DOM Meddelad i Linköping

Transkript

1 DOM Meddelad i Linköping Mål nr KLAGANDE Upplev Norrköping AB, Norrköping Ombud: Siv Lejefors Norrköpings kommun Norrköping MOTPART Polismyndigheten i Östergötlands län Box Linköping ÖVERKLAGAT BESLUT Polismyndigheten i Östergötlands läns beslut den 14 maj 2013, dnr AA /13 SAKEN Skyldighet att ersätta kostnader för ordningshållning enligt ordningslagen (1993:1617) FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår överklagandet. Dok.Id Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 406 Brigadgatan måndag fredag Linköping E-post: 08:00-16:00 forvaltningsrattenilinkoping@dom.se

2 2 BAKGRUND Upplev Norrköping AB (bolaget) ansökte den 4 april 2013 om tillstånd för att den augusti 2013 anordna Augustifesten 2013 Stadsfest i city (Augustifesten) i Norrköping. Polismyndigheten i Östergötlands län (polisen) beslutade den 14 maj 2013 att det högsta belopp som bolaget kan åläggas att betala för polisens kostnader för ordningshållning vid Augustifesten utgör kr. Av beslutet framgår att polisen slutligen kommer att besluta om ersättningsskyldigheten efter att tillställningen eller sammankomsten har ägt rum samt att polisens kostnader kommer att redovisas och specificeras i samband med att kostnaden debiteras arrangören. Polisen beviljade tillstånd till Offentlig tillställning Augustifesten med fyrverkeri, marknad, tivoli, Rix FM-festival m.m. den 22 juli I tillståndsbeslutet angavs på nytt att det högsta belopp som anordnaren kan åläggas att betala för polisens kostnader för ordningshållning utgör kr. YRKANDEN Bolaget överklagar polisens beslut den 14 maj 2013 och yrkar att förvaltningsrätten ändrar polisens beslut så att bolaget i första hand befrias helt från ersättningsskyldighet för polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid Augustifesten och i andra hand att det av polisen fastställda högsta beloppet som bolaget åläggs att betala ska sättas ned. Bolaget anför i huvudsak följande som stöd för sin talan. Kommunala bolag får enligt kommunallagen inte drivas i vinstsyfte och det vore högst orimligt om begreppet vinstsyfte har olika innebörd enligt kommunallagen och ordningslagen. Av bolagets bolagsordning framgår att bolagets syfte är att med iakttagande av kommunal likställighets- och självkostnadsprincip marknadsföra och stärka Norrköping som en attraktiv ort för konserter, konfe-

3 3 renser, kongresser, mässor, idrotts- och andra evenemang samt turism. Bolaget har således ett allmänt syfte att stärka Norrköpings attraktionskraft som en ort att besöka, bo, leva och verka i. Varken Bolaget eller uppdragsgivaren Norrköpings kommun har något vinstsyfte med Augustifesten. Bolaget har av Norrköpings kommun fått i uppdrag att anordna Augustifesten, vars syfte är att tillhandahålla underhållning, förnöjelse och aktiviteter åt kommuninvånarna samt uppmärksamma och stimulera det lokala kulturutbudet. Någon entréavgift tas inte ut av besökarna och bolaget har inga intäkter från Augustifesten annat än avgifter för upplåtelse av allmän platsmark. Bolaget har dock stora kostnader i samband med Augustifesten. År 2012 uppgick kostnaderna till 2,4 miljoner kr. Kostnaderna för Augustifesten finansieras, förutom genom intäkter från markupplåtelser, genom bidrag från uppdragsgivaren Norrköpings kommun och sponsorintäkter. Om bolaget blir skyldigt att ersätta polisen för deras kostnader kan vissa evenemang komma att ställas in. För övrigt har polisen i besked via e-post den 24 februari 2012 och 18 mars 2013 uppgivit att bolaget är befriat från poliskostnader. Avseende andrahandsyrkandet bör åtminstone delar av Augustifesten hänföras till allmän sammankomst snarare än till offentlig tillställning, eftersom Augustifesten anordnas för allmänheten och konserter utgör ett stort inslag i arrangemanget. Enligt ordningslagen krävs vid allmänna sammankomster särskilda skäl för skyldighet att ersätta polisens kostnader. Sådana skäl anses föreligga endast vid större pop-konserter, vilket det inte är fråga om vid Augustifesten. Med hänsyn till att Augustifesten tenderat att bli en allt lugnare tillställning framstår polisens planerade polisinsats som omotiverat överdimensionerad. Polisen har aldrig tidigare ålagt bolaget ersättningsskyldighet i samband med Augustifesten. Nämnda omständigheter utgör skäl för nedsättning av det av polisen fastställda högsta beloppet. Polisen vidhåller sitt beslut och yrkar att överklagandet ska avslås. Polisen anför i huvudsak följande. Augustifesten är att anse som en offentlig till-

4 4 ställning och är anordnad i vinstsyfte. Vid bedömningen av vinstsyfte handlar det inte bara om den ekonomiska vinning som direkt tillfaller arrangören, utan också om ekonomisk vinning som tillställningen kan medföra för andra så länge som den eftersträvas av arrangören. Även ekonomisk vinst i andra eller tredje led ska beaktas så länge den eftersträvas av arrangören. Norrköpings kommuns syfte med att uppdra åt bolaget att anordna Augustifesten får antas ligga i linje med bolagets bolagsordning där det står att bolaget genom sin verksamhet medverkar till att utveckla besöksnäringen och skapa tillväxt i kommunen. Av Högsta Förvaltningsdomstolens dom den 15 mars 2013, mål nr , framgår att begreppet vinstsyfte har en vid innebörd i ordningslagen och att uppdragsgivarens organisatoriska form inte har någon avgörande betydelse för frågan om vinstsyfte föreligger. Om syftet är att skapa ett mervärde för kommunen och regionen i ekonomiska termer får det anses anordnat i vinstsyfte i enlighet med 2 kap. 26 ordningslagen. Högsta förvaltningsdomstolen anför vidare att det inte heller anses nödvändigt att verksamheten varje år genererar ett överskott. Inte heller är det nödvändigt att det ekonomiska utbytet måste tillfalla anordnaren själv. Avseende bolagets andrahandsyrkande utgör de skäl för nedsättning som bolaget åberopat inte sådana särskilda skäl som bör föreligga för att nedsättning ska kunna komma ifråga. I förarbetena till ordningslagen betonas att möjligheten att låta andra anordnare än ideella föreningar slippa stå för kostnaderna för polisbevakning bör användas med återhållsamhet. Den planerade polisinsatsen är baserad på erfarenheter från tidigare års insatser vid Augustifesten och får anses som väl avvägd. Bolaget har därefter i genmäle anfört följande. Omständigheterna i Högsta förvaltningsdomstolens avgörande är inte jämförbara med förutsättningarna i Augustifesten. Bolaget är ett indirekt helägt dotterbolag till Norrköpings kommun. Anordnaren av i rättsfallet prövade arrangemang, Kulturkalaset, var inte ett helägt kommunalt bolag, utan såsom Högsta förvalt-

5 5 ningsdomstolen konstaterade hade näringslivet ett betydande intresse i bolaget. Till skillnad från bolagsordningen för bolaget anger bolagsordningen för anordnaren av Kulturkalaset inte att sistnämnda bolag ska ha ett annat syfte än att ge vinst. Augustifesten saknar helt syftet att direkt eller indirekt generera intäkter. Det förhållandet att Augustifesten möjligen indirekt främjar det lokala näringslivet kan inte i sig innebära att det finns ett vinstsyfte i ordningslagens mening. Högsta förvaltningsdomstolens tolkning av begreppet vinstsyfte i ordningslagen är mycket vid och stämmer dåligt överens med hur begreppet tolkas i annan lagstiftning såsom kommunallagen. SKÄLEN FÖR FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Lagtext m.m. Enligt 2 kap 1 ordningslagen avses med allmän sammankomst bl.a. teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk, samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. Bestämmelserna i ordningslagen om allmänna sammankomster gäller även om det vid en sammankomst förekommer mindre inslag av underhållning eller förströelse av annat slag än framförande av konstnärligt verk. Av 2 kap. 3 ordningslagen framgår att med offentlig tillställning avses bl.a. danstillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. Enligt 2 kap. 6 ordningslagen ska ansökan om tillstånd att anordna en allmän sammankomst eller offentlig tillställning göras hos polismyndigheten. Ansökan skall göras skriftligen i god tid. Om möjligt skall ansökan

6 6 ha kommit in senast en vecka före sammankomsten eller tillställningen. Enligt 2 kap. 11 ordningslagen ska beslut med anledning av en ansökan eller en anmälan enligt 6 meddelas skyndsamt. Beslutet ska innehålla de villkor enligt 16 andra stycket som polismyndigheten meddelar för sammankomsten eller tillställningen. Vidare skall beslutet innehålla uppgift om det högsta belopp som anordnaren av en allmän sammankomst eller offentlig tillställning kan komma att bli tvungen att betala i ersättning för polisens kostnader för att hålla ordning. Enligt 2 kap. 16 ordningslagen ska den som anordnar en allmän sammankomst eller offentlig tillställning svara för att det råder god ordning vid sammankomsten eller tillställningen. Polismyndigheten får meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid sammankomsten eller tillställningen. Villkoren får innefatta skyldighet för anordnaren att anlita personal. Skyldighet för anordnaren att anlita ordningsvakter enligt lagen (1980:578) om ordningsvakter får åläggas endast i fråga om konserter och offentliga tillställningar. Villkoren får inte medföra att anordnaren belastas med onödiga kostnader eller att möjligheten att hålla sammankomsten eller tillställningen onödigtvis försvåras på något annat sätt. Av 2 kap. 26 ordningslagen framgår att den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning ska ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställningen. Om det finns särskilda skäl får också den som i vinstsyfte anordnar en allmän sammankomst åläggas en motsvarande ersättningsskyldighet. Ersättningsskyldigheten gäller inte sådana ideella föreningar som anges i 7 kap. 7 första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Ersättningsskyldigheten enligt första stycket får sättas ned eller efterges, om det finns särskilda skäl. Polismyndigheten beslutar om

7 7 ersättningsskyldighet. Därvid får det högsta belopp som har bestämts enligt 11 inte överskridas. Regeringen får meddela föreskrifter om hur polismyndighetens kostnader för ordningshållning skall beräknas. Högsta Förvaltningsdomstolen har i avgörandet HFD 2013 ref. 13 prövat om anordnandet av Kulturkalaset 2010 i Göteborg anordnats i vinstsyfte i ordningslagens mening. Av domen framgår bl.a. följande. Några klara hållpunkter för hur termen vinstsyfte ska tolkas ger varken lagtexten eller förarbetena. Förarbetsuttalandena, tillsammans med det förhållandet att utgångspunkten är att det är anordnaren som ska svara för att det råder god ordning vid tillställningen eller sammankomsten, indikerar enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening att termen vinstsyfte har en vid innebörd i ordningslagen. Någon tydligare avgränsning än att anordnandet ska ske i syfte att tillställningen eller sammankomsten ska generera ett ekonomiskt utbyte av något slag inte nödvändigtvis för anordnaren själv kan knappast göras. Kulturkalaset är ett mycket omfattande arrangemang som inbegriper en mängd olika aktiviter i form av offentliga tillställningar och allmänna sammankomster varav många av kommersiell natur. Anordnarens och uppdragsgivarnas organisatoriska form har inte i sig någon avgörande betydelse för frågan om vinstsyfte föreligger. Kommun får inte bedriva näringsverksamhet i vinstsyfte. Även vid ett kompetensenligt anordnande av en tillställning eller sammankomst kan emellertid ett vinstsyfte i ordningslagens mening föreligga. Det övergripande syftet med att anordna Kulturkalaset måste enligt Högsta förvaltningsdomstolens bedömning anses vara att skapa ett mervärde för kommunen och regionen i ekonomiska termer. Kulturkalaset 2010 får därför anses ha anordnats i vinstsyfte i den mening som avses i 2 kap. 26 ordningslagen. I förarbetena till ordningslagen (prop. 1992/93:210 s. 94) lämnas som exempel, på fall då det anses befogat att låta anordnaren bära kostnaden för ordningshållningen som en allmän sammankomst för med sig, pop- eller rockgalor och liknande konserter då rent kommersiella intressen utgör syftet med sammankomsten. Vidare anförs att det måste anses rimligt att ålägga den som anordnar t.ex. en konsert i vinstsyfte och med stor publiktillströmning att svara för polisens kostnader för att upprätthålla ordningen vid sammankomsten. Ett kostnadsansvar för arrangörer är motiverat huvudsakligen bara i fråga om större pop- och rockkonserter och andra arrangemang av motsvarande karaktär och omfattning. Av förarbetena till bestämmelserna om möjligheten att sätta ned eller efterge ersättningsskyldigheten (prop. 1979/80: 17 s. 21) framgår bl.a. följande. Möjligheten att göra undantag kan tillämpas i fråga om ideella före-

8 8 ningar, som inte helt uppfyller vad som krävs för skattefrihet, och andra organisationer som kan anses jämställda med ideella föreningar. Förvaltningsrätten gör följande bedömning Frågan i målet är om bolaget kan åläggas ersättningsskyldighet för polisens kostnader för ordningshållning vid Augustifesten samt, om så är fallet, om det finns särskilda skäl för nedsättning av ersättningsskyldigheten. Polisen har lämnat tillstånd till Augustifesten som offentlig tillställning. Inom ramen för Augustifesten förekommer emellertid även inslag i form av konserter som är att betrakta som allmänna sammankomster. Augustifesten består således av såväl offentliga tillställningar som allmänna sammankomster. Augustifesten bekostas genom intäkter från markupplåtelser, genom bidrag från uppdragsgivaren Norrköpings kommun samt genom sponsorintäkter. Inga entréavgifter utgår för allmänhetens deltagande. Det finns inte skäl att ifrågasätta att Augustifesten har till syfte att tillhandahålla underhållning, förnöjelse och aktiviteter åt kommuninvånarna samt uppmärksamma och stimulera det lokala kulturutbudet. Enligt förvaltningsrättens bedömning måste emellertid även ett övergripande syfte vara att, i enlighet med bolagsordningen för bolaget, stärka Norrköping som en attraktiv ort för olika aktiviteter och medverka till att skapa tillväxt i kommunen. Syftet med Augustifesten är härmed, i vart fall delvis, att skapa ett mervärde för kommunen i ekonomiska termer. Som framgår av Högsta förvaltningsdomstolens dom är det inte nödvändigt att det ekonomiska utbytet tillfaller anordnaren själv och anordnarens och uppdragsgivarens organisatoriska form har inte heller någon avgörande betydelse för frågan om ett vinstsyfte föreligger. Att bolaget är ett av kommunen indirekt helägt dotterbolag saknar härmed avgörande betydelse. Mot denna bakgrund bedömer förvaltningsrätten att Augustifesten anordnas i vinstsyfte i ordningslagens mening.

9 9 Som framgår ovan utgörs en del av Augustifesten av allmänna sammankomster i form av musikevenemang. För dessa kan kostnadsansvar endast komma ifråga om det finns särskilda skäl. Även med beaktande av att någon entréavgift inte tas ut av åhörarna bedömer förvaltningsrätten att det, i vart fall i fråga om evenemang som Rix FM Festivalen, är fråga om konsertevenemang av sådan omfattning att det föreligger särskilda skäl att ålägga anordnaren ersättningsskyldighet för polisens kostnader för denna ordningshållning. Polisen har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och är den myndighet som bäst kan bedöma vilka polisinsatser som krävs vid olika händelser. Mot denna bakgrund innebär inte det som bolaget anfört, om att de planerade polisinsatserna vid Augustifesten är överdimensionerade, att det finns skäl att ifrågasätta polisens behovsbedömning. Det konstateras vidare att den slutliga betalningsskyldigheten, inom ramen för tidigare beslut, kommer att bestämmas i ett särskilt beslut efter att Augustifesten ägt rum. Förvaltningsrätten gör följande bedömning i fråga om polisens e- postmeddelande den 18 mars 2013 till företrädare för bolaget, där polisens företrädare på en direkt fråga om bolaget skulle vara befriade från poliskostnader under Augustifesten 2013, svarat med orden Ja, Ni är befriade från poliskostnader. Förvaltningsrätten konstaterar att en ansökan om tillstånd till allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen ska göras skriftligen. Vid tiden för den aktuella e-postväxlingen hade någon ansökan för Augustifesten 2013 ännu inte inkommit till polisen. Bolagets fråga utgjorde härmed en förhandsförfrågan. Det nu överklagade beslutet, som polisen fattade den 14 maj 2013, efter att ansökan inkommit, är en form av

10 10 bindande förhandsbesked med stöd i lag. Det besked som lämnades redan den 18 mars 2013 måste emellertid bedömas som ett icke bindande förhandsbesked (se Strömberg H. m.fl, Allmän förvaltningsrätt, 25 uppl, s. 64 f.). Trots att beskedet lämnats helt utan reservationer uppfyller härmed e- postmeddelandet inte förutsättningarna för att utgöra ett gynnande förvaltningsbeslut. Det finns därför inte skäl att upphäva polisens beslut om ersättningsskyldighet på den grunden att en tidigare lämnad utfästelse återkallats. Dessa omständigheter är inte heller sådana att de i sig bör föranleda nedsättning av det beslutade ersättningsbeloppet. Förvaltningsrätten bedömer, mot bakgrund av förarbetsuttalandena om när särskilda skäl för nedsättning av ersättningsskyldigheten kan komma ifråga, att det inte heller i övrigt framkommit tillräckliga skäl för nedsättning av kommunens ersättningsskyldighet inom ramen för det nu överklagade beslutet. Överklagandet ska därför avslås. Sammanfattande bedömning Förvaltningsrätten bedömer att Augustifesten är anordnad i vinstsyfte i ordningslagens mening. Skyldigheten att ersätta polisens kostnader gäller både för större konsertevenemang, som utgör allmän sammankomst, och övriga aktiviteter som utgör offentliga tillställningar. Det finns inte skäl att ifrågasätta polisens uppgifter om vilka polisinsatser som kan komma att krävas. Det har inte heller i övrigt framkommit skäl för att sätta ned ersättningsskyldigheten. Polismyndigheten har därför haft rätt att besluta att det högsta belopp som bolaget kan komma att få betala för polisens kostnader för ordningshållning vid Augustifesten uppgår till kr.

11 11 HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (DV 3109/1D). Kristina André Lilja I avgörandet har även deltagit nämndemännen Anita Johansson, Christer Sandström och Sten-Åke Karlsson.

12 Bilaga 1 Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND DV 3109/1D Producerat av Domstolsverket Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Jönköping. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. För att kammarrätten ska kunna ta upp Ert överklagande måste Er skrivelse ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då Ni fick del av domen/beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Om sista dagen för överklagande infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att besvärshandlingen kommer in nästa vardag. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet alltid ha kommit in inom tre veckor från den dag beslut meddelades. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om 1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet och om de fortfarande är aktuella behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. 2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet.