SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Transkript

1 EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den SEK(2007) 870 C6-0231/07 KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT Medföljande dokument till ett Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet SOLVENS II SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN {KOM(2007) 361 slutlig} {SEK(2007) 871} SV SV

2 SOLVENS II KONSEKVENSANALYS SAMMANFATTNING Solvens II-projektet har utvecklats med full öppenhet och i samarbete med alla intressenter och berörda parter. För konsekvensanalysen har flera rapporter utarbetats av följande instanser: CEIOPS (Committee of European Insurance and Occupational Pension Supervisors), CEA, AISAM & ACME 1, Europeiska centralbanken, FIN-USE 2 och kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans. Dessutom har CEIOPS genomfört två kvantitativa konsekvensstudier (Quantitative Impact Studies QIS), och en offentlig utfrågning organiserades av kommissionen år BESKRIVNING AV PROBLEMET Försäkringsväsendets ekonomiska och sociala betydelse är sådan att ingripanden av offentliga myndigheter, i form av stabilitetstillsyn, i allmänhet accepteras som nödvändiga. Försäkringsgivare ger inte bara skydd mot framtida händelser som kan leda till förluster. De kanaliserar också hushållens sparande till finansmarknaderna och in i den reala ekonomin. Ingripanden av offentliga myndigheter har tenderat att vara inriktade på åtgärder som syftar till att garantera företags solvens eller minimera de störningar och förluster som orsakas av insolvens Nuvarande EU-system Syftet med EU:s försäkringslagstiftning är att främja utvecklingen av en inre marknad för försäkringstjänster, samtidigt som man garanterar ett tillfredsställande konsumentskydd. Utvecklingen av det erforderliga regelverket påbörjades på 1970-talet med den första generationen av försäkringsdirektiven 3, men avslutades först i början av 1990-talet med den tredje generationens försäkringsdirektiv. Genom den tredje generationens försäkringsdirektiv inrättades ett EU-omfattande passystem (ett enda tillstånd) för försäkringsgivare baserat på minimal harmonisering och ömsesidigt erkännande Svagheter i nuvarande EU-system Enligt direktiven skulle kommissionen genomföra en översyn av solvenskraven. Efter den översynen fattades år 2002 beslut om en begränsad men påskyndad reform 4 Solvens I. Under Solvens I-processen blev det dock tydligt att några svagheter kvarstod: Bristande riskkänslighet: En rad viktiga risker däribland marknads-, kredit- och driftsrisker beaktas inte på ett tillfredsställande sätt genom nuvarande EU-system. Dessutom är systemet inte framåtblickande, och det innehåller mycket få kvalitativa krav avseende riskförvaltning och styrelseformer och kräver inte att tillsynsmyndigheterna regelbundet skall genomföra översyner av dessa kvalitativa aspekter. Till följd av bristen Comité européen des assurances (CEA), Association Internationale des Sociétés d'assurance Mutuelle (AISAM) och Association of European Cooperative and Mutual Insurers (ACME). FIN-USE är ett forum som inrättades av kommissionen år 2004 och som består av användarexperter på området finansiella tjänster. Direktiv 79/267/EEG, direktiv 73/239/EEG och direktiv 73/240/EEG. Direktiv 2002/12/EG och direktiv 2002/13/EG. SV 2 SV

3 på riskkänslighet uppmuntras inte försäkringsgivarna att förvalta sina risker på ett tillfredsställande sätt, och inte heller att förbättra och investera i riskförvaltningen. Nuvarande system säkerställer inte ett omsorgsfullt och rättidigt ingripande av tillsynsmyndigheterna. Inte heller främjar det en optimal kapitalfördelning. Resultatet är att nuvarande EU-system inte skyddar försäkringstagarna så bra som det skulle kunna göra. Funktionsbegränsningar på den inre marknaden: I nuvarande EU-regelverk fastläggs minimistandarder som kan kompletteras med ytterligare regler på nationell nivå. Dessa ytterligare regler snedvrider och undergräver funktionen hos den inre marknaden för försäkringar. Detta ökar kostnaderna för försäkringsgivare (och försäkringstagare) i EU och hindrar konkurrensen inom EU. Betydande skillnader mellan de sätt på vilka tillsyn utövas kvarstår också, något som ytterligare undergräver den inre marknaden. Reglerna för tillsyn över grupper är inte optimala: Nuvarande modell för tillsyn över grupper har blivit allt mer avskild från verkligheten när det gäller hur grupper faktiskt är strukturerade och organiserade eftersom den är inriktad på rättssubjekt. Grupper organiseras allt mer centraliserat i takt med att företagsomfattande riskhanteringssystem införs och viktiga funktioner konsolideras. Skillnaden mellan det sätt på vilket grupper förvaltas och övervakas inte bara ökar kostnaderna för försäkringsgrupper den ökar också risken för att några viktiga gruppomfattande risker kommer att förbises. Bristande internationell och sektorsövergripande konvergens: Det arbete som utförs av IAIS (internationella sammanslutningen av försäkringstillsynsorgan, International Association of Insurance Supervisors) och IASB (International Accounting Standard Board) för att utveckla nya solvensstandarder och utvärdera tekniska bestämmelser går i riktning mot en modell som bygger på ekonomisk risk, något som skiljer sig radikalt från den filosofi som ligger till grund för nuvarande EU-system. Samtidigt har ett riskbaserat solvenssystem införts för banker genom kapitalkravsdirektivet 5. Bristande internationell och sektorsövergripande konvergens undergräver konkurrensförmågan hos EU:s försäkringsgivare. Bristande sektorsövergripande överensstämmelse ökar också risken för godtycke i regleringen Är det nödvändigt med åtgärder på EU-nivå? Även om det i teorin är möjligt för medlemsstater att införa liknande regleringssystem, där man åtgärdar svagheterna i nuvarande system, och för tillsynsmyndigheter att bättre samordna sin tillsynsverksamhet, och därigenom avlägsna hindren för den inre marknadens funktion, finns det få belägg för att detta håller på att hända i praktiken. Aktuella erfarenheter tyder till och med på att motsatsen är fallet. Åtgärder måste vidtas för att underlätta en sådan förändring, och dessa åtgärder måste vidtas på EU-nivå för att öka harmoniseringen. 5 Direktiv 2006/48/EG och direktiv 2006/49/EG. SV 3 SV

4 2. SOLVENS II-PROJEKTETS MÅL Mot bakgrund av svagheterna i nuvarande EU-system har följande allmänna mål fastlagts för Solvens II-projektet: Fördjupa samordningen av EU:s försäkringsmarknad. Stärka skyddet för försäkringstagare och förmånstagare. Förbättra den internationella konkurrenskraften hos EU:s försäkringsgivare och återförsäkrare. Främja bättre lagstiftning. För att man skall kunna bedöma effektiviteten och ändamålsenligheten hos olika politiska åtgärder vad gäller dessa allmänna mål, har en rad specifika och verksamhetsrelaterade mål fastställts. 3. POLITISKA ALTERNATIV, KONSEKVENSANALYS OCH JÄMFÖRELSE För detta projekt har de olika politiska alternativen delats in i åtgärder på hög nivå och åtgärder på låg nivå: Politiska alternativ på hög nivå avser den övergripande utformningen av Solvens II, däribland huruvida en förändring behövs och, om så är fallet, vilket rättsligt förfarande som bör följas. Andra viktiga frågor som analyserades var följande: omfattning i vilken lärdomar skulle kunna dras från Basel II och kapitalkravsdirektivet; hur tillsyn över försäkringsgrupper bör ordnas; hur små och medelstora försäkringsgivare bör behandlas; huruvida beräkningen av försäkringstekniska avsättningar bör harmoniseras; vilken metod som bör väljas för beräkningen av kapitalkraven (se tabell 1). Politiska alternativ på låg nivå inbegrep följande: metoder för beräkning av försäkringstekniska avsättningar; graden av kalibrering av kapitalkraven; hur kapitalkraven bör utformas. Dessutom diskuterades olika alternativ avseende behandlingen av placeringar (se tabell 2). 4. FÖRVÄNTADE SAMLADE KONSEKVENSER AV SOLVENS II Den analys som genomförts och det gensvar som erhållits från intressenter och berörda parter beträffande de olika politiska alternativen, tyder på att införandet av ett nytt solvenssystem som är baserat på ekonomisk risk där man fullt ut utnyttjar Lamfalussy-arkitekturen är det mest effektiva och ändamålsenliga sättet att uppnå de allmänna målen för Solvens IIprojektet Vald metod för Solvens II: en metod som är baserad på ekonomisk risk Ett system som är baserat på välgrundade ekonomiska utvärderingsprinciper kommer att avslöja försäkringsgivarnas faktiska finansiella ställning, samtidigt som öppenheten i och förtroendet för hela sektorn ökas. Riskbaserade regleringskrav kommer att garantera att det görs en rättvis avvägning mellan ett starkt skydd för försäkringstagarna och rimliga kostnader för försäkringsgivarna. SV 4 SV

5 I synnerhet gäller att kapitalkraven kommer att avspegla den särskilda riskprofilen hos varje försäkringsbolag. Försäkringsgivare som förvaltar sina risker väl eftersom de har en rigorös strategi, använder ändamålsenliga riskreduceringstekniker eller diversifierar sin verksamhet kommer att belönas och kommer att tillåtas ha mindre kapital. Å andra sidan kommer försäkringsgivare med undermålig förvaltning, eller försäkringsgivare med en större riskaptit, att uppmanas att ha mer kapital i syfte att säkerställa att anspråk från försäkringstagarna kan tillgodoses när de förfaller till betalning. Solvens II kommer att leda till att mycket större tonvikt läggs på sund riskhantering och robust internkontroll. Ansvaret för en försäkringsgivares ekonomiska soliditet kommer med bestämdhet att föras tillbaka till företagsledningen, där det hör hemma. Försäkringsgivare kommer att ges mer frihet dvs. de kommer att åläggas att uppfylla sunda principer snarare än godtyckliga regler. Regleringskrav och branschpraxis kommer att sammanjämkas och försäkringsgivare kommer att belönas för att de inför risk- och kapitalhanteringssystem som bäst passar deras behov och övergripande riskprofil. I gengäld kommer de att omfattas av skärpt tillsynskontroll. Det nya systemet kommer också att förbättra öppenheten och informationen till allmänheten. Försäkringsgivare som tillämpar bästa praxis kommer att belönas ytterligare av placerare, marknadsaktörer och konsumenter. Tack vare den nya Lamfalussy-arkitekturen kommer det nya systemet att kunna hålla jämna steg med framtida marknadsutveckling och tekniska framsteg samt med internationell utveckling i fråga om redovisning och försäkringslagstiftning. Dessutom kommer tillämpningsföreskrifter att göra det möjligt att anpassa reglerna även om samma högnivåprinciper kommer att gälla för alla försäkringsgivare så att de tillämpas i förhållande till varje försäkringsgivares art, storlek och komplexitet. Lamfalussy-arkitekturen kommer också genom att främja enhetlig tillsyn och samarbete att resultera i en mer harmoniserad behandling av försäkringsgivare inom Europa. Dessutom kommer kodifieringen av regelverket och sammanförandet av de nya principerna i ett enda dokument att göra europeisk lagstiftning tydligare och mer lättillgänglig för alla berörda parter. Detta är i linje med programmet för bättre lagstiftning Fördelar för intressenter Totalt sett förväntas Solvens II-projektet leda till betydande fördelar, och de förväntade konsekvenserna för alla berörda parter är positiva. Branschen: Försäkringsgivarna kommer att vara direkta förmånstagare till Solvens II. Förutom att främja sund riskförvaltning, sammanjämka tillsynskrav med marknadspraxis och belöna välskötta företag kommer det nya systemet också att skapa konkurrensvillkor som är lika i praktiken. Det kommer också att bidra till ytterligare samordning av EU:s försäkringsmarknad. Den internationella konkurrensförmågan hos EU:s försäkringsgivare och återförsäkrare kommer att förbättras genom sammanjämkningen av kvantitativa regleringskrav med de faktiska ekonomiska kostnaderna för de risker som de utsätter sig för. SV 5 SV

6 Tillsynsmyndigheter: Tillsynsmyndigheter kommer att få bättre verktyg för tillsynen, vilket möjliggör åtgärder som är mer rättidiga och mer effektiva, samt befogenhet att genomföra omfattande översyner av alla risker som försäkringsgivarna utsätts för. En uppdelning av uppgifter mellan tillsynsmyndigheter för enskilda företag och för grupper av företag kommer att möjliggöra en bättre förståelse av enheter som utgör en del av en försäkringsgrupp och kommer att förbättra samarbetet och konvergensen i tillsynsverksamheten. Försäkringstagare: De huvudsakliga indirekta förmånstagarna till Solvens II kommer att vara försäkringstagarna. För det första kommer det nya systemet att säkerställa ett enhetligt och stärkt skydd för försäkringstagarna inom EU, med minskad risk för att de skall lida förluster om försäkringsgivare drabbas av ekonomiska svårigheter. För det andra kommer införandet av en metod som bygger på ekonomisk risk att ge försäkringstagarna större förtroende för de produkter som erbjuds av försäkringsgivare, eftersom Solvens II kommer att främja bättre riskhantering, sund prissättning och skärpt tillsyn. För det tredje kommer Solvens II att leda till ökad konkurrens särskilt för slutkundsprodukter med stora volymer, t.ex. bil- och hemförsäkring, med en prispress på många försäkringsprodukter och till ett större urval av produkter genom att produktinnovation uppmuntras. Ekonomin som helhet: Förutom att öka den internationella konkurrensförmågan hos försäkringsgivare kommer sammanjämkningen av regleringskrav med ekonomiska realiteter att möjliggöra en bättre fördelning av kapital på företagsnivå, på branschnivå och inom EU:s ekonomi. Detta kommer att resultera i minskade kostnader för kapitalanskaffning för försäkringssektorn, och möjligen också för EU:s ekonomi som helhet, genom försäkringsbranschens roll som institutionell placerare. Mer effektiv fördelning av risker och kapital inom ekonomin kommer också att främja finansiell stabilitet på medellång till lång sikt Potentiella kortsiktiga sidoeffekter Även om de övergripande konsekvenserna av Solvens II kommer att vara positiva för alla parter, har det analysarbete som utförts fäst uppmärksamheten på en rad potentiella kortsiktiga problem som man måste ha i minnet. Dessa problem har huvudsakligen att göra med existerande särdrag hos försäkringsmarknader, och dessa särdrag kommer att understrykas genom införandet av ett solvenssystem som bygger på ekonomisk risk. Beroende på hur intressenterna reagerar kan det uppstå vissa negativa konsekvenser på kort sikt. I allmänhet gäller följande: Ju mer försäkringsgivare föregriper införandet av Solvens II, desto mindre troligt är det att dessa kortsiktiga negativa konsekvenser kommer att uppstå. Inledande genomförandekostnader: Solvens II kommer att föra med sig betydande initialkostnader för branschen och för tillsynsmyndigheterna om de inte redan har infört moderna riskhanteringssystem eller gått över till ett system med riskbaserad tillsyn. Det analysarbete som genomförts i samband med framtagningen av denna rapport ger vid handen att initialkostnaden netto för genomförandet av Solvens II för hela EU:s försäkringsindustri kommer att vara 2 3 miljarder euro. Dessa kostnader kommer dock på lång sikt att uppvägas av de förväntade vinsterna. SV 6 SV

7 Försäkringsbarhet: Eftersom risker kommer att behandlas genom reglering i överensstämmelse med de faktiska ekonomiska kostnaderna för dessa risker, kommer försäkringsklasser som omfattar långsiktiga och höga risker att omfattas av högre kvantitativa krav. På kort sikt kan detta resultera i minskad täckning för vissa försäkringstyper. Om försäkringsverksamheten generellt sett är ekonomiskt livskraftig kommer försäkringsgivarna emellertid på lång sikt att kunna fortsätta med att tillhandahålla sådan täckning genom användning av riskreduceringstekniker, genom införande av nya innovativa produkter och genom justering av priserna. Korssubventionering: Öppen prissättning kommer att framhäva eventuell korssubventionering mellan försäkringsklasser med hög skadeförekomst och låga risker (t.ex. bilförsäkring) och försäkringsklasser med låg skadeförekomst och höga risker (t.ex. luftfartsförsäkring). Det kan inte uteslutas att försäkringsgivare kommer att besluta att begränsa korssubventioneringarna, något som skulle kunna leda till prishöjningar på vissa områden. Aktieplaceringar: Till skillnad från vad som gäller i nuvarande system kommer marknadsrisker att omfattas av kapitalkrav enligt Solvens II, och det nya regelverket kan således komma att få konsekvenser för försäkringsgivarnas placeringsstrategier. Exempelvis kommer tillgångar med fast avkastning enligt Solvens II att ha lägre kapitalkrav än aktier eftersom de är mindre flyktiga. Därför skulle försäkringsgivare kunna besluta att omfördela sina portföljer för att bättre matcha tillgångar och skulder, och köpa mer obligationer på bekostnad av aktier, om de bedömer att den potentiella avkastningen på aktieplaceringar inte uppväger kostnaden för ökat kapitalinnehav. Detta skulle kunna påverka EU:s aktiemarknader på kort sikt. Konsolidering: Erkännandet av diversifieringseffekter innebär att väldiversifierade enheter, eller sådana enheter som är en del av en försäkringsgrupp, i praktiken kommer att ha lägre kapitalkrav än enskilda enheter som inte är så diversifierade. Även om detta är fullt i linje med de ekonomiska principer som ligger till grund för förslaget, och inte medför lägre skydd för försäkringstagarna, skulle det ändå kunna fungera som en katalysator för den redan existerande konsolideringstrenden på EU:s försäkringsmarknad och öka det redan existerande konkurrenstrycket på små och medelstora försäkringsgivare. Många små och medelstora företag är emellertid specialiserade försäkringsgivare som omsorgsfullt övervakar och förvaltar sina risker, och som har stor nytta av att vara nära sina kunder. Där detta är fallet kommer dessa naturliga konkurrensfördelar att erkännas fullt ut och kommer att resultera i lägre kapitalkrav för dessa små och medelstora företag. Dessutom kommer mycket små försäkringsgivare även fortsättningsvis att vara undantagna inom ramen för Solvens II Faror med att inte tillämpa en modell som bygger på ekonomisk risk Om Solvens II inte leder till att försäkringsgivare åläggs att inneha kapital i linje med de ekonomiska kostnaderna för de risker de försäkrar, skulle detta kunna undergräva effektiviteten och ändamålsenligheten hos Solvens II. I synnerhet skulle det kunna öka sannolikheten för och allvaret hos vissa av de potentiella kortsiktiga sidoeffekter som beskrivs ovan. SV 7 SV

8 5. UTVECKLING AV TILLÄMPNINGSFÖRESKRIFTER, ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Solvens II-direktivet kommer att fastlägga de viktigaste principerna som skall ligga till grund för det nya solvenssystemet. Systemets övergripande arkitektur, inklusive den generella utformningen av kapitalkraven, kommer att vara en viktig del av direktivet. När direktivet väl har antagits kommer tillämpningsföreskrifter att utarbetas och införas genom kommittéförfaranden. Kommissionen kommer att anmoda CEIOPS att genomföra ytterligare kvantitativa konsekvensstudier som omfattar alla aspekter av det nya systemet. Resultaten av den tredje kvantitativa konsekvensstudien (QIS3) förvändas bli klara under den andra halvan av 2007 och kommer att föreligga i tid för förhandlingar i Europaparlamentet och rådet. Beroende på resultatet kan detta leda till att ändringar görs i den generella utformningen av de kapitalkrav som fastläggs i förslaget till Solvens II-direktiv. Resultaten av den fjärde kvantitativa konsekvensstudien (QIS4) kommer att utgöra den vikigaste kvantitativa grunden (indata) för CEIOPS framtida rådgivning om möjliga tillämpningsföreskrifter. Kommissionen utesluter emellertid inte möjligheten att det kommer att krävas ytterligare en kvantitativ konsekvensstudie efter QIS4 för att finjustera kalibreringen av det nya solvenssystemet innan det träder i kraft. SV 8 SV

9 Status quo eller ändring? Lagstiftningsstrategi Tabell 1: Översikt jämförelse mellan politiska alternativ på hög nivå Politiskt alternativ Rangordning av politiska alternativ i förhållande till relevanta mål Effektivitet Område Nr. Beskrivning Ändamålsenlighet Hållbarhet Konsekvens Sektorsövergripand e överensstämmelse Grupptillsyn Små och medelstora företag Beräkning av försäkringstekniska avsättningar Beräkning av kapitalkrav 1.1 Ingen ändring Uppdatera existerande direktiv Vänta på internationell lösning Utveckla nytt solvenssystem för EU Uppdatera existerande direktiv med nivå lagstiftning 2.2 Uppdatera existerande direktiv med nivå 1- och 2 1 nivå 2-lagstiftning 2.3 Kodifiera existerande direktiv och uppdatera 3 2 med enbart nivå 1-lagstiftning 2.4 Kodifiera existerande direktiv och uppdatera 1 1 med nivå 1- och nivå 2-lagstiftning 3.1 Bevara nuvarande kvantitativa strategi Anta Basel, pelare 1 och Anta Basel, pelare 1, 2 och Anta Basel, pelare 1 3, men anpassa till 1 2 försäkringarnas särdrag 4.1 Bevara nuvarande solo plus - strategi Ge en överordnad tillsynsmyndighet ansvaret Omfördela ansvaret mellan tillsynsmyndigheter 1 1 för enskilda företag och för grupper 5.1 Samma system för alla försäkringsgivare Separata system för stora och små 2 2 försäkringsgivare 5.3 Samma principer för alla försäkringsgivare, men 1 1 olika metoder möjliga för att tillämpa dem 6.1 Bevara nuvarande regler Harmonisera och anpassa beräkningar för redovisnings- och tillsynsändamål Harmonisera beräkningar enbart för tillsynsändamål 7.1 Uppdatera nuvarande beräkning av föreskriven solvensmarginal 7.2 Införa en scenariobaserad strategi Införa ett europeiskt RBC-system Införa ett system som är baserat på storleken av det ekonomiska kapitalet SV 9 SV

10 Metoder för beräkning av avsättningar Kalibrering av SCR Val av riskåtgärd Utformning av SCR-formel Beräkning av MCR Placeringsregler Nr. Område Tabell 2: Översikt jämförelse mellan politiska alternativ på låg nivå Politiskt alternativ Rangordning av politiska alternativ i förhållande till relevanta mål Beskrivning Effektivitebarhet Konsekvens Håll- Ändamålsenlighet Samstämmighet med prioriterade politiska alternativ på hög nivå 8.1 Odiskonterad bästa uppskattning med beräkning av riskmarginal uttryckt som percentiler 8.2 Diskonterad bästa uppskattning med beräkning av riskmarginal uttryckt som percentiler Diskonterad bästa uppskattning och beräkning av riskmarginal baserat på kapitalkostnader 9.1 0,5 % ruinsannolikhet under en ettårsperiod för SCR (solvenskapitalkrav) 9.2 Lägre ruinsannolikhet för SCR (högre kapitalkrav) 9.3 Högre ruinsannolikhet för SCR (lägre kapitalkrav) 10.1 Använd Value-at-Risk Använd Tail Value-at-Risk Använd Value-at-Risk med vissa undantag 11.1 Använd en scenariobaserad strategi för alla SCR-riskmoduler 11.2 Använd en blandad strategi (scenario och faktorbaserad strategi) 11.3 Använd en blandad strategi (scenario och faktorbaserad strategi) med förenklade faktorbaserade strategier i de moduler där scenarier används 11.4 Använd en faktorbaserad strategi för alla riskmoduler 12.1 MCR (minimikapitalkravet) beräknas som procentandel av SCR 12.2 MCR beräknas med hjälp av en förenklad version av SCR 12.3 MCR beräknas som procentandel av nuvarande krav på solvensmarginal 13.1 Bevara nuvarande placeringsregler och medlemsstaternas möjligheter 13.2 Införa harmoniserade placeringsregler Avskaffa placeringsreglerna men bevara aktsamhetsprincipen (prudent person principle) 13.4 Avskaffa placeringsreglerna och aktsamhetsprincipen SV 10 SV