EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR. Åtföljande dokument till

Transkript

1 EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den SEK(2007) 216 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Åtföljande dokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN om bättre kvalitet och produktivitet i arbetet: Gemenskapens arbetsmiljöstrategi Konsekvensanalys i sammanfattning {KOM(2007) 62 slutlig} {SEK(2007) 214} {SEK(2007) 215} SV SV

2 1. Inledning Denna konsekvensanalys åtföljer meddelandet om gemenskapens arbetsmiljöstrategi Den bygger på en analys av uppgifter från Eurostat, arbetskraftsundersökningar, europeiska undersökningar om arbetsvillkor, nationella och internationella undersökningar och resultaten av utvärderingen av den föregående strategin, som omfattade perioden Det är svårt att bedöma vilken effekt den nya gemenskapsstrategin kommer att få, eftersom största delen av insatserna kommer att genomföras på lägre nivåer. Detta dokument syftar därför främst till att förklara orsakerna till att en ny gemenskapsstrategi har antagits, och bedöma de allmänna effekter som strategin kan få, om den får tillräckligt gensvar från alla berörda parter på olika nivåer. 2. Vilka frågor förväntas de politiska åtgärderna hantera? 2.1. Problemets omfattning i ekonomiska och sociala termer Många arbetstagare runtom i EU exponeras för olika risker på arbetsplatsen. Det kan t.ex. röra sig om kemisk, biologisk och fysikalisk påverkan eller dålig ergonomi, en komplex sammansättning av olycksrisker och säkerhetsrisker i kombination med olika psykosociala riskfaktorer. Även om det har gjorts betydande framsteg när det gäller arbetsmiljön i EU under den tid som den tidigare gemenskapsstrategin omfattar ( ), återstår åtskilligt att göra. Arbetsolycksfall och arbetsrelaterad ohälsa är fortfarande en tung belastning socialt och ekonomiskt, och insatser för att förbättra arbetsmiljöstandarderna innebär stora potentiella vinster inte bara för arbetsgivarna utan även för enskilda och för samhället som helhet. Problemets omfattning illustreras av antalet arbetsolycksfall. Varje år inträffar mer än fyra miljoner arbetsolycksfall i EU. Om man till detta lägger olycksfall som inte leder till frånvaro eller till högst tre dagars frånvaro från arbetet stiger det uppskattade antalet arbetsolycksfall till mer än sex miljoner. År 2004 inträffade ca arbetsolycksfall med dödlig utgång. Konsekvenserna av arbetsolycksfall och arbetsrelaterad ohälsa är många och sammansatta. Då cirka en tredjedel av all sjukfrånvaro kan hänföras till arbetsmiljöfaktorer finns potentialen där för att minska sjukfrånvaron genom bättre arbetsmiljö. Den totala kostnaden för arbetsolycksfall och arbetsrelaterad ohälsa fördelar sig inte jämnt mellan olika parter. För den som drabbas av ett olycksfall handlar det om inkomstbortfall, särskilt om frånvaron blir långvarig. Kostnaderna för inkomstbortfall uppskattades till 1,18 miljarder euro och övriga kostnader, t.ex. kostnader för sjukvård och rehabilitering som inte ersattes, till ca 0,18 miljarder euro i EU-15 under Arbetsgivarna får kostnader i form av sjuklön, minskad produktivitet och ersättning av frånvarande arbetstagare, som kan ha negativa konsekvenser för företagets konkurrenskraft. Olyckfall och ohälsa medför långt fler negativa konsekvenser än enbart kostnaderna för sjukfrånvaro. Endast en liten andel av de kostnader som uppkommer till följd av ett olycksfall eller en incident täcks av försäkringar. Förhållandet mellan inbetalda försäkringspremier och 1 Statistisk analys av socioekonomiska kostnader för arbetsolyckor i Europeiska unionen, Eurostat. SV 2 SV

3 oförsäkrade förluster är allt mellan 1:8 och 1:36 2. Detta kan beskrivas som toppen av ett isberg, i och med att största delen av kostnaderna är oförsäkrade och dolda. En kategori som drabbas särskilt hårt av kostnaderna för olycksfall är de små och medelstora företagen, som står för 82 % av alla arbetsskador och 90 % av alla olycksfall med dödlig utgång 3. Relativt sett är konsekvenserna större än för motsvarande storföretag, då arbetstagare i nyckelposition inte kan ersättas lätt och snabbt och kortvariga avbrott i verksamheten kan leda till att man förlorar kunder och viktiga kontrakt. En del av den ekonomiska bördan, t.ex. kostnaderna för sjukvård, rehabilitering och socialförsäkringsförmåner till dem som drabbats av arbetsolycksfall bärs av samhället som helhet. Den totala kostnaden för arbetsolyckor för EU:s ekonomi under det sista år som det finns uppgifter om (2000) uppskattas till ca 55 miljarder euro, vilket motsvarar 0,64 % av bruttonationalprodukten för EU-15 år Denna uppskattning omfattar endast arbetsolycksfall, inte andra arbetsrelaterade hälsoproblem. Enligt gjorda undersökningar orsakar sådana problem t.o.m. större förluster i fråga om arbetstid eller sjukvårdskostnader. I makroekonomiska termer varierar kostnaderna för arbetsolycksfall och arbetssjukdomar i EU- 15 mellan 2,6 % och 3,8 % av bruttonationalprodukten (BNP). Enligt vissa undersökningar är kostnaderna för arbetsrelaterad ohälsa per arbetstagare uppskattningsvis tre gånger högre än kostnaden för att förebygga ohälsa 5. Arbetsrelaterade skador och sjukdomar medför också olika sociala konsekvenser. Skador till följd av olycksfall och arbetsrelaterad ohälsa kan leda till tillfällig eller varaktig arbetsoförmåga. Enligt ad hoc-modulen i 1999 års arbetskraftsundersökning kan ca 5 % av dem som tillfrisknat efter ett arbetsolycksfall inte återgå till samma arbete. Begränsade möjligheter att arbeta påverkar ofta personens arbetssituation och psykologiska och beteendemässiga reaktioner, vilket kan leda till social utestängning, vilket får följder på många nivåer och ökar kostnaderna för de sociala trygghetssystemen. Vissa grupper, som tillfälligt anställda, invandrare, funktionshindrade och unga och äldre arbetstagare löper större risk än andra att drabbas av dåliga arbetsmiljövillkor. 2.2 Vilka risker innebär den nuvarande situationen? När det gäller de risker som den nuvarande situationen innebär har man särskilt pekat på två tendenser. Den första har att göra med det faktum att minskningen av arbetsrelaterade risker inte är jämnt fördelad. Vissa kategorier av arbetstagare, t.ex. unga arbetstagare, utsätts mer än andra för risker i arbetet, vissa företagskategorier, t.ex. små och medelstora företag, är mer sårbara och vissa sektorer har fortfarande en högre olycksfalls- och sjukdomsfrekvens Statistisk analys av socioekonomiska kostnader för arbetsolyckor i Europeiska unionen, Eurostat. Kostnaderna för dålig arbetsmiljö, Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor. Den standardiserade olycksfallsfrekvensen beräknas genom att varje sektor ges samma vikt på nationell nivå som i Europeiska unionen. För fullständig metodbeskrivning se Europeisk statistik över olycksfall i arbetet (ESAW) Metodik SV 3 SV

4 Standardiserad olycksfallsfrekvens per ålderskategori (olycksfall som leder till mer än 3 dagars frånvaro) (preliminärt värde) value) Totalt Under 18 år år år år år år 65 år och äldre Standardiserad olycksfallsfrekvens per företagskategori (olycksfall med dödlig utgång) (preliminärt värde) totalt Minst 250 anställda Företagets storlekskategori Standardiserad olycksfallsfrekvens per ekonomisk verksamhet (olyckor med dödlig utgång) 14, (referensår) 12,0 10, (provisoriskt värde) 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 9 Huvudsektorer (*) (a) Jordbruk (f) Byggnadssektorn (i) Transportsektorn Andra sektorer (Partiförsäljning, hotellsektorn, finanser, fastighetssektorn) Huvudsektorer (*) Jordbruk, tillverkningsindustri, elsektorn, byggnadssektorn, partihandel, hotellsektorn, transportsektorn, finanssektorn, fastighetssektorn Källa: Eurostat SV 4 SV

5 Den andra tendensen har att göra med de arbetsrelaterade riskernas ändrade karaktär till följd av den ökade innovationstakten och förändringar i arbetslivet. När det gäller tillämpningen av EU:s arbetsmiljölagstiftning finns det fortfarande stora skillnader mellan medlemsstaterna. Brist på målsättningar och bristande övervakning av utvecklingen mot de politiska målen har också konstaterats vara svagheter som är gemensamma för många medlemsstater Vad blir följden om inga förändringar görs i politiken? Om status quo bibehölls och de konstaterade utmaningarna inte uppmärksammades på något sätt, skulle det kanske visa sig otillräckligt att bemöta de nya risktendenserna med allmänna politiska insatser och särskilda förebyggande åtgärder. Stagnation eller i värsta fall en ökning i olycksfallsfrekvensen skulle vara att vänta (särskilt inom högriskbranscher som byggnadsbranschen, jordbruket, transportbranschen och sjukvårds- och socialsektorn), och möjligheten att lätta på den sociala och ekonomiska börda som arbetsolycksfall och arbetssjukdomar innebär för EU skulle försittas. Ett permanentande av olikheterna i den praktiska tillämpningen av minimikraven i EUdirektiven runtom i Europeiska unionen skulle stå i vägen för lika förutsättningar för alla företag i EU, och skulle kunna leda till konkurrens grundad på låga arbetsmiljöstandarder Vilken är den främsta drivkraften för handling? Ett av de centrala åtagandena i Lissabonstrategin för att öka sysselsättningen och produktiviteten genom att förbättra konkurrenskraften handlar om att alla aktörer måste intensifiera sina ansträngningar för en bättre arbetsmiljö i EU. Insatser för arbetsmiljön spelar en avgörande roll för att förbättra företagens konkurrenskraft och produktivitet genom att de minskar kostnaderna för olycksfall, incidenter och ohälsa och skapar bättre motivation hos arbetstagarna. Arbetsrelaterade riskfaktorer svarar för 8,8 % av den totala dödligheten och 8,1 % av DALY 7 till följd av oavsiktliga personskador i hela världen 8. Arbetsrelaterad ohälsa är en enorm belastning, och de bakomliggande orsakerna är många och sammansatta. Med hänsyn till problemets omfattning måste det bemötas med integrerade, samordnade och strategiska insatser, och de viktigaste berörda parterna i Europeiska unionen måste gemensamt utarbeta nationella strategier. 3. Vilka mål ska uppnås med gemenskapens strategi? Den nya gemenskapsstrategin går liksom den tidigare ut på att engagera alla aktörer i att utveckla en modern och effektiv arbetsmiljö i Europa, så att olycksfall och ohälsa kan nedbringas och till gagn för sysselsättningen och näringslivet. Huvudmålet för den nya strategin är att uppnå en fortlöpande, hållbar och jämnt fördelad minskning av arbetsolyckor och arbetssjukdomar i EU genom att 7 8 DALY eller Disability Adjusted Life Years för en viss sjukdom är summan av möjliga levnadsår som går förlorade pga. för tidig död hos befolkningen och av de produktiva år i arbetslivet som går förlorade pga. arbetsoförmåga till följd av insjuknanden i ifrågavarande sjukdom. Moving Knowledge of Global Burden into Preventive Action, Gerry J.M. Eijkemans, Jukka Takala, American Journal of Industrial Medicine. SV 5 SV

6 stödja utarbetandet och tillämpningen av enhetliga nationella strategier, anpassa lagstiftningen till ett föränderligt arbetsliv, uppmuntra fler arbetsgivare och arbetstagare att engagera sig i arbetsmiljöfrågor, anlägga ett nytt perspektiv på den arbetsrelaterade hälsan mot bakgrund av den demografiska utvecklingen, förbättra bevakningen av resultaten. Det övergripande målet är en minskning med 25 % av frekvensen av arbetsolycksfall och arbetssjukdomar i EU under perioden Vilka är de viktigaste politiska handlingsalternativen för att uppnå målen? För att konsolidera en riskförebyggande kultur och nå de strategiska målen måste man kombinera ett antal politiska instrument som lagstiftning, dialog mellan arbetsmarknadens parter, fortlöpande åtgärder och goda rutiner, socialt ansvar hos företagen, ekonomiska incitament och integration av hälso- och säkerhetstänkandet i all verksamhet. Den nya gemenskapsstrategin innebär att aktörer på alla nivåer förväntas vara aktiva. Det betyder såväl på EU-nivå som nationellt, lokalt och på arbetsplatsen. När medlemsstaterna utarbetar sina nationella strategier bör de sätta upp mål och prioriteringar för nationella insatser och välja lämpliga politiska instrument på grundval av grundliga flerdimensionella analyser där sociala, ekonomiska och miljörelaterade faktorer räknats in. Eftersom det redan finns omfattande gemenskapslagstiftning på området kommer insatserna på EU-nivå framför allt att handla om att uppdatera och förenkla den befintliga lagstiftningen utan att försämra nu gällande säkerhetsstandarder. Detta arbete bör åtföljas av motsvarande insatser i medlemsstaterna som alltså bör förenkla sin egen arbetsmiljölagstiftning. För att det ska bli lättare att tillämpa lagstiftningen kommer kommissionen att fortsätta arbetet med att ta fram icke-bindande riktlinjer. Kommissionen kommer även att stödja ett tätare samarbete för kontroll av efterlevnaden med hjälp av yrkesinspektörskommittén, som kommer att fortsätta med att utbyta goda rutiner och erfarenheter och samtidigt fokusera mer på att kartlägga praktiska problem med tillämpningen i olika medlemsstater. För att öka arbetsgivarnas och arbetstagarnas motivation behövs det strategier för att ändra gamla attityder, t.ex. så att arbetsmiljöfrågor ges en självklar plats i utbildning och vidareutbildning. Riktat stöd till små och medelstora företag bör också ingå. Det behövs även bättre information och upplysning på arbetsplatserna genom utbyte av goda rutiner på detta område. Sambandet mellan arbetsrelaterad hälsa och demografiska tendenser bör ses ur ett nytt perspektiv så att åtgärder för att bemöta särskilda behov hos vissa kategorier av arbetstagare inte försummas. Medlemsstaterna uppmanas att utarbeta arbetsmiljöpolitiska instrument som bidrar till att personer som idag betraktas som arbetsoförmögna kan återgå i arbete, både yngre och äldre arbetstagares insatser värdesätts och migrerande arbetares särskilda behov tillgodoses. SV 6 SV

7 5. Strategins effekter 5.1. Ekonomiska effekter Strategin bör ge ekonomiska effekter i form av lägre direkta och indirekta kostnader för olycksfall och arbetsrelaterade hälsoproblem för den berörda arbetstagaren, arbetstagarens familj, arbetsgivaren och samhället. Som ett dokument om politiska insatser inrymmer strategin inga nya specifika arbetsmiljökrav, vilket innebär att inga nya kostnader för efterlevnad läggs på företagen. I dokumentet rekommenderas bättre tillämpning och genomförande av befintlig lagstiftning. Om EU-direktivens minimikrav följs i hela Europeiska unionen kommer företagen att ha samma villkor överallt, vilket utesluter konkurrens som grundar sig på låga standarder för arbetsvillkor. Det är svårt att i detalj bedöma effekterna, eftersom största delen av insatserna kommer att genomföras på lägre nivåer och kommer att bero av berörda parters engagemang på alla nivåer. Eftersom det övergripande målet för strategin är en minskning med 25 % av arbetsolycksfallsfrekvensen förväntas resultaten i ekonomiska termer dock framför allt bestå i en minskning av totalkostnaderna för olycksfall, sjukfrånvaro och kostnader i samband med ohälsa (kostnader för behandling och sjukhusvård). Om detta mål nås kommer mer än 137,5 miljoner arbetsdagar som nu går förlorade till följd av arbetsolyckor och arbetssjukdomar att kunna sparas. Minskad sjukfrånvaro innebär minskade kostnader för anställda, arbetsgivare och försäkringsgivare. Detta skulle få direkta positiva följder för de nationella ekonomierna, i och med att det skulle minska socialförsäkringskostnaderna och produktionsbortfallen till följd av reducerad arbetskraft. En jämförelse mellan de uppskattade kostnaderna för arbetsrelaterad sjukdom och kostnaderna för förebyggande åtgärder visar en stor potential för positiva ekonomiska effekter av ett gott förebyggande arbete på arbetsmiljöområdet. Enligt vissa undersökningar är kostnaderna för arbetsrelaterad ohälsa per arbetstagare uppskattningsvis tre gånger högre än kostnaderna för att förebygga ohälsa. God arbetsmiljö medför dessutom många fördelar för företagen. En positiv säkerhetskultur har stor betydelse för personalens motivation och engagemang i företaget. Den bidrar också till en positiv image för företaget och goda relationer med affärspartner Sociala effekter Socialt bidrar en politik som slagits fast i ett strategiskt program till att ändra arbetstagarnas och arbetsgivarnas risktänkande tack vare inlärning och större medvetenhet om problemen och möjligheter att lösa dem. Då man därmed har skapat större förståelse för arbetsmiljöns betydelse och ett större engagemang hos såväl arbetstagare som arbetsgivare kan arbetsmiljöfrågorna bli något mer än enbart tillämpning av lagstiftningen, vilket i sin tur skapar möjligheter till större tillfredsställelse och välbefinnande i arbetet. För olika kategorier av arbetstagare kan strategin för sysselsättning och social integration få framför allt följande effekter: För arbetsoförmögna: En god arbetsmiljö kan hjälpa dem som drabbats av olycksfall eller kronisk sjukdom att behålla sitt arbete eller återgå i arbete. Tidigt ingripande och snabbt SV 7 SV

8 inledd rehabilitering förhindrar en försämring av tillståndet och förlust av färdigheter eller motivation hos skadade arbetstagare. För migrerande arbetstagare: Arbetsplatsen kan bli en av de viktigaste plattformarna för integrering av migrerande arbetstagare. Det är viktigt att se till att denna samhällskategori omfattas av alla arbetsmiljöstandarder på lika villkor, eftersom detta har positiva följder, då det t.ex. skapar en känsla av likabehandling och delaktighet, vilket bidrar till att undvika social utestängning av migrerande arbetstagare. Den äldre arbetskraften: En god arbetsmiljö har positiva effekter när det gäller att förlänga tiden i arbetslivet genom att den ökar tillfredsställelsen i arbetet och minskar stressiga och monotona arbetsförhållanden som leder till att hälsan tidigt försämras och personen lämnar arbetslivet i förtid. För unga arbetstagare: Bättre kunskaper hos unga arbetstagare, som ofta inte är lika välinformerade som de äldre om arbetsrelaterade risker, kommer att ge resultat i form av dessa arbetstagares bättre anpassning till och deltagande på arbetsmarknaden Miljöeffekter Arbetsmiljöpolitiken kan förutom arbetsplatsen även påverka miljön. Detta samband kommer att noga beaktas vid utformningen av enskilda insatser eller praktiska lösningar och eventuella samverkanseffekter kommer att utnyttjas vid utformningen av politiken. 6. Hur kommer resultaten och effekterna av förslaget att följas upp efter genomförandet? Kommissionen kommer att inrätta ett övergripande övervakningssystem för att utvärdera och mäta resultaten av de insatser som genomförs av medlemsstaterna och av andra som är involverade i att genomföra strategin. Kommissionen kommer tillsammans med rådgivande kommittén för arbetsmiljöfrågor att utarbeta ett gemensamt system för att samla in och sprida information om innehållet i de nationella strategierna, i vilken mån deras mål har nåtts och hur effektiva arrangemang man har för det förebyggande arbetet. De politiska åtgärderna kommer dessutom att övervakas av kommissionen med hjälp av de befintliga statistiska indikatorer som används inom projekten ESAW 9 och EODS 10, arbetskraftsundersökningen och undersökningarna om arbetsvillkor. Kommissionen kommer också att överväga möjligheten att ta fram nya kvalitetsindikatorer för att mäta de insatser som gjorts för att genomföra initiativ som ingår i nationella strategier Europeisk statistik över olycksfall i arbetet. Europeisk statistik över arbetssjukdomar. SV 8 SV