PM Enheten för global handel Dnr Utrikesdepartementet Enheten för internationell handelspolitik

Transkript

1 PM Enheten för global handel Dnr Utrikesdepartementet Enheten för internationell handelspolitik Tvisten gäller Australiens dryga 20 år gamla importförbud mot färsk, kyld och fryst lax. Förbudet gäller import av lax om den inte genomgått sådan behandling som förebygger förekomsten av infektioner eller smittosamma sjukdomar. Det är t.ex. tillåtet importera lax som upphettats. Kanada efterfrågade tillgång till den australiska marknaden för okokt lax och drog fallet inför WTO i mars USA, EU, Indien och Norge anslöt sig i egenskap av tredje parter på Kanadas sida. I juni 1998 lade panelen fram sin rapport som fann att Australiens importförbud bröt mot SPS-avtalet på flera punkter. Australien överklagade panelutslaget och i oktober 1998 kom överprövningsorganets rapport som ändrade panelens slutsatser på några punkter, men som drog samma huvudslutsats, nämligen att Australiens skyddsåtgärder bröt mot vissa bestämmelser i SPSavtalet. Australien meddelade att man hade för avsikt att implementera överprövningsorganets rekommendationer. En förlikningspanel gav den 23 februari 1999 Australien 8 månader eller fram till den 6 juli 1999 på sig att implementera utslaget. Den 28 juli 1999 begärde Kanada tillstånd av tvistlösningsorganet (DSB) för att införa retaliationsåtgärder, samtidigt som man begärde att en panel skulle tillsättes för att utröna om Australien hade levt upp till sin utfästelse att implementera utslaget (en s.k panel). Den 18 februari lämnade 21.5-panelen sin rapport som slog fast att Australien inte hade implementerat överprövningsorganets slutsatser. Rapporten antogs av DSB den 20 mars De viktigaste av överprövningsorganets slutsatser i laxfallet avser riskbedömning (artikel 5.1) konsekvens i tillämpningen av skyddsåtgärder (Artikel 5.5); och alternativa åtgärder (Artikel 5.6). %2;ÃÃÃÃÃ672&.+2/0 %(6g.6$'5(66Ã'52771,1**$7$1Ã 7(/()21ÃÃÃÃ)$;ÃÃÃ 3267*,52ÃÃÃ,17(51(7ÃKWWSZZZNRPPHUVVH

2 Pm Sida 2(7) I hormontvisten utarbetade panelen en tvåstegsmetod för en fullvärdig riskbedömning. Överprövningsorganet hade i sin bedömning inget att invända mot den metoden. I Australien lax vidareutvecklade panelen denna metod till att omfatta tre steg och återigen godkände överprövningsorganet panelens angreppsätt. Därmed har överprövningsorganet godkänt en tänkbar modell för utformningen av en fullvärdig riskbedömning. De tre stegen utgörs av (1) av risken (i laxfallet en viss sjukdoms spridning), (2) för denna risk; och (3) utvärdering av sannolikheten för denna risk (d.v.s. är det rimligt att tro att den aktuella skyddsåtgärden minskar den befarade risken). När det gäller utvärdering av sannolikheten för risken klargör överprövningsorganet att kraven är olika beroende på vilken typ av risksituation som avses. Det finns två olika typer av risksituationer (enligt SPSavtalets definitioner i bilaga A, punkt 4): risk för kräver en utvärdering av sannolikheten för att detta sker; risk för skadliga effekter på hälsa kräver endast en utvärdering av möjliga skadliga effekter. I laxfallet gällde frågan potentiell sjukdomsspridning och därför krävde AB en utvärdering av sannolikheten för sjukdomsspridning. (I hormonfallet gällde frågan potentiella effekter på människors hälsa och då krävdes endast en utvärdering av möjliga effekter). AB tillbakavisade därmed panelens tolkning att Australien enbart var tvungen att överväga möjligheten till sjukdomsspridning. Australien hade därför, enligt AB, inte utfört en tillfredsställande riskbedömning. Överprövningsorganet poängterade dock - precis som i hormonfallet att utvärderingen kan vara antingen kvantitativ eller kvalitativ (man kan dock möjligen fråga sig hur en utvärdering av sannolikhet kan vara annat än kvantitativ). Överprövningsorganet förtydligande i laxfallet även det innehållsmässiga kravet på en riskbedömning. Kravet på ett s.k. rationellt samband mellan riskbedömningen och skyddsåtgärden måste syfta på den åtgärd som används. I laxfallet var den aktuella skyddsåtgärden det importförbud som gällde för färsk, kyld och fryst lax - det implicita upphettningskrav som ställdes. (Panelen hade felaktigt hanterat importförbudet och upphettningskravet som två sidor på samma mynt.) Därför var riskbedömningen, enligt AB, inte heller på denna punkt korrekt utförd. Överprövningsorganet klargjorde att enbart den SPS-åtgärd som används kan vara föremål för granskning i en riskbedömning.

3 Pm Sida 3(7) Som ett led i bedömningen om en skyddsåtgärd ska anses skälig måste ett land uppfylla vissa krav på konsekvens mellan de olika skyddsnivåer som landet tillämpar. En viktig uttolkning i laxfallet var därför om skyddsåtgärden utgjorde en godtycklig eller otillbörlig åtskillnad i skyddsnivå som skulle kunna leda till diskriminering eller förtäckt inskränkning av den internationella handeln (något som är förbjudet enligt SPS-avtalets artikel 5.5). Överprövningsorganet klargjorde att tre villkor måste vara uppfyllda samtidigt för att ett land ska kunna anses ha brutit mot kravet på konsekvens mellan olika skyddsnivåer: 1. ett land måste ha infört olika skyddsnivåer för jämförbara olika situationer ; 2. åtskillnaden mellan skyddsnivåerna måste vara godtycklig eller otillbörlig ; 3. åtgärden måste leda till diskriminering eller förtäckt inskränkning av den internationella handeln. I hormonfallet ansåg överprövningsorganet att EU:s importförbud på kött visserligen innehöll komponenter som tydde på otillbörlig åtskillnad, men eftersom det inte hade medfört någon diskriminering eller förtäckt inskränkning av handeln ansåg AB att det inte förelåg något brott mot SPS-avtalet i detta avseende. I laxfallet fann överprövningsorganet däremot att alla tre villkoren var uppfyllda. Australien hade därmed inte uppfyllt SPS-avtalets krav på konsekvens mellan olika skyddsnivåer. När det gällde frågan om vad som är jämförbara olika situationer klargjorde överprövningsorganet att det krävs en risk för uppkomst eller spridning av en liknande sjukdom, en risk för liknande biologiska eller ekonomiska konsekvenser, för att olika situationer ska kunna anses vara jämförbara. Detta innebär att det är möjligt att utvärdera om som kan sättas i samband med liknande sjukdomar eller biologiska/ekonomiska konsekvenser har utsatts för jämförbara skyddsåtgärder. Överprövningsorganet bedömde, med detta resonemang som utgångspunkt, att importförbudet på lax och skyddsåtgärder på andra sorters fisk utgjorde olika, men jämförbara situationer. AB fann vidare att risken för sjukdomsspridning var minst lika hög - om inte högre - för betessill och annan fisk som utsattes för betydligt mindre stränga sanitära åtgärder. Därmed utgjorde, enligt AB, skillnaden mellan villkoren för import av lax (importförbud) och införsel av annan fisk en godtycklig eller otillbörlig åtskillnad enligt artikel 5.5 (villkor två).

4 Pm Sida 4(7) Med avseende på det tredje villkoret, diskriminering eller förtäckt restriktion av den internationella handeln, pekade överprövningsorganet redan i hormonfallet på att av skillnad mellan olika skyddsåtgärder kunde vara ett tecken på diskriminering, men att det kunde finnas många olika tecken som tillsammans kunde bidra till slutsatsen att diskriminering förelåg. I laxtvisten identifierade panelen flera olika varningssignaler (som man kallade det) - bl.a. att åtskillnad gjordes mellan olika fiskarter, att skillnaden var betydande (fullkomligt förbud kontra total tolerans) samt att skyddsåtgärden för importerad lax inte hade grundats på en riskbedömning som tagna tillsammans ansågs utgöra diskriminering eller förtäckt inskränkning av den internationella handeln. Överprövningsorganet delade panelens resonemang och slog därför fast att Australien inte uppfyllt kravet på konsekvens mellan olika skyddsnivåer. I en bedömning av om skyddsåtgärden kan anses vara skälig (enligt artikel 5.1) ingår även frågan om det finns alternativa skyddsåtgärder som skulle uppnå samma skyddsnivå, men vara mindre handelshindrande (artikel 5.6). Överprövningsorganet fastställde att det i denna test ingår tre komponenter som måste vara uppfyllda för att en WTO-medlem ska kunna sägas ha brutit sina avtalsåligganden i det här avseendet. För att en åtgärd ska anses mer handelsbegränsande än nödvändigt krävs att det finns en annan åtgärd som: 1) är rimligt tillgänglig med hänsyn tagen till vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt; 2) uppnår ändamålsenlig sanitär eller fytosanitär skyddsnivå; och 3) är betydligt mindre handelsbegränsande än den skyddsåtgärd som ifrågasätts. Beträffande kravet på ändamålsenlig skyddsnivå (villkor två) noterade AB att Australien förklarat att man eftersträvat en mycket låg nivå av risk. Överprövningsorganet ansåg, mot bakgrund av det uttalandet, att utmaningen inte bestod i att identifiera ett alternativ till den nuvarande skyddsåtgärden (totalalt importförbud) som innebar en risk på nollnivå. Istället var uppgiften att försöka finna en alternativ åtgärd som kunde uppnå den risknivå som Australien sade sig eftersträva, nämligen en mycket låg risknivå. I det här fallet skulle en alternativ åtgärd alltså kunna innebära mindre strikta skyddsåtgärder. Överprövningsorganet fastställde därmed att SPS-avtalet innehåller ett implicit åtagande att utgå ifrån en lämplig risknivå i valet av skyddsåtgärd (snarare än att riskvärderingen i efterhand anpassas till den skyddsåtgärd som tillämpas).

5 Pm Sida 5(7) Överprövningsorganet kunde däremot inte avgöra om det fanns alternativa skyddsåtgärder som var betydligt mindre handelsbegränsande än importförbudet (villkor tre). Det innebar en ändring av panelens bedömning att Australien hade brutit mot sina åtaganden på denna punkt. Överprövningsorganet ansåg nämligen att de alternativ som panelen hade studerat inte var relevanta, eftersom de utgjorde alternativ till det implicita upphettningskravet och inte till importförbudet - den skyddsåtgärd som ifrågasattes av Kanada. Därför kunde AB inte trots att ett totalt importförbud rimligen borde vara mer handelsbegränsande än såväl upphettningskravet som dess alternativ dra någon slutsats i frågan om skyddsåtgärden var mer handelsbegränsande än nödvändigt. Överprövningsorganets resonemang tydliggör konsekvensen av att AB endast får ta upp issues of law i sin prövning samt vikten av procedurfrågor i tillämpningen av SPS-avtalet. Kraven på vad som utgör en fullvärdig riskbedömning klargjordes ytterligare i Australien - lax. Den trestegsmodell för en fullvärdig riskbedömning (identifiering av risken, utvärdering av sannolikheten för denna risk; och utvärdering av sannolikheten för risken när den sätts i samband med den aktuella skyddsåtgärden) som utarbetats av panelen godkändes av AB I situationer som avser spridande av sjukdomar (till skillnad från potentiellt skadliga effekter av t.ex. olika tillsatser) krävs en utvärdering av sannolikheten för att detta inträffar. Det räcker inte med att tala om möjliga risker. AB förtydligade kravet på ett rationellt samband mellan risken och den aktuella skyddsåtgärden genom att slå fast att det måste vara den skyddsåtgärden (importförbudet) som tas med i riskbedömningen och inte någon annan implicit åtgärd (upphettningskravet). Beträffande kravet på konsekvens i tillämpningen av skyddsåtgärderna slog AB fast att jämförbara olika situationer kan vara skyddsåtgärder på andra arter som förknippas med spridningen av en liknande sjukdom eller risk för liknande biologiska/ekonomiska konsekvenser. Därutöver krävs att en skyddsåtgärd är diskriminerande eller utgör ett förtäckt handelshinder för att den ska kunna betraktas som oskälig. Som ett tecken på diskriminering kan det faktum att en skyddsåtgärd inte upprättats på grundval av en fullvärdig riskbedömning, och att skillnaden i behandlingen av olika arter är betydande, utgöra graverande faktorer.

6 Pm Sida 6(7) Beträffande alternativa åtgärder som skulle kunna tillämpas för att uppnå samma skydd men vara mindre handelshindrande fasställde överprövningsorganet att SPS-avtalet innehåller ett implicit åtagande att lämpliga skyddsnivåer som utgångspunkt för en skyddsåtgärd (dvs fasställandet av lämplig skyddsnivå ska helst föregå valet av skyddsåtgärd). Det går inte att som Australien vidta en åtgärd som innebär nollrisk (genom ett totalt importförbud) samtidigt som man talar om att eftersträva (enbart) låga risknivåer. Utslaget beträffande kravet på riskbedömning (artikel 5.1) och relationen mellan artikel 5.1 och grundläggande avtalsåtagandena i artikel 2.2 överensstämmer med utslaget i hormonfallet. AB skriver: Som kollegiet skriver i avsnitt 3.4 bedömer vi detta utfall som önskvärt utifrån ett svenskt perspektiv eftersom det bevarar den balans mellan skydds- och suveränitetshänsyn å den ena sidan och handelshänsyn å den andra som SPS-avtalet vilar på. Kravet på konsekvens mellan olika skyddsåtgärder är ett krav som minskar utrymmet för godtycke och risken för att SPS-åtgärder används i diskriminerande syfte. Enligt kollegiet har överprövningsorganets prövning av laxtvisten inte försvagat eller på andra sätt förändrat avtalsåliggandena i det här avseendet. Vi anser därför att utfallet även på den här punkten överensstämmer med långsiktiga svenska målsättningar. AB:s tydliga markering att SPS-åtgärder ska utgå ifrån en bedömning av vilken risknivå landet är berett att acceptera (snarare än att riskvärderingen i efterhand anpassas till skyddsåtgärden) är även det i linje med målsättningen att tvinga medlemsländerna att basera sina SPS-åtgärder på objektiva vetenskapliga principer.

7 Pm Sida 7(7) Möjligen kan det angreppssättet synas vara lite teoretiskt i den meningen att utvecklingen av ett lands regelverk för SPS-åtgärder knappast kan förväntas ske på ett rakt igenom rationellt sätt där de folkvalda först för en saklig diskussion om vilka risknivåer som är acceptabla för att därefter besluta om vilka skyddsåtgärder den riskvärderingen kräver. I själva verket sker utvecklingen av regler för t.ex. livsmedelshantering oftast på ett betydligt mer irrationellt och betonat sätt. Olika regler växer fram under olika årtionden och under olika samhälleliga preferenser beträffande vilken risknivå som är acceptabel för olika livsmedel. Risken med alltför stora förväntningar om ett rationellt förhållningsätt kan leda till att åtgärder som främst reflekterar en organisk framväxt av lagar och regler på SPS-området stämplas som diskriminerande eller onödigt handelshindrande trots att detta aldrig varit avsikten. Ovanstående reflektion innebär dock inte att kollegiet anser att utfallet i det här avseendet bör betraktas som ogynnsamt eller oroande för infriandet av svenska handelspolitiska målsättningar.