Beräkningar av kapitalkostnader inom teknisk infrastruktur i Sverige effekter av att tillämpa olika reala annuitetsmetoder

Transkript

1 RAPPORT NR 152 Beräkningar av kapitalkostnader inom teknisk infrastruktur i Sverige effekter av att tillämpa olika reala annuitetsmetoder Våren 2005 Stefan Yard Ett samarbetsprojekt mellan RENHÅLLNINGSVERKSFÖRENINGEN SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET VA-FORSK OCH INSTITUTET FÖR EKONOMISK FORSKNING VID LUNDS UNIVERSITET

2 Innehåll Sid. 1 Bakgrund 3 2 Självkostnadsprincipen 4 3 Tre faser i avregleringsprocesser 7 4 Kapitalkostnadsberäkningar inom svensk VA-verksamhet 8 5 Kapitalkostnadsberäkningar inom det svenska fasta telenätet 12 6 Begreppet nukostnad 13 7 Kapitalkostnadsberäkningar inom eldistribution i Sverige 18 8 Formaliserad beskrivning av olika varianter av real annuitetsmetod vid kapitalkostnadsberäkning inom VA, telenät samt elnät 20 9 Modellpreciseringar avseende antaganden om betalningsmönster Modellbeskrivning av traditionell RA-metod, här kallad RA VA Modellbeskrivning av framåtblickande, historielös annuitetsmetod, RAEL Prisanpassad annuitetsmetod, PA-metod ( tilted annuity ) Effekter i hela verksamheter analyser av stationära bestånd Hantering av omvärderingar av pristrenden π Slutsatser 48 Bilaga 1 Jämförelse av modellmässig beskrivning av Tilted Annuity, här benämnd PA-metod, enligt PTS framställning och den som tillämpats i föreliggande rapport 50 Referenser 52

3 3 1 Bakgrund Kostnadsberäkningar inom teknisk infrastruktur såsom eldistribution, telekommunikation och vatten- och avloppsverksamhet (VA) har kommit i fokus under senare år. Det finns flera skäl till detta. Intresset för att göra olika typer av jämförelser, s k benchmarking, har ökat såväl bland privata företag som inom offentlig verksamhet. Ett annat utvecklingsmönster är att teknisk infrastruktur i ökande grad kommit att finansieras via avgifter. Tidigare var det mera vanligt att t ex VA-verksamhet till en betydande del finansierades med skattemedel, särskilt i mindre kommuner med höga kostnader, men i takt med att ekonomin i många svenska kommuner har blivit mera ansträngd har sådan skattefinansiering minskat. År 2002 var sålunda den genomsnittliga kostnadstäckningen via avgifter över 96% i svenska kommunala VA-verksamheter. I början av talet var motsvarande siffra ca 80%. Förändringen är mest markant i landets mindre kommuner, från en kostnadstäckning av ca 50% i början av 1980-talet till drygt 90% i början av 2000-talet. (Yard 2003, Svenskt Vatten, VA-taxor). Brukarnas intresse av att följa upp och kontrollera att man får valuta för pengarna tenderar att var högre vid avgiftsfinansiering än vid skattefinansiering. När det gäller annan teknisk infrastruktur som eldistribution och telenät har kostnaderna hela tiden täckts av brukarna. Som förklaring till ökat intresse för kostnadsuppföljningar skulle man här snarare kunna peka på att det under senare år skett en renodling av verksamheterna, som tydliggjort avgifterna, vilket satt kostnadsberäkningarna i fokus. Teknisk infrastruktur som telekommunikation, eldistribution och vatten- och avloppsverksamhet (VA) är kapitalintensiv. Ofta utgör kapitalkostnaden 1, avskrivning plus ränta, 30-50% av totalkostnaden. På grund av stordrifts- och samproduktionsfördelar finns det inom denna typ av verksamhet betydande delar, som utgör s k naturliga monopol, där det inom ett specifikt geografiskt område inte finns ekonomiska förutsättningar för mer än en aktör. Ett tydligt exempel torde vara VA, där man knappast kan tänka sig att det vore ekonomiskt försvarbart att olika aktörer skulle bygga upp parallella nät. Under senare år har det i Sverige liksom i en rad andra länder blivit vanligt att försöka uppnå högre effektivitet inom olika offentliga verksamheter genom att skapa ökad konkurrens, dels via avregleringar, dels via olika mer eller mindre artificiella köp-sälj-arrangemang. Detta har inneburit att den samhälleliga till- 1 Här användes kapitalkostnad som beteckning för summan av avskrivning och ränta på bundet kapital. I andra sammanhang betecknar kapitalkostnaden bara räntedelen, bl a efter inflytande från det anglosaxiska begreppet cost of capital. När man velat tydliggöra att man avser ersättningen för både kapitalförslitning och kapitalbindning, har man ibland använt benämningen kapitaltjänstkostnad istället för kapitalkostnad. Trots risk för sammanblandning användes här dock kortformen kapitalkostnad. Det är också värt att notera att benämningen capital cost användes på engelska för motsvarande typ av kostnad, jfr t ex Johnstone (2003). 3

4 4 synen och regleringen ändrats. Första steget har ofta varit att klargöra vilka delar som kan och bör avregleras. Så har skett inom elsektorn, där elhandelsverksamhet avreglerats, medan nätverksamhet, eldistribution, även framledes kommer att bedrivas av olika lokala monopolföretag, vilka tilldelats ensamrätt, koncession, för att bedriva verksamheten inom ett avgränsat geografiskt område. Samtidigt är dessa företag föremål för offentlig tillsyn och övervakning, i detta fall av Statens energimyndighet (STEM). Ovanstående förändringar har medfört behov av förändringar i lagstiftningen, t ex inom ellagen och telelagen. För närvarande pågår också en översyn av VAlagen, även om det inom VA-verksamhet ännu inte skett någon avreglering. Någon förändring av ägarförhållandena planeras dock inte i framtiden heller. I direktiven till utredningen om den framtida lagstiftningen rörande VAanläggningar (Allmänna vattentjänster, SOU 2004:64) uttrycks detta entydigt, även det kan vara tillåtet att lägga ut driften på entreprenad så länge som detta är förenligt med självkostnadsprincipen, se nedan. Med några enstaka undantag är landets VA-verksamheter i kommunal ägo. Dessa undantag föreslås dock få lov att finnas kvar enligt utredningsdirektiven för den ovannämnda VAlagsutredningen 2. När det skett avregleringar har det också krävts omprövningar av tillsynsmyndigheternas roll. Oavsett vilken roll tillsynsmyndigheterna intagit har dock kostnadsuppföljning ansetts vara en väsentlig uppgift. I dessa sammanhang är det totalkostnaden, självkostnaden, som avgifterna relateras till. 2 Självkostnadsprincipen Innebörden av begreppet självkostnad är egentligen inte särskilt entydig, vare sig vad gäller gränsdragningar och fördelningar i rummet och över tiden. Den senare fördelningen utgör f ö huvudproblemet vid kapitalkostnadsberäkningar. Periodiseringen av investeringsutgiften för en tillgång i form av kapitalkostnader under olika delperioder av en tillgångs brukningstid är det problemområde som ligger i fokus. Trots oklarheter i självkostnadsbegreppets innebörd och tolkning har det sedan lång tid tillbaka funnits tydliga krav på att avgifterna inom svensk offentlig verksamhet inte får överstiga självkostnaderna. Vanligen fokuseras kostnaderna på en något högre aggregationsnivå, t ex för en brukarkategori eller ännu vanligare för ett helt brukarkollektiv, snarare än för en enskild brukare av den aktuella tjänsten. I vissa sammanhang har det varit tillåtet att något enskilt år ta ut mer i avgifter än den totala självkostnaden även inom ett helt brukarkollektiv, men som genomsnitt över några (3-5) år får de totala avgifterna normalt inte överstiga de totala kostnaderna. Självkostnadsprincipen finns bl a for- 2 Allmänna vattentjänster, SOU 2004:64, sidan 73 avsnitt 4.4 Utredningsdirektiven. 4

5 5 mulerad i den svenska kommunallagen och i VA-lagen. I kapitel 8 i kommunallagen uttrycks denna princip på följande sätt: Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden). Kommunallag (1991:900), kapitel 8, 3c, reviderad i Lag (1998:70). I VA-lagen uttrycks självkostnadsprincipen enligt nedan: Avgifter som huvudman för allmän VA-anläggning tager ut får ej överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. Lag (1976:842), 24. I förarbetena till VA-lagen och i den vidare rättstillämpningen ges begreppet nödvändiga kostnader en likartad tolkning som självkostnaden i kommunallagen. Här finns också vissa preciseringar och skärpningar, vilka innebär att endast verksamhetsrelaterade kostnader får ligga till grund för avgifterna. Sådant som inte är sakligt motiverat vid en fackmannamässig bedömning eller som i övrigt inte kan anses vara värdeskapande för brukarna skall inte tas in i avgiftsunderlaget. Det kan också noteras att VA-lagens självkostnadsprincip endast anger taket för det totala avgiftsuttaget från brukarna. Huvudmannen får alltså taxera ut mindre men däremot inte mer i avgifter än vad som behövs för att täcka de nödvändiga kostnaderna för hela VA-anläggningen, dvs. inga kostnader för onödiga sidoaktiviteter får täckas. Inte heller får verksamheten drivas så att den totalt sett går med vinst, åtminstone inte på längre sikt. Möjligen kan vinstbegreppet tolkas som att det är vinst över något slags normal nivå som är otillåten. Det tycks sålunda som om en förräntning helt utan eller med en starkt begränsad riskkompensation är tillåten även för den del av finansieringen som sker med eget kapital. I formell mening blir det ju tal om en vinst i verksamheten även för den del som motsvarar grundläggande kostnadstäckning för eget kapital före riskkompensation. Denna typ av vinst torde alltså generellt kunna räknas in i självkostnaden. I vissa fall synes man även acceptera viss ytterligare riskkompensation. En annan indikation på denna lite vacklande syn på vinst och riskkompensation är att det vid val av räntesats vid självkostnadsberäkningar i vissa fall, t ex i ränterekommendationer från Svenska Kommunförbundet, uttrycks att räntan skall motsvara statens upplåningskostnad, dvs i princip bara den riskfria räntan, medan man i andra sammanhang accepterar kommunens eller VA-verksamhetens faktiska upplåningskostnad, som utgångspunkt för kostnadsberäkningen, något som vi återkommer till längre fram. Genom att självkostnadsprincipen är kopplad till avgiftstaket för hela verksamheten kan det också noteras att det inte finns någon automatisk koppling till situationen för den enskilde brukaren. Det kan normalt accepteras att avgifterna 5

6 6 för vissa brukare ligger över självkostnaden för att tillhandahålla deras aktuella tjänster så länge som samtliga brukare inom en bestämd kategori behandlas på ett likartat sätt. Sådana överuttag från enskilda brukare uppkommer inte så sällan, t ex i en situation när man inte kräver full kostnadstäckning av vissa brukare med onormalt höga kostnader. För att få full kostnadstäckning inom hela verksamheten måste då övriga brukare betala mer i avgift än vad man förorsakar i kostnad. I VA-lagstiftningen brukar man uttrycka det som att brukarna primärt skall betala för den nytta man har av den aktuella tjänsten, vilken normalt anses oberoende av individuella kostnadsskillnader för att tillhandahålla tjänsten. En brukare har kanske en fastighet, som råkar ligga långt ifrån från vattenverk eller reningsverk eller med ett läge, där det krävs extra kostnadskrävande sprängning vid framdragning av en viss VA-ledning, medan en annan är har sin fastighet som medger mycket billig anslutning. I bakgrunden finns den kommunala likställighetsprincipen uttryckt bl a i 2 kap. 2 i kommunalllagen (1991:900). Detta brukar också ibland benämnas den sociala kostnadsfördelningsregeln. Samtidigt har det över tiden skett en viss glidning mot att låta beaktansvärda kostnadsskillnader utgöra grund för att differentiera avgifterna (SOU 2004:64 sid. 331-). Självkostnadsprincipen i sin generella formulering säger egentligen inget om hur skäliga kostnaderna är. Det finns inget klart uttalat krav på att man skall välja mest kostnadseffektiva lösningar. Inte heller finns någon tydlig koppling till den kvalitet som kunderna efterfrågar. I tekniktung verksamhet dominerad av befattningshavare med teknisk bakgrund och med en framträdande yrkesstolthet har detta ibland medfört onödigt hög kvalitet och onödigt höga kostnader. Även här finns dock en gräns, om än inte alltid lika tydlig som när det gäller nödvändiga kostnader inom VA-området. Trots allt synes verifierbarhet ofta ha vägt tyngre än relevans vid avgörandet om av vad som kan anses vara en avgiftsgrundande självkostnad. Det har räckt att kunna styrka att en investering faktiskt genomförts och betalats, medan nödvändighet, ambitionsnivå och omfattning inte diskuterats lika mycket. En central fråga vid bestämningen av självkostnaden är beräkningen av kapitalkostnaden. Kapitalkostnaden är en tung kostnadskomponent inom kapitalintensiva verksamheter som teknisk infrastruktur. Till skillnad från övriga löpande kostnader t ex för drift och underhåll finns det flera olika metoder för beräkning av kapitalkostnaderna, vilka kan anses uppfylla vissa allmänna grundkrav, som kan ställas på en kalkylmetod. Vid kapitalkostnadsberäkning är det inte bara ett val av metod göras utan värdena på olika grundparametrar måste också avgöras, såsom avskrivningstid och räntesats. Egentligen är det mera komplicerat än så. Nivån på kapitalkostnaderna och därmed storleken av totalkostnaderna och 6

7 7 avgifterna kommer även att bli beroende av vilken syn man har på historien, dvs om man skall beakta tidigare perioders kostnader och avgifter eller om man vid kostnadsberäkningen skall bortse ifrån detta och bara blicka framåt. Innan denna typ av frågor tas upp skall några av huvudstegen i avregleringsprocesser diskuteras, eftersom det finns kopplingar mellan ovannämnda faktorer och regleringssituationen. 3 Tre faser i avregleringsprocesser Vanligen sker det förändringar och utveckling av den offentliga regleringen under de olika utvecklingsfaserna av en avregleringsprocess. Detta har beskrivits t ex av Bergman et. al. (1999). Även om analysen i Bergman et. al. är mera fokuserad på nätverksindustrier torde huvuddragen i resonemangen också vara tillämpliga för annan teknisk infrastruktur. Regleringsintensitet Fas 1: Monopol Regleringarna fokuserar på förebyggande av monopolmissbruk på konsumentmarknaden Fas 2: Monopol och konkurrens Konkurrens införs gradvis, regleringar tar upp slutkundsoch samtrafikpriser, uppkommande konkurrensfrågor och public serviceskyldigheter Fas 3: Konkurrens Mjuk reglering för att säkerställa god handelssed och upprätthållandet av public servicemål Figur 1: Regleringarnas utveckling under marknadsstrukturens tre faser, (Bergman et. al. 1999). Olika delar av den tekniska infrastrukturen i Sverige befinner sig i olika faser enligt figur 1, dock är det knappast någon del som riktigt kommit in i fas 3. Låt oss se på de tre sektorerna, VA, eldistribution samt fast telekommunikation. Här kan telekommunikation sägas ha kommit längst åt höger och ligga i fas 2. VAverksamhet torde nästan helt ligga i fas 1. Egentligen befinner sig även eldistribution i denna fas. Avregleringen av den svenska elmarknaden har i princip inriktats på att renodla olika typverksamheter. Elhandel har öppnats för konkurrens, medan eldistribution fortfarande sker i naturliga monopol. Som nämndes inledningsvis har det skapats ett system med uppdelning i nätområden, där man ger en enskild aktör koncession, som innebär ensamrätt men också skyldighet att bedriva eldistribution inom sitt tilldelade geografiska område. 7

8 8 4 Kapitalkostnadsberäkningar inom svensk VA-verksamhet Den svenska självkostnadsprincipen och regleringen via t ex kommunallagen och VA-lagen kan sägas utgå ifrån situationen i fas 1. När det gäller sättet att räkna kapitalkostnader har fokus legat på att kräva tillämpning av metoder som är kostnadsriktiga, vilket innebär att nuvärdessumman av kapitalkostnaderna under den totala avskrivningstiden för en viss tillgång skall vara lika med grundinvesteringen. Det finns fyra huvudmetoder vilka uppfyller detta nusummekriterium. Dessa sammanfattas i figur 2. HUR ÄR DET KONSTANT? Nominellt Realt Konstant avskrivning NL-metod Nominell Linjär metod, (ibland Rak Nominell Metod) RL-metod Real Linjär metod, (ibland Bruksvärdesmetod) VAD ÄR KONSTANT? Konstant Kapitalkostnad NA-metod Nominell Annuitetsmetod RA-metod Real Annuitetsmetod Figur 2: Fyra grundmetoder för beräkning av kapitalkostnader I praktiken är det i huvudsak två metoder som använts vid kapitalkostnadsberäkningar inom kommunalteknisk verksamhet i Sverige, nämligen NL-metoden och RA-metoden. I mitten av 1980-talet föreslog Svenska Kommunförbundet (i fortsättningen användes kortformen Kommunförbundet) en övergång till RA-metoden inom kommunal verksamhet. Runt 1990 hade ca 40% av VA-verksamheterna i landets kommuner hörsammat Kommunförbundets rekommendation och bytt till denna metod, medan drygt hälften använde den traditionella NL-metoden. Under 1990-talet och början av 2000-talet har dock de flesta användare av RA-metoden återgått till NL-metoden, inte minst sedan Kommunförbundet börjat vackla i sin syn på RA-metodens fördelar. I en ny rekommendation eller snarare en vägledning från 1996 förordas NL-metoden åtminstone indirekt. I början av 2000-talet användes sålunda NL-metoden i ca 90% av landet VA-verksamheter vid beräkning av kostnadsunderlag i samband med bestämning av taxor, se vidare Yard (2003). 8

9 9 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Övriga metoder NL-metoden RA-metoden Figur 3: Använda metoder för kapitalkostnadsberäkning i svenska kommuner. (Underlag: VAV/SV VA-Taxor, ). När det gäller frågan om avskrivningstider har det också givits ut rekommendationer, men att uppnå enhetlighet på detta område verkar inte ha ansetts vara lika viktigt, då val avskrivningstid inte påverkar den samlade kapitalkostnaden utan bara kostnadsfördelningen över tiden. Om man tillämpar en avskrivningstid, som är kortare än den ekonomiska livslängden, överskattas visserligen kostnader och därmed avgifter under en viss period, men samtidigt kan detta ses som ett sparande, som i ett senare skede kan komma brukarna till godo i form av lägre avgifter. I ett fortfarighetstillstånd sker också en viss utjämning i en verksamhet med en blandning av gamla och nya tillgångar. Även om sådana synpunkter om sparande och utjämning inte finns tydligt uttryckta i regleringen indikerar ändå praxis att det inte bedömts vara så viktigt att koppla avskrivningstiden till den ekonomiska livslängden. I studier av Tagesson (1999, 2003), genomförda 1998 resp. 2002, visas också en mycket stor spännvidd i tillämpade avskrivningstider för jämförbara tillgångar i olika svenska VA-verksamheter. Någon märkbar ökning i graden av harmonisering över tiden kan inte heller skönjas vid en jämförelse av Tagessons båda studier. När det sedan gäller val av ränta vid kapitalkostnadsberäkningar föreslås enligt Kommunförbundets riktlinjer att man vid tillämpning av NL-metoden skall tilllämpa en nominell ränta motsvarande räntan på femåriga statsobligationer. Inom kommunalteknisk verksamhet såsom VA innefattas alltså bara en riskfri ränta i självkostnaden, om Kommunförbundets ränterekommendation följs. Å andra sidan torde det vara förenligt med VA-lagen att ta ut en något högre ränta, om detta kan motiveras med att den faktiska kostnaden för finansieringen är högre. Den genomsnittliga räntan i kommuner, som använt NL-metoden, har f ö legat 9

10 10 en knapp procentenhet över den av Kommunförbundet rekommenderade under perioden ,00% 10,00% 8,00% 5 år SO 3 m SSVX Mv 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% Figur 4: Medelvärde (Mv) av tillämpad nominell ränta vid kapitalkostnadsberäkningar enligt NL-metoden i kommunala VA-verksamheter i förhållande till ränta på 5-åriga svenska statsobligationer (SO) och 3 mån. statsskuldväxlar (SSVX). (källa: Yard (2003)). Huruvida mönstret med ett genomsnittligt uttag av en högre ränta än den riskfria långräntan vid kapitalkostnadsberäkningar inom svenska VA-verksamheter är ett uttryck för en acceptans av risktillägg och/eller högre kostnad för eget kapital beroende på t ex skatteeffekter vid drift i bolagsform, eller om det förklaras av en svag kontroll av att självkostnadsprincipen tillämpas, är dock oklart. Inom VA-verksamheter, där man tillämpat RA-metoden, verkar man nästan genomgående ha tillämpat en real kalkylränta av 4%, vilket var den räntesats som angavs i en rekommendation från Kommunförbundet 1984/85, där en generell övergång till RA-metoden förordades. En genomgång av statistik från Svenskt Vatten (tidigare VAV) avseende åren visar att mellan 80% och 90% av de VA-verksamheter, där man använt RA-metoden, genomgående använt realräntan 4,0% vid kapitalkostnadsberäkningar med hjälp av RAmetoden. Bland dem som angivit andra räntesatser kan man ana att det i vissa fall rört sig om rapporteringsfel, där man i verkligheten använt NL-metoden istället för RA-metoden vid kapitalkostnadsberäkningar. I vilket fall som helst kan man konstatera att det verkar finnas en påfallande stelhet i val av realränta vid tillämpning av RA-metoden, inte minst med tanke på att det förekommit ganska stora variationer över tiden i den marknadsbestämda realräntan. 10

11 11 Real ränta på långa svenska statspapper 7% Genomsnitt senaste 5 åren 6% 5% 4% Årsgenomsnitt 3% 2% 1% 0% Figur 5: Real ränta på långa svenska statspapper (statsobligationer med 5-10 års löptid) årsvisa värden resp. genomsnitt under föregående 5 år. Åren före införandet av RA-metoden vid mitten av 1980-talet låg realräntan vid ca 4%. Därefter har den varierat, men har åtminstone genomsnittligt sett legat högre än 4%. Vid en jämförelse mellan figur 4 och 5 kan man konstatera två saker. För det första har den tillämpade realräntan vid användning av RAmetoden varit lägre än den reala statspapperräntan, medan den tillämpade nominella räntan vid användning av NL-metoden genomsnittligt sett varit högre än motsvarande nominella statspapperränta, vilket framstår som inkonsekvent. För det andra kan noteras att det skett en större löpande anpassning av kapitalkostnadsräntan till variationer i det allmänna ränteläget vid tillämpning av NL-metoden än vid tillämpning av RA-metoden. Bakgrunden till dessa mönster är inte alldeles enkla att utröna. En tänkbar förklaring till båda ovanstående fenomen är att man vid tillämpning av RA-metoden inte velat ändra realräntan, eftersom man då måste göra en omvärdering av hela avskrivningsplanen. RAmetodens realränta påverkar såväl nivån på kapitalkostnaden som den tidsmässiga fördelningen av avskrivningarna. Kanske har man då valt att sitta stilla i båten för att inte förlora överblicken över avskrivningsförloppet. Efter denna genomgång av några mönster i hur kapitalkostnadsberäkningar genomförts i svenska VA-verksamheter kan det vara dags att övergå till att beskriva utvecklingstendenser inom olika sektorer av teknisk infrastruktur. Därvid väljer vi att lämna hittills tillämpade principer för beräkningar av kapitalkostnader och mera se på de system som nu införts eller håller på att införas. Kortfattat kan dock sägas att man inom övriga verksamheter tidigare i de flesta 11

12 12 fall räknat med historiska kostnader och NL-metoden, dvs på det sätt som skett och alltjämt sker inom de flesta svenska VA-verksamheter. 5 Kapitalkostnadsberäkningar inom det svenska fasta telenätet Som tidigare diskuterats i avsnitt 3 kan telekomsektorn i Sverige anses ha kommit längre i avregleringsprocessen än VA-sektorn. Enligt beskrivningen i figur 1 skulle situationen närmast kunna beskrivas som att man befinner sig i fas 2. Istället för att avgifterna skall baseras på självkostnad talas sålunda om en kostnadsorienterad prissättning. I den svenska telelagen kan man sålunda urskilja tre huvudmål vid prissättningen. Regleringen i lagen är primärt inriktad på prissättningen hos aktörer med ett betydande inflytande 3, vilket i fallet med det svenska fasta telenätet är liktydigt med TeliaSonera. Denna typ av företag faller under 6 i tillägget till telelagen (1997:397) där det står: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall hos Europeiska gemenskapernas kommission anmäla de företag som bedriver televerksamhet och har ett betydande inflytande på den svenska marknaden. Följande tre delmål gäller vid prissättningen av företag med sådant dominerande inflytande: 1. Priset skall grunda sig på kostnaderna, dvs. vara kostnadsbaserat 4 2. Prissättningen skall vara regionalt utjämnande 3. Prissättningen skall vara utformad så att ekonomisk effektivitet främjas Det kan noteras att det kan finnas vissa konflikter mellan dessa delmål. Om avgifterna skall vara regionalt utjämnande bör detta rimligtvis innebära att högre avgifter än självkostnaden tas ut inom vissa områden som kompensation för att man inte kan uppnå full kostnadstäckning inom andra områden med höga kostnader. Detta kan leda till en konflikt mellan de två första delmålen. Vidare skall andra konkurrerande aktörer ha rätt att köpa in sig till gällande avgift, vilket kan innebära att dessa kan vilja köpa tjänster inom dyra områden till ett pris som ligger under självkostnaden för den dominerande aktören och också under kostnaden vid egen utbyggnad och därför väljer att själva investerar endast inom områden, där kostnaderna är lägre, i första hand i tätorter. Detta kan i sin tur medföra sämre ekonomisk effektivitet och därmed motverka uppfyllandet av det tredje delmålet. 3 4 Denna typ av aktörer förkortas på engelska SMP operators (förkortning av Significant Market Power). I senare skrivningar har man efter utländsk påverkan börjat tala om kostnadsorienterade (cost oriented) avgifter. Dock förefaller detta uttryck vara vagare och mindre klargörande om hur avgifterna skall bestämmas. 12

13 13 Utan att föra denna diskussion om målkonflikter vidare kan det noteras att det efter avregleringen uppkommit en ny situation på telekomområdet med en mera mångfacetterad målbild, vilket kan ses som en övergång från Fas 1 till Fas 2 i figur 1. I detta nya läge har såväl TeliaSonera som tillsynsmyndigheten på teleområdet, Post- och Telestyrelsen (PTS), velat ändra sina principer för kostnadsberäkning som underlag för prissättningen. Från att tidigare ha utgått ifrån historisk kostnad (historic cost) har man velat välja ett mera framåtblickande synsätt och basera priset på nukostnad (current cost), inte minst sedan detta förordats inom EU. 6 Begreppet nukostnad Ett problem i sammanhanget är att begreppet nukostnad kan ges olika innebörd. Först kan man urskilja olika typsituationer vid beräkningen. För att koppla till vanliga resonemang inom strategiområdet skulle man kunna skilja mellan situationerna build, hold resp. harvest för den aktuella aktören. I samband med kapitalkostnadsberäkningar skulle man kunna använda begreppen bygga, behålla, bryta. Ibland dras en skiljelinje i förhållande till om förnyelse är aktuell eller inte. De två senare typfallen ovan gäller situationen att man inte förnyar utan fasar ut. Utfasning kan sedan ske på två sätt, antingen att man behåller och kramar ut återstående tjänster ur befintlig utrustning eller att man bryter verksamheten och avyttrar tillgångarna till någon utomstående. Om verksamheten är mera värd vid fortsatt drift än vad det kostar att bygga nytt är det naturligt att ha nybyggnadsalternativet med i bedömningen och att basera nukostnaden på detta 5. Sammanfattningsvis kan man alltså identifiera två huvudfall bygga resp. utfasa, då man inte förnyar. Det senare kan sedan delas in i två underalternativ, fortsatt drift till slutet av livslängden, behålla, resp. avyttring, bryta. En sammanställning av aktuella benämningar och förkortningar, anglosaxiska resp. svenska, ges nedan: 5 Här skulle man kunna koppla an till ett resonemang med Tobin s q. Detta är större än 1 om marknadsvärdet på en verksamhet är större än återanskaffningsvärdet. Verksamheten har då högre värde som levande än slaktvärdet som död. Dock kan man här komma in på en del komplikationer inom reglerad verksamhet. Tillsynen bör sträva mot att q bara ligger strax över 1. En aktör med dominerande inflytande skall inte tillåtas hålla uppe priset och därmed värdet på de befintliga tillgångarna genom att avstå ifrån att investera. Detta motverkas om priset kopplas till återanskaffning. 13

14 14 Värdebegrepp Situation Anglosaxisk benämning Svensk benämning I Bygga Net Replacement Value, NRV (Netto-)återanskaffningsvärde (åldersjusterat) 6, NÅA II Utfasa Deprival Value, DEV Utfasningsvärde, UFV II:1 Behålla Economic Value, ECV Ekonomiskt värde, EKV (vid fortsatt drift) II:2 Bryta (Net) Realizable Value, RVA Realiserbart värde, REV (vid avyttring) Figur 6: Värdebegrepp kopplade till olika situationer för bestämning av nukostnad. Notera alltså att DEV resp. UFV är ett samlingsbegrepp för de två följande. Vid bestämning av relevant värde som underlag för beräkning av nukostnad inom reglerad verksamhet brukar man formulera det vid kostnadsberäkningarna högsta acceptabla reglerade värdet RGV enligt uttrycken nedan, svenska beteckningar enligt ovan, (jfr motsvarande resonemang hos t ex Johnstone (2003)): RGV = min ( NÅA,UFV), där det sedan gäller att: UFV = max (EKV,REV) Logiken är att om tillgångarna är mera värda vid nuvarande drift än vad en nybyggnad kostar, bör man vid värderingen utgå ifrån det senare värdet. Primärt är ju situationen den att man vill se vad t ex en konkurrent maximalt skall behöva betala om denne vill hyra kapacitet. I ett skede, där nybyggnad är aktuell, oavsett om det rör sig om utbyggnad eller om förnyelse, är det naturligt att se på återanskaffningsvärdet. Notera att det inte nödvändigtvis behöver vara en expansionsfas utan att det också kan röra sig om en vidmakthållandefas med successiv förnyelse. Om däremot investeringar inte är aktuella i fall då tillgångarna inte förmår att generera tjänster, som täcker kostnaderna, bör man vid värderingen se på de två alternativen att hantera en utfasning, antingen att driva vidare till livslängdens slut och få hem värde i form av en nuvärdessumma av genererade tjänster, eller om någon utomstående är beredd att betala mer än detta, så utgör möjlig ersättning vid en försäljning grund för värderingen. Det är denna sista situation som ligger under fallet bryta. I de flesta praktiska situationer med reglering av kostnader och avgifter för teknisk infrastruktur torde man hamna i lägen, där nybyggnad är aktuell. Därmed blir mycket av diskussionen ovan mindre relevant. Exempel på fall då hela resonemanget ovan skulle kunna komma upp är t ex vid prissättning i samband med uthyrning av s k ändamålsfastigheter, fastigheter ursprungligen byggda och utrustade för ett speciellt ändamål, t ex anläggningar för vård, 6 Ett närbesläktat begrepp är Bruksvärde, dock med lite annan innebörd, jfr t ex Yard (1997). 14

15 15 utbildning eller försvarsverksamhet, men som sedan av olika skäl inte behövs för den primära användningen, varvid alternativ användning kan bli aktuell och prissättningen vid sådan användning kommer upp. I fall med återanskaffning kan man å andra sidan behöva förfina resonemanget en smula. Det är inte alltid som det är rimligt eller ens möjligt att återanskaffa samma utrustning, som utnyttjas i den befintliga verksamheten. Även om det är så att utrustning baserad på ursprunglig teknik finns tillgänglig och aktuella prisuppgifter finns att tillgå behöver inte detta representera den mest kostnadseffektiva lösningen. Sedan kan bilden också bli mera oklar om prissättning av den befintliga tekniken sker mera sporadiskt. Tekniken kanske finns, men man har svårt att bestämma ett relevant återanskaffningsvärde. Kanske är annan teknik mera använd och tillgänglig. Slutligen kan det vara så att ursprunglig teknik hunnit bli obsolet. I praktiken kan återanskaffningsvärden bestämmas på åtminstone följande sätt: Uppindexering av anskaffningsvärde med generellt index som KPI Uppindexering av anskaffningsvärde med specifikt index för aktuell tillgångstyp Återanskaffningsvärde avseende mest kostnadseffektiv utrustning, där teknisk utveckling och produktivitetsutveckling beaktats Det tredje fallet är kopplat till situationen, då det skett en teknisk utveckling, som medfört att ny teknik blivit mera kostnadseffektiv. I så fall kommer man till begrepp som optimerat återanskaffningsvärde, på engelska Optimised Replacement Cost (ORC), eller i de fall, då man vill beakta såväl ålder som teknikutveckling ett ålders- och teknikjusterat nettovärde, på engelska Depreciated Optimised Replacement Cost (DORC), jfr Johnstone (2003, sid. 3). På svenska skulle man kunna tala om optimerat återanskaffningsvärde, OÅV, eller om man beaktar ålder och bruk optimerat nettoåteranskaffningsvärde, ONV. För att komplicera bilden ytterligare kan det sedan ske en teknisk utveckling, som ökar kapaciteten hos befintlig utrustning, t ex förmågan att överföra data i ett gammalt kopparnät. En fråga som då kan uppkomma är om man vid kostnadsbestämningen skall se på genererad tjänst eller på själva möjligheten till bruk av nätet. I det konkreta fallet torde det dock vara något lättare att avgöra hur beräkningen skall genomföras i förhållande till vad det är som skall kostnadsbestämmas och prissättas, t ex överföringskapaciteten eller själva tillgången till nätet. Vilken typ av återanskaffningsvärde man utgår ifrån får naturligtvis stor betydelse för kostnadsutfallet. Som en referens vid en jämförelse av olika principer kan det vara naturligt att utgå ifrån begreppet kostnadsriktig kapitalkostnad, som diskuterades tidigare. Det är dock egentligen bara meningsfullt att tala om kost- 15

16 16 nadsriktighet, om man räknar utifrån historiska kostnader. I detta perspektiv kan nukostnader beräknade genom uppräkning med hjälp av ett generellt index anses vara en metod baserad på historiska kostnader. För att en kapitalkostnadsmetod skall anses vara kostnadsriktig brukar man ställa kravet att nuvärdessumman av kapitalkostnaderna under en hel avskrivningscykel skall vara lika med grundinvesteringen. I den tidigare nämnda rekommendationen eller vägledningen ang. kapitalkostnadsberäkningar inom kommunal verksamhet skriver man t ex: Med kostnadsriktighet menas här att metoden ska ge årliga kapitalkostnader som tillsammans motsvarar investeringsutgiften. Annorlunda uttryckt, nuvärdesumman av kapitalkostnaderna är lika med grundinvesteringen. Kommunförbundet (1996) sidan 13. Om den aktuella tillgångstypen har en snabbare prisutveckling än den generella inflationen kommer kapitalkostnader baserade på aktuella återanskaffningsvärden dock att ge högre kapitalkostnader än om man utgår ifrån den historiska investeringen och kommer därmed att innebära att nuvärdessumman av kapitalkostnaderna överstiger grundinvesteringen. Den motsatta situationen torde inte vara ovanlig i fall då återanskaffningsvärdet baseras på mest kostnadseffektiv teknik i lägen med fortgående teknisk utveckling och realt sett fallande återanskaffningsvärden. För att förtydliga resonemanget kan det vara användbart att se på begreppsparet förmögenhetsbevarande resp. kapacitetsbevarande synsätt vid kostnadsberäkningen. Enligt den förra fokuseras återbetalningen av det kapital investeraren satsat, enligt det senare strävar man efter att vidmakthålla det fysiska kapitalet. Avskrivningarna motsvarar i det senare fallet kostnaden för att återställa tillgångarnas förmåga att generera tjänster. Om det sker en teknisk utveckling, som gör att nya tillgångar blir billigare, kommer kapitalkostnader beräknade enligt ett kapacitetsbevarande synsätt att vara lägre än enligt ett förmögenhetsbevarande synsätt och tvärtom vid stigande pris på den aktuella tillgångstypen. Vanligen tillämpas ett realt resonemang, dvs. skillnader uppkommer vid realprisändringar över tiden. Grundantagandet är att ny priset på tillgångarna följer den allmänna inflationen. Det är värt att notera att vid uppföljning av kostnadsberäkningar inom verksamheter, som befinner sig i Fas 1, verkar det entydigt vara så att det mer eller mindre tas för givet att man skall utgå ifrån historiska kostnader och tillämpa ett förmögenhetsbevarande synsätt, medan ett kapacitetsbevarande synsätt inte accepteras. I den ovannämnda vägledningen från Kommunförbundet skriver man sålunda: 16

17 17 Ett kapacitetsbevarande synsätt kolliderar dock med självkostnadsprincipen vid taxesättning. Dagens brukare får betala mer än de kostnader de förbrukat och vi får ett sparande i kommunen, som bryter mot självkostnadsprincipen. Kommunförbundet (1996) sidan Egentligen kan man ifrågasätta argumentationen i slutet av citatet ovan. Den bygger på ett antagande om att den specifika prisutvecklingen är snabbare än den generella, vilket naturligtvis inte alltid behöver vara fallet, särskilt inte om man utgår ifrån mest kostnadseffektiv teknik. I vilket fall som helst verkar synen på val av princip vara helt klar inom Kommunförbundet när det gäller kommunalteknisk verksamhet som VA. Där accepteras endast ett förmögenhetsbevarande synsätt. Om vi då återgår till verksamheter i Fas 2 kan man konstatera att det där inte är lika självklart att ett förmögenhetsbevarande synsätt skall tillämpas. Som tidigare nämnts förordas inom EU i denna typ av situation en prissättning baserad på aktuella kostnader (nukostnader) snarare än på historiska kostnader, vilket framgår av EU-kommissionens rekommendation Där förordas nukostnadskalkylering, Current Cost Accounting, (CCA). Sedan är det dock ändå ganska svårt att följa den detaljerade argumentationen. Först framhålles ett slags lägsta kostnadens princip, där t ex kostnaden för aktuell kostnadseffektiv teknik skall utgöra bas även vid kostnadsbestämningen i samband med bruk av äldre och mindre kostnadseffektiva tillgångar. Detta är då en tillämpning av ett kapacitetsbevarande synsätt, på engelska Operating Capital Maintenance Concept (OCM Concept) och inte ett förmögenhetsbevarande synsätt, Financial Capital Maintenance Concept (FCM Concept) som förordas. Efter en ganska utförlig genomgång av hur OCM skulle kunna genomföras görs dock sedan i slutet av den ovannämnda rekommendationen en helomvändning och man skriver: The use of the OCM may systematically incorporate insufficient or excess returns into the level of allowed revenue (depending, respectively, on whether asset-specific inflation was expected to be lower than or higher than general inflation). This is not a desirable feature of any regulatory regime, as it would not provide appropriate investments incentives. Therefore FCM is the preferred capital maintenance concept. (EU-kommissionens rekommendation , slutkommentar i appendix). Därmed är man alltså tillbaka vid att förorda en tillämpning av ett förmögenhetsbevarande synsätt vid kapitalkostnadsberäkningen även inom telekomsektorn. Samtidigt vill man inte helt släppa tanken på att tillämpa en beräkning, där kapitalkostnaderna avspeglar den specifika prisutvecklingen för den aktuella tillgångstypen. En lösning som man fastnat för i Sverige, liksom i flera andra europeiska länder, är att räkna med en s k tilted annuity, vilket på svenska skulle kunna benämnas tiltad annuitet eller kanske lutande annuitet. Här kommer vi dock i fortsättningen att tala om prisanpassad annuitet, med förkortningen 17

18 18 PA-metod, eftersom det är just det som det är fråga om, en annuitet, som anpassats till prisutvecklingen av återanskaffningsvärdet. Vid tillämpning av PA-metoden görs först en justering av annuitetsfaktorn genom att räntan justeras för pristrenden för den aktuella tillgångstypen. Sedan justeras den årliga kapitalkostnaden i förhållande till den anteciperade prisutvecklingen. De detaljerade beräkningarna beskrivs närmare i avsnitt 8. Med konstanta och på förhand kända förutsättningar kan man visa att en kapitalkostnadsfördelning enligt PA-metoden blir kostnadsriktig i så måtto att kapitalkostnaderna uppfyller kriteriet att nuvärdessumman blir lika med grundinvesteringen. Samtidigt kan man ifrågasätta realismen i att utgå ifrån att pristrenden är konstant och känd på förhand för den tillgångstyp som kapitalkostnadsberäkningen avser. När detta inte gäller och man tvingas till successiva anpassningar i förhållande till verklig prisutveckling kommer man inte automatiskt att få en kapitalkostnadsfördelning, som innebär att kapitalkostnadernas nuvärdessumma exakt motsvarar grundinvesteringen. Detta återkommer vi till senare. 7 Kapitalkostnadsberäkningar inom eldistribution i Sverige De tidigare avsnitten har inriktats mot att diskutera bestämningen för ramarna för prissättningen inom svensk VA-verksamhet och fast telekommunikation. I båda dessa fall finns en koppling mellan avgift och självkostnad, låt vara att denna är tydligare inom VA-verksamhet. I båda dessa typer av verksamhet säger man sig också tillämpa ett förmögenhetsbevarande synsätt med den engelska förkortningen FCM enligt ovan. Detta innebär att en fördelning som leder till återbetalning av finansiärernas satsade kapital eftersträvas. Därmed rör det sig om ett bakåtblickande synsätt, där man utgår ifrån historiska kostnader. Detta har man dock velat tona ner på telekomområdet, när man säger sig utgå ifrån nukostnader. I den mån nukostnaderna utvecklas annorlunda än den allmänna prisutvecklingen, inflationen, görs dock en kompensation för detta. Då är man emellertid tillbaka vid att räkna utifrån historiska kostnader. Detta resonemang kommer att utvecklas vidare i följande mera beräkningsorienterade avsnitt. När det gäller kapitalkostnadsberäkningar för bestämning av avgiftsutrymme inom svensk eldistribution har man valt en mera radikal förändring relativt traditionell kapitalkostnadsberäkning baserad på historiska kostnader. Man har sagt sig vilja klippa de historiska banden helt och fullt ut tillämpa ett kapacitetsbevarande synsätt. Den drivande parten har varit den svenska tillsynsmyndigheten, Statens Energimyndighet, STEM. Under 2003 och 2004 har man i Sverige arbetat med att införa en helt ny modell för beräkning av skälig kostnad för eldistribution, den s k Nätnyttomodellen 18

19 19 (NNM). Kostnaden beräknas utifrån ett fiktivt nät för varje koncessionsområde, där man utgår ifrån elförbrukning och fysiska koordinater för de olika elkunderna inom området. Utifrån standardkostnader beräknas sedan kostnaderna för ett optimerat nät. Huruvida man skall utgå ifrån standardteknik eller kostnadsoptimal teknik är inte alldeles klart, men det förefaller som om det är det förra som skall ligga till bas, varvid man utgår ifrån värden i en inom elbranschen väletablerad sammanställning av standardkostnader för olika åtgärder inom eldistribution, den s k EBR-katalogen, som baseras på erfarenheter av nätrelaterade investeringar från 1980 och framåt. Själva de fysiska underlagen om nätets komponenter bygger sedan på datorsimulerade ideala nät, vilka till att börja med är optimerade i form av s k radiella nät utan reservledningar och andra dubbleringar. I senare versioner av NNM har dock vissa tillägg för reserver gjorts i form av s k redundanstillägg. Vid kostnadsberäkningen tänker sig Statens Energimyndighet, STEM, att räkna kapitalkostnaderna enligt RA-metoden. Därvid har man åtminstone i de ursprungliga modellbeskrivningarna sagt sig vilja tillämpa ett renodlat framåtblickande och historielöst resonemang med beräkningar utifrån de fysiska tillgångar som simulerats fram med NNM för resp. nätområde och med priser enligt EBR-katalogen. Någon koppling finns vare sig till faktiska investeringar eller till historiska anskaffningsvärden på dessa. Då detta skrivs är det egentligen inte alldeles klart om det enbart är ett principiellt val att helt frikoppla kapitalkostnadsberäkningen från de faktiska investeringarna inom resp. nätbolag. Det skulle också kunna vara mera en pragmatisk lösning. Inom de svenska nätbolagen är underlagen i form av t ex anläggningsregister på många håll så bristfälliga att det inte skulle ha varit möjligt att göra konkreta uppföljningar av gjorda investeringar. Oavsett hur det är på denna punkt kan man sedan ifrågasätta om EBR-katalogen verkligen speglar nukostnader, eftersom det torde finns en viss eftersläpning i uppgifterna. Vidare är det enligt ovan oklart hur väl EBR-katalogens värden och därmed hela NNM beaktar ny teknik. Det kan nu vara dags att sammanfatta situationen inom de tre diskuterade områdena, VA, telenät samt elnät. Detta görs i figur 7 nedan. Vid regleringen av avgiftsutrymmet inom VA utgår man ifrån historiska värden på faktiskt genomförda investeringar vid bestämningen av kapitalkostnaderna. Dessa bestäms sedan med hjälp av någon kostnadsriktig metod, i praktiken med NL-metoden eller med RA-metoden. Inom teleområdet tänker man sig en övergång till att basera kapitalkostnaderna på återanskaffningsvärden, nukostnader, samtidigt som man vill tillämpa ett förmögenhetsbevarande synsätt. För att få detta att gå ihop tänker man sig att tillämpa en prisanpassad annuitetsmetod, här kallad PA-metod, annars benämnd tilted annuity. Som vi skall se längre fram innebär detta bara att en pristrend i 19

20 20 återanskaffningsvärdet påverkar den tidsmässiga fördelningen av kapitalkostnaderna, medan man håller fast vid att nuvärdessumman av kapitalkostnaderna skall motsvara den ursprungliga grundinvesteringen. Detta skulle kunna uttryckas som att det sker en återläggning av reala värdeförändringar, holding gains resp. holding losses, varför man kan ifrågasätta om det verkligen rör sig om en övergång till nukostnader, vilket gör att förändringen markerats med en streckad pil i figur 7 nedan. De tre typfallen sammanfattas i figur 7 nedan. I samtliga fall har man tidigare utgått ifrån historiska kostnader, medan förändringar har skett i två fall, därav pilarna. Förmögenhetsbevarande, Financial Capital Historiska kostnader Historic cost, HC Nukostnader Current Cost, CC Maintenance, FCM VA Telenät Elnät Kapacitetsbevarande, Operating Capital Maintenance, OCM Figur 7: Illustration av val av bas för kapitalkostnadsberäkning och syn på värdebevarande inom tre typer av svenska nätverksamheter. Vi har konstaterat att man i alla de tre diskuterade typfallen använder olika varianter av real annuitetsmetod vid kapitalkostnadsberäkningar. Inom VA är det också vanligt att tillämpa NL-metoden med linjär avskrivning plus nominell ränta på bokfört restvärde. Dock framstår det mest intressant att jämföra de tre varianterna av real annuitetsmetod, vilket kommer att ske i följande avsnitt. De tre varianterna av RA-metoden benämnes RA VA, PA resp. RA EL. Vi skall senare se att trots att de tre varianterna av RA-metoden vid en ytlig betraktelse kan verka ganska likartade blir avsevärda skillnader i kostnadsfördelning även vid måttligt stora trendmässiga förändringar av återanskaffningsvärden. 8 Formaliserad beskrivning av olika varianter av real annuitetsmetod vid kapitalkostnadsberäkning inom VA, telenät samt elnät Följande parametrar bestämmer kapitalkostnaden: r nominell kalkylräntefot, % per år, cost of capital beräknad t ex via genomsnittlig kostnad för kapital, WACC (förkortning av eng. Weighted Average Cost of Capital) q genomsnittlig prisförändring per år, inflation p nominell prisändring per år för aktuell tillgångstyp 20