Skanning och dokumenthantering

Transkript

1 Dnr 2006/1412 T0 2007:13 Skanning och dokumenthantering

2 2

3 Uppdraget Skanning och dokumenthantering är ett egeninitierat uppdrag i IAF:s verksamhetsplan för Denna rapport utgör redovisning av projektet. Rapporten har utarbetats inom IAF:s tillsynsenhet av Henrik Eriksson, Inger Fernholm, Maria Hansson, Marie Nordmarc, Håkan Nordström och Marcus Pettersson (projektledare). Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF, startade sin verksamhet i Katrineholm den 1 januari IAF svarar för den samlade tillsynen och andra statliga uppgifter som gäller arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF Box Katrineholm Tfn: E-post: iaf@iaf.se 3

4 4

5 Innehåll 1 Sammanfattning Uppdraget Bakgrund Syfte Arbetssätt Skanning Okulär kontroll av handlingar Dokumenthantering Avgränsning Regelverket Tillämpliga regler Dokumenthantering Bakgrund Flödesbeskrivning Avvikelser Återsökning Analys Sammanfattning Avtal Ramavtal Enskilda avtal Analys Delegering Personuppgifter och sekretess Ramavtal och enskilda avtal Skanning Bakgrund och tillämpliga regler Hantering vid skanning Sortering av post och postöppning Beredning av öppnad post Inskanning Tolkning Rättning/verifiering av inskannade dokument Filleverans Felhantering Analys Jämförelse av originalhandling och bildfil Slutdiskussion

6 6

7 1 Sammanfattning Syftet med detta uppdrag har primärt varit att få en uppfattning om vilken kvalitet hanteringen kring skanning håller. Detta har skett genom att granska skanningsprocesserna, arbetslöshetskassornas dokumenthantering och kvaliteten på skannade bilder. Ett sekundärt syfte har dessutom varit att kontrollera om IAF:s granskningar kan genomföras med bilder av skannade handlingar som underlag. IAF har hittills granskat med originalhandlingar som underlag. Detta har inneburit begränsningar för tillsynens flexibilitet och kostnader för arbetslöshetskassorna. Att en arbetslöshetskassa valt att skanna sina handlingar innebär att pappershandlingar skannas in i ett ärendehanteringssystem. Handlingarna som visas i ärendehanteringssystemet som elektroniska bilder, är egentligen alltså en kopia. Originalen arkiveras direkt efter att de skannats. De elektroniska bilderna utgör underlag för arbetslöshetskassornas handläggning och beslutsfattande. Även förhållandet mellan externa leverantörer av skanning och berörda arbetslöshetskassor har undersökts. I de fall där arbetslöshetskassor valt en extern leverantör sköts all dokumenthantering, det vill säga till exempel postmottagning, ankomststämpling och arkivering, av den externa leverantören istället för arbetslöshetskassan. Arbetslöshetskassorna är inga myndigheter men har genom att de av staten anförtrotts att handlägga och fatta beslut i ärenden om arbetslöshetsersättning fått uppdrag som innebär myndighetsutövning. Det finns ett antal krav som ställs gällande dokumenthanteringen som framför allt kommer till uttryck i Tryckfrihetsförordningen (1949:105) (TF), Sekretesslag (1980:100) (SekrL), Arkivlag (1990:782) (ArkivL), Personuppgiftslag (1998:204) (PuL) och Förvaltningslag (1986:223) (FL). Gällande dokumenthantering generellt så anser IAF att det bör ställas stora krav på hur arbetslöshetskassorna håller sina handlingar ordnade. Vid införandet av sekretessregeln för kassorna gjordes ett undantag från registreringsskyldigheten för kassorna under förutsättning att de på annat sätt skulle hålla handlingarna ordnade. Det finns dock flera exempel där olika typer av handlingar omotiverat har olika flöden och förvaras på olika ställen på samma arbetslöshetskassa. IAF anser att dokument- 7

8 hanteringen bör vara så enkel och konsekvent som möjligt och samtidigt präglas av en god offentlighetsstruktur. 1 Om tillsyn ska kunna genomföras med bilder av skannade handlingar som underlag måste alla handlingar i ett ärende finnas tillgängliga i kassans ärendehanteringssystem. Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO) har slutit ramavtal med två externa leverantörer. Varje arbetslöshetskassa som vill kan göra beställningar utifrån ramavtalen. Oavsett om dokumenthanteringen sköts av annan än arbetslöshetskassan så har arbetslöshetskassan kvar det ansvar som följer med uppdraget som den fått av staten. När arbetsuppgifter av myndighetsutövande karaktär överlämnas till annan förutsätter IAF att mellanhavandena är tydligt reglerade i avtal. Rättsäkerheten för de enskilda får inte äventyras på grund av att ansvarsförhållandena inte är reglerade på ett godtagbart sätt. Skanningsprocessen kan grovt indelas i ett antal moment oberoende av om kassan valt att skanna i egen regi eller om den valt någon av de externa leverantörerna som SO slutit ramavtal med. Dessa är postsortering och postöppning, beredning, skanning, tolkning, rättning, filleverans och felhantering. De två moment som är mest kritiska är beredning och rättning. Om något blir fel vid beredningen finns risk att bristen består genom hela skanningsprocessen. Vid beredningen finns vissa inslag som IAF anser kan vara olämpliga, särskilt hos de externa leverantörerna. Det gäller till exempel rutinen att vissa handlingar sorteras bort för att man bedömer att de inte tillför ärendet något eller att handlingar skickas tillbaka till avsändaren, exempelvis en arbetsgivare, då de inte kan kopplas ihop med en medlem vid kassan. Ingen av skanningscentralerna ankomststämplar handlingarna. De förser istället handlingarna med en elektronisk märkning som anger skanningsdatum. IAF anser att märkningen bör inbegripa två datum; ett ankomstdatum och ett skanningsdatum. Att avgöra om en handling är en kopia eller en originalhandling och att därefter märka en handling med uppgift om detta kan i vissa fall innebära myndighetsutövning. Detta arbetsmoment kan således inte utföras av någon annan än personal anställd av kassan. 1 Angående god offentlighetsstruktur se SOU 2002:97. Ordning och reda bland allmänna handlingar. Sid

9 Momentet rättning innebär att bilderna efter tolkning gås igenom manuellt. Det förekommer att skanningscentralerna gör bedömningar och korrigerar i kassakort som är felaktigt ifyllda. Sådana bedömningar innebär myndighetsutövning. IAF anser följaktligen att bedömningar av det slaget bara ska göras av personal som är anställd av arbetslöshetskassan. IAF har kontrollerat kvaliteten på bilder av skannade handlingar hos utvalda arbetslöshetskassor. Jämförelser gjordes mellan bilder i ärendehanteringssystemet och motsvarande originalhandlingar. IAF har funnit att 1 procent av 1091 granskade bilder inte överensstämde med originalhandlingen. Inte i något fall var bristen sådan att den kunde påverka handläggningen eller beslutsfattandet hos arbetslöshetskassan. Svaret på frågan om IAF i dagsläget kan nöja sig med att genomföra en granskning med utgångspunkt endast i skannade bilder istället för på originalhandlingar måste med beaktande av samtliga omständigheter besvaras nekande. De kassor som hanterar skanningen internt ligger dock närmare en möjlig övergång till ett sådant förfarande eftersom de problem som rör myndighetsutövning och överlåtande av uppgifter på annan part inte förekommer. Vad gäller de kassor som nyttjar en extern part för skanning finns flera principiella brister i hanteringen som måste lösas innan granskning baserad på skannade handlingar framför originalhandlingar kan bli aktuell. 9

10 2 Uppdraget 2.1 Bakgrund Av IAF:s verksamhetsplan för perioden mars februari 2007 framgår att Tillsynen ska bedrivas så effektivt som möjligt utifrån befintliga resurser och vara probleminriktad, det vill säga riktas mot de delar av administrationen av försäkringssystemet där risken för fel och brister bedöms vara störst. Tillsynsinsatser ska därför vid sidan om uppdrag enligt regeringens regleringsbrev i första hand sättas in på områden som bedöms ha stor betydelse för en korrekt och rättssäker hantering av försäkringsreglerna. (s. 8) Skanning används av många kassor för att underlätta administrationen av arbetslöshetsförsäkringen: 20 av totalt 36 arbetslöshetskassor skannar handlingar i ersättningsärenden. På de kassor som valt att skanna sina handlingar sker handläggningen av ersättningsärenden utifrån skannade bilder av originalhandlingen istället för på de faktiska handlingar de sökande skickat in till kassan. Då skannade handlingar används för att bedöma en sökandes ersättningsrätt är det av yttersta vikt att skanningen sker på ett sådant sätt att processen i sig inte leder till att information faller bort eller förvanskas med felaktiga beslut som följd. Vidare bör det finnas tydliga rutiner vid kassorna för hanteringen av skannade handlingar i handläggningen. Alla arbetslöshetskassor ska hantera dokument med utgångspunkt i de bestämmelser som anges i tillämpliga lagar, förordningar och föreskrifter. 2 Kraven följer med myndighetsrollen. De kassor som använder sig av en extern skanningscentral överlåter helt hanteringen av dokument på en annan aktör. Arbetslöshetskassorna är inte ensamma om att ha löst dokumenthanteringen på detta sätt. Försäkringskassan och CSN är exempel på myndigheter som anlitar utomstående aktörer för posthantering, skanning och arkivering. Ett grundläggande krav i sådana sammanhang är att ansvaret för dokumenthanteringen är noga utrett och väl dokumenterat i avtal. 2 Se vidare kap. 3, Tillämpliga regler 10

11 Ansvaret för kvalitet i handläggningen upphör dock inte i och med överlämnandet. De flesta av de kassor som skannar handlingar använder sig av en extern skanningscentral, antingen Dokumenthuset Recall AB (Recall) i Östersund eller EDB AB (EDB). 3 Akademikernas Erkända Arbetslöshetskassa (AEA), Arbetslöshetskassan Alfa (Alfa-kassan), Svensk Handels och Arbetsgivarnas arbetslöshetskassa (SHA) och Småföretagarnas arbetslöshetskassa (Småa) har dock egen skanning. I dagsläget använder sig de kassor som skannar handlingar i ersättningsärenden av något av följande fyra ärendehanteringssystem: SOTA, ADA, Viewstar eller ÄHS. Arbetslöshetskassorna står emellertid i begrepp att gå över till ett enhetligt elektroniskt ärendehanteringssystem som kallas ÄGA. 4 Det innebär att även de kassor som i dagsläget inte skannar sina handlingar kommer att göra det inom kort. 5 Detta gör det än viktigare att hanteringen i skanningsprocessen sker på ett korrekt sätt. IAF genomför idag i de allra flesta fall sina granskningar på originalhandlingar. För att en granskning av ärenden ska kunna genomföras med skannade handlingar som underlag krävs att samtliga handlingar och uppgifter i ett ärende finns tillgängliga vid granskningstillfället, liksom att kvaliteten på underlaget är sådan att den inte avviker från originalet. Tidigare erfarenheter har visat att de förutsättningar som krävs för en granskning inte alltid har kunnat garanteras på annat sätt än genom användandet av originalhandlingar. Problemen har till exempel bestått i att samtliga handlingar i aktuella ärenden inte funnits tillgängliga vid granskningstillfället. IAF har vid tidigare granskningar bland annat funnit att kassorna inte alltid skannar alla handlingar i ett ärende och att uppgifter i ett ärende förvaras på olika ställen. Det har också förekommit att det inte gått att utröna om den handling som legat till grund för den skannade bilden varit en originalhandling eller en kopia. Vidare har det visat sig svårt att på skannade handlingar upptäcka om uppgifter i originalhandlingen ändrats. 3 EDB:s skanningscentral ligger för närvarande i Arjeplog, men inom kort kommer den att flyttas till Stockholm. 4 Målsättningen är att samtliga kassor ska ha övergått till att använda ÄGA innan sommaren I dagsläget är det 16 stycken kassor som inte skannar handlingar. 11

12 Granskningarna på originalhandlingar medför ett visst merarbete för kassorna. Att beställa originalhandlingar från arkivet innebär i de flesta fall också en kostnad för kassorna. Kassorna ska dock ha fungerande rutiner för framplockande av handlingar och handlingar ska kunna plockas fram även av andra skäl än granskning. Från IAF:s sida ställer dagens hantering stora krav på framförhållning inför en granskning. Den minskar även myndighetens flexibilitet vid granskningstillfället då endast handlingar som plockats fram kan omfattas av granskningen. 2.2 Syfte Projektets primära syfte har varit att undersöka vilken kvalitet hanteringen kring skanning håller. Genom att utreda detta var även ett sekundärt syfte att avgöra om skannade bilder av originalhandlingar kan utgöra enda underlag för IAF:s tillsyn över kassorna, eller om myndigheten även i fortsättningen i första hand bör efterfråga originalhandlingar. Som nämnts ovan fyller användandet av originalhandlingar vid en granskning två funktioner: dels innebär det ett mer fullständigt och korrekt underlag och dels säkerställs att kassorna har kontroll över sina dokument. För att uppnå syftet i projektet har därför båda dessa delar, skanning och dokumenthantering, kontrollerats. Målen för projektet har därför varit En kontroll av vilken kvalitet skanningen vid kassorna håller. Kontroll sker genom att titta på rutiner och säkerhet kring skanning samt att skannat dokument överensstämmer med originalhandling. Rutiner följs upp med avseende på fysisk hantering av dokument, bland annat om samtliga dokument med uppgifter som utgör underlag i ett ärende hålls samman. Kartläggning av kassornas dokumenthantering och möjlighet att återsöka originalhandlingar. Med dokumenthantering avses den fysiska hanteringen från det att en handling inkommer/upprättas till dess att ärendet är avslutat och handlingen arkiveras. Med återsökning avses möjligheten att inom rimlig tid kunna plocka fram en originalhandling. 12

13 2.3 Arbetssätt Att undersöka kassornas skanning och dokumenthantering har varit ett prioriterat projekt eftersom utgången har en avgörande betydelse för genomförandet av framtida granskningsuppdrag. Arbetet i projektet har sträckt sig mellan juni 2006 och april Underlaget för rapporten har varit ett frågeformulär som besvarats av samtliga 36 kassor, besök på de två externa skanningscentralerna, och granskningar som utförts vid besök vid sju a-kassor. Studien har bestått av två integrerade delar samt av två urvalsgrupper. 6 Som nämnts tidigare hanterar arbetslöshetskassorna dokument på olika sätt. Av nedanstående tabell framgår vilka kassor som skannar sina handlingar och om det i så fall sker inom kassans egen verksamhet eller om en extern leverantör anlitas. Tabellen visar också vilket ärendehanteringssystem som dessa kassor använder. Kassorna som granskats vid besök är markerade med fetsstil i tabellen. 7 6 De två integrerade delarna är skanning och dokumenthantering. De två urvalsgrupperna är samtliga kassor och den grupp kassor som granskats vid besök. 7 Av utrymmesskäl har inte hela ordet arbetslöshetskassa skrivits ut i tabellen. 13

14 Tabell 1 Arbetslöshetskassa (a-kassa) Skanningscentral Ärendesystem Akademikernas a-kassa Egen, Stockholm Viewstar Alfa-kassan Ljusdal ÄHS HTF:s a-kassa Arjeplog ADA Småföretagarnas a-kassa Egen, Stockholm ADA Svensk Handels och Egen, Stockholm ADA Arbetsgivarnas a-kassa Handels a-kassa Östersund SOTA SKTF:s a-kassa Östersund SOTA A-kassan SEKO Arjeplog SOTA Byggnads a-kassa Arjeplog SOTA Fastighetsanställdas a-kassa Arjeplog SOTA Finans- och försäkringsbranschens Arjeplog SOTA a-kassa Grafiska arbetarnas a-kassa Arjeplog SOTA HRF:s a-kassa Arjeplog SOTA IF Metalls a-kassa Arjeplog SOTA Kommunalarbetarnas a-kassa Arjeplog SOTA Livsmedelarbetarnas a-kassa Arjeplog SOTA Lärarnas a-kassa Arjeplog SOTA Sif:s a-kassa Arjeplog SOTA Skogs- och träfackets a-kassa Arjeplog SOTA Transportarbetarnas a-kassa Arjeplog SOTA A-kassan SeA Skannar inte - Bensinhandlarnas a-kassa Skannar inte - Elektrikernas a-kassa Skannar inte - Farmacitjänstemännens Skannar inte - a-kassa Hamnarbetarnas a-kassa Skannar inte - Journalisternas a-kassa Skannar inte - Ledarnas a-kassa Skannar inte - Musikernas a-kassa Skannar inte - Målarnas a-kassa Skannar inte - Pappersindustriarbetarnas Skannar inte - a-kassa Skogs- och lantbrukstjänstemännens Skannar inte - a-kassa ST:s a-kassa Skannar inte - Sveriges arbetares a-kassa Skannar inte - Sveriges fiskares a-kassa Skannar inte - Säljarnas a-kassa Skannar inte - Teaterverksammas a-kassa Skannar inte - Urvalet av de kassor som har omfattats av dokumentgranskningen har skett utifrån flera kriterier. Samtliga kassor som har egen skanning har ingått i granskningen. Flertalet kassor som skannar handlingar men som inte gör detta själva använder sig av en av de externa skanningscentralerna Recall eller EDB. Urvalskriteriet bland 14

15 dessa kassor har därför varit vilket ärendehanteringssystem som kassan använder. Förutom kassorna med egen skanning använder endast en kassa ADA och ingår därför i studien. Majoriteten av kassorna använder SOTA som ärendehanteringssystem och av dessa valdes två medelstora kassor ut för granskning, en med skanningen förlagd till Recall och en där skanningen utförs av EDB. Uppdraget inleddes med en sammanställning av ett frågeformulär rörande skanning och dokumenthantering, vilket sedan skickades ut till samtliga kassor. Utifrån svaren i frågeformuläret har projektgruppen sammanställt kompletterande frågor om skanning och dokumenthantering inför granskningsbesöken Skanning Granskning av skanningen har genomförts på sammanlagt sex ställen: vid två externa skanningscentraler och vid fyra arbetslöshetskassor med egen skanning. De externa skanningscentralerna är de centraler SO har ramavtal med: EDB och Recall. Granskningen på dessa centraler har endast omfattat själva skanningen och hanteringen som rör denna. Inför besöken på skanningscentralerna förbereddes kompletterande frågor utifrån ramavtalen och den del av frågeformuläret som avsåg skanningen. Inför besöken på kassorna förbereddes kompletterande frågor utifrån avropen till ramavtalen och av frågeformuläret. Vid besöken på både skanningscentraler och kassor med egen skanning inspekterades samtliga stationer i skanningsprocessen, från postöppning till leverans av filer. Den del som avser arkivering har granskats mer översiktligt eftersom denna del faller under Riksarkivets tillsynsområde. Intervjuer genomfördes med personal och med ansvariga. Dessutom granskades rutinerna för dokumenthanteringen i skanningsprocessen. Den fysiska hanteringen av originaldokumenten prioriterades, men även hanteringen avseende säkerhet och sekretess Okulär kontroll av handlingar Vid kassabesöken granskades handlingar från 25 slumpvis utvalda ersättningsärenden. De handlingar som valdes ut för granskning var 15

16 senaste anmälan om arbetslöshet, senaste arbetsgivarintyget, samt de fem senast av medlemmen insända handlingarna. Anmälan om arbetslöshet och arbetsgivarintyg är de vanligast förekommande handlingarna på en kassa, och i de flesta fall centrala handlingar i ett ersättningsärende. För övriga handlingar gällde inga mer urvalskriterier än att det skulle vara fem ytterligare handlingar utöver anmälan om arbetslöshet och arbetsgivarintyg. Detta för att skapa en bredd i urvalet och ge en möjlighet att granska flera olika typer av handlingar. Förutsatt att samtliga begärda handlingar fanns tillgängliga för alla begärda personnummer granskades 175 handlingar per kassa. Vid granskningen kontrollerades att den skannade bilden överensstämde med originalhandlingen, det vill säga att information från originalhandlingen inte fallit bort eller förvanskats i och med skanningen. Alla avvikelser, som oskärpa, mörka fält eller bristande noteringar om originalhandlingens kondition, noterades och har sammanställts kassavis Dokumenthantering Som nämnts tidigare handlägger knappt hälften av arbetslöshetskassorna på originalhandlingar. I dessa fall hanteras inte handlingarna av någon annan än kassaanställd personal. Detsamma gäller för kassor med egen skanning. De kassor som skannar sina handlingar externt har ett annorlunda dokumentflöde där en del av dokumenthanteringen har förts över på skanningscentralerna. Överförandet gör dokumenthanteringen mer komplex och avsaknaden av tydliga avtal har gjort flödet svåröverskådligt. 8 Den huvudsakliga källan till information vad det gäller dokumenthanteringen är svaren på frågeformuläret, men delar av hanteringen har kontrollerats på de kassor som besökts inom ramen för projektet. Vid dessa besök kontrollerades bland annat kassornas kapacitet för återsökning. Kassorna mottog uppgift om de handlingar som skulle granskas en vecka innan inspektionen skulle genomföras. En vecka ligger i normala fall i överkant av vad som kan anses vara rimlig tid för återsökning av enstaka handlingar i ärenden, både för de kassor som har 8 Se vidare kap. 4 och 5. 16

17 egen skanning och de som använder sig av en skanningscentral. Då det rörde sig om en granskning av ett större antal dokument medgavs dock längre tid för återsökningen. 2.4 Avgränsning Arkiven vid samtliga skanningsställen har besökts, och arkiveringen har i viss mån kontrollerats i och med återsökningen av dokument. Det har dock inte varit fråga om en granskning av arkiven som sådana det är en uppgift som faller inom Riksarkivets tillsynsområde. I den mån arkiveringen ingått i projektet har det mer varit en fråga om att få förståelse för hela flödet i dokumenthanteringen, och att kontrollera effektiviteten i återsökningen. Granskningen har med andra ord inte fokuserat på arkivering och gallring i sig. På samma sätt har projektet haft tillfälle att ta del av de datasystem som ingår i skanningsprocessen. Viss information om backupsystem och sändning av datafiler har också inhämtats i projektet, men inte heller här har det varit fråga om att granska systemen som sådana. Elektroniska handlingar och deras funktion har inte ingått i projektet. Inte heller har de tolkade databilderna i exempelvis SOTA varit föremål för tillsyn. 9 Iakttagelser som gjorts och som ligger utanför uppdraget har antecknats separat och tas inte upp för vidare utredning eller åtgärd inom uppdraget. I det fall projektets resultat visar på att ytterligare åtgärder eller uppföljning från IAF:s sida krävs, kommer detta att utredas och åtgärdas utanför projektets ram. De flesta kassor, även de som inte skannar handlingar i ersättningsärenden, skannar sina kassakort hos EDB. Undantag från detta är Handelsanställdas arbetslöshetskassa och SKTF:s arbetslöshetskassa som istället skannar sina kassakort hos Recall och Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa som inte skannar kassakorten alls. Överlag är hanteringen av kassakort annorlunda än hanteringen av andra handlingar i ett ersättningsärende. Kassakortshanteringen är till exempel beroende av flera variabler eftersom en större del av hanteringen sker med automatik. Emedan hanteringen av kassakort på skanningscentra- 9 Med tolkad bild avses ett dataformulär i SOTA där uppgifter från de skannade intygen förs in. 17

18 lerna har kontrollerats har inte kassakort ingått i projektet på samma sätt som övriga handlingar i ett ersättningsärende. Kassakorten har inte kontrollerats vid granskningsbesöken på kassorna. En bedömning av tillförlitligheten i hanteringen av kassakort i datasystemen kräver en mer djupgående analys av dessa än vad som ryms i detta uppdrag. På samma sätt har inte skannade handlingar i medlemsärenden granskats i de fall de skannas i ett annat system än de fyra ärendehanteringssystemen som nämnts ovan. 18

19 3 Regelverket 3.1 Tillämpliga regler Justitieombudsmannen (JO) gjorde i beslut den 27 december bedömningen att handläggning och beslutsfattande i ärenden om arbetslöshetsersättning och medlemskap i en arbetslöshetskassa innebär myndighetsutövning. Förvaltningslagen, som är den lag som reglerar myndigheters verksamhet, gäller emellertid inte för kassorna då de inte är myndigheter. I dem delar där arbetslöshetskassornas uppdrag innebär myndighetsutövning ska emellertid FL vara vägledande. Av 16 FL framgår att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som tillförts ett ärende, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Kassornas uppdrag att besluta i ärenden rörande arbetslöshetsersättning innebär myndighetsutövning och de handlingar som inkommer till, och upprättas hos en kassa i ett ersättningsärende, är således allmänna handlingar. 11 Allmänna handlingar är som huvudregel offentliga enligt TF. Av bilagan till SekrL framgår att arbetslöshetskassorna härvidlag är att jämställa med myndigheter. Allmänna handlingarna hos arbetslöshetskassorna kan vara sekretessbelagda enligt sekretesslagen med hänvisning till skyddet för enskilds personliga förhållanden. 12 Rätten att få ta del av allmänna handlingar är grundlagsskyddad enligt TF:s andra kapitel. Av detta följer att allmänna handlingar måste bevaras. Det är bara handlingar i ett ersättningsärende som är allmänna handlingar. Handlingar i ett ärende rörande medlemskap är följaktligen inte allmänna handlingar såvida de inte är en del i ett ersättningsärende. Arbetslöshetskassorna omfattas av arkivlagen. 13 Arkivlagen anger att en myndighets arkiv bildas av allmänna handlingar från myndighetens verksamhet och att handlingarna ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltning, och forskningens behov. 14 Med hänsyn tagen till allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar, och samtidigt sekretesslagens krav på skydd för enskildas person- 10 Dnr kap 3 TF samt bilaga till SekrL 12 7 kap 10 SekrL 13 2 ArkivL 14 3 ArkivL 19

20 liga och ekonomiska förhållanden, bör allmänna handlingar förvaras åtskilda från andra handlingar. Kassorna är undantagna från registreringsskyldigheten enligt 5 sekretessförordningen. Detta beror på den stora mängden handlingar som kassorna har att hantera. Vad gäller allmänna handlingar ska kassorna ändå hålla sina handlingar ordnade och återsökningsbara så att TF:s och arkivlagens krav kan tillgodoses. Av IAF:s föreskrifter framgår att kassan ska upprätta en förteckning över inkommande omprövnings- och överklagningsärenden. 15 Av lag (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) framgår att IAF utövar tillsyn över kassorna. IAF har i det sammanhanget rätt att inhämta de upplysningar, samt ta del av de handlingar, som behövs för tillsynen. För tillsynen krävs således att kassorna håller sina handlingar ordnade. Detta gäller även handlingar som inte är allmänna. Det är kassans ansvar att se till att handlingar inkomna till, eller upprättade av, kassan hanteras i enlighet med både SekrL och PuL. Personuppgiftslagen reglerar automatiserad behandling av personuppgifter och i vissa fall även manuella register. Vad som kan räknas som behandling av personuppgifter kan vara insamling, registrering, lagring, bearbetning, sammanställning och samkörning av personuppgifter. 16 Den juridiska person eller myndighet som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter är enligt PuL personuppgiftsansvarig. En personuppgiftsansvarig ska se till att behandlingen av uppgifter sker i enlighet med PuL. Det anges i 31 PuL att den personuppgiftsansvarige ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av: - de tekniska möjligheter som finns, - vad det skulle kosta att genomföra åtgärderna, - de särskilda risker som finns med behandlingen av personuppgifterna, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter om arbetslöshetskassor (IAFFS) 2006:4 16 Justitiedepartementet, Behandling av personuppgifter, Stockholm, 2006, sid

21 - hur pass känsliga de behandlade personuppgifterna är. En personuppgiftsansvarig kan anlita ett personuppgiftsbiträde, någon som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning. När en personuppgiftsansvarig anlitar ett personuppgiftsbiträde ska den ansvarige förvissa sig om att biträdet kan genomföra de säkerhetsåtgärder som måste vidtas och verkligen vidtar åtgärderna. Ett personuppgiftsbiträde får endast behandla personuppgifter i enlighet med instruktioner som den erhållit från den personuppgiftsansvarige. Det ska i enlighet med 30 PuL finnas ett skriftligt avtal om biträdets behandling av personuppgifter för den ansvariges räkning. I avtalet ska det särskilt föreskrivas att biträdet får behandla personuppgifterna endast i enlighet med instruktioner från den ansvarige och att biträdet är skyldigt att vidta de åtgärder som avses i 31 första stycket PuL. Applicerat på förhållandet mellan en kassa och en extern skanningscentral är det kassan som enligt PuL är personuppgiftsansvarig och skanningscentralen är att anse som personuppgiftsbiträde. Staten har överlämnat uppdraget att handlägga och fatta beslut i ärenden om arbetslöshetsersättning till kassorna. Staten ska kunna förlita sig på att uppgiften sköts av den som blivit tilldelat uppgiften, och på ett sätt som står i överensstämmelse med lagen. Myndighetsutövning får endast överlämnas till annan genom stöd av lag. Det saknas lagstöd för arbetslöshetskassorna att delegera sina myndighetsutövande uppgifter till andra. 17 Skanning innebär i allmänhet inte myndighetsutövning men i en sådan hantering kan dock vissa moment av myndighetsutövning ingå. 17 Se även IAF:s rapport Arbetslöshetskassornas medlemshantering, 2006:13 21

22 4 Dokumenthantering 4.1 Bakgrund Denna rapport fokuserar framför allt på kassornas skanning av handlingar. Trots att fokus främst ligger på skanningen är det ofrånkomligt att i sammanhanget redogöra för arbetslöshetskassornas hantering av handlingar överlag. En förutsättning för att en arbetslöshetskassa ska kunna handlägga utifrån skannade bilder av dokument är att originalhandlingen hanteras och förvaras på ett sätt som uppfyller de krav som uppställs i de bestämmelser som nämnts tidigare i rapporten. Bilden av ett skannat dokument är en informationsbärare som har en viss funktion i handläggningen och kan närmast jämställas med en kopia av en handling. En skannad bild har ett lägre bevisvärde än originalhandlingen eftersom det är mycket svårare att kontrollera om handlingen eller utställarangivelsen är förfalskad eller förvanskad. En pappershandling har tre fysiska enheter som kan sammanfattas i begreppen: bäraren, det vill säga pappersarket texten utställarangivelsen, som vanligtvis är underskriften. Det enda som kan återges av en skannad bild är texten. Egenskaperna hos pappersarket och huruvida underskriften är i original är okända för den som tittar på en bild av en skannad pappershandling. En papperskopia, är liksom en databild av en skannad originalhandling, endast ett fotografi av en originalhandling. En papperskopia kan således inte heller jämställas med den ursprungliga handlingen ifråga om bevisvärde. Därför måste arbetslöshetskassan tillse att väsentliga intyg som ligger till grund för beslut om ersättning utgörs av originalhandlingar. Detta gäller framför allt arbetsgivarintyg och anmälan om arbetslöshet. Dessa handlingar upprättas enbart i syfte att tjäna som underlag för beslut om arbetslöshetsersättning, vilket är ytterligare ett skäl för att dessa ska lämnas i original. Även andra handlingar kan omfattas av kraven. I undantagsfall kan arbetsförhållanden med mera styrkas på andra sätt. Originalhandlingen är, skannad eller inte, det dokument som ligger till grund för arbetslöshetskassans beslut. Detta gäller även fast handlingen skickas till och förvaras 22