FÖRVALTNINGSRÄTTEN I HÄRNÖSAND DOM BAKGRUND

Storlek: px
Starta visningen från sidan:

Download "FÖRVALTNINGSRÄTTEN I HÄRNÖSAND DOM BAKGRUND"

Transkript

1 BAKGRUND Kommunfullmäktige i Sollefteå kommun (kommunfullmäktige) beslutade den 27 maj 2013, 66, med anledning av att länsstyrelsens miljöprövningsdelegation begärt Sollefteå kommuns (kommunen) ställningstagande till lokalisering av vindkraft, att tillstyrka lokalisering av vindkraftanläggning Fängsjön, för den del som är placerad inom kommunen, samt Storsjöhöjden. Av beslutet framgår att ansökan omfattar uppförande och drift av maximalt ca 151 stycken vindkraftverk inom kommunen. YRKANDEN M.M Anita Berglund, Signe Berglund, Astrid Edler Eriksson, Annhild Eriksson, Kenneth Eriksson, Jan Johansson, Ove Jonasson, Carina Kårén, Ulf Kårén, Agneta Mattsson, Roger Nilsson, Marianne Nilsson Stenmark, Rigmor Nordin, Peter Salomonsson och Åke Wikström (klagandena) överklagar beslutet, yrkar att beslutet upphävs och anför bl.a. följande. Kommunfullmäktiges protokoll är felaktigt. Framförda reservationer i beslutsärendet framgår inte av protokollet i enlighet med 5 kap. 59 p. 6 KL. Protokollet bör justeras. Kommunfullmäktiges beslut har inte föregåtts av den beredning som ärendet kräver enligt 6 kap. 4 KL och beslutet ska av den anledningen upphävas. Av handlingarna i ärendet framgår att kommunstyrelsen i Sollefteå kommun (kommunstyrelsen) huvudsakligen grundat sina ställningstaganden på de påståenden och det material som sökanden FORSCA framfört och som de redovisat i olika handlingar. Beredningstvånget innebär enligt klagandenas mening att kommunen ska granska de uppgifter som sökanden framför och sedan göra egna undersökningar om förhållanden i pågående markanvändning och självständigt bedöma effekterna av ändrad markanvändning. Kommunen ska grunda sitt ställningstagande på aktuella analyser och konsekvensbedömningar och alla de krav som lagstiftaren lagt fast ska uppfyllas. Klagandena anser att kommunens bedömning av vindkraftens effekter endast är relativ och att den inte tar hänsyn till de absoluta effekterna. Vidare är faktorer som 3 ljud/buller, kumulativa/långsiktiga effekter av kraftig vindkraftutbyggnad, effekter på kulturmiljö, effekter för boende och fritidsområden, påverkansoch utvecklingsmöjligheter för andra näringar som t.ex. turismnäringen, estetisk påverkan i landskapet bl.a. genom ljus, effekter på jakt, risk- och säkerhetsanalyser på människors hälsa, djur, natur samt på fastighetsvärden inte är tillräckligt utredda i kommunstyrelsens beredning. Klagandena anser dessutom att samhällsbyggnadskontoret och samhällsbyggnadsnämnden inte fått komma till tals i ärendet. Det är en allvarlig demokratisk brist att samhällsbyggnadskontorets specifika kompetenser och synpunkter inte tillvaratagits innan beslutet tagits. De juridiska effekterna beträffande beslutet är även oklara med anledning av att beslutet grundas på en föråldrad översiktsplan och med anledning av att det finns motsägelsefulla beslut tagna av kommunen som leder till oklarheter huruvida den fördjupade översiktsplanen från den 15 december 2008, Vindbruk i Sollefteå kommun, är ett tillägg till översiktsplanen

2 från 1990 eller en fördjupad översiktsplan. Planen från 1990 har aldrig aktualitetsförklarats och kommunen följer därmed inte bestämmelserna i 3 kap. 1 och 27 plan- och bygglagen (2010:900), PBL eftersom det ska finnas en aktuell översiktsplan över hela kommunen och aktualitetsförklaring ska ske av översiktsplanen minst en gång under varje mandatperiod. Kommunen har också fattat beslut om riktlinjer för markanvändning för vindkraft som saknar och har en otydlig koppling till PBL:s regelsystem och tidigare beslut om fördjupad översiktsplan. Kommunens beslut om fördjupad översiktsplan för vindbruk från den 15 december 2008 saknar beskrivning av sambanden och konsekvenserna för den gällande översiktsplanen som helhet. Kommunfullmäktiges beslut om den fördjupade översiktplanen den 15 december 2008 och kommunfullmäktiges beslut den 29 april 2013 om Vägledning för beslut/avslag vid begäran om tillstyrkan avseende lokalisering av vindkraft inom s.k. utredningsområden i den fördjupade översiktsplanen Vindbruk i Sollefteå kommun (KF ) uppfyller inte regeln i 3 kap. 6 PBL om att innebörden och konsekvenserna av översiktsplanen tydligt ska framgå. Anita Berglund har tidigare yrkat att kommunfullmäktiges beslut inhiberas. Förvaltningsrätten har i beslut den 28 juni 2013 avslagit Anita Berglunds yrkande om inhibition. Kommunen motsätter sig att beslutet upphävs och anför i huvudsak följande. Kommunen bemöter de delar i överklagandena som hänförs till någon av KL:s grunder för laglighetsprövning. 1. Protokollet från kommunfullmäktiges sammanträde den 27 maj 2013, 66, är justerat och i protokollet framgår framförda reservationer. 2. Ärendeberedningen för ärendet, som avser svar på länsstyrelsens miljöprövningsdelegations begäran om tillstyrkan avseende lokalisering av vindkraft vid Fängsjön och Storsjöhöjden, har följt följande process; 1. Kommunstyrelseförvaltningens yttrande 2. Kommunstyrelsens teknikutskotts protokoll den 23 april 2013, Kommunstyrelsens protokoll den 7 maj 2013, Kommunfullmäktiges protokoll den 27 maj 2013, 66 Kommunfullmäktiges beslut den 29 april 2013, Vägledning för beslut/ avslag vid begäran om tillstyrkan avseende lokalisering av vindkraft inom s.k. utredningsområden i den fördjupade översiktsplanen Vindbruk i Sollefteå kommun (kommunfullmäktige den 15 december 2008), berör inte Fängsjön och Storsjöhöjden. Dessa områden ingår i den fördjupade 5 översiktsplanen i Områden lämpliga för storskalig vindkraftetablering som område nr 9 och 10. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Tillämpliga bestämmelser Följande beslut får överklagas i formen för laglighetsprövning:

3 1. Beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund, 2. beslut av en nämnd eller ett partsammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande art eller rent verkställande art, 3. beslut av förbundsstyrelsen eller annan nämnd eller ett partssammansatt organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt 4. sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 15 (10 kap. 2 KL). Ett överklagat beslut ska upphävas, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning (10 kap. 8 KL). Vid prövningen av överklagandet får inte beaktas andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång (10 kap. 10 KL). Förvaltningsrättens bedömning Det krävs tillstånd att anlägga vindkraftverk och vindkraftparker, se bl.a. 9 kap. MB. Det är länsstyrelsen som beslutar om tillstånd för större vindkraftetableringar. Kommunen har i detta sammanhang inflytande över användning av mark- och vattenområden i kommunen genom bestämmelsen i 16 kap. 4 MB vilket innebär att tillstånd för uppförande av vindkraftanläggningar bara får ges om kommunen har tillstyrkt det (vetorätt). Förvaltningsrätten kan endast pröva lagligheten av kommunens beslut, inte dess lämplighet. Vidare får förvaltningsrätten inte sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe, utan endast fastställa eller upphäva beslutet. Det är den som klagar på beslutet som ska visa att det är olagligt. 6 Frågan i målet är om kommunfullmäktige haft rätt att tillstyrka lokalisering av vindkraftverk vid Fängsjön, för den del som är placerad inom kommunen, samt Storsjöhöjden eller om beslutet ska upphävas på grund av någon av de punkter som anges i 10 kap. 8 KL. Klagandena i målet har gjort flera invändningar mot det överklagade beslutet. Förvaltningsrätten delar upp dessa invändningar och behandlar dem under separata delfrågor. Kommunfullmäktiges beslut den 15 december 2008 och den 29 april 2013 Klagandena anför att kommunfullmäktiges beslut om fördjupad översiktsplan den 15 december 2008 och kommunfullmäktiges beslut den 29 april 2013 om Vägledning för beslut/avslag vid begäran om tillstyrkan avseende lokalisering av vindkraft inom s.k. utredningsområden i den fördjupade översiktsplanen Vindbruk i Sollefteå kommun (KF ) inte uppfyller regeln i 3 kap. 6 PBL om att innebörden och konsekvenserna av översiktsplanen tydligt ska framgå. Klagandena anför dessutom att beslutet den 15 december 2008 saknar beskrivning av sambanden med och konsekvenserna för den gällande översiktsplanen som helhet. Förvaltningsrättens prövningsram i målet är begränsad till att pröva lagligheten i kommunfullmäktiges beslut den 27 maj 2013, 66. Vad klagandena anfört i denna del hänför sig inte till ovannämnda beslut utan till andra beslut. Överklagandena i denna del ska därmed avvisas. Är kommunfullmäktiges protokoll felaktigt? Klagandena har anfört att kommunfullmäktiges protokoll vad gäller det

4 överklagade beslutet är felaktigt eftersom det inte innehåller framförda reservationer och att protokollet ska justeras. Enligt 4 kap. 22 KL får en förtroendevald som har deltagit i ett avgörande av ett ärende reservera sig mot beslutet. Reservationen ska anmälas innan sammanträdet avslutas. I 5 kap. 57 KL stadgas att protokoll ska 7 föras vid sammanträden på ordförandens ansvar och enligt 5 kap. 59 p. 6 KL ska protokollet för varje ärende redovisa vilka reservationer som anmälts mot besluten. I förarbeten till KL sägs att beslut som fattas av ordföranden i olika procedurfrågor i princip inte är överklagbara (se bl.a. SOU 1982:41, s. 88 f.). Äldre rättspraxis (RÅ 1944 ref 66 och RÅ 1952 I 150) har dock godtagit prövningar vad beträffar reservationer. Enligt 5 kap. 61 KL ska ett protokoll justeras senast fjorton dagar efter sammanträdet på det sätt som fullmäktige bestämt. Av 5 kap. 62 KL framgår att justeringen senast andra dagen efter det att protokollet justerats ska tillkännages på anslagstavlan. Av tillkännagivandet ska framgå var protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det anslagits. Tillkännagivandet får inte tas bort från anslagstavlan före utgången av den tid som gäller för överklagande enligt 10 kap. 6 första stycket KL. Av handlingarna i målet framgår att protokollet för det i målet aktuella beslutet är daterat den 27 maj Av protokollet framgår att ett flertal ledamöter reserverat sig mot beslutet men någon motivering till deras reservationer finns inte upptagna i protokollet. Några uppgifter om ledamöterna lämnat sina reservationer blankt utan motivering eller om motiveringar till reservationerna funnits men inte tagits till protokollet har inte anförts av klagandena. Det framgår vidare att protokollet justerats den 30 maj 2013 samt att justeringen tillkännagetts genom anslag på kommunens anslagstavla. Förvaltningsrätten anser med hänvisning till äldre praxis att överklagandena vad avser reservationerna kan prövas enligt KL. I förevarande fall har personerna som reserverat sig mot beslutet redovisats i protokollet i enlighet med KL:s bestämmelse. Någon rätt enligt lag eller annan författning att få en eventuell reservationstext som sådan bilagd protokollet föreligger inte. Vad gäller frågan om justering av protokollet finner förvaltningsrätten inte annat än att kommunens hantering följt den ordning som stadgas i KL. 8 Strider kommunfullmäktiges beredning av beslutet mot beredningstvånget? Klagandena har anfört att beslutet strider mot beredningstvånget med hänvisning till att utredningen är bristfällig och med anledning av att bl.a. samhällsbyggnadsnämnden inte yttrat sig i ärendet. Av 5 kap. 26 och 27 KL framgår det s.k. beredningstvånget. Innan ett ärende avgörs av fullmäktige ska det ha beretts av antingen en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör, eller av en fullmäktigeberedning, och om ett ärende bara beretts av en fullmäktigeberedning ska en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör alltid ges tillfälle att yttra sig. Av 6 kap. 4 p. 1 KL framgår att det åligger kommunstyrelsen att särskilt bereda

5 eller yttra sig i ärenden som ska handläggas av fullmäktige med de begränsningar som framgår av 5 kap KL. Av förarbetena till bestämmelserna om beredningstvånget framgår att kommunstyrelsen är den sista instansen i beredningsprocessen och ytterst ansvarig för beredningen av alla ärenden. Vilken eller vilka nämnder i övrigt som bör delta i beredningen beror på det enskilda ärendets art. En nämnd bör i normalfallet alltid få yttra sig i ett ärende som berör nämndens verksamhetsområde. Beredningen syftar till att ge fullmäktige ett tillförlitligt och allsidigt belyst underlag för besluten (prop. 1990/91:117 s. 184). När termen "nämnd" används i lagtexten innefattas såväl styrelsen som de övriga nämnder som en kommun eller ett landsting har inrättat (prop. 1990/1991:117 s. 154). Något formellt krav på beredning av nämndernas ärenden finns inte enligt KL (prop. 1990/1991:117 s. 200). Det finns följaktligen inte heller något krav på beredningens omfattning eller kvalitet. KL ställer inte heller upp något krav på kvaliteten i fullmäktiges beredning. Det är upp till fullmäktige att avgöra om beredningen ger ett tillräckligt underlag för att fatta beslut. Beredningens kvalitet kan därför inte bli föremål för rättens prövning, utan prövningen är begränsad till formerna för beredningen. 9 Av kommunens reglemente för kommunstyrelsen fastställt av kommunfullmäktige den 20 december 2010 framgår av 7 att kommunstyrelsen ska besluta i ärenden gällande lämnande av yttrande som ska lämnas av fullmäktige om inte yttrandet är av principiell betydelse för den kommunala självstyrelsen. Kommunstyrelsen får också besluta i yttranden av principiell betydelse för den kommunala självstyrelsen om remisstiden inte medger att yttrandet behandlas på ordinarie sammanträde med fullmäktige. Kommunfullmäktige har i det överklagade beslutet tillstyrkt lokalisering av vindkraftanläggning Fängsjön, för den del som är placerad inom kommunen, samt Storsjöhöjden. Kommunfullmäktiges beslut har föregåtts av en utredning av kommunstyrelsen genom dess teknikutskott. Kommunstyrelsen har tagit ställning till teknikutskottets förslag och i sin tur inför fullmäktige lagt fram förslag till beslut. Av kommunstyrelsens teknikutskotts protokoll framgår att den normala beslutsprocessen vid besked om kommunens ställningstagande till etablering av vindkraft är att ärendet behandlas i teknikutskottet, kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Kommunstyrelsen är att betrakta som en nämnd i KL:s mening. Det aktuella ärendet faller inom kommunstyrelsens kompetensområde. Ärendet har därmed beretts inom en nämnd vars verksamhetsområde det berör. Det krävs då inte ytterligare beredning i någon annan nämnd. Kommunfullmäktiges beslut får mot den angivna bakgrunden anses ha beretts i enlighet med det i KL uttalade beredningstvånget. Strider beslutet mot översiktsplanen eller den fördjupade översiktsplanen? Klagandena anför att kommunen fattat beslut om riktlinjer för markanvändning för vindkraft som saknar och har en otydlig koppling till PBL:s regelsystem och tidigare beslut om fördjupad översiktsplan. Klagandena anför dessutom att kommunen inte följer bestämmelserna i 3 kap. 1 och 27 PBL eftersom översiktsplanen över kommunen är inaktuell och den 10

6 har inte aktualitetsförklarats. Slutligen anför klagandena att den fördjupade översiktsplanens juridiska status är oklar eftersom tidigare beslut i kommunen är motsägelsefulla vad gäller om den fördjupade översiktsplanen är ett tillägg eller en fördjupning till översiktsplanen. Av 3 kap. 1 PBL följer att en kommun ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Enligt 3 kap. 2 PBL ska en översiktsplan ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön i kommunen. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Kommunen kan således i en översiktsplan redovisa vilka områden som kan vara lämpliga för etablering av vindkraft. I förarbetena till reglering gällande prövning av vindkraft anges att en utbyggnad av vindkraft som har stöd i den kommunala översiktsplaneringen ger bäst förutsättningar för en snabb och väl lokaliserad utbyggnad. Kommunens ställningstagande i fråga om vindkraft kan även komma till uttryck genom exempelvis en vindkraftpolicy (prop. 2008/09:146 s ). Enligt 3 kap. 23 PBL kan en översiktsplan ändras för en viss del av kommunen. Planen kan ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse och en ändring av en plan får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt. Antagande av ändringar av planen följer som huvudregel samma förfarande som för antagande av översiktsplan. Sådana ändringar brukar kallas för tematiska tillägg, fördjupade översiktsplaner eller tematiska översiktsplaner (prop. 2009/10:170 s. 187). Enligt 3 kap. 3 PBL är en översiktsplan inte bindande. Av handlingarna i målet framgår att kommunfullmäktige den 15 december 2008 till översiktplanen som antogs av kommunfullmäktige den 27 augusti 1990 antagit en fördjupad översiktsplan benämnd Vindbruk i Sollefteå kommun. Det framgår vidare av den fördjupade översiktsplanen att kommunen genomfört planeringsprocessen inom ramen för en fördjupad över- 11 siktsplan med tema vindbruk och att den inte ses som ett tillägg till översiktsplanen från Slutligen framgår det att planen från 1990 aldrig aktualitetsförklarats. Förvaltningsrätten konstaterar att kommunens översiktsplan och fördjupade översiktsplan inte utgör juridiskt bindande dokument utan närmast kan ses som politiska avsiktsförklaringar. Den omständigheten att beslutet eventuellt skulle strida mot planerna medför således inte att beslutet är olagligt enligt KL och att det därför ska upphävas. Vad klagandena har anfört i övrigt medför inte heller att kommunfullmäktiges beslut kan anses vara olagligt enligt 10 kap. 8 KL. Överklagandena ska således avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/1C). Per-Olov Larsson rådman I avgörandet har även de särskilda ledamöterna Lars Sjölund och Lennart Bolander deltagit. Målet har föredragits av förvaltningsrättsnotarien Johan

7 Stanler. 12 Bilaga