Handikappförbundens samarbetsorgans yttrande över betänkandet En sammanhållen diskrimineringslagstiftning, SOU 2006:22

Transkript

1 Sundbyberg Vår referens: Eva Bucksch Diarienummer Ju2006/1926/IM Registratorn Justitiedepartementet Stockholm Handikappförbundens samarbetsorgans yttrande över betänkandet En sammanhållen diskrimineringslagstiftning, SOU 2006:22 Handikappförbundens samarbetsorgan, nedan kallat Handikappförbunden, är ett partipolitiskt och religiöst obundet samarbetsorgan för rikstäckande handikappförbund. Vårt mål är ett samhälle för alla. Det samhället präglas av solidaritet, jämlikhet och full delaktighet för alla människor. Handikappförbundens samarbetsorgan representerar 43 medlemsförbund med sammanlagt ca enskilda medlemmar. Betänkandet En sammanhållen diskrimineringslagstiftning har sänts ut till våra medlemsförbund för synpunkter och diskuterats på en förbundskonferens. Detta är Handikappförbundens yttrande över betänkandet. Flera av våra medlemsförbund sänder även in egna, självständiga eller kompletterande, yttranden. Lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering Allmänna synpunkter Handikappförbunden välkomnar förslaget att slå ihop de nu gällande diskrimineringslagarna till en samlad lag. Vi delar Diskrimineringskommitténs uppfattning att en samlad lagstiftning skulle öka tydligheten och göra regleringen lättare att överblicka främst för enskilda medborgare. En ökad överskådlighet och tydlighet kan också i sig göra att lagstiftningen blir effektivare, eftersom

2 sådana faktorer bidrar till att öka kunskaperna och medvetenheten om lagen. Framför allt tror vi dock att de materiella förändringar som föreslås kommer att öka lagstiftningens effektivitet och enhetlighet. Att tillämpningsområdet för diskrimineringslagstiftningen utökas till att omfatta fler samhällsområden och att skyddet vidgas till att bli mer heltäckande inom dessa områden ser vi som mycket positivt. Flera glapp och luckor i diskrimineringsskyddet försvinner genom det nya lagförslaget. Att alla diskrimineringsgrunder nu föreslås omfattas av diskrimineringsskyddet inom samtliga de samhällsområden som täcks av lagen är ett viktigt steg på vägen mot att tillförsäkra alla människor, som befinner sig i en utsatt situation, samma skydd mot diskriminering. Den situation som nu råder, där det inom stora och viktiga samhällsområden som socialtjänsten, socialförsäkringen och hälso- och sjukvården är tillåtet att diskriminera människor på grund av funktionshinder men förbjudet med diskriminering på vissa andra grunder, ser vi som fullkomligt oacceptabel. Även i den föreslagna nya lagen ser vi dock en risk för oönskade luckor. Eftersom lagen bara täcker de samhällsområden som uttryckligen nämns i lagtexten, kan det uppstå situationer i vilka diskriminering även fortsättningsvis kommer att vara tillåten på grund av att just dessa situationer inte har förutsetts vid utarbetandet av lagen. Exempel på frågor som kommer att hamna utanför lagens skydd är sådana som gäller diskriminering rörande medlemskap och medverkan i andra organisationer än de som nämns i 3 kap 14 eller diskriminering vid sådan myndighetsverksamhet som inte kan sägas gå allmänheten till handa. En viktig fråga för en del av våra medlemmar är vidare att TV-program i större utsträckning görs tillgängliga för döva och hörselskadade genom textning och teckentolkning. Så vitt vi kan se framgår det inte klart om TV-bolagens verksamhet är avsedd att omfattas av begreppet varor och tjänster till allmänheten och därmed täckas av 3 kap 15 eller inte. Ett alternativ till den föreslagna regleringen skulle kunna vara ett allmänt förbud mot diskriminering, utan begränsning till vissa samhällsområden, kompletterat med specifika undantag där det av olika skäl kan vara motiverat att diskrimineringsskydd saknas (till exempel av hänsyn till skydd för privatlivet). I den föreslagna lagtexten används ordet funktionshinder, som karaktäristik av en grupp människor. Såväl Socialstyrelsen som i översättning av internationella dokument använder man mer och mer ordet funktionsnedsättning om den begränsning, som finns hos individen. Funktionshinder används för det som finns i omgivningen och som hindrar en människa att fungera efter sina förutsättningar. Det är viktigt att begrepp i lagstiftningen stämmer överens med den officiella begreppsapparaten. För att inte förvilla

3 läsaren har vi i detta yttrande använt funktionshinder, när vi kommenterar lagtexten eller utredningen. Diskrimineringsgrunderna Den föreslagna lagen innehåller i de inledande bestämmelserna och definitionerna i 1 kap en uttömmande uppräkning av de grunder på vilka diskriminering ska motverkas. Man skulle kunna tycka att ett diskrimineringsförbud borde vara generellt och omfatta alla människor oavsett orsak. En sådan utvidgning av diskrimineringsbegreppet skulle dock kräva en ny utredning med andra gränsdragnings- och definitionsfrågor. Vi anser, att det är angeläget att nu få en diskrimineringslagstiftning, som skyddar grupper, som är särskilt utsatta t ex människor med funktionsnedsättningar. Med den föreslagna regleringen kan en del människor, på ett ur ideologisk synpunkt omotiverat sätt, hamna utanför lagens skydd. En person som diskrimineras på grund av en begränsning i sin funktionsförmåga är enligt vår uppfattning inte mindre skyddsvärd för att begränsningen inte bedöms som tillräckligt varaktig för att definieras som ett funktionshinder enligt 1 kap 4. Om en person till exempel nekas en anställning för att hon eller han kommer till anställningsintervjun i rullstol, bör det finnas en möjlighet att driva en skadeståndstalan oavsett om det går att styrka rörelsehindrets varaktighet eller inte. Vi ser också en risk för att den föreslagna regleringen kan skapa gränsdragningsproblem och i vissa fall göra det alltför svårt att påvisa att diskriminering i strid mot lagen har skett. Därigenom minskar lagstiftningens effektivitet. Vi vet att det även med den delade bevisbördan ofta är svårt bara att fastställa att en person faktiskt utsatts för en diskriminerande behandling. Ett visst skydd mot diskriminering oavsett grund finns i Sverige genom att Europakonventionen har inkorporerats i svensk lag. Denna konvention förbjuder dock inte diskriminering i sig, utan bara diskriminering i åtnjutandet av de fri- och rättigheter som konventionen skyddar. Det innebär att stora samhällsområden hamnar utanför konventionens skydd. Sammanfattningsvis stöder vi i denna del utredningens lagförslag, som vi betraktar som ett viktigt steg på vägen mot ett fullgott diskrimineringsskydd, men vill samtidigt framhålla att förslaget har vissa brister och att lagskyddet mot diskriminering i framtiden skulle kunna stärkas ytterligare. Aktiva åtgärder Handikappförbunden stöder Diskrimineringskommitténs förslag att utvidga skyldigheterna att vidta aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och

4 möjligheter till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder. Vi stöder också förslaget att utvidga kravet på aktiva åtgärder till att gälla inom hela områdena utbildning, arbetsliv och värn- och civilplikt. Vi anser, i likhet med kommittén, att de aktiva åtgärderna är en betydelsefull del av arbetet mot diskriminering. Utredningens förslag om utökade krav på aktiva åtgärder blir kanske det mest verkningsfulla förslaget för att motverka diskriminering. Det kommer att innebära att ägare till ett stort antal verksamheter i landet blir tvungna att vidta åtgärder mot diskriminering. Sannolikt kommer detta att leda till att samhället blir mer tillgängligt för människor med funktionsnedsättningar och att förutsättningarna för våra medlemmars delaktighet i samhällslivet påtagligt förbättras. Stöd- och anpassningsåtgärder i arbetslivet för personer med funktionshinder Arbetslivet föreslås inte omfattas av skyldigheten i den föreslagna nya lagens 3 kap 24 att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet. I stället finns i den föreslagna 2 kap 19 en bestämmelse som motsvarar den nu gällande 6 i lag (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. Bestämmelsen medför ingen förändring av gällande rätt. Detta innebär att skyddet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet i arbetslivet inte kommer att bli detsamma som inom lagens övriga samhällsområden. Vi ställer oss kritiska till detta. Vi anser att det finns stora luckor i det skydd mot diskriminering som den nuvarande 6 ger och ser det som angeläget att en ny, samlad diskrimineringslagstiftning täcker dessa luckor. En funktionsnedsättning kan naturligtvis uppstå eller förvärras inte bara inför en rekrytering, befordran eller utbildning för befordran utan även under en pågående anställning. Ett behov av stöd- och anpassningsåtgärder kan därmed uppstå i situationer som inte täcks av den föreslagna lagen, vilket är en otillfredsställande ordning. Eftersom denna fråga utreds i särskild ordning, ska vi dock inte gå närmare in på den här. I övrigt anser vi att begreppet skäligen i 2 kap 19 kan kräva vissa förklaringar. Vi motsätter oss i och för sig inte att arbetsgivarens skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder ska vara begränsat till de situationer där det skäligen kan krävas att sådana åtgärder vidtas. Däremot vill vi betona vikten av att uttrycket skäligen i framtiden tolkas på ett sådant sätt att människor med funktionsnedsättningar vid den praktiska tillämpningen av lagen får ett tillfredsställande skydd mot diskriminering i arbetslivet. Detta kan underlättas genom tydliga förarbetesuttalanden och/eller tillämpningsföreskrifter. Vi vill framhålla att möjligheten att ha ett arbete är av grundläggande betydelse för människors delaktighet i samhällslivet. Att arbetsmarknaden i

5 större utsträckning görs tillgänglig för människor med funktionsnedsättningar är alltså en fråga om grundläggande mänskliga rättigheter. Det är viktigt att detta beaktas vid bedömningen av vilka åtgärder för tillgänglighet som skäligen ska kunna krävas, när behovet av åtgärden vägs mot bland annat ekonomiska aspekter. Handikapprörelsens egen erfarenhet är att bristen på tillgängliga arbetsplatser och arbetsförhållanden är bland de vanligaste orsakerna till att människor med funktionsnedsättningar inte får eller kan behålla ett arbete. Slutligen skulle den språkliga formuleringen av denna paragraf, enligt vår åsikt, kunna förbättras. 2 kap 17 i kommitténs lagförslag stadgar att diskriminering som har samband med lagens diskrimineringsgrunder i vissa situationer är förbjuden för arbetsgivare. I 19 står sedan att förbudet i 17 även gäller i ytterligare en situation, nämligen vid anställning, befordran och utbildning för befordran då det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar stöd- och anpassningsåtgärder. Vad lagen stadgar är alltså bara att diskriminering på grund av funktionshinder är förbjuden även i denna situation. Det står inte uttryckligen att underlåtenhet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder när det skäligen kan krävas är att anse som diskriminering. Vi anser att detta borde framgå klart av lagen. Forum i diskrimineringsmål Handikappförbunden anser i princip att samtliga diskrimineringsmål, oavsett samhällsområde, bör prövas i allmän domstol. Vi ser en risk för att Diskrimineringskommitténs förslag att dela upp målen mellan Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna kommer att minska de positiva effekterna med en samlad diskrimineringslagstiftning. Fördelen med att samla de olika diskrimineringsbestämmelserna i en enda lag är dels att lagstiftningen därigenom blir tydligare och mer lättillgänglig, dels att en ökad enhetlighet uppnås, det vill säga att diskrimineringsskyddet i större utsträckning blir samma för olika diskrimineringsgrunder och olika samhällsområden. Att ha alla bestämmelser samlade i en lag kan, som Diskrimineringskommittén skriver i utredningen, antas bidra till uniform tillämpning och gemensam rättspraxis, till korsbefruktning mellan diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Vi tror att det finns en risk för att dessa positiva effekter urholkas om uppgiften att tolka och tillämpa den samlade diskrimineringslagen delas upp mellan Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna. Vi ser en risk för att rättspraxis på detta sätt, med två prejudikatsinstanser, kan bli mindre enhetlig än vad som skulle vara fallet om alla diskrimineringsmål skulle handläggas i samma rättegångsordning. Likalydande bestämmelser kan komma att tolkas på olika sätt för olika samhällsområden, vilket kan leda till att diskrimineringsskyddet i praktiken inte blir detsamma i arbetslivet som i andra delar av samhället. Uppdelningen kommer dessutom sannolikt att leda till att rättspraxis blir svårare för enskilda medborgare att överblicka och sätta sig in i.

6 Även ur rättssäkerhetssynpunkt ser vi problem med kommitténs förslag. En ordning där samtliga tvister rörande diskriminering skulle prövas av allmän domstol skulle innebära att alla diskrimineringsmål skulle kunna prövas i flera instanser. Med den föreslagna regleringen kommer Arbetsdomstolen i många fall att vara både första och sista instans i mål rörande diskriminering i arbetslivet. Möjligheten till överklagande är en fråga om mänskliga rättigheter och berör den enskildes rätt till en rättvis rättegång. Även om inget formellt krav på överprövningsmöjligheter i diskrimineringsmål finns i gällande lagar eller ratificerade konventioner, är möjligheten till överprövning en faktor av reell betydelse för rättssäkerheten. Detta är enligt vår åsikt en aspekt som bör tas med i bedömningen vid utformningen av rättegångsbestämmelserna. Till detta kommer att även om mål rörande diskriminering i arbetslivet naturligtvis har en arbetsrättslig aspekt, ser Handikappförbunden dessa mål också som mål rörande kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Vi anser att det är angeläget för skyddet av allas lika rättigheter att en tydlig praxis utarbetas på området. För skapandet av en förbättrad praxis skulle ett treinstansförfarande i allmän domstol vara att föredra. Det finns naturligtvis också fördelar med att låta mål rörande diskriminering i arbetslivet även fortsättningsvis handläggas av Arbetsdomstolen. Den viktigaste fördelen är att Arbetsdomstolen, som Diskrimineringskommittén påpekar, har särskild sakkunskap på det arbetsrättsliga området. Vi vill betona att det är viktigt att arbetsgivare och fackliga organisationer tar ett stort ansvar, när det gäller att motverka och förhindra diskriminering i arbetslivet. Att låta mål om diskriminering i arbetslivet handläggas av AD betonar och stärker detta ansvar. Det bör ytterligare övervägas på vilket sätt AD skulle kunna förstärkas med diskrimineringsexpertis, när sådana ärenden behandlas, om ADs beslut i diskrimineringsmål skulle kunna överklagas i högre instansoch om preskriptionsreglerna skulle kunna göras mer jämförbara med dem i allmän domstol. Intresseorganisationers talerätt Handikappförbunden stöder kommitténs förslag att andra ideella föreningar än arbetstagarorganisationer ska få föra talan för enskilda människor som medger detta i mål rörande lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Vi anser dock inte att särskilda ekonomiska krav ska ställas på intresseorganisationerna för att de ska få talerätt. Vi motsätter oss också den företrädesrätt att föra talan som föreslås ges arbetstagarorganisationerna.

7 Vi tror att det är vanligt att enskilda människor avstår från att driva berättigade anspråk grundade på diskriminering, dels av rädsla för att dra på sig höga rättegångskostnader, dels för att den juridiska processen av många upplevs som övermäktigt komplicerad. Bristande kunskaper skapar en känsla av maktlöshet och gör det omöjligt att förutse utgången i en process. Detta i kombination med den svåra ekonomiska situation en stor del av våra medlemmar lever i gör att många inte vågar ta de risker det innebär att driva sin sak till domstol. Vi vet också att många enskilda människor med funktionsnedsättningar känner en misstro mot myndigheter och ibland en uppgivenhet när det gäller att försöka förstå innehållet i lagar och regler eller göra sina rättigheter gällande. Även detta verkar för att minska processbenägenheten. Att vända sig till en intresseorganisation, som har till uppgift att tillvarata sina medlemmars intressen, skulle för dessa människor vara betydligt lättare än att vända sig till en myndighet för att få hjälp. För en människa som upplever sig diskriminerad på grund av sin funktionsnedsättning tror vi också att det i många fall skulle kännas lättare och naturligare att vända sig till en handikapporganisation än en arbetstagarförening. Handikapporganisationer har i allmänhet en större kunskap om vad det innebär att leva med en funktionsnedsättning, både ur fysisk/medicinsk och psykosocial aspekt, än arbetstagarorganisationerna. På handikapporganisationerna finns också ofta ett stort engagemang och intresse för just dessa frågor, medan arbetstagarorganisationernas specialkunskap är mer inriktad på ren arbetsrätt. Vi tror därför att möjligheten för handikapporganisationer att föra talan i diskrimineringsmål skulle vara mycket viktig för människor med funktionsnedsättningar och göra att fler skulle våga ta steget att driva en domstolsprocess. Mot denna bakgrund ställer vi oss kritiska till den företrädesrätt för arbetstagarorganisationer att föra talan som föreslås i 2 kap 28. I de fall där en arbetstagarorganisation, andra ideella föreningar och Ombudsmannen mot diskriminering alla har rätt att föra talan för den enskilde, anser vi att den enskilde själv bör få välja vem hon eller han i första hand vill vända sig till. Vi ställer oss också kritiska till de särskilda krav gällande ekonomiska förutsättningar som enligt kommitténs förslag ska ställas på andra ideella föreningar än arbetstagarorganisationer för att dessa ska tillerkännas talerätt. Att frånta en person rätten att väcka talan i domstol på den grunden att hon eller han inte har ekonomiska förutsättningar att ersätta motpartens rättegångskostnader eller att driva sin sak på bästa sätt skulle vara en kränkning av de mänskliga rättigheterna. Ett sådant handlande skulle varken vara förenlig med svensk lag eller med internationella konventioner. Ändå är det just sådana krav som enligt kommitténs förslag ska gälla för intresseorganisationer som vill föra talan i diskrimineringsmål. Något motsvarande krav på ekonomiska förutsättningar ställs inte på arbetstagarorganisationer, vilket faktiskt i sig är diskriminerande.

8 Diskrimineringskommittén betonar vikten av att den som för talan i diskrimineringsmål har stadga och ekonomisk stabilitet. Naturligtvis skulle domstolens handläggning underlättas och båda parternas trygghet i vissa avseenden stärkas om dessa krav var uppfyllda. Detta är dock inte något specifikt för diskrimineringsmål. Samma intressen gör sig gällande i samtliga mål och domstolsärenden och skulle kunna ligga till grund för en granskning av parternas ekonomi i alla typer av processer. Mot intresset av att tillse att den som för talan i domstol har tillräckliga ekonomiska förutsättningar får man ställa den enskildes rätt att själv välja vem som ska företräda henne eller honom. Precis som en enskild part oberoende av sin ekonomi har rätt att föra sin egen talan eller att företrädas av ett ombud som hon eller han själv har valt, bör hon eller han också ha rätt att själv bestämma om talan i stället ska föras av en ideell förening. I partens möjlighet att välja hur hennes eller hans talan ska föras ligger både en rättighet och ett ansvar att själv avgöra vem hon eller han känner förtroende för och vill företrädas av. Vi anser inte att denna rättighet och detta ansvar ska fråntas människor som anser sig utsatta för diskriminering. Preskription I förslaget till lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering anges olika preskriptionstider för att väcka talan beroende på vilket samhällsområde talan rör. Beträffande diskriminering inom arbetslivet hänvisas till preskriptionsbestämmelser i lag (1982:80) om anställningsskydd och lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, medan preskriptionstiden för diskrimineringsmål på övriga samhällsområden föreslås vara två år. Vi anser att samma preskriptionstid bör gälla för alla diskrimineringsmål, oavsett samhällsområde, och att denna tid bör bestämmas till två år. Det är enligt vår åsikt rimligt att alla människor som anser sig utsatta för diskriminering har lika lång tid på sig att väcka talan, oavsett inom vilket samhällsområde den eventuella diskrimineringen ägt rum. Med den föreslagna regleringen blir skyddet mot diskriminering i realiteten svagare i arbetslivet än inom andra samhällsområden. Dessutom medför hänvisningen till de arbetsrättsliga reglerna att preskriptionstiden ibland kommer att skilja sig åt beroende på om den enskilde arbetstagaren är medlem i en arbetstagarorganisation eller inte. Sådana åtskillnader är i sig diskriminerande och bör inte förekomma. Vi ser även ett problem i att de arbetsrättsliga preskriptionsbestämmelserna är så svårtillgängliga. Regleringen är komplicerad och mycket svår för en enskild arbetstagare att sätta sig in i. Den enskildes möjlighet att förstå lagen

9 skulle öka betydligt om preskriptionstiden i stället konsekvent sattes till två år. Vi anser att det är viktigt att arbetsgivare och de fackliga organisationerna känner ett ansvar när det gäller diskriminering på arbetsplatsen. Det är därför angeläget att slå vakt om dessa organisationers roll även i diskrimineringsärenden. Även om mål rörande diskriminering i arbetslivet också har arbetsrättsliga aspekter är de dock, som vi framfört tidigare, till stor del av annan karaktär. Därför anser vi att till exempel handikapporganisationer ska ha samma rätt som fackliga organisationer att på den enskildes begäran agera rättsligt i diskrimineringsärenden. Om arbetstagarorganisationerna i enlighet med utredningens förslag ges primär talerätt och de arbetsrättsliga preskriptionstiderna samtidigt ska gälla, kommer andra ideella organisationers möjlighet att föra talan i dessa mål att vara starkt begränsade. I vissa fall, särskilt beträffande talan om ogiltigförklaring av en uppsägning eller ett avskedande, gäller mycket korta preskriptionstider inom arbetsrätten. En arbetstagare som vill yrka ogiltigförklaring av en uppsägning eller ett avskedande måste enligt huvudregeln göra detta inom två veckor efter det att uppsägningen eller avskedandet skedde. Enligt kommitténs lagförslag är det i dessa fall bara när en arbetstagarorganisation väljer att inte väcka talan som en annan ideell förening eller Ombudsmannen mot diskriminering ska ha rätt att driva målet. Vi befarar att detta kommer att leda till att andra ideella organisationer och Ombudsmannen mot diskriminering i många fall kommer att få besked om huruvida arbetstagarorganisationen avser att väcka talan eller inte så sent att det inte kommer att finnas tid kvar för att göra en tillfredsställande egen bedömning av om det finns skäl att driva målet. Det kan till och med bli så att ombudsmannen eller den ideella föreningen inte får möjlighet att väcka talan förrän tiden för att göra detta redan har gått ut. Risken för att sådana situationer uppstår kommer att bli större med den föreslagna nya lagen, eftersom den utvidgade talerätt som föreslås innebär att den enskilde kommer att ha fler ställen än tidigare att vända sig till. En enskild arbetstagare som vill få en uppsägning ogiltigförklarad kommer till exempel att kunna i första hand be sitt fackförbund att driva målet, i andra hand Ombudsmannen mot diskriminering och i tredje hand en eller flera intresseorganisationer. Det innebär att tre eller fler utredningar om huruvida talan ska väckas ska hinnas med efter varandra på två veckors tid. Vi anser inte att en så kort preskriptionstid är rimlig. I viss mån har Diskrimineringsutredningen förutsett problemet med korta preskriptionstider. En möjlighet för Ombudsmannen mot diskriminering att avbryta preskriptionen föreslås införas i vissa fall. Den föreslagna möjligheten till preskriptionsavbrott gäller dock inte vid talan om ogiltigförklaring av uppsägning eller avskedande, som är den typ av mål där de kortaste tidsfristerna råder. Inte heller föreslås det införas någon möjlighet för andra ideella föreningar än arbetstagarorganisationer att avbryta

10 preskriptionen, trots att dessa ska ha samma rätt att föra talan som ombudsmannen. Detta anser vi är oacceptabelt. Om arbetsrättens korta preskriptionstider ska gälla, måste taleberättigade intresseorganisationer ges samma möjlighet som Ombudsmannen mot diskriminering att avbryta en preskription. Skadestånd Handikappförbunden välkomnar Diskrimineringskommitténs förslag att den som bryter mot förbuden mot diskriminering, inklusive de bestämmelser som gäller tillgänglighet för personer med funktionshinder och stöd- och anpassningsåtgärder i arbetslivet, ska betala både ideellt och ekonomiskt skadestånd. Det finns, som kommittén skriver, inget skäl till att den som diskriminerats genom uteblivna eller otillräckliga stöd- och anpassningsåtgärder även fortsättningsvis ska utestängas från möjligheten att begära ekonomiskt skadestånd. Vi anser dock, i likhet med kommittén, att skadeståndets belopp måste motsvara den faktiska skadan. I 2 kap 31 i förslaget till lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering hänvisas till 38 2 st och 39 i lag (1982:80) om anställningsskydd avseende beräkningen av skadestånd vid uppsägning eller avskedande och ersättning för förlust efter anställningens upphörande. Vi delar Diskrimineringskommitténs uppfattning att detta inte är en tillfredsställande reglering och att den inte heller är förenlig med EG-rätten. Hänvisningen till beräkningsreglerna i lagen om anställningsskydd begränsar skadeståndet till i förväg fastställda maxbelopp och hindrar därmed den diskriminerade från att få fullgod kompensation för den skada hon eller han faktiskt har lidit genom att förlora sitt arbete. Vi vill dessutom betona att detta i särskilt hög grad är fallet för just de grupper som den föreslagna nya lagen är avsedd att skydda. Vi vet att en funktionsnedsättning är ett stort hinder på arbetsmarknaden. Nedsättningar av den fysiska, psykiska/psykosociala eller begåvningsmässiga funktionsförmågan gör att många av våra medlemmar inte kan utföra alla typer av arbeten och därmed begränsas i sitt arbetssökande. Okunskap, fördomar och bristande flexibilitet och anpassningsvilja hos arbetsgivare gör att arbetssökandet ytterligare försvåras. En människa med en funktionsnedsättning som förlorar sin anställning löper därför risk att vara arbetslös längre och lida större ekonomisk skada än en person utan funktionsnedsättning skulle ha gjort. Därmed blir skillnaden mellan den faktiska skadan och de maxbelopp som kan utges enligt lagen om anställningsskydd större än vad som annars är fallet, och regleringen blir än mer otillfredsställande. Tillgång till utbildning Handikappförbunden ser det som mycket positivt att all utbildningsverksamhet, även de fristående skolorna, har inkluderats i förslaget till lag om förbud

11 och andra åtgärder mot diskriminering. Det innebär att alla skolor måste uppfylla lagens krav avseende diskrimineringsförbud och aktiva åtgärder. Att inte vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som skulle kunna bidra till att funktionshindrade elever kan ta del av utbildningen på lika villkor med elever utan det aktuella funktionshindret ska enligt 3 kap 24 och 1 kap 3 anses som diskriminering. Samtidigt gäller dock enligt skollagen (1985:1100) att fristående skolor för att få bidrag av kommunen i princip måste vara öppna för alla elever, men att undantag får göras för sådana elever vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. Någon ändring av dessa bestämmelser föreslås inte av Diskrimineringskommittén. Denna reglering är enligt vår uppfattning inte förenlig med den föreslagna nya lagen och bör därför ändras. Barn och ungdomar vilkas funktionsnedsättning gör att deras skolgång kräver dyra eller omfattande anpassningsåtgärder har i dag inte samma möjlighet som andra att välja skola. Vi anser att detta är diskriminerande. Dessa elever tillförsäkras inte samma rätt som andra att välja inriktning och värdegrund på sin utbildning. Vi anser inte att enbart det faktum att en åtgärd för att skapa tillgänglighet i ett visst fall skulle kosta mycket pengar bör vara skäl nog att göra avsteg från principen om allas lika rätt till utbildning. Skyldigheten att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet tappar en stor del av sin betydelse om det bara är billiga och organisatoriskt enkla åtgärder som vid tolkningen av den nya lagen ska anses skäliga. Förbud mot diskriminering av juridiska personer Handikappförbunden stöder Diskrimineringskommitténs förslag att även förbjuda diskriminering av juridiska personer. Vi tror att ett sådant förbud är nödvändigt för att ett tillfredsställande skydd mot diskriminering ska uppnås i samhället. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Handikappförbunden välkomnar Diskrimineringskommitténs förslag att underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet enligt 3 kap 24 och 1 kap 3 ska anses som diskriminering. Vi tror dock att det är nödvändigt att den mycket allmänt hållna formuleringen i 3 kap 24, om bestämmelsen ska ge ett reellt skydd mot diskriminering, kompletteras med mer preciserade föreskrifter. Med detta avser vi till exempel tydliga förarbetesuttalanden, förordningar/tillämpningsföreskrifter och vägledningar från ansvariga myndigheter. Det är också angeläget att man skapar goda förutsättningar för en tydlig rättspraxis att utvecklas på området. I denna del hänvisar vi till vad vi har anfört ovan gällande rättegången i diskrimineringsmål.

12 Diskrimineringskommittén uppmärksammar i betänkandet behovet av riktlinjer för tillgänglighet inom olika samhällsområden. Vi delar uppfattningen att det behövs nya och kompletterande riktlinjer som på ett mer konkret sätt beskriver vilka åtgärder för tillgänglighet som kan krävas på de olika samhällsområdena. Samtidigt noterar vi att kommittén i stor omfattning hänvisar till befintlig lagstiftning som underlag för tolkningen av den nya lagen. Vi vill betona att den befintliga reglering som tar sikte på att främja tillgänglighet, vilket kommittén också påpekar, är långt ifrån heltäckande. Många krav på åtgärder, till exempel tillgänglighetskraven enligt plan- och bygglagstiftningen, omfattar bara vissa tillgänglighetsaspekter. Det kan därför vara bedrägligt att i alltför hög grad använda befintlig lagstiftning som tolkningsunderlag. Vi stöder alltså Diskrimineringskommitténs uppfattning att det behövs en översyn av vilka områden som saknar en heltäckande och tillfredsställande reglering för tillgänglighet. Genom bristande tillgänglighet utestängs människor med funktionsnedsättningar i dag effektivt från stora delar av samhällslivet. Trots att det i Sverige är alla människors självklara rättighet att röra sig fritt i hela samhället, att bo var de vill, att välja sina egna fritidsintressen, att själva välja utbildning och arbete och att ta del av all den samhällsinformation som intresserar dem, är det många invånare som inte kan utöva dessa rättigheter. Bristande tillgänglighet innebär i praktiken att människor med funktionsnedsättningar i viss omfattning fråntas sina grundläggande fri- och rättigheter. Handikappförbunden anser därför att bristande tillgänglighet rent faktiskt utgör en form av diskriminering. Att detta synsätt även kommer till uttryck i lagtexten är angeläget och mycket välkommet. För att människor med funktionsnedsättningar ska tillförsäkras ett tillfredsställande skydd mot diskriminering, krävs dock att det synsättet också ligger till grund för tolkningen och tillämpningen av lagen. Det finns två begrepp i den föreslagna 3 kap 24 som vi anser behöver förklaras ytterligare, nämligen skäliga åtgärder och tillgänglighet. Tolkningen av dessa två begrepp är helt avgörande för vilken praktisk betydelse detta lagrum kommer att få och i vilken omfattning det kommer att erbjuda människor med funktionsnedsättningar ett verkligt skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Beträffande begreppet skäliga åtgärder är det viktigt att beakta just det faktum att tillgänglighet är en förutsättning för att personer med funktionsnedsättningar ska kunna utöva grundläggande fri- och rättigheter som informationsfrihet, rörelsefrihet, föreningsfrihet och så vidare. Att alla invånare även i praktiken tillförsäkras dessa fri- och rättigheter måste vara

13 mycket högt prioriterat. Vi vill alltså framhålla vikten av att man, vid bedömningen av vilka åtgärder för tillgänglighet som ska anses skäliga, inte lättvindigt låter tillgängligheten stå tillbaka av kostnads- eller bekvämlighetsskäl. Som vi påpekade i avsnittet om utbildning, kommer skyldigheten att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet att tappa en stor del av sin betydelse om det bara är enkla och billiga åtgärder som vid tolkningen av lagen kommer att anses som skäliga. Samtidigt som vi anser att åtgärder för tillgänglighet måste få kosta pengar, vill vi också framhålla att en ökad tillgänglighet sannolikt inte kommer att bli så dyr som delar av näringslivet fruktar. Vi tror att de farhågor som finns i detta avseende är överdrivna. Det är lätt hänt att människor med funktionsnedsättningar bara betraktas som individer som kostar pengar. I debatten glöms ofta bort att även våra medlemmar är betalande kunder, klienter och konsumenter och att en ökad tillgänglighet därmed också ökar kundunderlaget. Ett exempel på detta är det omdiskuterade rökförbudet på krogen, som före införandet mötte starkt motstånd inom restaurangnäringen. Restaurangägare räknade med att förlora kunder om rökning förbjöds, eftersom en del av deras kundunderlag utgjordes av rökare, men glömde att ta med i beräkningen att även rökallergiker faktiskt är potentiella restaurangbesökare. När rökförbudet genomfördes blev pubar och restauranger tillgängliga för människor som tidigare på grund av allergi eller överkänslighet inte hade kunnat vistas där, och den förväntade ekonomiska förlusten uteblev. Dessutom är åtgärder som skapar tillgänglighet för människor med funktionsnedsättningar ofta sådana att även personer utan funktionsnedsättningar kan dra nytta av dem. Även människor utan allergi uppskattar att slippa andas in illaluktande och hälsofarlig cigarettrök. Där människor i rullstolar kan komma fram kan också barnvagnar köras. Även människor som inte är elöverkänsliga kan vara oroade över den elektromagnetiska strålningens möjliga skadliga effekter och uppskatta en miljö med minskad strålning. Medan kostnaden för att genomföra en åtgärd för tillgänglighet ofta är relativt lätt att beräkna, kan det alltså vara svårt att förutse nyttan av åtgärden, både för den som genomför och bekostar den och för de människor, med och utan funktionsnedsättningar, som därigenom kan ta del av varor, tjänster, information etc. Vi tror att en ökad medvetenhet om detta krävs. Det finns annars en risk, vid skälighetsbedömningar där nyttan av olika åtgärder ska vägas mot bland annat åtgärdernas kostnad, att nyttan i många fall kommer att underskattas. Vad gäller begreppet tillgänglighet, definierar Handikappförbunden det på följande sätt:

14 Tillgänglighet är en av förutsättningarna för full delaktighet i samhället för kvinnor, män, flickor och pojkar med funktionsnedsättning. Bygget av ett tillgängligt samhälle är en del i processen för hållbar utveckling. Den syftar till att miljöer, produkter och tjänster ska vara användbara för personer med funktionsnedsättning och följa konceptet Design för alla. Det betyder att samhället ska sträva efter att människors olika behov av kommunikation och information, samt utformning av miljön, inkluderat fysisk tillgänglighet och användbarhet, ska byggas in i produkter och ordinarie verksamhet. För att skapa ett tillgängligt samhälle krävs att makthavare inom offentlig sektor och privat näringsliv antar ett förändrat förhållningssätt och accepterar ansvaret för att riva hinder för full delaktighet. Ansvaret antas genom att planera, kommunicera, genomföra, underhålla och följa upp aktiva åtgärder för ökad delaktighet. Vägen till ett förändrat förhållningssätt går via kompetensutveckling om medborgarskap, attityder och tillgänglighet, reglering av tillgänglighet samt framtagning av konkreta verktyg som kravspecifikationer i offentlig upphandling, standardisering och certifiering. Handikappförbundens medlemsförbund förmedlar konkreta beskrivningar av vad ett tillgängligare samhälle innebär för personer med olika funktionsnedsättningar. Det gäller till exempel rörelsehinder, nedsatt syn och hörsel, dövhet, astma och överkänslighet, olika medicinska funktionsnedsättningar samt nedsatt kognitiv och psykisk funktionsförmåga. Tillgänglighetsbegreppet har alltså en fysisk och en kommunikativ aspekt samt en informationsaspekt. Fysisk tillgänglighet innebär att människor med funktionsnedsättningar kan vistas och förflytta sig i olika inom- och utomhusmiljöer, inklusive transportmedel. Alla ska till exempel kunna ta sig till och från arbetet och delta i olika kultur- och fritidsaktiviteter. Åtgärder för tillgänglighet i detta avseende kan vara byggande av rullstolsramper, avfasning av trottoarkanter och andra åtgärder som underlättar för människor med rörelsehinder, men vi vill betona att även andra grupper av personer med funktionsnedsättning i hög grad stöter på hinder i den fysiska tillgängligheten i dagens samhälle. Osynliga funktionsnedsättningar som allergier får ofta mindre uppmärksamhet, men fysisk tillgänglighet handlar i lika hög grad om undvikande av till exempel cigarettrök, parfymdoft och olika allergiframkallande ämnen som används vid byggnationer, reparationer och städning. En grupp som i hög grad upplever sig som utestängd från samhället är människor med elöverkänslighet, vilkas behov av en miljö fri från strålning från mobiltelefoner, lågenergilampor, internetuppkopplingar med mera ofta inte tas riktigt på allvar. Även tillgång till alternativ kost för livsmedelsallergiker är en fråga om tillgänglighet.

15 Kommunikativ tillgänglighet innebär att förutsättningar finns för en fungerande kommunikation människor emellan. Bristen på teckenspråkstolkar är ett problem i detta avseende, liksom bristen på fungerande teleslingor och annan hörselteknisk utrustning. Även när sådan utrustning finns installerad, fungerar den ofta inte tillfredsställande på grund av felaktig installation, att personalen inte är utbildad i handhavandet av tekniken, att den inte fungerar ihop med tillhörande mikrofoner eller att det finns annat i lokalen som stör hörseltekniken. Ibland sektioneras inte hörselslingorna, vilket skapar en brist i den fysiska tillgängligheten för elöverkänsliga. Även god akustik och god belysning är frågor som berör den kommunikativa tillgängligheten. Informationstillgänglighet betyder att alla människor kan ta del av information av olika slag. Att tryckt information är tydlig och vid behov går att få på punktskrift, kassett eller diskett och att talad information kompletteras med visuell krävs för att syn- och hörselskadade och människor med läsoch skrivsvårigheter ska få informativ tillgänglighet. För att informationstillgängligheten ska fungera för människor med begåvningsmässiga funktionsnedsättningar kan det krävas att skriftlig information vid behov går att få på lättläst svenska. Elöverkänsliga och andra grupper av funktionshindrade som av olika skäl inte har tillgång till eller kan använda datorer stöter på ökande hinder i tillgängligheten genom att information i allt högre grad bara finns att tillgå via internet. Såväl när det gäller kommunikation som information är det viktigt att ta hänsyn till språkets betydelse antingen det är teckenspråk, som är erkänt som ett eget språk, som andra språk. Personer med funktionsnedsättningar, som talar ett annat språk kan ha dubbla svårigheter att försvara sina rättigheter. Detta måste alltid vägas in, när man talar om diskriminering. Utöver detta vill vi framhålla att tillgänglighet också i hög grad handlar om attityder och bemötande. Negativa attityder kan vara ett stort hinder i kontakten människor emellan och därmed leda till att personer med funktionsnedsättningar i varierande omfattning isoleras och utestängs från samhällslivet. Brister i bemötande och attityd drabbar ofta i särskilt hög grad människor med osynliga, ovanliga eller mindre kända funktionsnedsättningar. Dessa människor upplever ofta att de möts av misstro och/eller bristande förståelse från omgivningen. För att tillgänglighet ska fungera, krävs att såväl politiker som tjänstemän, och även människor i allmänhet, får en ökad kunskap om vad det innebär att leva med en funktionsnedsättning.

16 Handikappförbunden vill framhålla vikten av att samtliga dessa aspekter av tillgänglighetsbegreppet uppmärksammas i det fortsatta lagstiftningsarbetet och omfattas av de riktlinjer och föreskrifter som kommer att ligga till grund för tillämpningen av den nya lagen. Lagen om Ombudsmannen mot diskriminering Handikappförbunden stöder Diskrimineringsutredningens förslag att inrätta en samlad ombudsmannamyndighet mot diskriminering. Vi vill dock betona vikten av att den nya myndigheten får tillräckliga resurser för sitt uppdrag och att det där kommer att finnas tillräcklig sakkunskap och kompetens inom de olika diskrimineringsgrunderna. I likhet med Diskrimineringskommittén anser vi att det är viktigt att markera att alla människor är lika i värde och rättigheter och att det inte finns några hierarkier mellan olika diskrimineringsgrunder. Det är olyckligt att människor i dagens system delas in i olika fack, där en diskrimineringsgrund i taget hanteras. Enligt Diskrimineringskommitténs uppfattning innebär upprättandet av en samlad ombudsmannamyndighet att man slipper detta problem och att man markerar att diskriminering oavsett diskrimineringsgrund är oacceptabel. Inrättandet av en samlad ombudsmannamyndighet mot diskriminering kan vara ett viktigt steg i rätt riktning. En samlad myndighet kan, liksom en samlad diskrimineringslagstiftning, leda till en korsbefruktning mellan olika diskrimineringsgrunder. Ett ökat kunskaps- och erfarenhetsutbyte kan ske, vilket ger ett starkare skydd mot diskriminering, och en enhetlig tillämpning av lagen för olika diskrimineringsgrunder underlättas. En samlad myndighet kommer också sannolikt att få en större auktoritet, en starkare röst i opinionsbildningen och en möjlighet att agera mer kraftfullt mot olika former av diskriminering. Samtidigt finns inom handikapprörelsen en oro för att en sammanslagning av ombudsmännen kan ses som en möjlighet att spara pengar och leda till att minskade resurser avsätts till ombudsmännens arbete mot diskriminering. Vi vill därför betona att det är nödvändigt, om de positiva effekterna med en samlad ombudsmannamyndighet ska kunna uppnås, att denna myndighet får tillräckliga resurser till sitt arbete. Vi vill också framhålla vikten av att den sakkunskap rörande de olika diskrimineringsgrunderna som nu finns hos de skilda ombudsmännen inte går förlorad. Även om lagstiftningen och skyddet i möjligaste mån bör vara samma för alla diskrimineringsgrunder, kommer det alltid att finnas ett behov av specialkunskap inom de olika områdena. Brottsbalken Handikappförbunden ställer sig kritiska till att brottsbalkens straffbestämmelse om olaga diskriminering enbart föreslås omfatta diskriminering på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller

17 sexuell läggning. Vid skapandet av en sammanhållen diskrimineringslagstiftning borde en utredning av möjligheterna att utvidga denna bestämmelse till att omfatta samtliga diskrimineringsgrunder ingå. En kriminalisering har, som Diskrimineringskommittén skriver i betänkandet, en viktig symbolfunktion. Det faktum att staten använder sig av kriminalisering, som är det kanske starkaste möjliga uttrycket för avståndstagande, utgör en markering av att det offentliga Sverige ser frågan om diskriminering som en gemensam angelägenhet. En kriminalisering ger också medborgarna ett annat skydd än en civilrättslig reglering kan ge. Mot denna bakgrund anser vi att det är mycket olyckligt att den föreslagna kriminaliseringen, liksom den nuvarande, bara omfattar några få av de grunder på vilka diskriminering förekommer i samhället. Att en näringsidkare som diskriminerar en människa på grund av dennes etniska ursprung begår ett brott, medan det inte är straffbart att diskriminera någon på grund av att hon eller han har en funktionsnedsättning, anser vi är en fullkomligt oacceptabel ordning. Genom denna lagstiftning signalerar staten att diskriminering av människor med funktionsnedsättningar är mindre allvarligt än diskriminering på vissa andra grunder. Det är en inställning som går tvärt emot de principer om allas lika värde och rättigheter som ligger till grund för själva tanken med en diskrimineringslagstiftning. En diskriminerande handling måste fördömas lika kraftigt oavsett vem den riktar sig mot. Om olaga diskriminering ska vara kriminaliserat, vilket vi är positiva till, måste kriminaliseringen alltså omfatta samtliga diskrimineringsgrunder. Diskrimineringskommittén föreslår en särskild utredning om en förstärkning av bestämmelsen om olaga diskriminering. Vi stöder detta förslag och vill understryka vikten av att en sådan utredning även omfattar frågan om straffansvar för diskriminering på andra grunder än de som nu omfattas av lagen. Lagen om rättegången i arbetstvister Förutsatt att mål rörande diskriminering i arbetslivet även fortsättningsvis kommer att handläggas av Arbetsdomstolen, är vi positiva till förslaget att en av rättens ledamöter i dessa mål ska ha särskild insikt i diskrimineringsfrågor. Vi anser, som framgått ovan, det i första hand är specialkunskap i just diskrimineringsfrågor behövs i diskrimineringsmål. Vi ser det också som positivt att arbetsmarknadens parter, vilkas medverkan kan vara skäl att ifrågasätta domstolens opartiskhet och oberoende, enligt kommitténs förslag inte kommer att vara i majoritet i rätten i dessa mål. Nationellt övervakningssystem I den nya FN-konventionen om mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättningar föreslås att det skall finnas ett nationellt övervak-

18 ningssystem. Sverige bör redan nu förbereda sig för detta. Därför bör denna fråga utredas och ses i sammanhang med Diskrimineringskommitténs förslag. Bl a måste det klaras ut hur ombudsmännens roll blir i förhållande till en sådan MR-institution. Vi förutsätter att en sådan utredning görs i nära samarbete med Handikappförbunden, som i ett internationellt projekt håller på att utarbeta förslag till ett sådant system. Handikappförbunden har utarbetat alternativrapporter till regeringens rapport, när det gäller befintliga FN-konventioner om mänskliga rättigheter. Dialogen med Handikappförbunden kan utvecklas inför Sveriges kommande rapporter till berörda övervakningskommittéer inom FN. Vi förutsätter också att regeringen följer upp rapporterna inklusive dem som Handikappförbunden gjort. Samarbetet i MR-frågor kan förbättras i syfte att bekämpa diskriminering av människor med funktionsnedsättningar. Med vänlig hälsning HANDIKAPPFÖRBUNDENS SAMARBETSORGAN 43 handikappförbund i samverkan Ingemar Färm Ordförande Örjan Brinkman Generalsekreterare