Revisionsrapport. Landstinget i Östergötland. Granskning av räkenskapsmaterial representation

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av räkenskapsmaterial representation Landstinget i Östergötland Lars Edgren Stefan Knutsson, certifierad kommunal revisor Eva Andlert, certifierad kommunal revisor

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning Bakgrund och revisionsfrågor Metod och avgränsning 2 3 Granskningsresultat Styrande dokument Uppföljning Verifiering av räkenskapsmaterial Sammanfattande bedömning 8

3 1 Sammanfattning Revisorerna i Landstinget i Östergötland har gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning avseende representation. Syftet med granskningen har varit att granska och bedöma om räkenskapsmaterialet uppfyller kraven enligt Kommunal redovisningslag, skattelagstiftning samt landstingets egna regler? Vår sammanfattande bedömning avseende revisionsfrågorna är följande: Är landstingets regler ändamålsenliga? Vi bedömer att landstingets regler i stort är ändamålsenliga, dock finns många redovisningskonton som ökar risken för felredovisningar. Uppfyller räkenskapsmaterialet kraven enligt kommunal redovisningslag, skattelagstiftningen samt landstingets egna regler? Vi bedömer att räkenskapsmaterialet i stort uppfyller kraven enligt kommunal redovisningslag (kap 2, 4) däremot är spårbarheten vid rättelser inte acceptabel (kap 2 5 och 6). Vi bedömer att följsamheten mot skattelagstiftningen (moms och inkomstskattelagen) och landstingets egna regler kan förbättras. 1 av 9

4 2 Inledning 2.1 Bakgrund och revisionsfrågor Landstingets revisorer genomför återkommande granskningar av den ekonomiska redovisningen och räkenskapsmaterialet för att bedöma rutiner, tillförlitlighet och kvalitet. Vissa konton i landstingets redovisning kan innehålla känslig information och omfattas av speciella regler som kräver att den hanteras rätt för att inte orsaka negativ publicitet för landstinget. Vilka krav som ställs på räkenskapsmaterialet finns angivet i Kommunal redovisningslag och landstingets egna regler. Sent under 2011 har beskattningsreglerna ändrats såtillvida att mervärdesskatten på måltider sänkts från 25 till 12 %. Den skattemässiga förändringen påkallar uppmärksamhet när det gäller avdragshanteringen för mervärdesskatt. Vidare finns det skatteregler med speciella gränsvärden för olika typer av gåvor. Till representationsområdet kan även läggas den intern kontrollproblematik som finns när det gäller gränssnitt mot interna kurser och konferenser och interna möten mm. Granskningen utförs utifrån risk- och väsentlighetsanalys och i enlighet med revisionsplanen för Syftet med granskningen är att bedöma kvaliteten i redovisningsmaterialet och följsamhet till regelverk och landstingets anvisningar och rutiner. Granskningen skall besvara följande revisionsfrågor: o Är landstingets regler ändamålsenliga? o Uppfyller räkenskapsmaterialet kraven enligt kommunal redovisningslag, skattelagstiftning och landstingets egna regler? Bedömningen görs utifrån kontroller av följsamhet mot attestregler, verifikationsunderlag (program, syfte och deltagare), godkännande (kostnad som överstiger fastställda beloppsgränser eller inbegriper alkohol), momshantering och förmånsbeskattning. 2.2 Metod och avgränsning En förstudie har genomförts som grund för projektplan. Granskningen har omfattat en genomgång av landstingets reglemente för intern kontroll och uppföljning med tillämpningsanvisningar för intern kontroll och uppföljning samt regler för representation. Intervjuer och avstämning har skett med berörda inom ledningsstaben och Resurscentrum (stödverksamhet). 2 av 9

5 Redovisningsmaterial har bearbetats med registeranalysprogram. Ett urval av representativa uppgifter har sedan utgjort underlag för en systematisk verifiering och analys. Granskningen avser i första hand de konton som är avsedda för representation. Därtill har granskning skett av att representationskostnader inte bokförts på andra konton. Granskningsunderlaget avser räkenskapsmaterial under perioden april 2011 tom maj 2012 eftersom skattesatsen för momsen för restaurang- och cateringtjänster sänktes från 25% till 12 % från och med 1 januari Granskningsresultat 3.1 Styrande dokument Lagstiftning Huvudregeln för representationsavdrag återfinns i inkomstskattelagen. I lagens 16 kap 2 anges att utgifter för representation och liknande ändamål skall dras av bara om de har ett omedelbart samband med näringsverksamheten samtidigt som kostnaderna inte får överstiga vad som kan anses som skäligt En viktig skillnad mellan näringsverksamhet och landstingskommunal verksamhet är att inkomstskatteregelverket inte till alla delar gäller landsting. Däremot gäller det momsmässiga regelverket samt inkomstskattens regler om förmånsbeskattning för fri kost fullt ut. För att kostnaden i ett landsting skall vara avdragsgill ställs inte kravet att representation skall ha ett omedelbart samband med verksamheten då inkomstskattereglerna inte är tillämpliga. I ett landstingskommunalt sammanhang måste betonas att kostnaden i stället skall vara befogad mot bakgrund av ett landstingsbehov inom ramen för kompetensen och att detta bestäms av företrädare, politiker och tjänstemän, inom landstinget. Praktiskt innebär detta en vidare möjlighet att betrakta vissa kostnader som representation utan att komma i konflikt med inkomstskatteregler. Eventuella följsamhetskrav mot lagstiftning utgår inte från det inkomstskattemässiga regelverket utan från kommunal redovisningslag. Landstingets reglemente för internkontroll och uppföljning Landstingets interna kontroll styrs av Reglemente för intern kontroll och uppföljning med tillhörande tillämpningsanvisningar. Med intern kontroll och uppföljning menas i detta sammanhang att göra kontroller och avstämningar. Ansvarig för detta är respektive produktionsenhetschef. 3 av 9

6 Av tillämpningsanvisningarna framgår att stödverksamheten har ansvar för att göra vissa särskilda kontroller i efterhand som främst handlar om: Regler kring representation Begränsad avdragsrätt för moms Skatteregler Landstingets regler för representation mm Landstinget har fastställt egna regler för representation. Detta regelverk indelas i intern representation respektive extern representation. Den interna representationen indelas i arbetsrelaterad representation respektive personalsocial representation, se schematisk bild nedan. Exempel på arbetsrelaterad intern representation är förtäring i samband informationsmöten, planeringsdagar, temadagar och olika former av kick-off. Exempel på personalsocial representation är jullunch, pensionsavgångar, särskilda träffar för att öka den sociala gemenskapen. Extern representation är sådan som riktar sig utåt mot exempelvis affärsförbindelser, kunder eller landstingets tidigare anställda. Grundprincipen är att om någon deltagare inte är anställd av landstinget anses representationen vara extern. I regelverket för representation framgår beloppsgränser vid speciella omständigheter. Vid överskridande av beloppsgränser samt vid alkoholrepresentation ska tillstånd inhämtas För kontroll och uppföljning finns en mall/lathund som exemplifierar aktiviteter, kostnader, momsregler mm. Iakttagelser och bedömning Landstingets regler är omfattande och detaljerade. Den arbetsrelaterade interna representationen är inte representation utan mer hänförlig till konferens/utbildning där ingen momsmässig avdragsbegränsning föreligger. Vid mer tidsbegränsade konferenser 4 av 9

7 kan dock, enligt Skatteverkets allmänna råd för representation, i vissa fall inkomstskattelagens regler om förmånsbeskattning för fri kost bli aktuell. För den personalsociala representationen ska momsmässig avdragsbegränsning tillämpas. Risken med uppdelning av begreppet internrepresentation är att det i första hand kan ske en sammanblandning av momskostnader med eller utan avdragsbegränsning på olika redovisningskonton. Måltidskostnader vid interna konferenser i förhållande till interna möten exempelvis, hanteras olika. På samma sätt kan finnas inkomstskattemässiga gränsdragningsproblem. 3.2 Uppföljning Under senaste åren har uppföljning av representationskostnader varit en del i landstingsstyrelsens granskningsplan för administrativa processer. Uppföljningen avser efterlevnad av landstingets anvisningar för representationskostnader. Av landstingsstyrelsens uppföljning framkommer att nivån på representationskostnaderna mellan produktionsenheter och över åren är jämn samt att kostnaderna är motiverade mm. Noterbart från styrelsens uppföljningar under åren 2009 till 2011 är att ungefär hälften av alla granskade verifikationer var behäftade med något eller några fel. Här noteras fel avseende bland annat jäv och kontering. Inom landstingets stödverksamhet finns även en grupp tjänstemän som genomför månatliga efterkontroller av representationskostnader. Gruppen har speciella instruktioner för efterkontroll. Resultaten från efterkontrollerna dokumenteras. Iakttagelser och bedömning Representation är ur en uppföljningsaspekt ett prioriterat område inom landstinget. Kontrollerna och kontrollmålen är många. Landstingets uppföljningar visar att fel förekommer men även att fel identifieras och rättas i samband med efterkontrollerna. Kontomässiga och momsmässiga rättningar framgår dock inte av verifikationsmaterialet. 3.3 Verifiering av räkenskapsmaterial Följande kontrollmål har varit aktuella för granskningen: Program Syfte Deltagare Mervärdesskatt Alkohol Beloppsgränser Attest (jäv) Kontering Förmånsbeskattning 5 av 9

8 Intern representation Den interna representationen uppgår till ca 15 miljoner kronor för granskad period. Kostnader omfattande cirka 2 miljoner har varit föremål för vår granskning. Arbetsrelaterad intern representation är egentligen en samlad benämning på dels interna kurser eller konferenser (utbildning), dels interna möten. Ur en momsmässig avdragssynpunkt kan den arbetsrelaterade representationen i vissa fall vara representation och i andra fall leda till förmånsbeskattning för fri kost. Vid interna kurser/konferenser medges oavsett måltidskostnad alltid momsmässigt fullt avlyft. Är det fråga om en mindre del av dagen exempelvis halvdagskonferenser kan förmånsbeskattning för fri kost bli aktuell för deltagarna. Förtäring vid interna möten (informations-, planerings- eller budgetmöten) som omfattas av representationsreglerna, moms på 90 kronor per deltagare, är avdragsgill. Här är normalt inte förmånsbeskattning för fri kost aktuell. Iakttagelser och bedömning Program krävs bara för den arbetsrelaterade interna representationen. Ett relativt stort antal verifikationer saknar eller har ett diffust beskrivet programändamål. I huvudsak är det fråga om interna möten eller arbets-/lunchmöten där det antingen kan vara fråga om att representationsreglerna eller reglerna för förmånsbeskattning av fri kost ska tillämpas. Ovanstående kommentar gäller även för syfte (intern arbetsrelaterad representation). När det gäller den personalsociala representationen framgår syfte på ett tillfredställande sätt. Deltagare eller identifierbara grupperingar framgår så gott som alltid av verifikationsmaterialet. Endast ett fåtal interna representationstillfällen saknar eller har en diffus deltagarförteckning. Mervärdesskatten avser normalt enbart den personalsociala representationen och är det område som är svårast att tillämpa. Bland annat har skattesatsen för mervärdesskatt på måltider ändrats vid årsskiftet. Mervärdesskatten är också det område som uppvisar flest fel. Här noteras även mest korrigeringar i efterhand. Korrigeringarna framgår dock inte av verifikationsmaterialet. Då mervärdesskatten är en förpliktelse mot samhället i stort är det viktigt med en riktig hantering. Alkohol förekommer i några fall i samband med intern representation. I enstaka fall saknas beslut om alkoholservering. Tillfällena avser medaljutdelning till personer i samband med 25 års anställning. Av landstingets regler för representation framgår att vid den högtidliga middagen efter utdelningen av minnesgåvor krävs inte särskilt tillstånd. 6 av 9

9 Granskningen visar att det relativt frekvent förekommer avsteg från beslutade beloppsgränser. Vanligast är det i samband med julbord. En försvårande omständighet kan vara att kostnaden ska inkludera mervärdesskatt. Avsteg från reglementet för jäv vid attest/utanordning förekommer men inte frekvent. På kontona för intern representation har bokförts kostnader som inte är representation. Här kan nämnas gåvor, persontransporter mm. Därutöver förekommer felkonteringar mellan arbetsrelaterad intern representation och personalsocialrepresentation. I sammanhanget kan även noteras att utbildningskostnader och kostnader för kost och logi sammanblandas med representation. I den arbetsrelaterade interna representationen förekommer det interna möten där det antingen kan vara fråga om information gällande ekonomi- eller personalfrågor eller organisationsförändringar mm. Det förekommer även möten i mindre grupperingar där syftet är att diskutera mer arbetsrelaterad specifik fråga. En efterföljande måltid kan ses som ett exempel på förmånsbeskattning av fri kost. Enligt intervjuade sker i det senare fallet dock ingen beskattning. En försvårande omständighet är att underlagen ofta är bristfälliga vilket medför svårighet att fastställa om det skattemässigt ska påverka redovisningen av mervärdesskatten eller om det ska bli en förmånsbeskattning för fri kost. Extern representation Den extern representation uppgår till ca 2,7 miljoner kronor för granskad period. Kostnader omfattande cirka 1,2 miljoner kronor har varit föremål för vår granskning. Definitionen av extern representation är att det finns deltagare i samband med förtäring som inte är landstingsanställd, exempelvis kunder, leverantörer, företrädare för myndigheter, andra landsting eller kommuner. Extern representation är enklare att definiera än intern representation. Måltidsrepresentation är den vanligaste formen av extern representation. Andra former av representation kan vara gåvor, besök på teater eller något idrottsevenemang. Under senare år har det generellt i landet dykt upp nya former för extern representation. Forsränning, SPA-besök och vinprovningar kan ses som exempel på detta. I granskat verifikationsmaterial förekommer inte denna typ av representation. Iakttagelser och bedömningar I de fall där program krävs har programmet bilagts verifikationsmaterialet. Syfte och deltagare finns i stort sett alltid noterat i verifikationsmaterialet. 7 av 9

10 När det gäller mervärdesskatten gör vi samma notering som för den interna representationen. Även här har korrigeringar skett i efterhand som dock inte framgår av verifikationsmaterialet. Granskningen visar att det relativt frekvent förekommer avsteg från att söka tillstånd för representation som överstiger beslutade beloppsgränser. På redovisningskontot för extern representation förekommer det felaktigt kostnader som inte är extern representation, exempelvis kostnader för konferenser. 3.4 Sammanfattande bedömning Vi bedömer att landstingets regler i stort är ändamålsenliga, dock finns många redovisningskonton som ökar risken för felredovisningar. Mot bakgrund av revisionsfrågorna är vår bedömning att följsamheten mot kommunal redovisningslag kan förbättras. Granskade verifikationer innehåller i stort nödvändiga uppgifter för att säkerställa den ekonomiska händelsen. Däremot är spårbarheten vid rättelser inte acceptabel. Avseende skattelagstiftning och landstingets egna regler bedömer vi att följsamheten kan förbättras. 8 av 9

11 Namnförtydligande Namnförtydligande 9 av 9