Budgetanvändning. i offentlig och privat verksamhet

Transkript

1 Ekonomihögskolan Budgetanvändning i offentlig och privat verksamhet Kandidatuppsats i företagsekonomi Ekonomistyrning, EKC, EKR 362 VT 2006 Författare: Ulrika Källström Camilla Solberg Handledare: Anders Jerreling Examinator: Rolf Larsson

2 Förord Tio veckor har gått och vi har nu avslutat vår kandidatuppsats. Arbetet har varierat i intensitet men det har hela tiden varit lärorikt och intressant. Men innan vi kan lägga det åt sidan och blicka framåt vill vi rikta uppmärksamheten på dem som har hjälpt och stöttat oss på vägen. Utan er hade vårt arbete inte varit genomförbart! Först och främst vill vi tacka våra fallföretag där vi på alla sätt har bemöts av öppenhet och välvillighet. Tack till förskolerektor Lisa Rydqvist på Teleborgs förskola samt förskolechef Anki Olsteg och kassör Pernilla Kelvgård på Montessoriförskolan i Växjö. Vi vill också tacka vår handledare Anders Jerreling som lotsat oss och gett oss tips och idéer på vägen. Slutligen vill vi tacka vår examinator Rolf G Larsson som på ett konstruktivt sätt väglett oss från idé till färdig uppsats. Sist men inte minst vill vi tacka våra familjer som stöttat och uppmuntrat oss. Tack för att ni har stått ut med oss när våra tankar har varit på annat håll. Tack till Ingrid, Alex och Christer för all hjälp med korrekturläsning. Växjö Ulrika Källström Camilla Solberg 2

3 Sammanfattning Kandidatuppsats i företagsekonomi, Ekonomihögskolan vid Växjö universitet, ekonomistyrning, EKC, EKR 362, VT 2006 Författare: Ulrika Källström och Camilla Solberg Handledare: Anders Jerreling Titel: Budgetanvändning i offentlig och privat verksamhet. Bakgrund: I den offentliga sektorn läggs budget av politikerna i respektive nämnd på varje förvaltning och ska sedan godkännas av kommunfullmäktige. När det gäller den privata sektorn så är det ledningens roll att i början av processen ange de förutsättningar som ska gälla för budgetarbetet. Syfte: Uppsatsens syfte är att beskriva och förklara användandet av budget i en kommunal och en privat verksamhet. Vi vill även förklara vilka skillnader som finns i budgetens användande i kommunal respektive privat verksamhet. Metod: Denna uppsats bygger på en praktikfallsstudie, där två fallföretag har studerats närmare. Det är en respektive två ekonomiansvariga på de båda fallföretagen som fått svara på frågor om, hur och varför de använder budget i sin verksamhet. Slutsats: Budget används av både den kommunala och den privata verksamheten som prognos, kontroll, planering, samordning, åtagande, och till viss del även som kommunikation och motivation. De skillnader som finns är relativt små. Detta anser vi beror på att båda verksamheterna är budgetkopplade. Förslag till fortsatt forskning: Det skulle vara intressant att se vad man kommer fram till för slutsats om man jämför en offentlig budgetkopplad verksamhet med ett privat marknadskopplat alternativ. Det skulle även vara intressant att undersöka två marknadskopplade verksamheter inom offentlig och privat sektor. 3

4 Innehållsförteckning 1. Inledning Bakgrund Problemdiskussion Problemformulering Syfte Metod Tillämpad metod Datainsamling Litteratur Kvalitetsaspekter Konstruerad validitet Intern validitet Extern validitet Reliabilitet Arbetsgång Teori Budgetering Budget- och marknadskopplade verksamheter Budgetens användningsområde Prognos Kontroll Planering Samordning Åtagande Motivation Kommunikation Konflikter mellan budgetens användningsområden Planering mot motivation Motivation mot uppföljning Planering mot uppföljning Empiri Företagspresentation Budget- och marknadskopplade verksamheter Budgetens användningsområde Prognos Kontroll Planering Samordning Åtagande Motivation Kommunikation Konflikter mellan budgetens användningsområden Planering mot motivation Motivation mot uppföljning

5 4.4.3 Planering mot uppföljning Företagspresentation Budget- och marknadskopplade verksamheter Budgetens användningsområde Prognos Kontroll Planering Samordning Åtagande Motivation Kommunikation Konflikter mellan budgetens användningsområden Planering mot motivation Motivation mot uppföljning Planering mot uppföljning Analys Budgetering Budget- och marknadskopplade verksamheter Budgetens användningsområde Prognos Kontroll Planering Samordning Åtagande Motivation Kommunikation Konflikter mellan budgetens användningsområden Planering mot motivation Motivation mot uppföljning Planering mot uppföljning Skillnader mellan kommunal och privat verksamhet Slutsats Slutsats Kritik mot eget arbete Förslag till fortsatt forskning Källförteckning...59 Bilagor Bilaga 1: Intervjufrågor Bilaga 2: Organisationsschema Teleborgs förskola Bilaga 3: Organisationsschema Montessoriförskola 5

6 INLEDNING 1. Inledning I det här avsnittet kommer en introduktion till det valda ämnet att göras. Det börjar med en bakgrund som sedan mynnar ut i en problemdiskussion. Där tas de specifika dragen om vad som gjorde oss intresserade av ämnet upp. Därefter kommer vår problemformulering och vårt syfte, som kommer att vara vår utgångspunkt i den fortsatta diskussionen. Avgränsningar har sedan gjorts och dessa presenteras sist i det här kapitlet. 1.1 Bakgrund Alla företag eller organisationer behöver planera och koordinera sina aktiviteter genom att utveckla en händelseplan för framtiden. 1 Ju mer komplicerad en verksamhet är desto mer komplicerad blir planeringen. Budgetering är en särskild sorts planering som fokuserar på den närmaste framtiden. 2 Budgeten är ett viktigt led i företagets planering och styrning. Arbetet med budgetframställande är i de flesta företag den form av framtidsplanering som involverar och når flest medarbetare. Budgetarbetet blir ibland viktigare som genomlysning av verksamheten, där ledningens strategiska tankar möter idéer och förslag från de anställda, än för att få fram budgetdokumentet i sig. 3 Begreppet budget kan definieras på följande sätt En budget uttrycker förväntningar och åtaganden för en organisation, om ekonomiska konsekvenser för en kommande period. 4 Till att börja med visar oss budgeten alltså vad vi väntar oss ska komma; våra förväntningar. Dessa förväntningar kan vara av olika karaktär och kan både vara framtagna genom studier av omvärlden och genom framskrivningar av det som har hänt tidigare. 5 Budget liknar i många avseenden en prognos med skillnad från att till en 1 Drury, C., 2000 s Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s Bergstrand, J., Olve, N-G s Samuelson L s Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s.317 6

7 INLEDNING budget knyts ett ansvar. 6 Budget handlar alltså om åtaganden som de olika medarbetarna ansvarar för i syfte att uppnå budgeterade värden. Dessa åtaganden leder till ekonomiska konsekvenser vilka nödvändigtvis inte behöver vara uttryckta i monetära termer utan mycket väl kan formuleras i ickefinansiella mått. Det sista ledet i definitionen, kommande period, handlar om hur framtiden kommer att gestalta sig för organisationen i fråga. 7 Budgetering är ur ett historiskt perspektiv inte någon ny förekomst. Inom offentlig förvaltning har budgetering förekommit i århundraden, medan privata företag började budgetera långt senare. 8 Dess egentliga genombrott i Sverige skedde först under talet. 9 Det finns dock stora skillnader i hur en offentlig respektive privat sektors ekonomistyrning i allmänhet och budgetering i synnerhet är uppbyggd. 10 Enligt 1991 års kommunallag skall varje kommun och landsting upprätta en budget för nästa kalenderår. Budget läggs av politikerna i respektive nämnd på varje förvaltning och ska sedan godkännas av kommunfullmäktige. 11 Kommunfullmäktige beslutar om såväl resursförbrukning som resultatkrav för respektive verksamhet. I en förhandlingsprocess mellan nämnden och respektive ansvarsenhet konkretiseras sedan resursförbrukningen för den enskilda verksamheten. Det här ger sedan en ram för hur resurserna ska förbrukas för att resultatkraven ska uppnås. 12 När det gäller den privata sektorn så är företagsledningen starkt engagerad i budgetprocessen. I början av processen är ledningens roll att ange de förutsättningar som ska gälla för budgetarbetet. Det kan handla om att göra bedömningar av omvärlden som exempelvis löneutveckling. Sedan är det controllerns uppgift att ta fram budgetmodeller och bistå arbetet genom att ta fram bakgrundsuppgifter, information och 6 Greve, J., 1996 s Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s Greve, J., 1996 s Arwidi, O., Samuelson, L., 1991 s Fundahn, B., Holmgren, H., 1992 s Fundahn, B., Holmgren, H., 1992 s Sanderberg, B., 1996 s. 83 7

8 INLEDNING förklara ekonomiska samband. I slutet av processen ska ledningen godkänna och fastställa budgeten Problemdiskussion En av de största skillnaderna mellan hur budgetering sker inom offentlig och privat verksamhet är vem som lägger budgeten. I den offentliga sektorn är det folkvalda politiker medan i den privata så ligger det arbetet hos företagsledningen i samråd med controllern. 14 En annan viktig skillnad som påverkar budgeteringsprocessen är de respektive verksamheternas möjligheter till fortlevnad. Ett företag inom den privata sektorn riskerar långsiktigt hela verksamhetens fortlevnad om de år efter år skulle överskrida sin budget. En kommun däremot kan inte, trots krav på budget i balans, gå i konkurs. 15 En tredje viktig skillnad mellan offentlig och privat verksamhet är att kommun och landsting enligt lag ej får driva näringsverksamhet i vinstsyfte. 16 Finns det några skillnader i budgetanvändandet mellan dessa sektorer och kan de i så fall bero på de olika förutsättningarna som beskrivs ovan? Enligt Arwidi och Samuelsson kan man dela upp budgetens användningsområden i två huvudspår. Den klassiska budgetlitteraturen framhäver i allmänheten planeringsrollen; prognos, kontroll, planering och samordning. Den moderna budgetlitteraturen talar om budget som en ansvarsmarkering där åtaganden, motivation och kommunikation är viktiga ledord. Men det är inte alltid som det uttalade syftet med budgetering stämmer överens med det verkliga. Ofta betonas planeringssyftet i litteraturen medan det ofta i praktiken är att definiera ansvar och markera åtaganden. Den utveckling som skett kring budgeteringens syften och användning kan sammanfattas i att fokus har flyttats från 13 Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s Frenckner, P s

9 INLEDNING dokumenten till processen. 17 Hur ser det ut i praktiken, är de dessa syften som står i fokus, finns det andra? Brorström menar att inom den kommunala verksamheten syftar budgeten främst till att göra resursfördelningar; ge styrning, samordning och kontroll. I de flesta kommunala verksamheter saknas det en traditionell marknad, företagsekonomiskt sett. Därför får budgeten överta rollen av resursfördelning. 18 Broman menar att för kommuner spelar budgeten en central roll i den ekonomiska styrningen. Det är i budgeten som mål och riktlinjer för verksamheten anges. Man klargör arbets- och ansvarsfördelningen och man lägger fast de ekonomiska ramar som verksamhetens olika delar ska följa. Det är vid fastställandet av budget som fullmäktige tar ställning till finansieringen. 19 Man kan i dessa olika teoretiska meningar urskilja en syn på hur användningen av budget ser ut både vad det gäller kommunal och privat verksamhet, men stämmer de överens med hur det ser ut i praktiken? Inom den kommunala verksamheten betalar mottagaren av varan eller tjänsten oftast inte det fulla värdet av prestationen. Därför är det svårt att mäta nyttan av prestationen på det traditionella företagsekonomiska sättet som en intäkt. Vi kan därmed inte heller mäta effektiviteten, utan endast produktiviteten. 20 Betyder det här att kontrollaspekten av budgetanvändandet i den kommunala verksamheten inte blir lika betydelsefull eftersom effektiviteten enligt Svensson inte kan mätas? Det finns andra faktorer som exempelvis informationstillgången som gör att användningen av budget har förändrats. Företaget vill och kan utveckla information som mycket bättre än tidigare avbildar den faktiska verksamheten i företaget. 21 En annan faktor är att osäkerheten i omvärlden ökat. I och med det har man kommit till insikt om 17 Arwidi, O., Samuelson, L., 1991 s Brorström, B., Haglund, A., Solli, R., 1998 s Broman, L., Niklasson, L., Nerd, T., 1989 s Svensson, C., Svensson, L., 1995 s Lindvall, J., 2001 s. 49 9

10 INLEDNING att man måste ha mer planering i företaget. Detta för att öka handlingsberedskapen. 22 Kan det här ha bidragit till att planeringen i verksamheten ökat? Bakgrunden till uppsatsens inriktning är nyfikenheten kring användandet av budget och syftet med budgetanvändandet i offentlig sektor i förhållande till privat. Vilken roll och vilken funktion har budgeten som ekonomistyrningsverktyg i dessa olika organisationer? Använder den privata verksamheten budget på det sätt som Arwidi och Samuelson tar upp? Kan det här även appliceras på den kommunala verksamheten? Eller är det som Brorström menar att de kommunala verksamheterna använder budget främst till att göra resursfördelningar; ge styrning, samordning och kontroll? Vilka skillnader finns och vad beror i så fall dessa skillnader på? Är budgeten ett viktigt kontrollredskap både för privat och kommunal verksamhet eller skiljer dessa sig åt i och med att man enligt Svensson inte kan mäta effektiviteten i de kommunala verksamheterna? Kan man härleda dessa skillnader till andra faktorer än de ovan nämnda organisatoriska olikheterna? Har planeringen en viktig roll i budgeteringsprocessen i och med den ökade osäkerheten i omvärlden? Med utgångspunkt från dessa frågor har de för oss viktigaste punkterna kommit fram och dessa har lett oss till den slutgiltiga frågeformulering som nedan klargörs. 1.3 Problemformulering Hur och varför används budget i kommunal och privat verksamhet? Vilka skillnader finns? 1.4 Syfte Uppsatsens syfte är att beskriva och förklara användandet av budget i en kommunal och en privat verksamhet. Vi vill även förklara vilka skillnader som finns i budgetens användande i kommunal respektive privat verksamhet. 22 Lindvall, J., 2001 s

11 METOD 2. Metod I det här avsnittet kommer vårt tillvägagångssätt att klargöras. Vi börjar med att klargöra vilken metod som vi har arbetat utifrån och vilka datainsamlingssätt som har använts. För att visa på uppsatsens kvalitet kommer aspekter som konstruerad validitet, intern validitet, extern validitet och reliabilitet att tas upp. Som avslutning på det här kapitlet finns en arbetsgång beskriven. 2.1 Tillämpad metod En praktikfallsstudie används när man ställer hur- och varförfrågor, när undersökaren har små kontrollmöjligheter och när problemet handlar om ett verkligt fall. Den är oftast förklarande även om man kan använda metoden för ett beskrivande och undersökande syfte. 23 Man använder denna metod när man går ut i ett eller flera fallföretag för att studera ett visst fenomen. 24 Då endast ett fallföretag används kan det vara för att det är ett extremt eller unikt fall som man vill se närmare på. 25 I en multipel studie används flera fallföretag, men oftast inte fler än fyra. Denna typ av studie kan bli mer en jämförande studie mellan de olika företagen. 26 När man använder sig av praktikfallsstudie måste man även bestämma på vilken nivå man vill undersöka fallföretaget. Det kan till exempel vara på individnivå eller organisationsnivå. 27 Vi har valt att göra en praktikfallsstudie, där vi kommer att undersöka två olika organisationer inom samma bransch och jämföra deras sätt att använda budget. Att denna metod valdes istället för kvantitativ och kvalitativ metod berodde på att vi endast ville se på två företag och inte på en mångfald. Vi ville inte heller gå in för djupt och få en förståelse för företagen, utan hålla oss till en beskrivande och förklarande ansats. Vi valde att använda oss av två likadana verksamheter eftersom vi då lättare skulle kunna 23 Yin, R., 2003 s Ibid, 2003 s Ibid, 2003 s Ibid, 2003 s Ibid., 2003 s

12 METOD se likheter och skillnader mellan hur budget används i privat respektive kommunal verksamhet. Branschen som valts är förskoleverksamhet i Växjö kommun. Varför just det här verksamhetsområdet valdes beror på att det är en offentlig verksamhet som har ett privat alternativ. Vi kommer att utgå från en organisatorisk nivå då vi går ut till rektor och ekonomiansvarig på de olika verksamheterna, för att få svar på vårt problem. 2.2 Datainsamling Att samla data kan ske på sex olika sätt; genom dokumentation, intervjuer, arkiv eller databaser, direkt observation, deltagande observationer och fysiska artefakter. För att få en bra praktikfallsstudie skall man försöka använda så många som möjligt av dessa källor. 28 Informationen som fås genom källorna skall dock tillföra något nytt till praktikfallsstudien, då informationen annars blir irrelevant. 29 Dokumentation finns i många olika former, så som brev, memoarer, agenda och artiklar av olika slag. Denna typ av informationskälla är relevant i de allra flesta praktikfallsstudier. 30 Vi använde oss av denna källa då vi gick ut på Internet för att söka information om de olika verksamheterna. Detta eftersom vi ville få lite bakgrundsfakta innan vi gick ut i verksamheterna och för att lättare kunna skriva relevanta intervjufrågor. De Internetsidor som användes var och Intervjuer är den viktigaste källan till information. Detta eftersom man oftast studerar mänskligt handlande. När man utför intervjun kan det vara bra att spela in hela intervjun, eftersom det annars är lätt att mista relevant information. 31 Vi använde oss av denna informationskälla då vi gick ut och intervjuade Lisa Rydqvist, rektor för tre kommunala förskolor i Växjö, förskolerektor Anki Olsteg på Montessoriförskolan i Växjö och Pernilla Kelvgård ekonomiansvarig på Montessoriförskolan i Växjö. På grund av omständigheter som var utanför vår kontroll blev bara Lisa Rydqvists intervju 28 Yin, R., 2003 s Ibid., 2003 s Ibid., 2003 s Ibid., 2003 s. 89 f 12

13 METOD inspelad. Från övriga intervjuer finns stödanteckningar, men alla intervjuer finns utskrivna i sin helhet och sparade. Arkiv och databaser kan vara en mycket relevant källa till information i förening med kompletterande källor. Denna typ av information kan hittas bland annat i datafiler och register. 32 Denna källa har använts när vi i vår studie närmare undersökte utskrifter av budget och budgetuppföljning och därtill fick förklarat hur dessa fungerar. Vi fick även broschyrer som gav oss allmän information om verksamheterna. Direkt observation genomförs då man är med i verksamheten bland annat genom möten och/eller att gå bredvid och iaktta de olika aktiviteterna i fallföretaget. 33 Denna typ av information har vi använt oss av då vi under intervjuns gång observerade våra intervjupersoner. Vi har även åkt ut till förskolorna och följt med i verksamheten för att lättare få en förståelse för hur de arbetar. I en deltagande observation är man inte längre någon som passivt går bredvid, man är nu istället med i organisationen och utför den händelse som studeras. 34 Denna informationskälla har inte använts då det är svårt att medverka i budgetanvändande. Fysiska artefakter kan t.ex. vara ett verktyg eller instrument eller något annat fysiskt element. Det här objektet blir observerat eller insamlat när man besöker fallföretaget. 35 Denna källa har använts då vi fick med oss broschyrer från de olika verksamheterna. I dessa stod det mer förklarat hur de arbetar i de olika verksamheterna. 2.3 Litteratur Vår litteratur har vi funnit genom att använda biblioteket, där vi sökt efter litteratur inom ekonomi och kommunal budgetering. Vi har även gjort sökningar på Internet; dessa har skett på Elin och Science direct. Våra sökord har varit: Budgetering, 32 Yin, R., 2003 s. 88 f 33 Ibid, 2003 s Ibid, 2003 s. 93 f 35 Ibid, 2003 s

14 METOD kommunal budgetering, budget + roller, budgetering + motivation och budgetering + konflikter. 2.4 Kvalitetsaspekter När en praktikfallsstudie genomförs vill man att kvalitén på studien skall vara så hög som möjligt. Det finns fyra olika test som används för att skapa kvalité. Dessa är konstruerad validitet, intern validitet, extern validitet och reliabilitet Konstruerad validitet För att styrka praktikfallets validitet krävs att tre tillvägagångssätt uppfylls. Det första är att man ska ha en mångfald av informationskällor när man samlar in data till sin empiriska del i studien. Det andra är att man ska ha många beviskällor som man bygger sin analys på. Det tredje är att man med fördel kan låta de inblandade personerna ta del av det insamlade materialet, för att ytterligare säkra sig om att det inte finns några fel i det material som är insamlat. 37 Eftersom vi har använt fem av de sex informationskällorna finns det en stor mångfald i vår studie. Orsaken till att en av källorna inte användes var att det var svårt att kunna medverka i budgetanvändandet. Eftersom vi har använt oss av olika typer av källor kommer vår analys att ha en mångfald av bevismaterial, vilket stärker studiens konstruerade validitet. Vi har låtit de intervjuade personerna gå igenom våra dokumentationer, för att undvika att vi kommer fram till fel slutsatser på grund av feltolkning av empiri Intern validitet Denna kvalitetstest går ut på att författarna ska ha kommit fram till rätt slutsats. Det handlar alltså om att matchningen mellan teori och empiri skall stämma överens med 36 Yin, R., 2003 s. 33 f 37 Ibid., 2003 s

15 METOD verkligheten. Det finns fyra olika analystaktiker som stärker den interna validiteten. Den första är att analysera mönster mellan empirin och teorin i det material man finner. Den andra är att ge sambandsförklaringar till det man kommer fram till. Den tredje är att ta upp konkurrerande förklaringar. Ett exempel på det är att det finns olika möjliga förklaringar till ett visst problem. Den fjärde är att i sin analys använda sig av en logisk modell som klargör det man kommer fram till. 38 Vi har i vår analys sett på skillnader och likheter mellan empiri och teori. Vi har även gett förklaringar till de samband som vi funnit. Där empirin skilt sig från teorin har förklaringar på varför det skiljer sig tagits upp. Eftersom en mångfald av författare tagits upp i teoriavsnittet har flera sidor av vårt problem berörts Extern validitet I denna kvalitetstest undersöker man generaliseringsmöjligheten av praktikfallsstudien. Går det att generellt säga att den slutsats som dragits kan användas på alla områden inom samma kategori? Oftast kan man inte säga att en studie som enbart bygger på ett praktikfall går att generalisera, det blir däremot mer rimligt att kunna dra denna slutsats då man har fler praktikfall som kommer fram till samma slutsats. 39 Vi har i vår studie använt oss av två fallföretag, vilket förstärker generaliserbarheten jämfört med om vi endast skulle ha tittat närmare på ett fallföretag. Det finns dock aspekter som är till fallföretagens nackdel. Dessa är att det kan vara svårt att generalisera vår studie på andra förskolor, då de privata organisationerna inom förskolan skiljer sig mycket åt i sin uppbyggnad, sin organisation och sist men inte minst i syftet varför de grundades. Det kan därför behövas fler studier av samma typ för att kunna dra en generell slutsats. 38 Yin, R, 2003 s Ibid., 2003 s

16 METOD Reliabilitet Denna kvalitetsmätning går ut på att om någon skulle följa de instruktioner som författarna till en praktikfallsstudie gett, skulle denne komma fram till samma slutsats som författarna gjort. För det första ska allt vara så väl dokumenterat så att man kan följa samma fotspår och för det andra ska författarna ha dragit rätt slutsatser av detta. För att det här ska kunna vara möjligt krävs att man sparar allt material som används i en databas och att man för protokoll (dagbok) över det man gör. 40 Vi har sparat alla dokument och intervjuer som skett under tidens gång, dels i en databas och dels har allt pappersmaterial samlats i en skriftsamlare. Detta för att man lätt ska kunna gå tillbaka och kontrollera vår insamlade information. Varje arbetsdag har dokumenterats genom en dagbok för att stärka studiens pålitlighet och reliabilitet. 2.5 Arbetsgång När valet av ämne klargjorts, valdes vilken typ av metod som skulle användas. Efter det tog arbetet med inledningen fart, kort därefter gjordes skissen till metodkapitlet. Arbetet med teoriskissen har skett parallellt med arbetet med metodskissen för att snabbt komma in i ämnet och kunna komma ut på våra fallföretag. Efter att teorin på området gåtts igenom och en grovskiss gjorts, gick vi ut på våra fallföretag och gjorde våra intervjuer. Efter att allt material som samlat in genom våra intervjuer skrivits ner, skickades dessa tillbaka till intervjupersonerna för att få dem genomlästa och få klartecken på att det som stod där var en riktig avbild av verksamheterna. När allt material till teori och empiri var insamlat och nedskrivet, började arbete med analys och slutsats. När dessa var färdiga började vi finslipa på allt, nu gjordes även innehållsförteckning och uppsatsens titel fastställdes. 40 Yin, R, 2003 s. 37 f 16

17 TEORI 3. Teori I det här kapitlet kommer den väsentliga teorin som behövs för den fortsatta diskussionen att tas upp. Det börjar med en allmän genomgång av vad budget är, sedan kommer vi in på budget- och marknadskopplade verksamheter, därefter kommer budgetens olika syften att belysas. Vi avslutar kapitlet med att diskutera de olika konflikter som finns mellan de olika syftena. 3.1 Budgetering Budget är, som en del av den strategiska planeringen, den operationella planen uttryckt i finansiella termer. För att kunna framställa en meningsfull budget måste organisationen regelbundet se över sin vision och sina mål. 41 Budgeteringen är central i den taktiska och operativa styrningen i företaget, alltså den styrning som sker på ett års sikt eller kortare. Den kan variera i detaljrikedom beroende på hur precisa planer och uppföljningar företagsledningen vill göra. Data om budgetering sammanställs ofta på ett ansvarsorienterat sätt. Utifrån planerade intäkter, kostnader och aktiviteter sammanställs resultatbudget, likviditetsbudget, budgeterad balansräkning och handlingsplaner. 42 Budgeten bygger på förväntningar om framtiden och prognoser vilka ligger till grund för planeringen av framtida verksamheter. 43 Budgeten är enligt Anthony och Govindarajan ett viktigt verktyg för effektiv korttidsplanering och kontroll i organisationen Budget- och marknadskopplade verksamheter Budgetering kan vara en användbar teknik i alla organisationer med en ekonomisk verksamhet. Den närmare utformningen bör dock anpassas efter verksamhetens och 41 Bryan, R., 1998 s Alnestig, P., Segerstedt, A., 2005 s Svensson, C., Svensson, L., 1995 s Anthony, R., Govindarajan, V., 2003 s

18 TEORI organisationens art. 45 Organisationer som inte täcker sina kostnader genom intäkter från marknaden kallas ibland för budgetkopplade organisationer. Offentliga organisationer brukar betecknas som budgetkopplade organisationer. Dessa kännetecknas av att intäkter uppstår utanför organisationen och att intäkterna inte kan påverkas av organisationen i sig. Dessutom är inte intäkten direkt kopplad till volym och kvalitet på det arbete som utförs. I motsats till privata organisationer så leder ökade volymer till ökade kostnader och inte till några intäktsökningar. Medborgaren kan således betraktas som en kostnadsdrivare. Motsatsen kallas för en marknadskopplad verksamhet. Den innebär att intäkterna uppstår i en omedelbar anslutning till verksamheten på en marknad med konkurrens, där marknadspris erhålls för levererade varor och tjänster. 46 I en marknadskopplad organisation finns tydliga samband mellan verksamheten och dess konsekvenser i form av intäkter och kostnader. Kostnadsramen begränsas av vilka intäkter som uppnås. 47 I dessa organisationer finns inga direkta samband mellan budgeterade intäkter och de finansiella resurser som faktiskt tillförs organisationen. För en marknadskopplad organisation blir alltså själva budgeteringen mindre kritisk för resurstilldelningen. Överlevnaden blir istället beroende av effektivt resursutnyttjande och anpassning till marknadens krav Budgetens användningsområde Budgetens syften och användande bestäms utifrån vilken situation och vilka behov som det enskilda företaget upplever. Det här beror i sin tur på vilken slags verksamhet det bedriver. 49 Man kan säga att budgeten har två huvudsyften. Till att börja med hjälper den till att mäta de finansiella åtaganden som fordras för att understödja de aktiviteter som krävs för att organisationen ska nå sina mål. För det andra så tjänar budgeten som en viktig intern kontroll för ledningen med avseende på operationell effektivitet. 50 En större enkätundersökning av svenska företag från 1970-talet, Budgeteringspraxis, visar att de viktigaste och klart dominerande syftena med budgetering då var planering, 45 Bergstrand, J., Olve, N-G s Bergstrand, J., 1997 s Bergstrand, J., Olve, N-G s Anell, A., 1990 s Arwidi, O., Samuelson, L., 1991 s Bryan, R., 1998 s.65 18

19 TEORI samordning, prognos och kontroll. Dessa kan ses som traditionella syften. 51 Arwidi och Samuelsson har studerat olika industriföretag och identifierat syften som fått stor vikt sedan 1970-talet och som kan ses som modernare; åtagande, motivation och kommunikation. De sammanfattar den utveckling av budgetens användning som skett genom att fokus har flyttats från dokumenten till processen. 52 Traditionella syften Prognos Kontroll Planering Samordning Relativ fokusering kring dokumenten Moderna syften Åtagande Motivation Kommunikation Relativ fokusering kring processen Källa: Arwidi, O., Samuelsson, L., 1991 s Prognos I samband med uppföljningen är det vanligt att man utarbetar resultatprognoser fram till årets slut utifrån budgetutfallet för de perioder som hittills är kända. 53 I traditionella budgetsystem brukar prognoserna sträcka sig fram till budgetårets slut. 54 Man kan också utarbeta 51 Arwidi, O., Samuelson, L., 1991 s Ibid., 1991 s Bergstrand, J., 1997 s Bergstrand, J., 2003 s

20 TEORI prognoser för likviditet, omsättning och kostnader. 55 Det mest naturliga är att börja budgetarbetet med en prognos över vilka förväntade intäkter man har. Denna ligger sedan till grund för övriga delbudgetar. Dessa delbudgetar delas oftast upp efter de indelningar som finns i företaget. 56 Anthony och Govindarajan menar att budget på många sätt skiljer sig från en prognos. Medan budget är en ekonomistyrningsplan som inkluderar positiv utveckling av resultaten är prognosen endast en förutsägelse om vad som troligtvis kommer att ske. En prognos behöver inte nödvändigtvis formuleras i monetära termer och den kan ställas för vilken tidsperiod som helst. Prognossättaren ställs inte ansvarig för att uppnå sina prognostiserade resultat och prognosen uppdateras så fort ny information indicerar på att det kommer att bli en förändring i förutsättningarna Kontroll Ett av budgetens syften är att den skapar kontroll över verksamheten, vilket kan ske genom att resultatansvar delegeras och ansvar utkrävs om inte resultatmål uppnås. 58 Eftersom man vid budgetframtagningen kontrollerar de olika delarnas kostnadseffektivitet blir det därmed även en kontroll över hur varje aktivitet i företaget fungerar och man kan på så sätt hitta ineffektiviteter. När ineffektiviteternas orsak har hittats kan man även få kontroll över dessa. När budgetperioden är över jämför man den uppsatta budgeten med det verkliga utfallet för att kunna utvärdera hur det gått. I vissa organisationer är varje anställds vilja att försöka nå det uppsatta budgetmålet förknippad med en bonus. 59 Det innebär en strävan efter målkongruens, alltså att de handlingar som de anställda utför utifrån egenintresse också är de bästa för hela organisationen. 60 En uppföljning av verksamheten kan lättare ske om man har arbetat fram en budget. Uppföljningen kan sedan göras vid ett visst intervall. Inte nödvändigtvis det intervall 55 Arwidi, O., Samuelson, L., 1991 s Svensson, C., Svensson, L., 1995 s Anthony, R., Govindarajan, V., 2003 s Andersson, K., 1997 s Drury, C., 2000 s Anthony, R., Govindarajan, V., 2003 s.93 20

21 TEORI som man gör budgetarna i, utan med fördel oftare, då man snabbare kan se och ta tag i de problem som uppkommit under tidens gång. Det här kräver att budgetarna utformas efter dessa perioder så att en jämförelse blir möjlig. Budgeten kan också fungera som underlag vid revidering i slutet av året för att man i förväg ska kunna se vilket resultatet kommer att bli. Budgeten kan även användas för att få underlag till nästkommande års budget och därmed en bättre bedömning av framtiden Planering Huvudplaneringen av budgeten görs som en del av den långsiktiga planeringsprocessen. Emellertid leder den årliga budgetprocessen till förfinande av dessa planer eftersom den ansvarige måste skapa en detaljplan för att kunna implementera den långsiktiga planen. 62 Budgeten används alltså för att planera förväntade intäkter, inköp och förrådshållning. 63 Den ger oss en plan för hela företagets verksamhet så att företagsledningen får överblick och kan avgöra om inriktningen är den rätta. 64 Dessa planer räknas om till finansiella flöden för att man sedan internt ska kunna fördela resurserna. 65 Planering kan innebära att man med utgångspunkt i framtidsbedömningar avgör om de ekonomiska och personella resurserna räcker till. 66 Här skiljer sig ett tjänsteföretag från ett handelsföretag genom att personalen där är den största tillgången, men även den mest resurskrävande. Därför riktas stor uppmärksamhet mot medarbetarna och dessa hamnar även i fokus när budgeten läggs. Det är viktigt att i god tid planera vilka personalinsatser som krävs för att bemöta den beräknade efterfrågan på marknaden. 67 Ledningen blir tvungen att utvärdera hur nästa år kommer att skilja sig från det som varit, för att kunna göra en bedömning om hur budgeten skall se ut inför det kommande året. Det blir en sorts förebyggande kontroll i och med att man måste handskas med 61 Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s Drury, C., 2000 s Greve, J., 1996 s Bergstrand, J., 1997 s Greve, J., 1996 s Andersson, K., 1997 s Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s

22 TEORI problem innan de uppstår. På så vis undviker man snabba beslut som kanske inte är helt genomtänkta. 68 Utgångspunkten när man gör en budget är organisationens strategier; budgeten måste alltså gå i samma riktning som organisationen. Man använder den även för att planera de aktiviteter som finns i organisationen och eftersom man analyserar resurserna blir det då även en kontroll av de likvida tillgångarna och därmed ges ett underlag för budgeteringen av dessa. Med budgeten får ledningen även en helhetssyn av organisationen, vilket underlättar i deras beslutsfattande huruvida organisationens verksamhet går i rätt riktning. Denna fördel finns även för de olika nivåerna i organisationen som med sina delbudgetar kan se sin del av verksamheten och göra beslut utifrån dessa Samordning Olika enheter i ett företag är beroende av varandra. Detta beroende kan beaktas med budgeteringen som samordningsinstrument. Enheterna får genom budgeten ett medel att anpassa sig till varandra när det gäller ömsesidigt beroende, kapacitetsutnyttjande och användning av begränsade resurser. 70 Man säkerställer att de varor eller tjänster som enligt budgeten ska ge företaget intäkter också finns tillgängliga. Med andra ord, man gör klart för sig att planerna inte innehåller motsägelser. 71 Enheterna i företaget arbetar mot samma mål, i takt med varandra. 72 Även om budgeten konstrueras för vissa avdelningar sker en hel del av planeringen gemensamt i organisationen. Det här leder till ett samarbete mellan organisationens avdelningar, en samordningseffekt. Man arbetar för helheten och kan därmed i processen identifiera och lösa de konflikter som finns i de olika avdelningarna Drury, C., 2000 s Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s. 322 f 70 Bergstrand, J., Olve, N-G., 1996 s Greve, J., 1996 s Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2001 s Drury, C., 2000 s

23 TEORI Samordningen i organisationen uppnås då man har en konversation mellan olika avdelningar om vad som är bäst för företaget som helhet och inte bara den enskilda delen. Det här underlättar ett bättre flöde mellan de olika avdelningarna som i sin tur får veta de förutsättningar som finns i de närliggande avdelningarna i verksamheten. Man ska vara medveten om att allt inte går att planera. Man måste vara öppen för att nya saker kan ske som ger möjligheter för företaget och som i sin helhet kan ge bättre resultat än vad man annars skulle kunna räkna med Åtagande Budgetarbetet kan läggas upp på ett sådant sätt att förväntningar mellan avdelningar och mellan över- och underordnad avstäms. Ibland kan dessa budgetdialoger drivas så långt att de blir förhandlingar. Med denna uppläggning blir förhandlingsresultatet en överenskommelse där budgeten ses som ett åtagande. 75 Man kan också se det som att å ena sidan accepterar företagsledningen att delegera ansvar på basis av de prestationer som budgeteras och å andra sidan utfäster sig den verksamhetsansvarige att klara denna budget. 76 På grund av budgetens karaktär av ekonomisk beskrivning av kostnader och intäkter för olika avdelningar blir den på ett naturligt sätt ett instrument för delegering och ansvarsfördelning. Ansvarsfördelningen ses som en mycket värdefull egenskap. Om man klargör vem som har ansvaret för vad framgår det därmed vem som ska förklara avvikelser från budgeten. På så vis undviker man ogynnsamma avvikelser. 77 I en svensk forskningsrapport framgår att ansvarsfördelningen och möjligheten att mäta prestationer i förhållande till denna är budgetens viktigaste roll Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s Andersson, K., 1997 s Arwidi, O., Samuelson, L., 1991 s Bergstrand, J., 1997 s Arwidi, O., Samuelson, L., 1991 s

24 TEORI Vid ansvarsfördelning ligger användandet av budgeten i att ge signaler om det är något som inte stämmer. När det här sker blir det avdelningschefens ansvar att försöka finna problemet och lösa det. Budgeten kan ses som ett ömsesidigt arbete mellan organisationen och den enskilda individen, där organisationen bidrar med resurser för att kunna nå det uppsatta budgetmålet och den enskilde individen åtar sig att använda dessa resurser på bästa sätt för att kunna nå det budgetmålet. Den enskildes arbetsinsats kan sedan mätas genom att man ställer budgeten mot det verkliga utfallet. 79 Att låta de anställda vara med och verkställa budgeten ger positiva effekter både vad det gäller arbetstillfredsställelse och den egna prestationen. Det finns dock andra studier som inte visar samma starka samband mellan budgetverkställande och prestationen, utan man pekar på att det finns andra variabler som inverkar Motivation Många medarbetare uppskattar att ha ett uttalat mål att mäta sina prestationer mot. 81 De vill ha klara målsättningskrav för att de lättare ska kunna veta vad som förväntas av dem. 82 Genom budgeteringen får de uttalade mål vilket sedan kan öka motivationen hos de anställda. 83 Undersökningar visar att motivationen är som lägst när medarbetaren upplever ett incitament som ouppnåeligt eller för lätt att uppnå. Motivationen upplevs som starkast när det krävs en del ansträngningar för att nå det och när medarbetaren anser att uppnåendet även är viktigt för hans eller hennes egna behov. 84 Budgeten kan även skapa konflikter och frustration om den bestäms uppifrån och medarbetare nere i organisationen inte kan påverka den budget som läggs. Om avdelningscheferna istället får ta ansvar för budgetupplägget kan det öka motivationen hos den enskilda individen. 85 Men budgeten i sig räknas ofta som motivationsökning för de anställda till att göra ett bättre jobb, vilket ligger i ramen för måluppfyllelsen Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s Frucot, V., White, S., 2006 s Bergstrand, J., 1997 s Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s. 325 f 83 Bergstrand, J., 1997 s Drury, C s Ibid., 2000 s Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s. 325 f 24

25 TEORI Kommunikation Budgetarbetet bidrar till kommunikation och samordning genom att en ökad förståelse sprids för företagets behov då man diskuterar sina problem med sina kollegor. 87 Budgeten ger alltså ett konkret bidrag till det nödvändiga informationsutbytet mellan avdelningar eller mellan ledning och enhetsansvariga. Alla måste vara medvetna om vilken roll de spelar för att nå budgetens mål. Detta genom att hela tiden bli informerade om vilka planer, policies och restriktioner som organisationen följer. Genom budgeten kommer information ut till alla i organisationen om vad som gäller för att nå budgetmålet och att de därefter kan samordna sina aktiviteter för att det målet skall vara möjligt att nå. Det är inte bara budgeten i sig som gör det lättare att kommunicera i organisationen, utan även annan nödvändig information omkring budgetförberedelsen ger kommunikationsmöjligheter. 88 Budgeteringen ger alltså många möjligheter till kommunikation inom företaget. För medarbetarna blir det en naturlig väg att komma med idéer och diskutera förslag inför budgetarbetet. Men det ger även ledningen en möjlighet att ge sin syn på hur verksamheten skall fungera. Budgeten blir ett sätt att införa strategier på och dessa strategier måste sedan diskuteras vid budgetuppställningen. Men budgeten ger även en insyn för dem som utformar budget i andra avdelningar av verksamheten. Detta eftersom man i budgetarbetet måste samordna de olika avdelningarna och genom gemensamma diskussioner ta fram problem och lösningar på dessa problem, så att flödet i verksamheten samstämmer inom hela organisationen. Det här gör att man får en bättre insikt i varandras arbete och därmed också finner medel för att underlätta för varandra Bergstrand, J., 1997 s Drury, C., 2000 s Ax, C., Johansson, C., Kullvén, H., 2005 s

26 TEORI 3.4 Konflikter mellan budgetens användningsområden Budgeten ska möta många olika behov för att verka tillfredställande för alla. Det är svårt för ett system att möta upp alla dessa behov, eftersom de skiljer sig från varandra. Det här gör att de olika rollerna, som ovan beskrevs, kommer i konflikt med varandra. De två huvudkonflikterna som kan skönjas är planering mot motivation och motivation mot uppföljning. Det finns även en tredje konflikt mellan planering och uppföljning, denna ses som ett mindre problem Planering mot motivation För att planeringsrollen ska verka så effektivt som möjligt vid budgetering, ska den baseras på ett realistiskt utfall av intäkter och kostnader för nästkommande period. Om budgeten är för optimistisk kan det hända att företaget inte kommer att använda sina resurser fullt ut. Om budgeten är för pessimistisk kan det bli så att resurserna inte räcker till för att kunna tillåta full exploatering på marknaden. Om en budget baseras på det troligaste utfallet finns det risk för att målet sätts för lågt vilket i sin tur påverkar motivationen hos dem som ska uppnå det här målet. Om ett budgetmål ska verka motiverande måste det sättas högre än vad man planerar, men inte bli så högt att det blir onåbart. Det här visar på att det är svårt att möta både en effektiv planering samtidigt som budgeten verkar motiverande Motivation mot uppföljning De mål som sätts i budgeten ska ses som en fast standard som det verkliga utfallet bedöms emot. När dessa mål väl är identifierade ska de vara relativt fasta för att de som arbetar mot målet inte ska tappa riktning i företaget. Medarbetarna blir mer villiga att försöka nå det uppsatta målet om man vet att man kommer att bli kontrollerad om målet inte har uppnåtts. Men det kan också bli så att budgetuppföljningen visar på att målet inte har nåtts och när man kontrollerar varför, beror det på faktorer som medarbetaren 90 Barrett, E. & Fraser, L., 1977 s Ibid., 1977 s. 141, Drury, C., 2000 s

27 TEORI själv inte har någon kontroll över. Dessa faktorer vill man inte ha med i uppföljningen, därför är den mest effektiva uppföljningen en ex post budget. Denna beaktar effekterna av okontrollerbara eller oförutsägbara händelser och den görs i efterhand. 92 Den konflikt som kan uppstå mellan motivations- och uppföljningsrollerna beror just på inverkan av motivationen när man använder ex post standards i uppföljningsprocessen. De som arbetar mot målet kan bli omotiverade om de vet att uppsatta standarder som de arbetar mot kan bli ändrade. En medarbetare som entusiastiskt försöker hålla de uppsatta målen som finns, oavsett vad som händer i organisationen, förlorar snart sin entusiasm om denne/denna hela tiden får se negativa varianser i resultatet beroende av okontrollerbara variabler. Det här kan medföra att allt hopp om att möta det uppsatta budgetmålet försvinner. Om hoppet försvinner kan det lätt leda till nedsatt prestation Planering mot uppföljning I början av budgeteringsperioden skall en realistisk budget framställas. Den ska reflektera en värdering av det troligaste utfallet av framtida integrering mellan företaget och dess omgivning. Effekten av uppföljningsrollen kan bli reducerad eftersom det inte är förrän i slutet av budgetperioden som budgeten kommer att användas för uppföljning. I slutet av perioden kan justeringar göras utifrån de förändringar som skett i omgivningen under budgetperioden. Detta behöver inte påverka planeringsrollen då denna konflikt snabbt kan lösas genom att upprätta två budgetar; en för uppföljning och en för planering. Denna lösning kan uteslutas om man vill ha en motiverande budget Barrett, E. & Fraser, L., 1977 s Ibid, 1977 s Ibid, 1977 s. 142, Drury, C., 2000 s

28 EMPIRI 4. Empiri I det här kapitlet kommer en kort företagspresentation att inleda de två fallföretagen. Därefter kommer en redogörelse för den empiri som samlats in. Det första fallföretaget är Teleborgs kommunala förskolor, det andra den privata Montessoriförskolan i Växjö kommun. 4.1 Företagspresentation Det första fallföretaget är Teleborgs kommunala förskolor. Teleborg har fyra kommunala förskolor. Tre av dem är Ryttargården, Grimman och Furutå (se organisationsschema, bilaga 2) och vi har intervjuat rektorn för dessa tre förskolor, Lisa Rydkvist. Hon har arbetat i Växjö kommun sedan På dessa förskolor finns 50 personer anställda vilka Rydqvist ansvarar för. Verksamheten har 230 inskrivna barn och budgeten ligger på ungefär 15 miljoner om året. Furutå förskola är platsintegrerad med Furutå skola medan de andra två förskolorna är fristående. Nedanstående empiri bygger på den intervju som gjorts med Lisa Rydqvist (se bilaga 1 för intervjufrågor). 4.2 Budget- och marknadskopplade verksamheter Budget beslutas av kommunfullmäktige där Skol- och barnomsorgsförvaltningens ekonomiansvarige gör fördelningar ner till samtliga verksamheter. Fördelningen grundas på hur många barn som är inskrivna på förskolan, vilken ålder de är i och om dessa går mer eller mindre än 15 timmar i veckan. Om barnen går mindre än 15 timmar får man en lägre budgetsumma. Det finns även något som kallas salsa, vilket är en slags fördelningsnyckel för att man mer jämlikt ska kunna fördela resurserna till förskolorna. De faktorer som inverkar är till exempel annat hemspråk än svenska eller många pojkar (varför denna aspekt tas upp är för att man har sett att pojkars studieresultat är sämre än flickors och för att förebygga detta så får man mer pengar). Varje år i mars och i oktober görs mätningar på hur många barn man har i sin verksamhet. Dessa utgör grund för budget och genom beräkning kan man se budgeten för kommande termin. De pengar 28

29 EMPIRI som blir tilldelade till verksamheten har Lisa huvudansvaret för och det är även hon som står för planeringen av hur de ska hushållas. 4.3 Budgetens användningsområde Prognos Budgeten bygger på hur många barn som finns i verksamheten under innevarande period. Man gör därmed en prognos varje höst och vår över hur många barn man har under kommande termin. Denna ligger sedan till grund för hur mycket pengar man får in i verksamheten och därmed kan man även göra prognoser över hur många anställda som behövs den kommande perioden. Efter kalenderårets slut sker bokslutsarbete vilket kan resultera i nollresultat eller över- alternativt underskott. Vid överskott betalas eventuellt gammalt underskott av, resterande får man en viss del av. Vid underskott får man oftast betala tillbaka det underskottet man fått. Man gör då en avbetalningsplan och denna skuld kommer sedan att belasta verksamheten tills den är avbetalad. Det här påverkar kommande verksamhetsår. För Rydqvist gäller det att de tre verksamheterna totalt ska gå ihop Kontroll Inom team Furutå är det skolrektor Ingegerd Svensson som har resultatansvar för hela enheten. Sedan har detta delegerats ner till förskolerektor Lisa Rydqvist och hon står som ansvarig för förskolorna Ryttargården, Grimman och Furutå. Rektorerna lämnar regelbundet uppgifter till Skolverket om hur många barn som är inskrivna och hur mycket personal som ingår i barnarbetet. Skolverket kan utifrån siffrorna till exempel se om det är jämställt i riket. Vid negativt bokslut kontrollerar man bakom siffrorna för att se vad som orsakar underskottet. Det kan bland annat 29