, professor emeritus Sven-Olof Lodin, departementsrådet Anders Kristoffersson, docent Ann-Sofie Kolm samt förre finansministern och skatteutredaren Erik Åsbrink. 5

6 1. Varför skatter? Skatter tas inte ut som något självändamål; skatter tas ut för att finansiera åtaganden, som medborgarna anser ska vara gemensamma, sam- hälleliga, angelägenheter. Utgångspunkten för diskussionen om hur hög skattenivån ska vara och ur vilka källor skatterna ska tas är därför frågan vilka åtaganden samhällsorganen statliga, kommunala och landstingskommunala ska ha. Anser man att samhällsorganen ska ha breda åtaganden inom framför allt välfärdspolitiken, hamnar man också på ett förhållandevis högt skatteuttag. Anser man att samhället endast bör ha begränsade åtaganden mot medborgarna, blir följden också ett lågt skatteuttag. Att man inte på en gång kan ha omfattande samhällsåtaganden och ett lågt skatteuttag är en självklarhet; förordar man ett lågt skattetryck förordar man med automatik också begränsade skattefinansierade åtaganden. Den möjliga och lämpliga skattenivå blir därmed en fråga om en avvägning mellan kraven på de önskade samhällsåtagandena och de eventuella ickeönskvärda effekter som ett höjt skatteuttag kan få för andra delar av ekonomi och samhällsliv. Det är nödvändigt att inse, att det som från en utgångspunkt sett är ett önskvärt krav på skattesystemet kan få negativa effekter sett ur ett annat perspektiv, och att båda dessa möjligheter måste vägas in i bedömningen. Hög progressivitet i inkomstbeskattningen, exempelvis, kan motiveras av fördelningspolitiska skäl, men kan å andra sidan påverka arbetsutbudet nedåt eller, under vissa omständigheter, skapa ett inflationsdrivande löneökningstryck. Beskattning av förmögenheter kan på samma sätt motiveras fördelningspolitiskt, men kan också skapa risk för kapitalflykt eller problem för familjeägda företag. Att mer objektivt fastställa vad som är den optimala skattenivån, frikopplat från frågan vad skatterna betalar, är inte möjligt, och föreställningen att höga skatter per definition är skadliga för ekonomin saknar stöd i forskningen. Vare sig effektivitet eller rättvisa bestäms nämligen av själva nivån; både effektivitet och rättvisa beror av hur skattesystemet utformas och vad skatterna används till. Ett högt skatteuttag som används för sådant som en utbyggd infrastruktur, ett väl utvecklat utbildningssystem öppet för alla och ett sjukvårds- och sjukförsäkringssystem som ger alla möjlighet till vård ökar både ekonomisk effektivitet och individuell välfärd. Ett lågt skatteuttag, som leder till allvarliga brister i dessa avseenden, är ineffektivt och minskar välfärden. Att det inte finns någon objektivt fastställbar bästa skatteuttagsprocent är givetvis inte detsamma som att obegränsat skatteuttag är möjligt. Skatter påverkar, avsiktligt eller oavsiktligt, människors ekonomiska beteenden, och detta måste vägas in i utformningen av skattesystemet. Även när man förordar ett brett samhälleligt ansvar för sådant som infrastruktur, ekonomisk trygghet vid sjukdom och arbetslöshet och viktiga sociala tjänster som vård och utbildning måste man acceptera att det finns begränsningar i möjligheterna att ta ut skatt och att restriktionerna ökar, ju högre andel av BNP som redan tas in som skatt. Uppfattningen att om det finns brister i samhällstjänsterna så är det enkelt och problemfritt att höja skatten för att förbättra dem är orealistisk. Frågan om hur skattesystemet byggs upp är därför mycket viktig, eftersom olika skatter har olika effekter för människors ekonomiska beteenden. Rationalitet och effektivitet i själva skattesystemet med en välavvägd fördelning mellan olika skattekällor är ett grundläggande krav, oavsett nivån på skatteuttaget men man kan med visst fog hävda att kravet ökar i styrka med stigande skatteuttag, eftersom felaktiga konstruktioner då riskerar att få ett större genomslag. Frågan om skattesystemets effektivitet och rationalitet är alltså inte enbart en fråga om dess nivå mätt som andel av BNP, utan också om vad som beskattas, reglerna för skatteberäkningen, sambandet mellan olika skatter, utformningen av undantag och särregler. Samma skattenivå, mätt som andel av BNP, kan få mycket olika effekter för ekonomi och välfärd beroende på hur skatterna tas ut och hur de används. Det är de sammanlagda effekterna av skattenivå, skatternas utformning och skatternas användning som bestämmer resultatet för såväl ekonomin i stort som för de enskilda hushållen och de enskilda företagen. Det finns, givetvis, skäl att vara vaksam på de eventuella icke-önskade bieffekter för ekonomin som en viss typ av beskattning kan få. Samtidigt finns det lika goda skäl att vara uppmärksam på de icke-önskade negativa effekter för ekonomin som stora skattesänkningar kan få, om och när effekten 6

7 blir försämringar i viktiga, tidigare skattefinansierade, samhällsfunktioner som har betydelse just för den ekonomiska effektiviteten. Skattedebatten bör därför handla inte bara om effekterna av olika enskilda skatterna utan om de samlade effekterna av skatter och skattefinansierade utgifter. Det är som regel lätt att se fördelar med sänkningar av en viss enskild skatt; det är inte lika självklart att man hittar vinster om man lägger ihop det med vad det kan kräva av förändringar i de samhälleliga, skattefinansierade åtagandena. Dessvärre förs ofta skatte(sänknings)debatten som om man skulle kunna få alla fördelarna med att betala mindre i skatt mer pengar över men slippa konsekvenserna i form av ökade egna utgifter mindre pengar kvar för det som tidigare betalades via skatten. Och det är inte alltför ovanligt att grupper, som argumenterar för lägre skatter lika ivrigt kan argumentera för nya samhälleliga åtaganden, som kräver ökade utgifter av skattemedel. Skatterna är ju inte pengar som försvinner ut ur ekonomin; de återförs i olika former till individer och företag, och betalar nyttigheter som under alla omständigheter måste betalas. Betalas de inte med skatter, måste de betalas i andra former, och det är inte med automatik mer samhällsekonomiskt gynnsamt att skola, vägar eller sjukvård ska finansieras via privata resurser än via skatterna. Några exempel: En hög grad av skattefinansiering av barnomsorgen har positiva effekter för framför allt kvinnors arbetsutbud, medan höga krav på egna avgifter minskar nettovinsten av förvärvsinkomsten på ett sätt som kan påverka viljan till förvärvsarbete. Skattefinansierade pensions- och sjukförsäkringsförmåner, som utgår på samma villkor för alla, underlättar rörligheten i arbetslivet, medan förmåner som är kopplade till anställning och därför varierar mellan olika branscher, riskerar att skapa inlåsningseffekter och motverka den önskade rörligheten på arbetsmarknaden. Skattesubventionerad kollektivtrafik gör det mer attraktivt att välja den framför bilen, medan de höga biljettpriserna på Arlanda Express som enligt sin egen reklam är det snabbaste och mest miljövänliga sättet att resa mellan Arlanda och Stockholm i stället får många att välja bil. Dettas dubbla perspektiv, som handlar både om skattesystemet och vad det används till, måste lyftas fram i debatten mycket mer än i dag. Och de som förordar stora skattesänkningar borde i konsekvensens namn också ange på vilka andra finansieringsformer man föredrar när det gäller socialförsäkringar, offentliga tjänster och offentliga investeringar. Denna rapport diskuterar dessa olika aspekter på skattesystemet: vad vi vill att de ska betala, hur de ska användas för att fylla sina syften och hur vi vill att de ska tas ut för att fylla kraven på rättvisa och effektivitet. Rapportens utgångspunkt är att skattesystemet ska möjliggöra en stabil och långsiktigt överblickbar finansiering av de olika åtaganden medborgarna vill att samhällsinstitutionerna ska ha. En andra utgångspunkt är att dessa åtaganden ska ha en sådan omfattning att det leder till en rättvis fördelning av grundläggande sociala nyttigheter som utbildning, vård och omsorg, och till ett väl utbyggt socialförsäkringsskydd. Detta kräver breda skattebaser, och tyngdpunkten i beskattningen måste ligga vid relativt stora och säkra skattekällor. Skatterna ska tas ut så att de inte får oönskade negativa effekter för det som skapar själva skatteunderlaget. En huvudregel är att minimera negativa effekter för arbetsutbudet; kraftiga marginaleffekter i inkomstbeskattningen måste således undvikas. Skatterna och välfärdssystemen 2006 gick litet över två tredjedelar av samtliga offentliga utgifter till välfärdspolitiska åtaganden (transferringssystemen 42 procent, utbildning 13 procent, hälso- och sjukvård 12 procent, fritids- och kulturverksamhet 2 procent). Det är alltså främst välfärdspolitiken som ställer krav på skatterna, och det är för de välfärdspolitiska åtagandena som skattesänkningar för med sig de största effekterna. I praktiken är debatten om skattenivåns höjd en debatt om hur stora åtaganden för den sociala välfärden som ska finansieras gemensamt av medborgarna, det vill säga över skatten. Därför finns det skäl att också i en skattepolitisk rapport ta upp argumenten för en hög andel skattefinansiering av den sociala välfärden. När det gäller sociala nyttigheter som vård, omsorg och utbildning råder i dag bred enighet om att de ska skattefinansieras. Både den individuella välfärden och den samhällsekonomiska effektiviteten talar för det. Att den enskildes möjligheter till god utbildning, eller till adekvat vård vid sjukdom eller skador, ska vara beroende av inkomstens storlek betraktas som en orimlighet. Att det är samhällsekonomiskt effektivt att alla har möjlighet att vårda sin hälsa, och att en hög och jämn utbildningsnivå hos arbetskraften ökar kon- 7

8 kurrenskraften i landets ekonomi är likaså oomtvistat. Skattefinansierad barnomsorg, med endast låga egna avgifter, är ett viktigt instrument för jämställdheten, och det bidrar till att öka småbarnsföräldrars arbetsutbud, vilket är samhällsekonomiskt betydelsefullt. En till dominerande del skattefinansierad äldreomsorg betyder trygghet för de äldre och har också betydelse för arbetsutbudet genom att minska kraven på omsorgsinsatser från yngre anhöriga. Med denna breda enighet behövs egentligen ingen mer omfattande argumentation för skattefinansiering av tjänster som vård, omsorg och utbildning. Den klassiska skiljelinjen i svensk politik mellan vänster och höger när det gäller finansieringen av trygghetssystemen består däremot, och åsiktsskillnaderna har snarast skärpts under senare år. En förklaring till att trygghetssystemen hamnat i fokus för debatten är i och för sig de ökande kostnaderna för sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna; att detta utgör ett problem både för dem som drabbas av ohälsa eller arbetslöshet och för samhällsekonomin, kan inte ifrågasättas. Den avgörande frågan är i stället om man ska se problemen som primärt orsakade av yttre faktorer som förändringar i samhälle och arbetsliv, eller om de främst skall förklaras med individuella faktorer, exempelvis en bristande benägenhet att söka arbete som i sin tur hänger ihop med för generösa välfärdssystem. De borgerliga partierna har allt mer tenderat åt att förklara problemen med för generösa välfärdssystem som hämmar människors arbetsvilja, och deras lösningar handlar om att genom sämre ekonomiskt stöd, och hårdare krav för att få del av detta stöd, få ut fler av de sjuka och arbetslösa i jobb. Den underliggande föreställningen är att många sjuka i själva verket är arbetsföra, och att många arbetslösa kan få jobb bara de vill och att det främst är de goda ekonomiska villkoren i försäkringssystemen som hindrar återgången till arbete. Goda försäkringsvillkor antas således minska arbetsutbudet i sådan omfattning att det skadar samhällsekonomin. Denna linje framställs ofta som modern men har stora likheter med 1800-talsdebatten och 1890-talets konservativa riksdagsmän röstade ner den tidens blygsamma förslag om bland annat en arbetarolycksfallsförsäkring. Motiveringen var att man inte skulle inge arbetarna föreställningen att det allmänna var ansvarig för deras försörjning, för då skulle viljan till både eget arbete och eget sparande minska, till skada för hela samhället. Då som nu knöts alltså ett disciplineringskrav samman med samhällsnyttan; den hårda linjen mot de drabbade individerna försvarades med att den i själva verket var till deras eget bästa. Samma argument går igen i dag. (Detsamma gäller för övrigt dagens uttalade tanke att försämrade villkor i trygghetsförsäkringarna är ett medel att dämpa löneutvecklingen, eftersom den enskildes möjligheter att tacka nej till arbete på alltför dåliga villkor försvagas. Att med hjälp av det rena ekonomiska nödtvånget försvåra för de arbetande att ställa krav på löneoch arbetsvillkoren är en tanke som också den går igen i 1800-talsdebatten.) I enlighet med denna föreställning om de för generösa välfärdssystemen har den borgerliga regeringen på flera punkter skärpt reglerna för såväl arbetslöshetsersättning som sjukförsäkring. Detta antas ge upphov till dels ökad övergång till arbete och med det ökade skatteintäkter, dels minskade samhällsutgifter för arbetslöshet och sjukdom, något som i sin tur antas skapa utrymme för de stora skattesänkningar som regeringen genomfört. Eftersom denna bild av välfärdssystemen spelar en inte oviktig roll för skattepolitiken finns det alltså skäl att granska dess hållbarhet. Regeringen åberopar sig på ekonomisk forskning som stöd för tesen att arbetslösa snabbare kommer i arbete om a-kasseersättningen är låg. Teorierna lanserades under 1990-talet, med OECD:s Employment Outlook 1994 som tung förespråkare. De bakomliggande studierna blev dock redan från början ifrågasatta, och motsades också av andra, senare studier. I den senaste versionen av Employment Outook (2007) har också teorin påtagligt modifierats. Den ekonomiska forskningens nuvarande ståndpunkt kan sammanfattas som: ekonomiska incitament (= ersättningsnivåer) kan spela roll under förutsättning att det faktiskt finns arbete den sökande har möjlighet att få, men a-kassereglerna kan aldrig påverka den enskildes möjligheter att faktiskt få jobb, bara att den enskilde aktivt söker efter jobb. Och avgörande för detta senare är inte ersättningsnivån, utan regelverket inom a-kassan. Sociologisk forskning, som följer kohorter av arbetslösa, visar att avgörande för den arbetslöses möjligheter att få arbete är klassiska faktorer som utbildning, tidigare yrkeserfarenhet, hälsotillstånd, ålde, etcetera. Den som har brister på en eller flera av dessa punkter har svårare att hitta arbete oberoende av sökaktivitet. Sänkt a-kassa gör det inte lättare att få arbete, bara svårare att vara arbetslös. 8

9 Den svenska arbetsmarknadsstatistiken bekräftar dessa slutsatser. Den kraftiga tillväxten av antalet jobb under högkonjunkturen minskade bara marginellt gruppen långtidsarbetslösa, det vill säga den grupp som har den svagaste positionen på arbetsmarknaden. Vare sig de skärpta a- kassereglerna eller jobbskatteavdraget hade alltså någon effekt i detta avseende. Arbetsmarknadsstatistiken ger över huvud taget en annan bild av arbetslösheten än den som i huvudsak vill förklara den med reglerna för a-kasseersättningen. För flertalet arbetslösa i normala ekonomiska tider, bör kanske tilläggas är perioden av arbetslöshet kort, högst ett par månader. En mindre grupp, som dessvärre ökat sedan 1990-talet, har emellertid stora svårigheter att hitta nytt arbete och förblir i arbetslöshet länge, möjligen avbrutet av korta perioder av tillfälliga anställningar och sedan ny arbetslöshet. Det är i huvudsak detta senare problem den ökande andelen långvarigt eller återkommande arbetslösa som förklarar den ökade belastningen på utgifterna från a-kassan. Bakom detta ligger emellertid inte för generösa ersättningar utan ökande krav inom arbetslivet, som sorterar ut fler människor än tidigare. Detta är tveklöst ett problem, mänskligt likaväl som samhällsekonomiskt. Och det går i och för sig att ställa frågan om a-kassan, som i princip är en omställningsförsäkring för att klara försörjningen för perioden mellan två jobb, ska användas för att lösa vad som är ett helt annat problem, nämligen svårigheten att alls få arbete. Men om inte a-kassan ska lösa försörjningsproblemen för dem som hamnar i detta svåra läge, måste något annat samhällsorgan göra det, så själva kostnadsfrågan och med det kravet på skatterna löser man inte genom ändrade a-kasseregler. Grundproblemet, utsorteringen ur arbetslivet, löser man över huvud taget inte genom förändringar i transfereringssystemen. Det kräver förändringar i det som skapar själva problemet, nämligen villkoren i arbetslivet. Det är den ena stora invändningen mot teorin att för generösa a-kasseregler är skadliga för sysselsättningen, det vill säga att ersättningsnivåerna inte har något att göra med det som är det stora problemet, långtidsarbetslösheten. Det finns en invändning till, som lyfts fram av OECD i Employment Outlook 2007: den förlängning av den normala arbetslöshetsperioden som generösa ersättningssystem kan innebära uppvägs fullt ut av den ökade arbetsproduktivitet som blir följden. Hårda villkor som tvingar den enskilde att ta första bästa erbjudna jobb kan nämligen innebära att vederbörande hamnar på fel jobb i förhållande till sina kvalifikationer. Med en något längre period, där man har möjlighet att leta efter det bästa jobb, ökar möjligheten att hamna rätt och det betyder också att man gör en bättre arbetsinsats. Välfärdssystemen har betydelse för ekonomins produktivitet även ur en annan aspekt. Med ett rimligt ekonomiskt skydd vid arbetslöshet är inte den enskilde tvingad att ta arbete på hur dåliga villkor som helst. Om det inte går att få folk till jobb med mycket dåliga villkor kommer antalet sådana jobb som bjuds ut att minska. Omvänt betyder ett svagt ekonomiskt skydd vid arbetslöshet att den enskilde kan tvingas ta jobb till underbetalning eller i dålig arbetsmiljö och då kommer också fler sådana dåliga jobb att växa fram. Detta är inget samhällsekonomiskt intresse: dels leder dåliga arbetsmiljöer och pressade arbetsvillkor ofta till framtida kostnader för arbetsrelaterad ohälsa, dels är produktiviteten ofta låg i dessa typer av jobb. De nordiska länderna, med deras väl utbyggda trygghetssystem, uppvisar bland de högsta siffrorna inom OECD både vad gäller tillväxt och sysselsättning. De nordiska länderna räknas också till de mest moderna ekonomierna, tekniskt utvecklade, högproduktiva och med förmåga att snabbt och smidigt ställa om till ekonomiska och organisatoriska förändringar. Välfärdssystemen spelar roll för detta. Dels därför att det, som nyss konstaterats, ger den enskilde större möjligheter att finna det rätta jobbet, där hon/han bäst kommer till sin rätt, och därför att det försvårar utbudet av dåliga och därmed lågproduktiva jobb. Dels också därför att ekonomisk trygghet vid förändringar på arbetsmarknaden är ett villkor för att sådana förändringar ska accepteras och inte stoppas upp av rädsla för försörjningsproblem. De nordiska ländernas trygghetssystem, i kombination med de arbetsmarknadspolitiska insatserna, är en betydelsefull förklaring till ekonomiernas modernitet och förmåga att ställa om till nya förutsättningar; i länder med sämre ekonomiskt skydd och mindre av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har förändringsprocesserna varit trögare och skapat mer av sociala problem. Dagens snabbare förändringstakt stärker snarare än försvagar behovet av ekonomiska stödformer som hjälp i själva omställningsfasen. Möjligheten att vårda sin hälsa och att låta skador och sjukdomar läka ut är betydelsefull från ren välfärdssynpunkt. Men den har också samhällsekonomisk betydelse. Att gå halvsjuk eller halvskadad till 9

10 jobbet särskilt om det är fysiskt eller mentalt krävande arbetsuppgifter innebär dels att arbetsinsatsens produktivitet sjunker, dels en risk för nya, mer svårbotade och därmed mer kostnadskrävande hälsoproblem senare i livet. För att förhindra detta behövs ett rimligt ekonomiskt skydd vid sjukdom och olycksfall. Det bör samtidigt påpekas att välfärdspolitiken aldrig har byggt på enbart ekonomiskt stöd till dem som av olika skäl inte kan klara sin försörjning på egen hand: Sjukförsäkringen hänger ihop med rätten till vård och är i princip också kopplad till rätten till rehabilitering. Att rehabiliteringsorganisationen i dag är otillräcklig är avgjort ett problem, men det kan givetvis inte lösas genom att försämra själva sjukersättningen; det ska lösas genom att bygga ut och förbättra rehabiliteringen. Arbetsmarknadspolitiken började byggas ut redan på 1930-talet, och a-kassa och arbetsmarknadspolitiska åtgärder, främst utbildning av olika slag, var i decennier nära kopplade till varandra. Sambandet bröts dock under talets krisår, när arbetslösheten blev för hög för att kunna hanteras på detta sätt. Det kom aldrig att fullt ut återställas efter krisåren, och på den punkten har socialdemokratin anledning till självkritik. Den borgerliga politiken, med direkt nedrustning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna förefaller snarast syfta till att ta bort arbetsmarknadspolitiken helt och hållet. Den ökade belastningen på välfärdssystemen i dag beror inte på att systemen är för generösa utan knyter sig till det faktum att arbetslivet i dag sorterar ur en högre andel av arbetskraften samtidigt alltså som den samhälleliga organisationen för att stärka arbetslösas möjligheter försvagats, och organisationen för rehabilitering av långvarigt sjukskrivna har åtskilliga brister. För att minska belastningen på välfärdssystemen måste åtgärderna inriktas på dels de faktorer i arbetslivet som sorterar bort så många, dels på att förstärka samhällets olika instrument för att stärka den enskilde individens möjlighet att återvända till arbetslivet. Att det samtidigt måste finnas ett regelverk för de ekonomiska stöden och hur de får utnyttjas behöver inte ens sägas; det är en självklarhet, liksom för övrigt för all skattefinansierad verksamhet. Den sammanfattande slutsatsen är att välfärdssystemen har en positiv, inte negativ betydelse för samhällsekonomin, som motiverar fortsatt samhällelig finansiering i kombination med samhälleliga åtaganden inom arbetsmarknadspolitik och rehabilitering. Frågan har i och för sig väckts om skattefinansieringen av sjukförsäkring och a-kassa bör ersättas av andra former av kollektiv finansiering, exempelvis via arbetsmarknadens parter. Den frågan faller utanför denna rapport. Men man bör göra kommentaren att en överföring av trygghetssystemen till arbetsmarknadens parter knappast innebär att kostnaderna för arbetsgivarna minskar; det som inte längre betalas via avgifter till staten får i stället betalas som avgifter till partsgemensamma fonder. Ingenting i internationellt material tyder på att detta blir billigare; däremot blir det ökande skillnader mellan olika grupper anställda, något som i sin tur kan leda till inlåsningseffekter på arbetsmarknaden. Inte heller skapar en överföring av trygghetssystemen till arbetsmarknadens parter något nytt utrymme för stat/kommuner att finansiera nya åtaganden med. De utgifter som på det sättet försvinner får ju betalas av företag och anställda på annat sätt, och något utrymme för nya skatteökningar uppstår alltså inte. 10

11 2. Principer för skatteuttaget Skatt efter bärkraft, likformighet och legitimitet är tre grundprinciper för skattesystemet. Effektiv skattekontroll och demokratiskt kontrollerad, effektiv användning av skattepengarna för de syften de tas ut för är viktiga för systemets funktionssätt och legitimitet. 1. Skatt efter bärkraft Sociala tjänster, som vård, skola och omsorg, och sociala trygghetssystem, som pensioner, arbetslöshetsersättning och sjukersättning, är gemensamma samhälleliga nyttigheter, inte bara individuella. Gemensamma nyttigheter ska betalas gemensamt; det är skälet till att de finansieras över skatten. Huvudprincipen för arbetarrörelsen är, och har alltid varit, att skatten då ska tas ut efter bärkraft; alla med inkomster/tillgångar över en viss miniminivå ska bidra, men den som har mer ska också betala mer än den som har mindre. Skatt efter bärkraft är en enkel rättviseprincip; om inkomstskatter skulle tas ut med samma belopp av alla, skulle det betyda att låginkomsttagaren fick avstå en högre andel av sitt privata ekonomiska utrymme än höginkomsttagaren, och i den meningen faktiskt betala mer för den gemensamma välfärden än den högavlönade. Men principen om skatt efter bärkraft har också en fördelningspolitiskt viktig aspekt: genom att de högavlönade betalar in mer i skatt, men alla får tillbaka offentliga nyttigheter av samma värde och på lika villkor, minskar skillnaderna i levnadsstandard. Traditionellt uppfattas skattesystemets omfördelande effekter som knutna just till progressivitet i skatteskalan, det vill säga att den som har hög lön betalar en procentuellt högre andel av sin inkomst i skatt. Sådan progressivitet har sin roll att spela i fördelningspolitiken, även om man måste vara medveten om att den också för med sig problem, exempelvis om marginaleffekterna blir av det slaget att de driver lönekraven uppåt. Men också en proportionell skatt följer bärkraftsprincipen och får omfördelande effekter: den som har den högre inkomsten lämnar ju i kronor räknat ett större bidrag till finansieringen av välfärden än den som har en lägre inkomst, medan båda har samma rätt till de tjänster som skatterna betalar. Kombinationen av bärkraftsprincipen i skatteuttaget och behovsprincipen i välfärdssystemen skapar en betydande omfördelning, som följande exempel visar: En grupp tjänar fem gånger mer än en annan. Om båda grupperna betalar totalt hälften av inkomsten i skatt men det som de får tillbaka i form av vård, omsorg, utbildning och ersättning från sjukförsäkringen, med mera, är värt lika mycket i kronor, så minskar skillnaderna från 5:1 till 2:1 mellan grupperna. Möjligheterna tillverklig omfördelning hänger följaktligen nära samman med storleken på skatteuttaget. Ett lågt skatteuttag innebär definitionsmässigt också snäva samhällsåtaganden såväl för de sociala tjänsterna som för de sociala trygghetssystemen. Det slår hårdast mot grupper med låga inkomster, som har de svagaste resurserna att fylla ut de begränsade samhällstjänsterna med egna ekonomiska insatser. Det är följaktligen ingen självklarhet att skattesänkningar i låga inkomstskikt alltid är god fördelningspolitik; det beror vilka effekter detta får i form av försämrade samhällstjänster, med motsvarande krav på individen att betala högre egna avgifter. Över huvud taget gäller att effekterna av en skattesänkning, i form av ökat eget ekonomiskt utrymme för individen, alltid måste relateras till vilka nya privata kostnader som kan uppstå som följd av minskad skattefinansiering av olika samhällstjänster. Kostnader som i sin tur innebär att de inte blir någon ökning av det egna utrymmet. 2. Likformighet och tydlighet Bärkraftsprincipen innebär att likvärdiga inkomster ska beskattas likformigt. Det var principen i skatteomläggningen 1991, och det finns inte skäl att överge den. Likformig behandling av olika inkomstslag exempelvis kapitalinkomster och förvärvsinkomster är ett rättvisekrav, som samtidigt har betydelse för effektiviteten i skattesystemet. Med olika regler för behandlingen av olika inkomstslag ökar incitamenten att försöka placera om inkomster till den mest förmånliga beskattningsformen. I praktiken betyder detta att skatteintäkter försvinner. På samma sätt innebär olika former av undantags- 11

12 och särregler att möjligheterna till skatteplanering och skatteundandragning ökar. Det minskar legitimiteten i hela skattesystemet. Undantags- och särregler gör dessutom skattesystemet krångligare och svårare för den enskilde skattebetalaren att genomskåda, något som också är ägnat att skapa misstro mot systemet. Likformigheten som princip för skatteuttaget har kraftigt urholkats av den borgerliga regeringen, såväl genom undantags- och särbestämmelser av olika slag som genom skilda skatteskalor för olika kategorier inkomster. Vi anser att den långsiktiga strävan måste vara att återställa likformigheten i inkomstbeskattningen, men betonar att det handlar om långsiktighet; det är dessvärre inte ekonomiskt möjligt att förändra de stora och kostsamma ingrepp som gjorts i samma snabba takt som den varmed de genomfördes. Det är stora belopp som i dag undandras beskattning. Att ange exakta siffror är av naturliga skäl ogörligt, men det finns väl underbyggda studier som pekar på belopp över 100 miljarder kronor årligen. Hela detta belopp är knappas åtkomligt för beskattning, eftersom de verksamheter där pengarna skapas helt enkelt skulle upphöra, om de måste betala skatt som alla andra. Men de framgångsrika insatser för effektivare skattekontroll inom vissa branscher som skattemyndigheten gjort under senare år visar att betydande summor på detta sätt kunnat tillföras samhället. Och att vissa verksamheter skulle upphöra som följd av en effektivare skattekontroll kan i sig själv ses som en positiv effekt, eftersom det handlar om kriminella företeelser eller verksamheter som hårt utnyttjar och underbetalar ofta papperslösa anställda. En effektiv skattekontroll är viktig från fler utgångspunkter än de rent finansiella. Den har, som vi tidigare skrivit, betydelse för hela legitimiteten i skattesystemet, och med det för människors beredskap att själva betala skatt. Den har också betydelse för den ekonomiska effektiviteten. Skattefusk eller svartarbete snedvrider konkurrensen inom vissa branscher och försvårar därmed för seriösa företag. Skattefusk och svartarbete är ofta också kopplat till brister i säkerhet och i arbetsmiljö på ett sätt som bidragit till de senaste årens ökning av antalet arbetsplatsolyckor. 3. Legitimitet Beskattning innebär att individer och företag avstår delar av sina inkomster till gemensamma angelägenheter i samhället. För att människor ska vara beredda att göra detta krävs att systemet har legitimitet hos skattebetalarna. Denna legitimitet är beroende av flera olika faktorer, som handlar både om hur skatterna tas ut och hur de används. Sättet skatterna tas ut på ska uppfattas som rättvist; alla skall betala sin del, och systemet ska inte gynna vissa grupper på andras bekostnad. Skattesystemet ska vara enkelt och begripligt Skattesystemet måste byggas upp så att möjligheterna till fusk och undandragande minimeras, och kontrollen över att stora belopp inte undandras i skatt ska vara effektiv Skattepengarna ska användas effektivt och i former som medger demokratisk insyn och kontroll över hur pengarna fördelas. Effektiv skattekontroll 12 En fortsatt och utbyggd satsning på bättre skattekontroll är därför en viktig del av skattepolitiken. En sådan kontroll spelar också roll för skattemoralen; benägenheten att själv betala skatt minskar, om man ser att andra kan smita undan. Skattekontroll och opinionsbildning måste här komplettera varandra. Att undanhålla skatt är inte att lura någon anonym stat; det är att bedra andra medborgare. Att anlita svart arbetskraft är att beröva de anställda den sociala trygghet som är kopplad till att arbetsgivaravgifter betalas in till socialförsäkringssystemen, och att smita från skatt är att föra över kostnader på andra skattebetalare. Effektiv resursanvändning och demokratisk kontroll över skattepengarna De pengar som tas in som skatt går tillbaka till medborgarna i form tjänster, som vård och utbildning, eller transfereringar, som barnbidrag eller sjukersättning. Beredskapen att betala skatt även på de förhållandevis höga nivåer vi har i Sverige hänger givetvis samman med medborgarnas bedömning att skatterna fyller för dem själva viktiga funktioner och att skatten därmed är ett pris värt att betala. Om de skattefinansierade tjänsterna skulle uppvisa alltför stora brister skulle den bedömningen ändras och viljan att betala skatt minska. För legitimiteten i skattesystemet är det alltså viktigt både att de skattefinansierade tjänsterna fungerar väl och att kostnaderna hålls under kontroll. Att ta upp hela frågan om den offentliga sektorns organisation och effektivitet faller utanför ramen för vår rapport, men en speciell aspekt, nämligen kontrollen över skattepengarna, har en så tydligt

13 koppling till frågan om skattesystemets effektivitet och legitimitet att vi vill ta upp den här. Kraven på skattepengarna är många och skiftande, och alltid större än vad de faktiska skatteinkomsterna svarar mot. Det är alltså nödvändigt att prioritera bland de olika kraven, vilket per definition också är detsamma som att vissa krav måste sorteras bort. Eftersom skatterna är en gemensam resurs, som medborgarna gemensamt bidragit till, är det en självklarhet att fördelningen av dem måste ske i former, som alla medborgare har möjlighet att påverka, och där medborgarna kan utkräva ansvar för hur pengarna sedan förvaltas. Skattepengarna kan inte fördelas via en allmän huggsexa där ingen kan vare sig överblicka eller styra det slutliga resultatet, och ingen kan ställas till ansvar för de felanvändningar som då blir följden. Fördelningen måste göras via politiska beslut efter en öppen debatt, och de politiskt ansvariga måste kunna hålla kontroll över verksamhetsvolymen för att pengarna skall användas rationellt och för sina syften. Flera inslag i de senaste decenniernas förändringar av den skattefinansierade sektorn innebär emellertid ökande svårigheter att hushålla rationellt med skattepengarna, och att fördela dem genom öppna processer som alla kan påverka på lika villkor. Den fria etableringsrätten inom skolsektorn i kombination med fasta schablonersättningar per elev, som i praktiken innebär möjligheter till goda överskott i förhållande till skolans faktiska kostnader, har lett till en kraftig överetablering av privata företag inom framför allt storstadsregionernas grund- och gymnasieskolor. Detta betyder ökade kostnader, som i sin tur tar pengar från andra ändamål utan att de som bär ansvaret för skattepengarnas fördelning har möjlighet att vidta åtgärder. Den demokratiska processen sätts i praktiken ur spel. En liknande utveckling syns redan inom Vårdval Stockholm, där fri etableringsrätt för privata vårdföretag i kombination med besöksbaserade ersättningar lett till en tydlig ökning av antalet vårdenheter, med åtföljande ökning av kostnaderna. En överetablering av företag inom den skattefinansierade tjänstesektorn utgör alltså samma problem som ett överutnyttjande av socialförsäkringssystemen: det betyder kostnader för en för hög verksamhetsvolym, som i sin tur gör det svårare att bevara kvaliteten i innehållet. Lika litet som vi inom försäkringssystemen kan ha fri nyttjanderätt av förmånerna efter egna önskemål, lika litet kan vi inom de offentliga tjänsterna ha fri etableringsrätt för privata producenter med rätt till ersättning av skattepengar. Valmöjligheter och alternativ hör till de kvaliteter den offentliga sektorn ska erbjuda medborgarna. Men valmöjlighet för konsumenterna är inte detsamma som fri etableringsrätt för alla intresserade producenter, utan möjlighet för den som ska betala kommunen och landstinget att pröva behovet av den i förhållande till redan existerande valmöjligheter eller att väga den mot andra krav som också ställs på skattepengarna. Inom alla andra sektorer, där man vill starta verksamheter med hjälp av extern finansiering får man acceptera att den som ska vara med och betala har rätt att både granska hållfastheten i projektet och att säga nej till det. Det finns ingen anledning att behandla företagsprojekt som ska betalas med skattepengar annorlunda är projekt som är tänkta att finansieras med privata pengar, som banklån. Det är nödvändigt att inse att valmöjligheterna med skattepengars hjälp bygger på andra förutsättningar än valmöjligheter med privata pengar. På den privata marknaden betalar konsumenten själv med egna pengar, och tar själv konsekvenserna i form av att andra tänkbara alternativ då blir ekonomiskt omöjliga. Inom den skattefinansierade sektorn betalar man med andras pengar, och då får man i konsekvensens namn acceptera att andra också måste ha rätt att påverka kostnaderna. Den fria etableringsrätt som i dag finns inom skolsektorn och inom sjukvården i Stockholms läns landsting innebär att man har infört marknadens valfrihet utan att införa det som är marknadens restriktioner för att hålla utgifterna under kontroll. Kostnaderna förutsätts fortfarande kontrolleras av de politiska organen som dock har berövats viktiga instrument för att göra det. Det är en orimlig ordning, som i slutändan hotar både kvalitet och effektivitet i systemen och leder till en kraftig felanvändning av skattepengarna. 13

14 3. Räcker skatterna? Rent allmänt gäller att kraven på välfärdstjänsterna växer, vartefter ekonomin växer, och det sambandet gäller även när den sociala välfärden redan är väl utbyggd. Det kan handla både om nya behov som följer av samhällsförändringar, och om förbättringar i de redan befintliga tjänsterna, exempelvis ökad personaltäthet, mer individuell anpassning av tjänsterna eller ökad mångfald och variation i utbudet. Dagens debatt ger många exempel på sådana krav på kvalitetsökningar: mindre barngrupper i förskolan, kortare väntetider för operationer, större personalresurser inom äldreomsorgen, höjda lärarlöner för att öka intresset för yrket, förstärkningar av den psykiatriska vården och av missbruksvården. Till det ska läggas de starka kraven på att återta de försämringar av framför allt arbetslöshetsförsäkringen som den borgerliga regeringen genomfört. Utöver dessa krav på förbättringar och kvalitetshöjningar finns det faktorer i samhällsutvecklingen som innebär ökande krav på dagens skattefinansierade tjänster: den medicinska utvecklingen, som gör det möjligt att behandla eller bota allt fler allvarliga sjukdomar, skador och funktionsförsämringar de ökande kunskapskraven i arbetslivet, som innebär dels att allt fler ungdomar skaffar sig längre utbildning innan de går ut i yrkeslivet, dels att de som är ute i yrkeslivet kommer att ställas inför krav på kortare eller längre perioder av studier för att vidareutveckla kunskaper och kompetens den demografiska utvecklingen där den ökanden medellivslängden innebär att andelen äldre i befolkningen ökar. Effekterna av den ökade medellivslängden förstärks under de närmaste decennierna av att de då är stora årskullar, som befinner sig de högre åldersskikten Går det att möta dessa krav med oförändrat skatteuttag? Om inte, hur stora skatteökningar kan krävas, och är de i så fall möjliga att genomföra? Om svaret är nej, vilka andra finansieringsformer är möjliga och vilka effekter får de för välfärds- och fördelningspolitik? Frågan om eventuella framtida skatteökningar kan i sin tur diskuteras ur tre aspekter: Är de möjliga, är de önskvärda och är de behövliga? Är skatteökningar möjliga? Låt oss först granska frågan om skatteökningar alls är möjliga utan att i det lägga in något ställningstagande till de övriga frågorna, om önskvärdheten eller behövligheten. Såväl 2003 som 2008 års Långtidsutredning (LU 2003 resp. LU 2008) menade, att de ökande krav som följer av de rent demografiska förändringarna det vill säga den ökande andelen äldre kan klaras inom ramen för oförändrat skatteuttag åtminstone till åren kring 2020, givet att sysselsättningen ligger på en hög och jämn nivå. Krav på reformer och/eller kvalitetshöjningar ryms däremot inte inom den ramen. Eftersom båda utredningarna stannar för att en ökning av skatteuttaget inte är önskvärd blir slutsatsen att sådana kvalitetsökningar förutsätter ett ökat inslag av privat finansiering, antingen genom att avgifterna för läkarbesök, dagis, äldreomsorg, etcetera, höjs, eller genom att stat/kommun helt släpper vissa åtaganden och den enskilde i fortsättningen får betala dem helt på egen hand. Troligen kräver en reformering av välfärdssektorn flera skilda åtgärder, såväl rena bortprioriteringar som olika system för avgiftsfinansiering, heter det i betänkandet från 2008 års långtidsutredning. Båda utredningarna räknar samtidigt med en förhållandevis hög årlig ekonomisk tillväxt i Sverige, som i sig själv skulle ge utrymme för ökad offentlig konsumtion. Båda utredningarna väljer dock att i sina huvudscenarior för den framtida utvecklingen fördela en mindre del av tillväxten till offentlig det vill säga skattefinansierad konsumtion och merparten till privat konsumtionsökning. LU 2008 räknar således med en årlig ökning av den offentliga konsumtionen med endast 0,7 procent av BNP, medan den privata konsumtionen antas öka med 3,1 procent av BNP. Det är alltså inte absolut resursbrist som gör att utredningen stannar för oförändrad skattekvot; den tillväxt utredningen räknar med kan fördelas på ett annat sätt, med något mer till offentlig konsumtion och något mindre till privat. Anmärkas kan att, som utredningen själv medger, en del av den privata konsumtionsökning den räknar med i själva verket måste användas att betala höjda avgifter för offentliga tjänster, det vill säga i stället för en skatteökning får man avgiftshöjningar. Argumentet för oförändrad skattekvot och ökad avgiftsfinansiering handlar alltså inte 14

15 om faktisk omöjlighet utan snarast om uppfattningen att höjda skatter skulle skada arbetsutbud och företagande och med det motverka sig själva genom att skatteunderlaget minskade. Som redan konstaterats påverkar skatter människors ekonomiska beteenden, och det är nödvändigt att väga in det vid utformningen av skattesystemet. Det finns, självklart, gränser för det möjliga skatteuttaget, som inte bara handlar om det rent matematiskt tillgängliga utrymmet utan också vilka icke-önskade bieffekter ett (för) högt skatteuttag kan få. Det finns dock inga övertygande argument för att en ökning av dagens skattekvot, som med de senast genomförda sänkningarna kommit ner till 46 procent av (nuvarande) BNP, skulle få negativa effekter för ekonomins konkurrenskraft av ett slag som skulle göra sådana ökningar definitionsmässigt omöjliga. Att konstatera att det i förhållande till den skattekvot som gäller efter de senast beslutade sänkningarna finns ett visst ekonomiskt möjligt utrymme för skatteökningar är inte detsamma som att hävda att man också ska utnyttja detta utrymme; att höja skatter är inget självändamål utan som alltid en fråga om vad man vill använda dem till, om hur effektivt man kan hushålla med dem och vilka alternativa finansieringsmöjligheter som finns. Det jag här vill betona är helt enkelt att det finns ett visst utrymme för skattehöjningar, och att frågan om hur mycket av kommande års ekonomiska tillväxt som ska avdelas för offentlig konsumtion resp. privat konsumtion alltså inte styrs av några ofrånkomliga ekonomiska lagar; det finns fortfarande (vissa) handlingsmarginaler. Och det bör göras klart att valet inte handlar om mer pengar för eget bruk och mer pengar i skatt, utan en fråga om på vilket sätt den sociala välfärden ska finansieras: över skatten eller via egna utgifter. Är skatteökningar behövliga? Enligt såväl LU 2003 som LU 2008 går det att klara oförändrad standard inom den sociala välfärden med oförändrad skattekvot till ca Men det hör till saken att när LU 2003 kom låg skattekvoten på ca 50 procent av BNP och ersättningarna från sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna var mer generösa än i dag var skattekvoten ca 48 procent och ersättningarna från transfereringssystemen var sämre. I oförändrad standard enligt LU 2008 ligger alltså att dagens försämrade ersättningsregler ska bestå, samtidigt som deras förutsättning om oförändrat skatteuttag redan är överspelad genom de ytterligare skattesänkningar som beslutats fr o m Det senare torde dessutom kunna översättas med att scenariot med oförändrad standard utan skatteökningar också är överspelat. Den skattekvot vi nu är nere i kommer att kräva neddragningar i de skattefinansierade verksamheterna. En skattekvot på 46 procent av BNP är enligt de flestas bedömare inte tillräcklig för att klara ens oförändrad standard inom välfärdspolitiken med de krav den demografiska utvecklingen ställer. Även med ett bibehållande av dagens regler inom a-kassa och sjukförsäkring alltså oförändrad standard i förhållande till nuläget är denna skattekvot för låg för att klara kraven på bland annat vården och äldreomsorgen. De skattehöjningar, som hösten 2008 beslutats inom den landstingskommunala sektorn och som berör 91 kommuner nära en tredjedel av samtliga är en indikation på detta; anmärkas bör att dessa höjningar inte är motiverade av några stora reform- eller utbyggnadskrav utan handlar om att behålla just oförändrad standard. För att klara oförändrad standard inklusive en förstärkning av a-kassan behövs alltså en viss ökning av skatteuttaget, åtminstone tillbaka till 2008 års nivå. Behövs det ytterligare höjningar för att klara kraven på ökad standard? De välmotiverade krav på förstärkningar som syns redan i dag motsäger detta; att äldreomsorgen på många håll måste utföras under för hög tidspress är en väl belagd utveckling, som behöver brytas, den psykiatriska vården behöver byggas ut och det kommer uppenbart att ställas ökande krav på utbildningssektorn. Min uppfattning är att långtidsutredningarna lämnar ett för litet utrymme för sådana kvalitetshöjningar. Rolf Andersson, tidigare chefekonom på Kommunalarbetareförbundet som ingått i tankesmedjans referensgrupp för skattefrågor, har för LOs räkning gjort en studie av välfärdssektorns resursbehov de närmaste decennierna. Beräkningarna i det följande bygger på Rolf Anderssons rapport Välfärden kan finansieras utan skatteökningar? (LO 2008). För att möta de viktigaste av de ökande kvalitetskraven behöver välfärdstjänsterna enligt rapporten kunna växa med ca en procent per år utöver vad som krävs för att möta de rent demografiska förändringarna; sammantaget betyder det en årlig tillväxt av den offentliga konsumtionen med 1,4 procent under perioden Givet vissa förutsättningar kan det vara möjligt att fram till ca 2020 klara detta inom ramen för den skattekvot, som gällde för 15

16 2008. Till dessa förutsättningar hör en årlig produktivitetsstegring inom den offentliga sektorn om åtminstone 0,5 procent, och vidare att de resurser produktivitetsökningen och den ekonomiska tillväxten ger helt används till välfärdstjänsterna. I diskussionen om möjligheterna att finansiera välfärden i framtiden lyfts ofta ökad sysselsättning fram som den avgörande faktorn med ökat antal arbetade timmar växer ju skatteunderlaget och med det skatteintäkterna utan att själva skattekvoten behöver öka. En hög sysselsättningsnivå är en självklar förutsättning för välfärdspolitiken, men i förhållande till den så kallade reguljära sysselsättningsgraden år 2008 för åldersgruppen år, som var så hög som 80 procent, är sannolikt bara marginella tillskott möjliga. Det är ett tydligt problem att vissa grupper som står långt från arbetsmarknaden exempelvis långtidsarbetslösa nästan inte berördes av högkonjunkturens ökade efterfrågan på arbetskraft, och det är nödvändigt att på allvar angripa de villkor i själva arbetslivet, som gör att dessa grupper har svårt att hitta anställning. Men återigen, även med en bättre arbetsmarknadspolitik i detta avseende blir tillskottet till den totala sysselsättningen marginellt. De tillskott till antalet arbetade timmar som är möjliga motverkas dessutom av andra faktorer. Hittills har alltid en del av den ekonomiska tillväxten tagits ut i form av ökad fritid, och ingenting talar för att detta kommer att förändras. Utvecklingen på arbetsmarknaden, som ställer krav både på längre grundläggande utbildning och på återkommande perioder av vidareutbildning under yrkeslivet, kan beräknas fortsätta och minskar alltså andelen förvärvsarbetande och därmed antalet arbetade timmar. Det bör dessutom påpekas att det inflationsmål som gäller i sig självt är en viss restriktion för sysselsättningen; de flesta ekonomer är överens om att detta mål gör det svårt att komma under en nivå på 3-4 procents arbetslöshet. Den ökning av antalet sysselsatta och av antalet arbetade timmar som man realistiskt kan räkna med är alltså inte så omfattande att man självklart kan räkna med att de ökade skatter det ger upphov till täcker de nya finansieringsbehoven inom välfärdspolitiken. Därför behövs mer målmedvetna och samlade insatser för att öka utbytet av skattepengarna, det vill säga produktiviteten inom den skattefinansierade sektorn. 16 En produktivitetspolitik för de offentliga tjänsterna Långtidsutredningarna räknar inte med någon produktivitetstillväxt inom den offentliga sektorn. Det är det traditionella sättet i nationalräkenskaperna, inte därför att produktiviteten står stilla inom de offentliga sektorn utan därför att det är svårt att mäta förädlingsvärdet inom en sektor som inte styrs av marknadsprisbildning. Värdet av det producerade sätts därför av beräkningstekniska skäl alltid till samma belopp som kostnaderna för produktionen. Eftersom värdet med denna metod alltid ökar lika mycket som kostnaderna, uppstår ingen produktivitetsökning. Men i verkligheten ökar naturligtvis produktiviteten inom den skattefinansierade sektorn på samma sätt som den gör inom den privata sektorn, genom bättre organisation av arbetet, genom användning av arbetsbesparande teknik, genom nya behandlingsmetoder i sjukvården o.s.v. De metoder för öppna jämförelser mellan olika delar av de offentliga tjänsterna som skola, äldreomsorg, olika medicinska specialiteter som alltmer håller på att utvecklas kan visa på stora kostnadsskillnader mellan olika verksamheter som inte motsvaras av skillnader i kvalitet, något som tydligt visar på möjligheterna att effektivisera i de delar som drar de större kostnaderna. Kravet på effektiviseringar i verksamheterna har delvis fått dåligt rykte, eftersom de ibland åstadkommits genom stora neddragningar av personal, som skapat både pressade arbetsvillkor (med öka risk för förslitningsskador och stressjukdomar) och brister i kvaliteten. Jag vill därför understryka att jag inte syftar på den typ av effektiviseringar som i praktiken går ut på att göra samma saker som förut men med mindre personal; det leder oftast bara till ökat slitage på de anställda och sämre kvalitet i verksamheterna. Inte heller handlar det om den sorts snabbt beslutade omorganisationer i enlighet med en för tillfället populär organisationsmodell, som inte är helt ovanliga inom samhällssektorn, och som sällan visar sig ge de långsiktigt goda effekter man hoppats på. Jag avser mer genomarbetade och långsiktigt hållbara förändringar, som utgår från vad som visat sig vara goda erfarenheter på andra håll, och som har som en av sina förutsättningar en klok användning av de anställdas kunskaper och kompetens. Man bör visserligen varna för föreställningen att det med hjälp av effektiviseringar går att slippa alla krav på kostnadsökningar, än mindre drastiskt reducera dagens kostnadsnivå; tjänster som vård och omsorg förutsätter stora insatser av mänsklig arbetskraft, och det kräver ekonomiska resurser.

17 Men med en målmedveten och genomtänkt politik för att utveckla och förbättra sådant som personalledning, personalorganisation, verksamhetsplanering och teknikanvändning bör det vara möjligt att få ut mer av de resurser man förfogar över, och en sådan strukturerad produktivitetspolitik bör bli en del av välfärdspolitiken. Några exempel på centrala faktorer för produktiviteten: bättre utbildning hos de anställda. Åtgärder för fortlöpande vidareutbildning måste byggas in i verksamheterna och det är betydelsefullt att det gäller alla kategorier anställda. Systematisk organisationsutveckling och chefsutveckling, bättre arbetsorganisation, styroch arbetsformer (fast varning för täta omorganisationer, där resultaten aldrig hinner sätta sig innan det är dags för nästa, och för snabbt uppseglande modetrender inom organisationsutveckling ) teknisk utveckling av god kvalitet som gör att dess arbetsbesparande potential tas till vara fullt ut. Det senare kräver också personalutbildning. systematiserade former för kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan likartade verksamheter, både för att ta tillvara goda erfarenheter från andra håll och för att undvika att göra om dåliga. uppföljning och utvärdering av arbetet, som sedan återkopplas till den dagliga verksamheten. Det här är åtgärder som hänför sig till själva arbetsplatserna. Det finns också en annan aspekt på både produktivitet och effektivitet, nämligen att inriktningen måste vara att göra rätt från början. Det är alltid dyrare att rätta till problem i efterskott än att förebygga dem från början. Förebyggande hälsovårdsarbete, inte minst på arbetsplatserna, och folkhälsoarbete i vid mening kan forma kostnadstrycket på själva sjukvården. Läs- skriv- och räknefärdigheter är grundläggande för att över huvud taget kunna följa undervisningen uppåt genom grundskolans årskurser, och för att hindra att problem uppstår senare under skoltiden beroende på brister i dessa färdigheter, är det nödvändigt med noggrann uppföljning av eleverna utveckling och av snabbt insatta stödåtgärder, om brister visar sig. Produktivitetspolitiken måste kombineras med åtgärder för att hålla verksamhetsvolymen under kontroll. Skattepengar är som sagt en begränsad resurs, och det ligger alltså i sakens natur att fördelningen av dem måste styras i enlighet med tydliga prioriteringar av vad som är viktigt resp. mindre viktigt att de ska räcka till. Det ökade tryck på de offentliga utgifterna, som kan förutses de kommande decennierna, gör sådana prioriteringar än mer nödvändiga, något som betonas av såväl långtidsutredningarna som av SKL. Och prioriteringar förutsätter att resurser också kan styras till de prioriterade områdena. Det förutsätter i sin tur en sådan organisation av de skattefinansierade tjänsterna att resurserna för de mest krävande och kvalificerade åtagandena inom vården och omsorgen inte hotas genom stora läckage av pengar till överetableringar inriktade mot uppgifter som redan är väl tillgodosedda. Fri etableringsrätt för privata producenter med rätt till ersättning av skattemedel av det slag som gäller inom skolan och som regeringen vill införa också inom sjukvården är, enligt entydiga erfarenheter, inte förenligt med nödvändigheten att kunna fördela skattepengar i enlighet med bestämda kvalitativa och sociala mål. Forskningen visar tydligt att när privata producenter har ett eget intresse av att driva upp efterfrågan, och när det inte finns några ekonomiska restriktioner för konsumentens möjlighet att öka sin egen efterfrågan, så leder det till kraftiga kostnadsökningar. En sådan situation är oförenlig med nödvändigheten att hålla kostnadsutvecklingen inom den skattefinansierade under kontroll. Med en genomtänkt produktivitetspolitik för den skattefinansierade sektorn är en produktivitetsutveckling med 0,5 procent av BNP inte omöjlig att uppnå. I kombination med den mindre ökning av antalet arbetade timmar (i förhållande till 2008 års nivå) som fortfarande kan bedömas som realistisk, och med en organisation av välfärdssektorn som gör det möjligt att kontrollera kostnadsutvecklingen, bör det kunna vara möjligt att möta ökande anspråk på välfärdstjänsterna fram till ca 2020 med ett skatteuttag som motsvarar 2008 års nivå. Som påpekats tidigare krävs det dock vissa skatteökningar för att komma tillbaka till denna nivå. Efter 2020 torde de demografiskt betingade kraven på framför allt vård- och omsorgstjänsterna göra skatteökningar ofrånkomliga, men att i dagsläget ange vilken omfattning dessa krav kan ha är i grunden inte särskilt meningsfullt. För en mera utförlig diskussion kring behovet av skatteökningar hänvisar vi till Rolf Anderssons rapport Välfärden kan finansieras utan skatteökningar!, LO

18 Är skatteökningar önskvärda? Skatteökningar är inget självändamål de följer ur kraven på välfärdspolitiken. Som redan tidigare konstaterats finns det sedan gammalt en tydlig skiljelinjen mellan vänster och höger i denna fråga, i dag främst synlig när det gäller omfattningen och utformningen av socialförsäkringarna. Uppfattningen om det önskvärda i en fortsatt skattefinansiering av välfärdspolitiken och de stigande kraven på den skiljer sig därför också åt mellan de politiska blocken. Denna skilda bedömning av det önskvärda tenderar också, på ömse håll, att färga uppfattningen om det möjliga i sådana skatteökningar. Också när man anser att en hög grad av skattefinansiering av den sociala välfärden är önskvärd, är det nödvändigt att se realistiskt på möjligheterna av skatteökningar; det finns restriktioner som följer av sådant som effekterna för internationell konkurrenskraft, för arbetsutbudet och för bostadssektorn. Dessa restriktioner har betydelse för den möjliga omfattningen av skattefinansieringen. Däremot finns det inte anledning att av andra skäl än just dessa restriktioner diskutera en omläggning av välfärdsfinansieringen till en högre grad av privata eller avtalsbundna lösningar. Den skandinaviska modellen, med en hög skattefinansiering av såväl trygghetsförsäkringar som sociala tjänster, har visat sig mycket ekonomisk effektiv, och åberopas inte minst i dagens kris av många internationella studier som en förebild också för andra länder. Det talar mot att det skulle vara fördelaktigt att lägga om systemen i riktning mot högre andel privat finansieringen bara för att ytterligare kunna sänka skatterna. Eller sammanfattningsvis: En fortsatt hög skattefinansiering av centrala delar av välfärdspolitiken är önskvärd, även om det kräver ett visst ökat skatteuttag. Inför en framtid av växande krav på välfärdssektorn är det dock nödvändigt med tydliga prioriteringar, förankrade i en offentlig diskussion om vad som är viktigt och mindre viktigt att satsa på; att skattepengar aldrig räcker till allting är en sanning som återkommande måste slås fast. I det perspektivet finns det skäl att vara både kritisk och oroad över den utveckling som nu pågår, där skatterna sänks utan hänsyn tagen till kraven från välfärdspolitiken. Det betyder att, vartefter de ekonomiska problemen visar sig, lösningarna får växa fram slumpartat och inte alltid på det mest effektiva eller rättvisa sättet. 18

19 4. Tänkbar reformering Problem i skattesystemet i dag Den genomgripande omläggning av det svenska skattesystemet, som genomfördes via en blocköverskridande överenskommelse mellan S, FP och C 1990/91 utgick från ett omfattande utredningsarbete, som pågått under flera år under 1980-talet. Huvudprinciperna för omläggningen var breda skattebaser med relativt låga skattesatser, likformighet i beskattningen av olika inkomstslag och en strävan att minimera marginaleffekter. En del förändringar gjordes redan under 1990-talet; bland de mer betydande kan nämnas dels den gröna skatteväxlingen, differentieringen av momsen och införandet av värnskatten, det vill säga ett extra progressionsskikt i den statliga inkomstbeskattningen. Arvs- och gåvoskatten har avskaffats och förmögenhetsbeskattningen försetts med ett antal undantag. Huvuddragen av reformen bestod dock fram till de två senaste åren, under vilka den borgerliga regeringen i mycket snabb takt förändrat systemet på ett sätt som bland annat innebär att kraven på likformighet och skatt efter bärkraft övergetts. I stället syns en allt starkare tendens att använda skatterna som styrinstrument. Förändringarna har sällan föregåtts av ett utredningsarbete vare sig om de sammantagna effekterna av de olika åtgärderna eller om hur förändringarna rent tekniskt skulle utformas för att fungera effektivt. Följden har i flera fall blivit krav på korrigeringar bara mycket kort tid efter det att de nya reglerna trätt i kraft. Förändringarna förefaller också att ha gjorts utan någon sammanvägning av de samlade effekterna, och rationaliteten likaväl som rättvisan i skattesystemet har därmed urholkats. För rationalitet och rättvisa bestäms både av utformningen av de enskilda skatterna och av hur de samspelar med varandra. I båda avseenden brister dagens system, och ju mer uppenbart detta blir, desto svårare blir det att upprätthålla skattemoralen och skatternas legitimitet. I dag knyts de största översynsbehoven inom skattesystemet dels till dessa osystematiskt genomförda förändringar, dels till de förändrade villkor för kapitalbeskattningen som ekonomins internationalisering innebär. Dessutom finns några ständigt återkommande 19 debattämnen: fastighetsbeskattningen, den differentierade momsen och kommunalskatten. A. De borgerliga skatteförändringarna Problemen är av flera olika slag. Några är fördelningspolitiska. Andra gäller effektiviteten och rationaliteten i skattesystemet. Likformigheten i inkomstbeskattningen har avskaffats genom att skilda skatteskalor tillämpas för förvärvsinkomster respektive pensioner och ersättningar från trygghetsförsäkringarna. Huvuddelen av skattesänkningarna har, trots påståendet om att det är låginkomsttagarna som ska gynnas, gått till personer i de högre inkomstskikten. Det är detsamma som att de högre inkomstgrupperna nu betalar mindre till den gemensamma välfärden än tidigare. Såväl detta som jobbskatteavdraget urholkar principen om skatt efter bärkraft. Omläggningen av fastighetsbeskattningen innebär att en av de mest stabila skattebaserna i ekonomin kraftigt försvagats. Omläggningen har främst gynnat de högre inkomstskikten och gjort skatten av någon anledning omdöpt till avgift regressiv, medan de samtidigt införda förändringarna i reavinstbeskattningen i praktiken innebär ett avgiftstillägg för dem som finansierat bostadsköpet med kapital från försäljning av en tidigare bostad. Nya subventioner till arbetsgivare har införts: nedsatt arbetsgivaravgift för alla anställda under 26 år, skatteavdrag för hushållsnära tjänster och för ombyggnads- och reparationsarbeten i villor och bostadsrättslägenheter. Motiveringen är att öka sysselsättningen, men träffsäkerheten i åtgärderna är låg, både i relation till själva syftet och i relation till kostnaderna. Det finns skäl att vara kritisk både mot dessa enskilda förändringar, men alldeles särskilt mot det hot de innebär mot möjligheterna att bevara den skattefinansierade sociala välfärden ens på dagens nivå. Att statsfinanserna tålde skattesänkningarna vid den tidpunkt de gjordes är inte detsamma som att de gör det i det ekonomiska läge vi nu gått in eller ens i en framtid med stabilare läge. Den skattenivå på ca 46 procent av BNP som regeringspolitiken nu lett till räcker inte för att upprätthålla dagens välfärdsnivåer i

20 framtiden. Flera kommuner och landsting har redan i dag svårigheter att finansiera åtagandena för de sociala tjänster de ansvarar för. Den demografiska utvecklingen gör att kraven på dessa åtaganden kommer att öka, och kan åtminstone för vissa kommuner vara svåra att klara med egna resurser. En ökad utjämning via statsbudgeten förefaller därför ofrånkomlig. Såvitt känt har några överväganden om svårigheterna att finansiera framtidens välfärd, och vilka krav det ställer på skattesystemet, inte ingått i underlagsbedömningarna för skattesänkningarna. Några förslag till alternativa sätt att täcka kostnaderna har heller inte framförts från regeringshåll. De olika åtgärderna har därtill inte alltid varit tekniskt välkonstruerade eller väl avvägda mot varandra. Där finns dock en underliggande linje, som handlar både om klassisk borgerlig uppfattning att skatter är något negativt, och om ekonomiska teorier om optimal beskattning och om möjligheterna att med skatteteknik styra människor i riktning mot önskade beteenden. I praktiken handlar det om att använda sig av skatterna som en sorts prismekanism: önskvärda beteenden ska kosta mindre i form av skatt, mindre önskade ska kosta mer i form av högre skatt. Eftersom detta synsätt påtagligt präglat regeringspolitik finns det skäl att ta upp det till granskning, så mycket mer som omläggningen av skattepolitikens principer inte till skillnad från 1991 års skattereform föregåtts av vare sig utredningsarbete eller remissomgång, och därmed inte heller gett utrymme för någon diskussion. Skatter som styrinstrument? Det finns två sätt att (försöka) påverka ekonomiska beteenden via skattesystemet. Det ena är att genom skattesänkningar/skattesubventioner stimulera en viss typ av agerande; ett aktuellt exempel är stödet till köp av miljöbilar. Det andra sättet är att med hjälp av höjd beskattning styra bort främst från vissa typer av konsumtion, som alkohol- och tobaksbeskattningen. Via förändringar i skatteuttaget söker man alltså skapa positiva respektive negativa incitament för olika ekonomiska beteenden. Egentligen är det ett sätt att använda sig av prismekanismen: sänkta skatter gör ett visst agerande billigare och ökar alltså sannolikheten för att fler ska agera på detta sätt. Höjda skatter gör det dyrare och kan alltså väntas minska det. Negativa incitament i praktiken specialskatter av olika slag är ofta effektiva för sitt syfte, som att hålla tillbaka vissa typer av konsumtion. Effekterna är störst för vad man kan kalla umbärlig konsumtion, men svagare för produkter som är eller upplevs som centrala för det dagliga livet. Med en ekonomiterm är det produkter som har låg priselasticitet. Höjda skatter på sådana produkter kan i stället få till resultat att hushållen minskar konsumtionen av något annat för att kunna behålla ekonomiskt utrymme för den skattebelagda varan. Det har exempelvis visat sig vara fallet med höjda skatter på bilismen. Positiva incitament brukar anses som kostsamma metoder, med stora osäkerheter om de vinster som uppnås svarar mot förlusterna i skatteintäkter. Problemet är ju nämligen att skattesänkningen måste göras generell i den meningen att den omfattar alla som agerar på det önskade sättet, något som innebär att man subventionerar verksamheter som under alla omständigheter skulle genomförts, även utan skattesubventionering. Träffsäkerheten är med andra ord dålig och ofta osäker. Den generellt sänkta arbetsgivaravgiften för ungdomar under 26 år har på sin höjd påverkat ungdomsarbetslösheten marginellt, och inte påverkat den hårda kärnan i denna arbetslöshet, det vill säga de ungdomar som står längst från arbetsmarknaden. I praktiken är det en subventionering av de företag och branscher, som redan tidigare hade hög andel ungdomar anställda som snabbmats- och cafébranschen och som dessutom ofta är låglönebranscher med hög andel osäkra anställningar. Den stimulans som en skattesänkning inledningsvis kan ge för att lägga om konsumtionsmönster, exempelvis inköp av miljöanpassad teknik, klingar ofta av, vartefter människor anpassar sig efter de nya reglerna. Inte minst gäller det subventioner av varor/tjänster som köps på öppna marknader. Priset för en viss vara/tjänst bestäms ytterst av betalningsviljan, och om skattesubventionen sänker priset under denna betalningsvilja, kommer det ökade utrymmet för eller senare att tas i anspråk av den som tillverkar varan/tjänsten genom ett högre pris. Fördelningseffekterna är diskutabla, eftersom det många gånger bara är personer i något högre inkomstskikt som har möjlighet att använda sig av subventionsmöjligheterna. Som permanenta inslag i skattesystemet kommer de att särskilt om de blir många urholka principen om skatt efter bärkraft; skattesubventioneringen av hushållsnära tjänster innebär faktiskt den som har råd att anlita hemhjälp kommer att betala mindre i bidrag till den gemensamma välfärden än den som av ekonomiska skäl måste städa själv! Skattelättnader som styrmedel kan dock ha positiva effekter som temporära åtgärder i väl avgränsade syften. De kan exempelvis användas för att i 20