GÖTEBORGS UNIVERSITET Samhällsvetenskapligt Miljövetarprogram. Teknikneutrala miljöanpassade offentliga upphandlingar av bioavfall

Transkript

1 GÖTEBORGS UNIVERSITET Samhällsvetenskapligt Miljövetarprogram Teknikneutrala miljöanpassade offentliga upphandlingar av bioavfall Jämförelse av miljöekonomisk modell och viktningsmodell Examensarbete i Miljöekonomi & Miljövetenskap VT 2010 Anders Arvidsson Handledare: Jesper Stage

2 Sammanfattning I min uppsats har jag studerat två olika modeller för att värdera anbud i teknikneutrala miljöanpassade offentliga upphandlingar, en miljöekonomisk modell som jag har utarbetat med utgångspunkt i cost-benefit analys samt en viktningsmodell som Lilla Edets kommun har utvecklat, för att utvärdera styrkor och risker med att använda respektive modell. Jag har studerat en upphandling av bioavfallshantering i Lilla Edets kommun (2008/S230) där man har valt mellan ett förbränningsalternativ som producerar energi och ett rötningsalternativ som producerar biogas. Med nuvarande värdering av koldioxidekvivalenter styr en miljöekonomisk modell bara i liten grad resultatet av en upphandling. Genom att upphandlaren i anbudet väljer att vikta upp värdet på koldioxidekvivalenterna, åtminstone fyra till fem gånger dagens värdering, kan dock en miljöekonomisk modell fungera som ett bra styrmedel. Viktningsmodellen som Lilla Edets kommun har använt har sina förtjänster i att den möjliggör en mer detaljerad styrning av upphandlingen än vad en miljöekonomisk modell gör. Samtidigt ställer detta också högre krav på hur viktningen görs eftersom det är lätt hänt att viktningen under vissa omständigheter kan få motsatt effekt mot vad som var avsikten. Den stora nackdelen med viktningsmodellen är att den, till skillnad mot den miljöekonomiska modellen, inte skapar några incitament för företagen att ytterligare förbättra sin miljöpåverkan på marginalen när de väl har uppnått gränsvärdet som inte ger upphov till prispåslag. Det är därför avgörande att detta gränsvärde sätts på en hög nivå för att viktningsmodellen ska gynna de mest miljöeffektiva anbudsgivarna. Normalt utgör transporternas miljöpåverkan i praktiken en nästan försumbar del av upphandlingen för bägge modellerna. Samtidigt innebär detta också att miljöeffektiva och kostnadseffektiva anläggningar på ett långt avstånd från upphandlande kommunen fortfarande kan ha goda förutsättningar för att vinna en upphandling. För bägge modellerna gäller också att anbudspriset utgör en viktig del av upphandlingen. Generellt innebär en sänkning av anbudspriset en större effekt på företagets möjligheter att vinna upphandlingen än vad en förbättrad miljöeffekt gör. 2

3 Innehållsförteckning Inledning... 4 Bakgrund... 4 Syfte & Frågeställning... 6 Definitioner... 7 Upphandlingen i Lilla Edet... 8 Lilla Edets kommuns viktningsmodell... 8 Teori: Miljöekonomisk modell utifrån Cost-Benefit-analys Miljöeffekter Beräkning av miljöeffekter Transport från hem till insamlingsplats Separering av avfall efter typ a Transport till förbränningsanläggning b Transport till biogasanläggning a Förbränningsprocess Miljövinster Miljökostnader b Rötningsprocess som producerar biogas Miljövinster Miljökostnader Värdering av koldioxidekvivalenter Företagens anbudspris per ton bioavfall: Totalt Pris: Scenario Internalisering av externaliteter (miljöeffekter): Jämförelse mellan miljöekonomisk modell och viktningsmodell Resultat Diskussion Källförteckning:

4 Inledning I min uppsats studerar jag två olika modeller för att värdera anbud i miljöanpassade offentliga upphandlingar av bioavfall. Den ena modellen är en viktningsmodell som Lilla Edets kommun har tagit fram och den andra modellen har jag utformat utifrån miljöekonomisk teori där miljöeffekter internaliseras i anbudets värde utifrån en enkel cost-benefitanalys. Mitt mål med studien är att genom att ställa modellerna mot varandra utvärdera styrkor och svagheter i respektive modell samt ge förslag på hur man bäst kan använda modellerna för att stärka möjligheterna för de mest miljöeffektiva avfallshanteringsalternativen att vinna offentliga upphandlingar. Som underlag studerar jag en miljöanpassad offentlig upphandling av bioavfallshantering i Lilla Edets kommun med diarienummer 2008/S230. Där inte annat anges är data hämtade från de uppgifter som Renova och Ragnsells har uppgett i sina anbud. Alla schablonvärden som Lilla Edets kommun använder som underlag i upphandlingen är hämtade från Naturvårdsverket och Energimyndigheten. Bakgrund Miljöanpassade offentliga upphandlingar blir allt vanligare och har på senare tid blivit ett viktigt instrument i EU:s mål att uppnå en hållbar utveckling. Eftersom offentliga institutioner har en köpkraft som motsvarar cirka 16% av EU:s BNP har EU de senaste åren återkommande yttrat önskemål om att använda offentliga upphandlingar som ett viktigt styrmedel både för att uppnå en hållbar utveckling och hållbar ekonomi (COM/2008/0400 final). I Sverige ansvarar Miljöstyrningsrådet för miljöanpassade offentliga upphandlingar. Till skillnad från flera andra EU-länder saknar emellertid Sverige absoluta mål för i vilken omfattning miljöanpassade offentliga upphandlingar ska öka och de är inte bindande i Sverige utan endast en rekommendation. Enligt en studie från PriceWaterhouseCoopers (2009) som beställts av EU-kommissionen uppskattas 4

5 idag miljöanpassade offentliga upphandlingar utgöra cirka 49% av de offentliga upphandlingarna i Sverige. Studien uppskattar att dessa upphandlingar genererar en generell minskning av CO 2 -utsläpp i Sverige med 39% samtidigt som det för de flesta sektorer inte skulle innebära någon nämnvärd kostnadsökning. I tillägg är miljöanpassade offentliga upphandlingar ett viktigt instrument för att uppnå de svenska miljömålen. Det finns flera olika sätt att genomföra en miljöanpassad offentlig upphandling. Det kanske vanligaste är att man specificerar att en specifik erkänt miljövänlig teknik eller produkt ska upphandlas istället för traditionella, mindre miljövänliga alternativ. En viktig fördel med att istället genomföra teknikneutrala upphandlingar är att man inte låser fast sig vid vissa tekniska lösningar, vilket ger ett utrymme för alla tekniska lösningar att konkurrera om det visar sig att deras anbud är bättre. Detta skapar ett viktigt incitament för nya aktörer att utveckla ny teknologi eftersom den snabbare kan säljas till offentliga upphandlare bara den är billig och miljöeffektiv nog jämfört med idag etablerade alternativ. Samtidigt skapas även incitament för redan etablerade tekniker att ytterligare utvecklas både genom att pressa priser och minska miljöpåverkan för att fortsätta kunna konkurrera om kontrakten i upphandlingarna. En teknikneutral miljöanpassad offentlig upphandling kräver dock att det går att på ett objektivt sätt utvärdera inte bara skillnader i pris utan också avseende vilken miljöpåverkan de olika anbuden har. Miljöekonomiska verktyg kan här utgöra ett utmärkt hjälpmedel som kan ligga till grund för värdering av olika anbud med olika tekniska lösningar och jag utarbetar i min studie ett förslag på hur en sådan miljöekonomisk modell för upphandlingar av bioavfall skulle kunna se ut med utgångspunkt i en enkel cost-benefit-analys. Min avsikt är att utgå ifrån den teknikneutrala miljöanpassade offentliga upphandlingen som genomfördes i Lilla Edets kommun 2008 och utifrån denna studera fördelar och nackdelar med både en miljöekonomisk modell och den typ av viktningsmodell som Lilla Edets kommun har använt sig av. Enligt Avfall Sverige är den studerade upphandlingen i Lilla Edet den första teknikneutrala upphandlingen i Sverige, åtminstone inom avfallsområdet. Två liknande upphandlingar där man också valde mellan biogas och förbränning ska 5

6 enligt danska Renosam tidigare ha skett i Danmark. Därför är det här ett högaktuellt område som det idag finns mycket lite tidigare forskning om. Syfte & Frågeställning Syftet med min uppsats är att utvärdera vilka fördelar och nackdelar som finns med en miljöekonomisk modell baserad på cost-benefit-analys respektive en viktningsmodell för att styra miljöanpassade offentliga upphandlingar? Utifrån detta blir min frågeställning: vilka styrkor och svagheter finns i miljöekonomisk modell respektive viktningsmodell som styrmedel för miljöanpassade offentliga upphandlingar? För att besvara detta kommer jag utarbeta en miljöekonomisk modell som bygger på cost-benefit-analys. Genom att studera min miljöekonomiska modell och viktningsmodellen som Lilla Edets kommun har använt i en rad olika scenarion där jag ändrar olika faktorer som anläggningens miljöeffekt, transporternas miljöeffekt, värdering av koldioxidekvivalenter och viktning av rötrester kommer jag att åskådliggöra vilka styrkor och svagheter som respektive modell har samt ge förslag på hur man optimalt använder respektive modell för att styra i en samhälleligt miljöeffektiv riktning utan att det samtidigt blir orimligt kostsamt för den upphandlande kommunen. Som underfrågeställning vill jag även studera i vilken grad miljöeffekter respektive anbudspris styr det totala anbudets värde givet ett antal olika scenario. Min studie är utomvetenskapligt relevant för både upphandlare och anbudsgivare. Upphandlarna får en bättre bild av vilka avfallsföretag som kan vara realistiska och relevanta att kontakta för att uppmana att lämna in ett anbud men även av hur man bäst utformar en upphandling så att man får en avvägning mellan miljöeffekt och pris som man har råd med men som samtidigt gynnar miljöeffektiva alternativ. För anbudsgivaren kan studien på motsvarande sätt ge en bra bild av om man borde prioritera en prissänkning eller förbättrad miljöeffekt givet hur olika 6

7 upphandlingsmodeller är utformade. Dessutom kan det ge anbudsgivaren en bättre bild av i vilken grad den kan konkurrera genom ett bättre miljöarbete i både transporter och anläggningen eller lägre pris för att kunna ha en realistisk möjlighet att vinna upphandlingar på längre avstånd från deras avfallshanteringsanläggning. Definitioner Bioavfall definieras som: "biologiskt nedbrytbart trädgårds- och parkavfall, livsmedels- och köksavfall från hushåll, restauranger, catering och detaljhandelslokaler och jämförbart avfall från livsmedelsindustrin. Det innefattar inte restprodukter från jord- och skogsbruk, stallgödsel, avloppsslam eller annat biologiskt nedbrytbart avfall såsom naturfibrer, papper och bearbetat trä. Det innefattar inte heller de biprodukter från livsmedelsproduktionen som aldrig blir avfall. 1 " Koldioxidekvivalenter är en gemensam måttenhet för utsläpp av växthusgaser som anger mängd av en växthusgas uttryckt som den mängd koldioxid som ger motsvarande klimatpåverkan. Koldioxidekvivalenter definieras enligt gängse viktning: 1:1 för CO 2, 1:21 för CH 4 och 1:310 för N 2 O omräknat i CO 2 - ekvivalenter (Naturvårdsverket 2009). Det är denna viktning som används i Lilla Edets viktningsmodell och de värden som uppges i beräkningarna är hämtade från de årsmedelvärden som företagen har uppgett i sina anbud. Jag använder genomgående i uppsatsen termen miljöeffektivitet eller miljöeffekt. Med detta avser jag total miljöpåverkan för ett anbud eller något av leden i ett anbud (transporter, anläggningar). Miljöeffekten kan vara negativ i form av en miljökostnad eller positiv i form av en miljövinst. Miljöeffekten används för att värdera olika anbuds miljöpåverkan och uttrycks i koldioxidekvivalenter som sedan räknas om i kronor. 7

8 Upphandlingen i Lilla Edet Upphandlingen i Lilla Edet är enligt Avfall Sverige den första teknikneutrala, miljöanpassade offentliga upphandlingen av avfallshantering i Sverige där man väger mellan flera olika miljöalternativ. Valet står mellan ett förbränningsalternativ där bioavfallet förbränns till energi i form av värme och el samt ett alternativ där bioavfallet genom rötning omvandlas till biogas som primärt används till fordonsbränsle och sekundärt i mindre grad till värme. Upphandlingen utlystes under 2008 och två företag lämnade in anbud: Renova i Göteborg lämnade in ett anbud för förbränning av avfall och Ragnsells i Heljestorp utanför Vänersborg lämnade in ett anbud för rötning till biogas. 2 Renovas förbränningsalternativ vann upphandlingen (se scenario 1B) och avtalet löper från september 2009 och fem år framåt med möjlighet till förlängning. Lilla Edets kommun har cirka invånare och producerade vid tidpunkten för upphandlingen cirka 1200 ton biologiskt avfall och 1000 ton brännbart avfall varje år. I en senare korrigering anger Lilla Edets kommun att den del av det biologiska avfallet som går till en särskild fraktion för biologisk behandling är cirka 400 ton medan förbrännbart avfall utgör 1800 ton per år. Detta kan ha en viss inverkan på anbudsgivarnas prissättning eftersom avfallsvolymen minskar och det innebär att avfallsvolymen som är aktuell för förbränning är större än avfallsvolymen som kan användas till att producera biogas. Bägge anbudsgivarna har emellertid i anbudet indikerat att de klarar en förändring av avfallsvolymen på 10%. Lilla Edets kommuns viktningsmodell Lilla Edets kommun har använt sig av en viktningsprincip där man utifrån politiska beslut i kommunen viktar anbudspriset beroende på hur god miljöeffekt anbudsgivaren har. Ambitionen med viktningen har varit att gynna exergi (biogas och el är bättre än kompost och värme) men samtidigt inte till vilket pris som helst. Billig förbränning ska kunna konkurrera om den är miljöeffektiv och har ett lågt pris. Ett 1 Upphandlingens definition utgår från Regeringskansliets Faktapromemoria 2008/09:FPM80 Grönbok om biologiskt avfall. 2 Ragnsells lämnade totalt in fyra olika anbud vilka även innehöll förbränning i Uddevalla men jag har valt att bara studera huvudalternativet med rötning till biogas inklusive transport av avfall. 8

9 annat mål har varit att energiutvinning ska gynnas vid biologisk behandling, det vill säga hellre biogas än kompost. Genom att vikta in koldioxidekvivalenter styr man i en riktning som gynnar biogas eftersom den i regel ger en större miljövinst avseende koldioxidekvivalenter än kompost som ofta har en miljöeffekt nära noll. 3 Slutligen vill man att transporternas miljöpåverkan ska minimeras, vilket också styrs genom att transporternas utsläpp viktas in som koldioxidekvivalenter. Anbudspriset viktas procentuellt mellan pris och miljöeffekter i anbuden enligt följande modell: Brännbar fraktion 4 Biologiskt behandlingsbar fraktion 5 Pris 65 % 50 % CO 2 -ekvivalenter 35 % 20 % Näringsåterföring 0 % 30 % SUMMA 100 % 100 % En anbudsgivare med fullt prispåslag i samtliga kategorier värderas till 100% av sitt anbudspris medan anbudsgivare som har en god miljöeffekt får lägre, eller inget, prispåslag. Det innebär att ett förbränningsalternativ med högsta kategorin av miljöeffekt värderas till 65% av anbudspriset medan ett biogasalternativ som har tillräckligt god miljöeffekt för att slippa prispåslag värderas till 50% av anbudspriset. På detta sätt vill man alltså gynna biogasalternativ före förbränningsalternativ. För att värdera olika grader av miljöeffekt har man använt sig av olika gränsvärden som inom respektive viktningskategori har legat till grund för eventuella prispåslag. Alternativ som ligger inom ramen för gränsvärdet slipper prispåslag medan de alternativ vars miljöpåverkan överskrider gränsvärdet får ett prispåslag som viktas med ett antal procent beroende på inom vilken nivå gränsvärdet överskrids. 3 Se Chapman, Clardy & Webb (2009) som jämför kompostering och förbränning av bioavfall i Danmark. 4 Enligt definition i förfrågningsunderlagets kapitel Enligt definition i förfrågningsunderlagets kapitel 1.2 9

10 Vid förbränning av avfall (brännbar fraktion) har följande viktning använts: Gränser förbränning (utsläpp av antal kilo CO 2 -ekvivalenter per ton avfall, våtvikt) Nivå eller lägre (pristillägg vid utvärdering 0 %) Nivå till 0 (pristillägg vid utvärdering 33 %) Nivå 3 1 till 200 (pristillägg vid utvärdering 67 %) Nivå eller högre (pristillägg vid utvärdering 100 %) Pristillägget multipliceras med 35% av anbudets pris samt den nivå ur tabellen ovan som den totala miljöeffekten hamnar. Exempel: om anbudets pris är 1000 kronor och man släpper ut 0 CO2-ekvivalenter (nivå 2) får man ett prispåslag på 1000 * 0,33 * 0,35 = 115 kronor och 50 öre. Vid biologisk behandling (biogasalternativet) har följande viktning använts: Gränser biologisk behandling (Utsläpp av antal kilo CO 2 -ekvivalenter per ton avfall) Nivå A -201 eller lägre (pristillägg vid utvärdering 0 %) Nivå B -101 till -200 (pristillägg vid utvärdering 50 %) Nivå C -100 eller högre (pristillägg vid utvärdering 100 %) Pristillägget multipliceras med 20% av anbudspriset samt den nivå miljöeffekten ger upphov till enligt tabellen ovan. Exempel: om anbudets pris är 1000 kronor och man vinner -150 CO2-ekvivalenter (nivå B) får man ett prispåslag på 1000 * 0,5 * 0,2 = 100 kronor. Slutligen har man i biogasalternativet också ett prispåslag på 100% för näringsåterföring som viktas med 30% av anbudspriset om återföringsgraden av kväve och fosfor till produktiv mark är 65% eller lägre. 10

11 För att tydliggöra hur modellen fungerar räknar jag här igenom det verkliga utfallet av upphandlingen enligt viktningsmodellen. 6 Renova har ett totalt pris på 877 kronor. Detta ska viktas med 65% vilket ger 570,05 kronor. Samtidigt har de en total miljöeffekt på -909,89. Miljöeffekten viktas med 35% men eftersom denna hamnar i nivå 1 ges inget prispåslag (-909,89*0,35*0 = 0 kronor). Renovas totala anbudsvärde blir 570 kronor och 5 öre. Ragnsells har ett totalt pris på 1548 kronor. Eftersom det är biologisk behandling viktas priset med 50% vilket ger 774 kronor. Även Ragnsells totala miljöeffekt hamnar i nivå A som inte ger något prispåslag (971,89 *0,2 * 0 = 0 kronor). Däremot har Ragnsells en näringsåterföring som är mindre än 66% och får därför ett prispåslag på 464 kronor och 40 öre (1548 * 0,3 * 1 = 464 kronor och 40 öre). Ragnsells totala anbudsvärde blir ,4 = 1238 kronor och 40 öre. Eftersom det är dyrare än 570 kronor och 5 öre vinner Renova upphandlingen. Scenario 1B - viktningsmodell (originaldata) Renova Ragnsells Pris transporter Pris hantering Totalt pris Viktat pris 570, Miljöeffekt transporter 22,92 15,14 Miljöeffekt hantering -932,81-987,03 Total miljöeffekt -909,89-971,89 Prispåslag för miljöeffekt 0 0 Prispåslag för näringsåterföring N/A 464,4 Totalt prispåslag 0 464,4 Totalt anbudsvärde 570, ,4 Differens Renova-Ragnsells -668,35 6 Förklaringar till data motiveras längre fram i uppsatsen. Poängen med att räkna redan här är bara att förtydliga hur viktningsmodellen fungerar med ett exempel. 11

12 Teori: Miljöekonomisk modell utifrån Cost-Benefit-analys I min miljöekonomiska modell utgår jag ifrån en enkel cost-benefitanalys vars syfte är att internalisera alla externaliteter, det vill säga att inkludera miljöpåverkan i priset. Detta innebär att all miljöpåverkan räknas om i kronor för att sedan adderas till priset. En negativ miljöpåverkan får ett positivt värde som adderas till priset medan en positiv miljöpåverkan får ett negativt värde som subtraheras från priset. I en costbenefit analys ställs alltid minst två alternativ mot varandra för att till exempel jämföra värdet av att göra en investering idag eller inte göra den. I mitt fall utgörs jämförelsen av att jag ställer min miljöekonomiska modell mot viktningsmodellen i en rad olika scenarion med varierande antaganden. I cost-benefitanalyser använder man sig ofta av diskontering för att beräkna värdeförändring över tid. Jag har utelämnat den aspekten i min studie eftersom det är företagen som står för alla eventuella investeringar varför dessa därmed får anses inkluderade i företagets anbudspris. Möjligen skulle det vara intressant att beräkna värdeförändringar av koldioxidekvivalenter över tiden men detta fångas indirekt upp av mina scenarion där jag studerar olika värderingar av koldioxidekvivalenter. Skulle koldioxidekvivalenter i framtiden värderas högre visar jag alltså på hur det skulle påverka utfallet i bägge modellerna. Grundprincipen för min cost-benefitanalys är att miljöeffekter värderas och adderas tillmarknadspriset. Miljöeffek ters värde+ Anbudspris = Totalt anbudsvärde För att beräkna miljöeffekternas värde måste jag först beräkna hur stora miljöeffekterna av respektive anläggnings verksamhet är uttryckt i enheten koldioxidekvivalenter. I den här typen av studie finns primärt tre typer av miljöeffekter: miljökostnad från utsläpp vid avfallstransport, miljökostnad genom anläggningens miljöpåverkan samt miljövinster framförallt från den energi som anläggningen producerar (och vilken energi den ersätter). CO 2 ekvtransport + CO2 ekvanläggning CO2 ekvmiljövinster = CO2 ekv totalmiljöeffekt 12

13 När jag har beräknat miljöeffekten uttryckt i koldioxidekvivalenter kan jag multiplicera dessa med värdering av koldioxidekvivalent. På detta sätt får jag en ekonomisk värdering av miljöeffekternas totala värde som uttrycks i kronor. Koldioxidekvivalenternas värdering går jag igenom mer ingående senare i uppsatsen. Total miljöeffekt uttryckt i CO2-ekvivalenter * värdering av 1 kg CO2-ekvivalenter = miljöeffekternas totala värde Slutligen adderar jag den totala miljöeffektens värde med marknadsvärdet, det vill säga det pris som företaget erbjuder upphandlaren i sitt anbud. Nu får jag en total värdering av anbudet där den upphandlade verksamhetens miljöpåverkan är inkluderad i anbudets värde. Anbudet anses nu alltså ha internaliserat externaliteten miljöeffekt i priset så att anbudsvärdet även avspeglar samhällskostnaden. Total miljöeffekts värde + anbudets marknadsvärde = totalt anbudsvärde Störst fokus i min studie kommer att ligga på miljöeffektens värdering. Att jag väljer att fokusera på miljöeffektsidan beror på att det är den delen av analysen som är av miljöekonomisk karaktär. Vilket pris företagen sätter och hur de kommer fram till det är primärt en företagsekonomisk fråga, det som är intressant för den upphandlande kommunen är hur högt priset är. Därför kommer jag inte att gå in på några detaljer i hur anbudsgivarna sätter sitt anbudspris. Däremot är det självfallet viktigt att studera relationen mellan anbudspriset och miljöeffektens värdering för att avgöra i vilken grad anbudspriset eller miljöeffekten styr anbudets totala värde. I någon grad kan man även anta att det finns andra effekter än pris och miljö, till exempel nämns arbetsmiljöaspekter i anbuden även om dessa inte värderats i ekonomiska termer. Andra socioekonomiska faktorer är t.ex. jämställdhet och integration. Förvisso är de också samhällsekonomiskt intressanta men eftersom mitt fokus är på miljöekonomi inkluderar jag inte socioekonomiska aspekter i min studie. 13

14 Miljöeffekter Innan jag går in på vilka miljöeffekter jag har beräknat är det är viktigt att påpeka att det finns andra miljöeffekter som inte fångas upp av koldioxidekvivalenter. Buller från transporter och anläggningar är en sådan och lukt, framförallt från rötningsanläggning (biogasproduktion), är en annan. Bägge dessa effekter är emellertid av en sådan karaktär att de inte är skadliga för miljön utan snarare är att betrakta som en förlust av bruksnytta för närboende (till exempel kan bostäder i områden med kraftigt buller eller luktproblem bli mindre populära att bo i vilket ofta påverkar bostadspriserna negativt). Bägge aktörerna har i enlighet med svensk miljölagstiftning vidtagit åtgärder för att minska dessa faktorer. Till exempel har Ragnsells rötningsanläggning enligt deras miljörapport (2008) bara påvisat luktproblem 21 dagar under året, då i samband med reparation och underhåll av anläggningen. Renova å sin sida fastslår i sin miljörapport (2008) att merparten av bullret kommer från den närliggande motorvägen. Den viktigaste anledningen till att jag exkluderar dessa faktorer är emellertid att bägge anläggningarna jag studerar sedan länge är etablerade. Förvisso kan man tänka sig att ytterligare mängd avfallshantering påverkar mängden buller och lukt på marginalen men det är inte troligt att det i avgörande grad påverkar de närboendes beslut att bo kvar i området. Det är därför osannolikt att de skulle ha några ytterligare synpunkter på en i sammanhanget så pass marginell ökning av avfallsvolymen som Lilla Edets bioavfall utgör. En desto mer signifikant miljöeffekt är risken vid blandning av avloppsslam och bioavfall som tillämpas i processen i några svenska rötningsanläggningar. Detta kan innebära stora miljörisker i och med risken för att kemiska ämnen, läkemedel och liknande inte kan hanteras på ett önskvärt sätt utan riskerar att spridas ut i jordbruket med rötresterna. Eftersom Ragnsells anläggning i Heljestorp inte tillämpar sådan samrötning har detta inte varit något problem i min studie men rent principiellt är det viktigt att beakta att risken finns för rötningsanläggningar generellt. Metanläckage från biogasanläggningar fångas teoretiskt upp av min modell då de kan räknas om uttryckt i koldioxidekvivalenter. Eftersom biogasanläggningar är en 14

15 relativt ny företeelse jämfört med förbränningsanläggningar saknas det i praktiken ofta ordentliga uppgifter på metanläckage från anläggningen. Eftersom metan är en 21 gånger starkare växthusgas än koldioxid kan även små metanläckage på några få procent ödelägga hela miljövinsten av biogasproduktionen. Det är därför en viktig faktor att beakta när man studerar biogasanläggningar. Ragnsells styrker dock att uppgifterna i anbudet är riktiga och att det inte tillkommer något ytterligare läckage utöver vad som specificeras i anläggningens samlade metanutsläpp. Återföring av näringsämnen är en aspekt som i synnerhet är relevant för biogasalternativet. Näringsåterföring innebär i korthet att näringsämnen återförs till kretsloppet igen genom att rötrester från rötningsanläggningen som tillverkar biogas återförs till produktiv jordbruksmark som ersättning för konstgödsel. Eftersom konstgödsel innehåller stora mängder kväve och fosfor ges en miljövinst när det ersätts med rötrester som kan omräknas i koldioxidekvivalenter och därigenom anses fånga upp en stor del av miljöeffekten. Kvävet ger bland annat upphov till utsläpp av N 2 O som är en stark växthusgas och kan dessutom riskera att bidra till övergödning av vatten och försurning beroende på de lokala förhållandena. Medan Lilla Edet i sin viktningsmodell viktar med ett särskilt prispåslag om näringsåterföringen är 65% eller mindre har jag valt att nöja mig med den del som fångas upp av koldioxidekvivalenterna. Anledningen till detta är att det finns en risk för dubbelräkning om man först räknar ut värdet i koldioxidekvivalenter och sedan dessutom lägger på ytterligare ett prispåslag baserat på hur effektiv näringsåterföringen är. Rimligtvis borde koldioxidekvivalenterna också återspeglas i prispåslaget. Jag föredrar därför att underskatta miljöeffekten något framför att riskera att överskatta den. Mer allvarligt är att en beräkning av miljöeffekt för näringsåterföring enligt miljöekonomisk teori borde ske för bägge alternativen. Alltså bör i rimlighetens namn en sådan viktning också ske för förbränningsalternativet eftersom de ju inte återför näringsämnen till produktiv jordbruksmark. Jag återkommer till detta i min analys och nöjer mig här med att konstatera att jag inte gör en särskild beräkning av miljöeffekt för näringsåterföring utöver vad som redan fångas upp som koldioxidekvivalenter. 15

16 Beräkning av miljöeffekter I idealfallet ska all tänkbar miljöpåverkan summeras men i min studie fokuserar jag endast på de miljöeffekter som uppstår från det att avfallet transporteras från hushållet till det att avfallet omvandlats till en miljönytta. Jag har därmed inte ett livscykelanalysperspektiv och beräknar inte miljökostnader för att bygga anläggningar, transportfordon och liknande. Större avfallsvolymer för företagen kan möjligen innebära att man måste bygga ut anläggningen eller köpa fler transportfordon för att hantera den nya avfallsvolymen, vilket utgör en kostnad för både företaget och miljön. Enligt samma resonemang som tidigare anser jag dock att investeringar är en företagsekonomisk fråga som till stor del kommer att avspeglas i det anbudspris som företaget sätter. Den dagliga driften till upphandlande kommun påverkas inte av den typen av miljökostnader och därför inkluderar jag dem inte även om det i ett större perspektiv vore intressant att känna till miljöeffekter för alternativen i en fullständig livscykelanalys. Figuren nedan illustrerar de olika processer som ligger till grund för min beräkning av miljöeffekter. De två första stegen är identiska för båda typerna av avfallshantering medan de senare stegen skiljer sig åt och därför är av störst intresse i min studie. Anledningen till att de två första stegen sammanfaller för de två första alternativen är att ett lokalt bolag ansvarar för insamling av bioavfall inom kommunen samt att invånarna i Lilla Edet, liksom flera andra svenska kommuner, sorterar bioavfallet separat i hushållen vilket innebär att bioavfallet redan är avskiljt från övrigt avfall när avfallet hämtas upp av leverantören i steg 3a-b. 16

17 1. Transport från hem till insamlingsplats 2. Separering av bioavfall efter typ 3a. Transport till förbränningsanläggning 3b. Transport till biogassanläggning 4a. Förbränningsprocess 4b. Biogasprocess + transport till slutanvändning Energi Värme Biogas Värme Fig. 1 Flödesschema över i vilka processer det sker miljöeffekter för förbränning (vänster) och biologisk behandling (höger) av bioavfall. Förbränningsanläggningar används vanligen både till att generera energi (elektricitet) och värme. Värt att notera är att biogas också kan användas för att generera värme (genom förbränning i gaspanna) men biogas som drivmedel för fordon är idag är det huvudsakliga användningsområdet i Sverige. 1. Transport från hem till insamlingsplats Det finns flera olika sätt att beräkna transporters miljöpåverkan. Ett av de vanligaste är att man uttrycker detta i kg koldioxidekvivalenter per kilometer. För att räkna ut detta behöver man ha uppgift både om fordonets bränsleförbrukning och om hur mycket koldioxidekvivalenter som släpps ut per liter bränsle enligt ekvationen nedan: liter fordonsbränsle c kg CO 2 y kg CO = kilometer liter fordonsbränsle kilometer x 2 Med hjälp av denna ekvation får vi fram hur mycket utsläpp som fordonet ger upphov till på marginalen för varje ytterligare kilometer fordonet färdas. Denna formel förutsätter att fordonets totalvikt avspeglas i bränsleåtgång per kilometer. I Lilla Edets beräkning har man beräknat på ett något annorlunda sätt där man även 17

18 inkluderar fordonets totalvikt i beräkningen. För att beräkna den totala miljöpåverkan behövs emellertid också uppgift om hur långt fordonet färdas och i vilken grad man utnyttjar avfallsutrymmet optimalt. z km x liter fordonsbränsle c kg CO 2 = y km liter fordonsbränsle 1 kg CO % av lastkapacitet 2 ekvivalenter Avståndet z kilometer ska inkludera returresa, det vill säga avstånd för hela hämtningsturen, lämning på uppsamlingsstation och returresa. Lilla Edets kommun uppskattar z till 40 kilometer för en genomsnittlig hämtningstur (tur och retur) medan deras leverantör SRAB uppskattar z till cirka 30 kilometer under 6-8 timmar. Avfallet hämtas i en enfacksbaklastare där bioavfall och brännbart avfall lämnas i samma kärl (sorterade i separata påsar av hushållen). Procent av lastkapacitet avser i vilken grad fordonens lastutrymme utnyttjas maximalt. Två halvfulla fordon (2*0,5 = 1) motsvarar kapacitetsmässigt ett fullastat fordon (1*1 = 1) men det vore bättre avseende miljöeffekt att bara köra en gång fullastad istället för att köra två halvfulla laster. Därför har jag lagt till ett effektivitetsmått som uttrycks som procent av maximal lastkapaciet uttryckt i decimaler dividerat med ett. Normal last är enligt SRAB 5-7 ton, vilket motsvarar 80-90%. I praktiken innebär det alltså att miljökostnaden multipliceras med en faktor på lägst = och högst = ,8 0,9 För själva upphandlingen spelar moment 1 i praktiken ingen roll eftersom det är SRAB som ansvarar för det här momentet. Miljöeffekten kommer därmed att bli lika stor oavsett om det är Renova eller Ragnsells som vinner upphandlingen. Därför saknas data om det här ledet i anbudet men jag vill ändå göra en uppskattning av hur stor miljökostnaden blir. Enligt en dansk studie (Chapman, Clardy & Webb, 2009) förbrukar ett dieseldrivet avfallsfordon x = 0,3 liter diesel per kilometer och släpper ut c = 2,67 kg koldioxidekvivalenter per liter diesel, det vill säga cirka y = 0,8 koldioxidekvivalenter 18

19 per kilometer. Detta skulle ge en miljökostnad på lågt räknat: [ 0,3 2,67] , 7 30 = kg koldioxidekvivalenter till högt räknat: [ 0,3 2,67] = kg koldioxidekvivalenter. Renova har uppgett att de för sina baklastarfordon igenomsnitt släpper ut 0,78 kg koldioxidekvivalenter per kilometer för perioden september 2009 till mars 2010 med en variation på lägst 0,69 och högst 0,88 kg koldioxidekvivalenter. Detta stämmer mycket väl överens med schablonvärdet i den danska studien och därmed får uppskattningen anses rimlig. 2. Separering av avfall efter typ Den här punkten är också bara teoretiskt motiverad eftersom man i Lilla Edets kommun separerar bioavfall och brännbart avfall i två olikfärgade påsar redan i hushållen. Därmed är avfallet redan separerat när det hämtas av leverantören och anbudsgivaren kommer inte själv behöva separera bioavfall från brännbart avfall, det räcker att sortera soppåsarna efter färg. I Ragnsells fall görs detta på anläggningen och i Renovas fall behövs det inte under förutsättning att allt avfall förbränns. Felsortering av avfall kan dock bli en eventuell fråga för avfallsprocessen. Om avfallet förbränns spelar felsorterat avfall mindre roll men om avfallet hanteras i rötningsanläggning är det viktigt att bara bioavfall hanteras. Ragnsells uppger att de har en felmarginal på cirka 5% avfall som är felsorterat och måste separeras innan avfallet hanteras i anläggningen. 3a Transport till förbränningsanläggning Jag använder här precis samma formel som i moment 1: x liter z km fordonsbränsle km liter c kg CO 2 1 y kg CO 2 fordonsbränsle = % av lastkapacitet transportsträcka Renova uppger att deras fordon i genomsnitt drog 6,78 liter per mil under perioden september 2009 till mars Detta motsvarar 0,78 kg koldioxidekvivalenter under samma period. Här räknar Renova ut ett genomsnitt för hela fordonsflottan vilket 19

20 innebär 105 baklastarfordon varav 43 drivs med biodiesel (RME), 26 vardera med biogas respektive diesel med 5% inblandad RME. Resterande 10 baklastarfordon drivs på biogas/biodiesel (RME). Variationen i bränsleförbrukning har varit mellan 6,01 och 7,08 liter per mil medan variationen i koldioxidekvivalenter har varit mellan 0,69 till 0,88 kg koldioxidekvivalenter under perioden. Variationen kan troligen förklaras av att bränsleförbrukningen varierar med årstider och väder. Bränsleförbrukningen var lägst under höstmånaderna och högst under vintermånaderna. Maxkapaciteten varierar kraftigt för Renovas fordon eftersom man har en bred fordonsflotta och man har totalt 84 olika maxkapaciteter i intervallet 3 till 11 ton. Av de 105 fordonen har emellertid 56 fordon en maxkapacitet på mellan 5 till 8 ton. Detta är ungefär jämförbart med SRAB:s fordon från moment 1 vilket förefaller rimligt. Eftersom Lilla Edets kommun producerar en relativt liten mängd avfall förefaller det inte rimligt att man använder de fordonen med störst kapacitet för att hämta avfallet om man inte är säker på att de kan köras med maxkapacitet. Renova använder en omlastningsanläggning i Kungälv dit även avfall från andra kommuner mellanlastas men en rimlig uppskattning är ändå att man använder fordon med en genomsnittlig maxkapacitet på 5 till 8 ton. Ett tiotal fordon har separat hantering för bioavfall och vanligt avfall. Eftersom avfallet från Lilla Edets kommun går till förbränning hos Renova spelar det i praktiken inte så stor roll. Enligt en uppskattning från Lilla Edets kommun är det cirka 50 kilometer från uppsamlingsanläggningen till Renovas anläggning i Sävenäs. I anbudet har Renova angett ett avstånd på 106 kilometer tur och retur. Eftersom Renova effektiviserar logistiken genom att använda sig av omlastningsstationen i närheten av Kungälv är det rimligt att anta att lastningsgraden är åtminstone 90%. Renova har i anbudet angett ett totalt utsläpp på 22,92 kg koldioxidekvivalenter baserat på dieseltransport med ett av Lilla Edets kommun fastslaget schablonvärde på gram koldioxidekvivalenter per kilometer och ett antagande om en total fordonsvikt på högst 40 ton. Schablonvärdet skiljer sig något från Renovas fordons faktiska utsläpp men å andra sidan antar Lilla Edet att fordonen är fullastade. Det bör understrykas att Lilla Edet använder ett delvis annat sätt att räkna ut transporter 20