Promemoria om sanktioner enligt CRD IV (Fi2014/1356)

Transkript

1 REMISSVAR Finansdepartementet FI Dnr Stockholm (Anges alltid vid svar) Finansinspektionen Box 7821 SE Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel Fax finansinspektionen@fi.se Promemoria om sanktioner enligt CRD IV (Fi2014/1356) Sammanfattning Finansinspektionen (FI) framförde inte några invändningar mot det tidigare lämnade förslaget från Kapitaltäckningsutredningen i frågan om sanktionsavgifter mot fysiska personer vilket berodde på att FI uppfattade att detta var en möjlighet som endast skulle användas i rena undantagsfall En central del i FI:s tillsynsarbete är att FI på ett effektivt sätt kan ingripa mot ett företag som överträder tillämpliga bestämmelser. Däremot har FI inte identifierat något starkt behov av sanktioner även mot ledande befattningshavare. FI uppfattar heller inte att syftet med direktivbestämmelserna är att sanktioner mot fysiska personer regelmässigt ska beslutas. FI anser att det är nödvändigt att prövningen av företagets överträdelse och prövningen av vilket ansvar en fysisk person har för överträdelsen, hanteras på ett sammanhållet sätt. FI måste kunna utreda en ledningspersons eventuella ansvar i samband med att företagets överträdelse utreds och inte, som man kan uppfatta promemorian, efter det att sanktionen mot företaget redan är beslutad. En annan ordning skapar stor osäkerhet om vad som gäller för de enskilda som berörs och skulle vara ytterst resurskrävande för FI. Även risken för intressekonflikter mellan en enskild ledningsperson och företaget är överhängande om prövningarna inte sker parallellt. FI anser att det är angeläget att det tydliggörs i den fortsatta beredningen att FI bör inskränka sina tillsynsundersökningar och sanktionsprövningar när det gäller fysiska personer till situationer när det finns särskilda indikationer på att en viss person bär ett särskilt ansvar för regelöverträdelsen och det finns ett påtagligt allmänt intresse av att pröva sanktionsfrågan. En annan ordning riskerar att skada FI:s möjlighet att utöva tillsyn på de områden där det är som mest motiverat. 1(12)

2 FI avstyrker förslaget att FI, för det fall sanktionsföreläggandet inte godtas, ska väcka talan hos Stockholms tingsrätt. FI föreslår istället att talan ska väckas hos Förvaltningsrätten i Stockholm. FI ser stora problem med att hanteringen av en och samma överträdelse enligt förslaget ska ske i två olika domstolssystem. Enligt FI:s mening är dessutom processen i förvaltningsdomstol väl anpassad för att göra den typ av bedömningar som krävs i de nu aktuella fallet, och den uppfyller samtliga krav som uppställs i Europakonventionen. Att prövningen av den juridiska och den fysiska personens ansvar görs inom ramen för samma domstolssystem skulle klart minska de olägenheter som uppstår genom att FI inte i ett sammanhang kan besluta om de sanktioner som myndigheten anser ska bli aktuella till följd av en överträdelse. Därtill kommer att prövningen av den fysiska personens ansvar har flera beröringspunkter både med den prövning av en ledningspersons lämplighet som FI gör i samband med bedömningen av om en anmärkning mot personen ska ske i beslutet mot företaget och med den lämplighetsbedömning som görs vid ledningsprövningar. Om även sanktioner mot fysiska personer prövas av förvaltningsdomstol samlas alla mål som rör en ledningsperson på ett ställe, vilket borde borga för en sammanhållen och väl etablerad praxis på området. Genom att prövningen sker hos Förvaltningsrätten i Stockholm kan även den erfarenhet och kompetens på finansmarknadsområdet som redan finns där utnyttjas och det är inte nödvändigt att skapa ett nytt specialforum. FI anser att det ytterligare behöver belysas hur möjligheten att besluta om sanktioner mot fysiska personer förhåller sig till den möjlighet FI redan i dag har att anmärka på en persons lämplighet i beslutet om ingripande mot företaget. FI önskar också tydligare vägledning kring hur ett beslut om ingripande mot en fysisk person förhåller sig till de ledningsprövningar som myndigheten gör. FI anser att konsekvenserna av förslagen till övriga ändringar av ingripandebestämmelserna behöver utredas närmare. Mot bakgrund av den knapphändiga motiveringen till ändringarna är det svårt för FI att ha en uppfattning om förslagen är bra eller inte. Det finns dock delar av förslagen som FI är försiktigt positiva till. 2

3 Bakgrund Finansinspektionen (FI) framförde inte några invändningar mot det tidigare lämnade förslaget från Kapitaltäckningsutredningen i frågan om sanktionsavgifter mot fysiska personer vilket berodde på att FI uppfattade att detta var en möjlighet som endast skulle användas i rena undantagsfall. Allmänna synpunkter Inledande utgångspunkter Det finansiella systemet fyller flera centrala funktioner i en modern ekonomi och är därför föremål för en omfattande reglering. Det yttersta målet för finansiell reglering och tillsyn är att motverka de risker som det finansiella systemet utsätter samhällsekonomin och konsumenterna för. Regeringen har uttryckt FI:s uppgift i detta avseende som att myndigheten ska bidra till ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader och som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster samtidigt som det finns ett högt skydd för konsumenter. FI utför sitt tillsynsarbete på flera olika sätt för att uppnå målen för verksamheten. Det övergripande intresset för en tillsynsmyndighet är att verka för att företagen på finansmarknaderna uppträder i enlighet med de regler som gäller för deras verksamhet, allt i syfte att skydda konsumenternas, övriga kunders, skattebetalarnas och hela samhällets intressen. Tillsynsmyndigheten kan använda en rad olika verktyg för att åstadkomma god regelefterlevnad. Det viktigaste och mest använda verktyget är att ha en dialog med företaget om reglernas innebörd och om de förväntningar som FI har på företaget. Vidare kan FI besluta om olika åtgärder som företaget ska vidta, till exempel att minska risken i verksamheten eller förbjuda verkställighet av beslut. Det innebär att en sanktion inte har ett egenvärde, utan ska användas när FI bedömer att det är nödvändigt och att det är ett effektivt sätt att genomdriva det enskilda företagets och finansföretagens i allmänhet ansvarsfulla förhållningssätt till reglerna. Sanktioner är alltså ett tillsynsverktyg bland andra och ska endast användas när det är lämpligt för att ge önskvärt resultat. Att FI på ett effektivt sätt kan ingripa mot ett finansiellt företag som inte följt regelverket är självklart en central del av FI:s tillsynsarbete. Däremot har FI för egen del inte identifierat något starkt behov av sanktioner även mot ledande befattningshavare i de aktuella företagen. FI har redan idag möjlighet att, till exempel, enligt 15 kap. 2 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF), anmärka på en styrelseledamot eller vd som myndigheten bedömer vara olämplig. FI har bara använt denna möjlighet vid något enstaka tillfälle genom åren, vilket ytterligare belyser FI:s uppfattning att det är sanktionsmöjligheterna mot företagen som är det centrala. 3

4 Det nya EU-rättsliga regelverket kräver emellertid att ingripandemöjligheterna mot fysiska personer utvidgas. Såsom bestämmelserna är skrivna ges dock utrymme för medlemsstaterna att anpassa hur man genomför direktivets krav. FI:s uppfattning är att utrymmet för sanktioner mot fysiska personer bör vara begränsat till rena undantagsfall och att sanktioner inte regelmässigt ska riktas mot fysiska personer. Denna uppfattning får också, enligt FI:s mening, stöd av direktivets allmänna utformning och uttalanden från kommissionen. 1 FI anser därför att den beskrivning som ges i Kapitaltäckningsutredningens betänkande av situationer där en sanktion kan vara motiverad är bra och i linje med syftet med direktivbestämmelserna. Hanteringen av sanktionsfrågorna Enligt FI är det viktigt att prövningen av företagets överträdelse och prövningen av vilket ansvar en fysisk person har för överträdelsen, hanteras på ett sammanhållet sätt. I promemorian är dock hanteringen i flera fall beskriven som en tvåstegsprocess där företagets överträdelse och ansvar utreds först och frågan om den fysiska personens ansvar först därefter (till exempel s. 59). På något håll anges till och med att det torde finnas ett lagakraftvunnet avgörande mot företaget innan frågan om en fysisk persons ansvar prövas (s. 107). Enligt FI:s mening är en sådan ordning ohållbar i flera avseenden. Det rimliga är att FI utreder en ledningspersons individuella ansvar i samband med att företagets överträdelse utreds. Det normala bör även vara att FI:s styrelse fattar beslut om ingripande mot företaget och om ett sanktionsföreläggande mot en ledningsperson vid samma tillfälle. En annan ordning riskerar att utöver att det blir ineffektivt och onödigt resursslukande för FI skapa stor osäkerhet om vad som gäller för de enskilda som berörs. FI vill i sammanhanget särskilt peka på den risk för intressekonflikter mellan en enskild ledningsperson och företaget som en sådan ordning kan leda till. Det kan finnas intresse från företagets sida att skylla överträdelsen på en viss person. Att företagets eventuella överträdelse utreds och prövas i ett sammanhang och den enskildes i ett annat, kan leda till att utredningen och bedömningarna inte blir desamma i de båda ärendena. Detta kan ytterligare förstärkas av att en enskild styrelseledamot eller vd som misstänker att hon eller han senare kan bli föremål för en särskild sanktionsprövning kan ha ett intresse av att inte medverka till utredningen mot företaget, eftersom det som denna säger i ett senare skede kan användas mot henne eller honom. Att en prövning av den fysiska personens ansvar ska avvakta en lagakraftvunnen dom mot företaget, skulle dessutom kunna få till följd att denna prövning inte kan ske förrän flera år efter det att överträdelsen begåtts. FI ifrågasätter om en ordning som medvetet inrättas så att den enskilde får vänta länge på att få sin sak prövad kan anses vara i överensstämmelse med kraven i Europakonventionen. 1 KOM (2010) 716 slutlig s

5 FI:s utredningsskyldighet Att FI ska agera mot en ledningsperson när myndigheten bedömer att de rekvisit som uppställs i lagen är uppfyllda, och det inte finns skäl för FI att avstå från att ingripa, är självklart. FI ifrågasätter heller inte att myndigheten ska gå vidare med utredningen när det finns klara indikationer på att det finns en ledningsperson som har agerat särskilt klandervärt i det aktuella fallet. Av promemorian kan man dock få intryck av att tanken är att FI alltid när det är fråga om en allvarlig överträdelse ska vidta utredningsåtgärder (som ibland måste förutsättas bli omfattande) för att utröna om det finns en ledningsperson som kan hållas ansvarig för överträdelsen. Enligt FI:s uppfattning ligger en sådan ordning inte i linje med hur tillsynsarbetet i övrigt fungerar idag. Det riskerar dessutom att skapa problem för FI ur ett resursperspektiv, eftersom det skulle kunna leda till att resurserna används på ett sätt som inte på ett effektivt sätt påverkar företagen. Det kan heller inte anses motiverat för att uppfylla direktivets krav. En utredning om huruvida en överträdelse av nu gällande regelverk skett följer i princip samma mönster. Material samlas in och de iakttagelser och bedömningar som FI gör stäms av med det företag som är föremål för undersökningen och i förekommande fall med de ledande befattningshavare som FI bedömer skulle kunna bli föremål för en anmärkning. Att FI går vidare i utredningen i vissa delar och lämnar andra därhän är en naturlig del av hur utredningsarbetet fungerar och hur det måste gå till hos en tillsynsmyndighet. Det förklaras av att en tillsynsmyndighet i enlighet med sitt huvudsakliga uppdrag och till skillnad från en brottsutredande instans alltid måste väga nyttan av att utreda en viss regelöverträdelse mot nyttan av andra tillsynsinsatser. FI anser att det är angeläget att det tydliggörs i den fortsatta beredningen av detta lagstiftningsärende att FI bör inskränka sina tillsynsundersökningar och sanktionsprövningar när det gäller fysiska personer till situationer när det finns särskilda indikationer på att en viss person bär ett särskilt ansvar för regelöverträdelsen och det finns ett påtagligt allmänt intresse av att pröva sanktionsfrågan. Beslutsprocessen FI avstyrker förslaget att FI, för det fall sanktionsföreläggandet inte godtas, ska väcka talan vid Stockholms tingsrätt. FI föreslår istället att talan i så fall ska väckas vid Förvaltningsrätten i Stockholm. FI ser stora problem med att samma överträdelse ska prövas i två olika domstolssystem. FI anser inte heller att argumenten för varför prövningen bör ske i allmän domstol är övertygande. Det framgår inte tydligt av promemorian varför utredaren anser att ansvaret för fysiska personer inte kan prövas av förvaltningsdomstol. FI vill peka på att det finns flera fall där förvaltningsdomstol prövar frågor om uppsåt och 5

6 oaktsamhet hos fysiska personer. Detta gäller till exempel i fråga om företrädaransvar enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) som finns omnämnt i promemorian, men även i de fall en näringsidkare (även en fysisk sådan) ska åläggas en sanktionsavgift för att denne har överträtt bestämmelserna i till exempel produktsäkerhetslagen (2004:451). Enligt FI:s mening är processen i förvaltningsdomstol väl anpassad för att göra den typ av bedömningar som krävs i de nu aktuella fallet, och den uppfyller samtliga krav som uppställs i Europakonventionen. Inte heller är muntlig bevisning ett problem i sammanhanget; muntliga förhandlingar är inte ovanliga i förvaltningsdomstolarna. Det finns dessutom möjlighet att i lag bestämma om särskilda krav på muntligt inslag i ett annars skriftligt förfarande. I mål där lagstiftaren bedömt att det är fråga om ingripande åtgärder mot fysiska personer, som företrädaransvar, finns till exempel utöver den allmänna rätten till muntlig förhandling enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) en slags presumtion för en rätt till muntlig förhandling. Förfarandet i förvaltningsdomstol är dessutom, precis som i allmän domstol, kontradiktoriskt med fri bevisprövning. I mål om straffliknande åtgärder tillämpar förvaltningsrätten dessutom omröstningsreglerna för brottmål. Att prövningen av den juridiska och den fysiska personens ansvar görs samtidigt och vid samma domstol skulle klart minska de olägenheter som uppstår genom att FI inte i ett sammanhang kan besluta om de sanktioner som myndigheten anser ska bli aktuella till följd av en överträdelse. Bland annat kan målen hanteras gemensamt och det finns klara fördelar med att företagets överträdelse och den fysiska personens ansvar prövas inom ramen för samma typ av process. FI vill särskilt peka på att om den enskilde inte vitsordar att företaget i sig gjort sig skyldigt till en överträdelse, så torde målet mot den enskilde även behöva avse den frågan för att denne ska anses ha haft möjlighet att ta sin rätt till vara. Det är inte rimligt att utgången i ett mål mot en part, i detta fall företaget, ska ha bevisverkan i ett mål mot en helt annan part, den enskilde. Att frågan om en överträdelse skett ska prövas av två olika domstolar varav den ena inte annars har uppgiften att bedöma företags ansvar enligt de näringsrättsliga reglerna ser FI som ytterst problematiskt, eftersom det kan tänkas att domstolarna kommer fram till motstridiga bedömningar i frågan om det förekommit regelöverträdelser eller inte. Prövningen av den fysiska personens ansvar har även flera beröringspunkter både med den prövning av en ledningspersons lämplighet som FI gör i samband med bedömningen av om en anmärkning mot personen ska ske i beslutet mot företaget och med den lämplighetsbedömning som görs vid ledningsprövningar. En ytterligare fördel med att ingripandena mot fysiska personer prövas av förvaltningsdomstol är därför att man då samlar alla mål som rör en ledningsperson på ett ställe, vilket borde borga för en sammanhållen och väl etablerad praxis på området. Genom att prövningen sker hos Förvaltningsrätten i Stockholm kan slutligen även den erfarenhet och kompetens på finansmarknadsområdet som redan finns 6

7 där utnyttjas och det är inte nödvändigt att skapa ett nytt specialforum (enligt förslaget Stockholms tingsrätt). Relationen mellan olika sätt att ingripa Med promemorians förslag kan FI i ett sanktionsärende på flera olika sätt fatta beslut som påverkar en ledningsperson. Utöver dagens möjlighet att i beslutet mot företaget anmärka att en ledningsperson inte är lämplig kommer FI att kunna ingripa direkt mot ledningspersonen genom ett beslut om sanktionsföreläggande som kan innehålla både sanktionsavgift och att personen i fråga inte får vara styrelseledamot eller vd i ett kreditinstitut under viss tid (den föreslagna 15 kap. 6 LBF). Utredarens förslag synes vara att dessa ingripanden ska användas parallellt (se författningskommentaren till 15 kap. 1 på s. 113). Enligt FI väcker detta flera frågor. Genom att anmärka på en person tar FI ställning till att den aktuella personen, på grund av vad som framkommit i överträdelseärendet, inte är lämplig att vara styrelseledamot i det aktuella företaget. Ett sådant beslut är riktat mot företaget och kan överklagas av detta men även den styrelseledamot som anmärkningen avser har klagorätt. FI anser att det måste utvecklas närmare i motiven hur ett beslut om att anmärka på en person är tänkt att förhålla sig till den prövning av styrelseledamotens ansvar som ska göras enligt den föreslagna 15 kap. 6 LBF, och hur den prövning som kan ske i förvaltningsrätten vid ett överklagande av FI:s beslut om anmärkning mot ledningspersonen är tänkt att förhålla sig till prövningen av sanktionsärendet mot den enskilde. Som FI uppfattar det blir det i de två fallen fråga om att bedöma samma skeende, dock skiljer sig bland annat beviskraven åt och förslaget är att den ena hanteringen ska ske genom beslut av FI med överklagandemöjlighet till förvaltningsdomstol och den andra genom att FI väcker talan i allmän domstol. Relationen mellan ingripandemöjligheterna och FI:s ledningsprövning Som framhålls i promemorian (s. 81) är ledningsprövningen en egen process som är skild från systemet med sanktioner och som har andra syften. Detta hindrar inte att sanktionsbeslut kan få avgörande betydelse för bedömningen i ett ärende om ledningsprövning. Redan idag finns flera situationer där frågan blir aktuell. Till att börja med gäller detta när personen ifråga suttit i ledningen för ett företag som fått tillståndet återkallat. Som framgår av Högsta förvaltningsdomstolens dom den 22 november 2013 i mål nr , kan FI i ett sådant fall, lägga återkallelsen till grund för ett avslagsbeslut om inte företaget kan visa att personen ändå är lämplig. Om FI i ett sanktionsbeslut anmärkt att en viss person i ledningen är olämplig kan även detta ligga till grund för ett avslag i en senare ledningsprövning. Däremot är FI:s praxis i dag att om en annan sanktion än återkallelse meddelats och FI valt att inte anmärka på ledningspersonen, så kan inte den tidigare sanktionen ensamt avgöra en senare ledningsprövning. Med det nya förslaget väcks ytterligare frågor kring hur FI ska agera. Att personen ifråga inte ska anses lämplig vid ledningsprövningar som görs under den tid då förbudet i sanktionsföreläggandet gäller är klart. Vidare kan av 7

8 motiven till förslaget utläsas att det faktum att den enskilde inte fått en personlig sanktion i samband med ett ingripande mot det företag där personen varit en ledande befattningshavare inte i sig självt medför att denne alltid ska anses lämplig vid senare ledningsprövningar. FI önskar dock att det även tydligt anges hur FI ska förhålla sig till personen när den tid som bestämts i ingripandebeslutet löpt ut. Är FI i tiden därefter förhindrad att väga in den sanktion som personen varit föremål för? Här kan särskilt nämnas att FI vid ledningsprövningar har att förhålla sig bland annat till regler på europeisk nivå (till exempel den europeiska banktillsynsmyndigheten Eba:s riktlinjer för lämplighetsbedömningar) 2 som inte har någon tidsgräns alls för vilka beteenden som ska beaktas vid en ledningsprövning. Övriga ändringar av ingripandebestämmelserna mot kreditinstitut I promemorian föreslås även ett flertal ändringar av de förslag som Kapitaltäckningsutredningen lämnat som inte har samband med sanktionerna mot fysiska personer. Bland annat ändras strukturen i 15 kap. 1 LBF (och motsvarande bestämmelse i lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden [LVM]) och det föreslås till exempel att sanktionsavgifter ska kunna utgå vid alla former av ingripanden. Såsom lagtexten är utformad torde FI även vid en återkallelse kunna besluta om en sanktionsavgift. Sanktionsavgift verkar även kunna beslutas helt fristående från övriga ingripanden. Förslaget verkar vidare innebära att varning inte längre ska vara ett alternativ till återkallelse utan vara fristående från den bedömningen. Förslagen till ändring är till största del mycket kortfattat beskrivna i promemorian. Eftersom det inte klart framgår hur ingripandemöjligheterna är tänkta att användas eller förhålla sig till varandra, är det svårt för FI att ha en uppfattning om förslagen är bra eller inte. FI anser att det är vanskligt att genomföra dessa förändringar i viss hast och utan ytterligare överväganden. Klart är därför att konsekvenserna av ändringarna behöver utredas närmare. Det finns i och för sig vissa tänkbara förändringar som skulle kunna effektivisera sanktionssystemet. I promemorian beskrivs mer utförligt ett förslag om att även förelägganden ska kunna förenas med en sanktionsavgift. I den delen instämmer FI i den bedömning som utredaren gör och ser gärna att förslaget genomförs, antingen i samband med en mer genomgripande översyn av katalogen över ingripandemöjligheter eller möjligen redan i det nu aktuella lagstiftningsärendet. Det behövs dock ytterligare klarlägganden kring hur möjligheten att besluta om sanktionsavgift ska förhålla sig till möjligheten att förena ett föreläggande med vite. Ett annat förslag som FI har sympati för är att varning kopplas loss från återkallelse av tillstånd. Enligt nu gällande regler ska tillståndet återkallas vid allvarliga överträdelser, om det inte är tillräckligt med en varning. Den viktigaste faktorn vid den bedömningen är enligt både förarbeten och praxis om företaget vidtagit sådana åtgärder att prognosen är god, det vill säga om 2 Eba/GL/2012/06, 22 november

9 man kan räkna med att företaget fortsättningsvis följer reglerna. Även om varning görs oberoende av återkallelse kommer med all sannolikhet även i fortsättningen just prognosen vara en viktig faktor vid valet mellan återkallelse och varning. Men genom att ingripandemöjligheterna kopplas loss öppnas vägen för en annan önskvärd reform av sanktionssystemet, nämligen att anmärkning kan tas bort ur sanktionskatalogen. Anmärkning infördes eftersom det var angeläget att det fanns en sanktionsform även för regelöverträdelser som inte var så allvarliga att återkallelse var aktuell (se prop. 2002/03:139 s. 381 ff.). FI hade i brist på en sådan sanktion kommit att använda ett slags oreglerat klander i form av offentliggjorda synpunkter på ett företags regelefterlevnad. Vid samma tillfälle fick FI en möjlighet att använda straffavgifter som en ekonomisk reaktion och en gradering av hur allvarlig överträdelsen är; en möjlighet som FI använt i stor utsträckning. Det förekommer emellertid att vissa överträdelser, som rimligen inte kan leda till att återkallelse övervägs, ändå förenas med en straffavgift som är strängare än avgiften vid vissa överträdelser som leder till en varning. Uppdelningen mellan anmärkning och varning framstår därför i bland som konstlad och ger inte ett särskilt träffsäkert uttryck för en bedömning av hur allvarlig regelöverträdelsen är i det enskilda fallet. Det finns därför anledning att överväga även denna fråga i en kommande översyn av sanktionssystemet. FI noterar att flera av bestämmelserna som finns i förslaget (och som inte berör fysiska personer) redan har behandlats i den proposition som i övrigt behandlar genomförandet av bestämmelserna i CRD 4 (prop. 2013/14:228). I dessa delar lämnar FI nu inga synpunkter. Ingripanden mot andra än kreditinstitut Utredaren föreslår även att i princip motsvarande ingripandemöjligheter som FI har mot till exempel ett kreditinstitut ska kunna tillämpas när någon bedriver verksamhet utan tillstånd eller bryter mot vissa bestämmelser rörande ägarprövning (i lagtexten nämns dock inte anmärkning). Någon närmare vägledning kring hur och när de olika sanktionsmöjligheterna är tänkta att användas ges inte. Även i denna del är det därför svårt att ha en klar uppfattning om förslagen. Här kan särskilt noteras att det enligt lagtexten inte finns någon övre gräns för hur stor sanktionsavgift en fysisk person kan få i dessa situationer och det ges inte heller någon beskrivning av hur sanktionsavgiften ska beräknas. 9

10 Mer specifika synpunkter I de fall FI hänvisar till en bestämmelse i 15 kap. LBF avses även motsvarande bestämmelse i 25 kap. LVM. Utformningen av ingripandebestämmelsen mot företag Bestämmelsen i 15 kap. 1 är lång och svårtillgänglig. FI:s bedömning är att tydligheten skulle gagnas av att bestämmelsen delas upp i flera paragrafer. Som anmärkts ovan tycker även FI att de ändringar som gjorts med avseende på ingripandemöjligheterna inte på ett tillräckligt sätt har behandlats i motivtexten. Utformningen av ingripandebestämmelsen mot fysiska personer FI tillstyrker i sig utredarens förslag att ingripandebestämmelsen ska omfatta styrelseledamöter och vd. Enligt lagtexten finns det inte någon möjlighet för FI att avstå från att ingripa mot en fysisk person om de i lagen angivna rekvisiten är uppfyllda. Detta skiljer sig från vad som gäller för juridiska personer. FI:s uppfattning är att det i vart fall borde vara möjligt för FI att avstå från att ingripa mot en fysisk person om andra åtgärder som vidtagits i anledning av överträdelsen bedöms som tillräckliga i det aktuella fallet. FI vill vidare peka på att det kan finnas situationer när en ledningsperson genom sitt agerande inte bara kan komma ifråga för en sanktion enligt rörelseregelverket utan även för ett straffrättsligt förfarande. FI önskar att det utvecklas i motiven hur en sådan situation bör hanteras. Beräkningen av sanktionsavgiften På s. 83 f. i promemorian anges att beräkningen av sanktionsavgiften för fysiska personer bör följa samma princip som finns i RÅ:s riktlinjer för beräkning av dagsbotsbeloppet. Det innebär att sanktionsavgiften ska bestämmas med utgångspunkten i det högsta dagsbotsbeloppet (det vill säga något förenklat 15 procent av nettoinkomsten). Givet den starka ställning som lagförarbeten har i svensk rättstillämpning är det långt ifrån otänkbart att ett sådant resonemang i praktiken sätter ett avgiftstak som bara är en bråkdel av det som direktivet anger, 5 miljoner euro. Även om det rimligen sällan skulle bli aktuellt med riktigt höga sanktionsavgifter måste det ifrågasättas hur en sådan utgångspunkt förhåller sig till lagtexten och inte minst kraven i direktivet. Som texten är skriven verkar tanken för övrigt vara att enbart beräkna avgiften utifrån den aktuella personens inkomst och förmögenhetsställning och inte utifrån överträdelsens allvarlighet och varaktighet. Det finns stor risk att även en sådan begränsning skulle anses strida mot direktivet. 10

11 Frågan om sanktionsföreläggande Enligt 15 kap. 9 c LBF ska FI väcka talan om ett utfärdat sanktionsföreläggande inte har godkänts inom rätt tid. FI uppfattar inte att lagtexten ger utrymme för myndigheten att avstå från att väcka talan i ett sådant fall. Det anges dock i författningskommentaren (s. 119) att det bestridande som lämnas i anledning av föreläggandet kan tänkas ställa saken i en annan dagar och att avsikten är att FI i ett sådant fall ska bedöma om förutsättningarna för en sanktion fortfarande föreligger. FI delar den uppfattning som anges i författningskommentaren men anser att detta bör komma till uttryck även i lagtexten. I promemorian anges att systemet med sanktionsförelägganden inte kommer att fylla sin funktion om utfärdade förelägganden sällan eller aldrig godkänns. Enligt utredaren torde tydliga riktlinjer om avgifternas storlek (till exempel parallellen med högsta dagsbotsbelopp, får man förmoda) och att dessa avgifter inte är alltför höga skapa förtroende för sanktionsprocessen (s. 107). FI anser att det är anmärkningsvärt att det förs en argumentation som uttryckligen går ut på att låga sanktionsavgifter skulle skapa förtroende för sanktionssystemet, det finns säkert de som snarare skulle vilja hävda motsatsen. FI vill även peka på att enligt direktivet (artikel 65.1) ska de administrativa sanktionerna rent generellt vara effektiva, proportionella och avskräckande. När det gäller sanktionsavgifterna mot fysiska personer anges därutöver i skäl 36 i ingressen till direktivet, att dessa ska vara tillräckligt höga för att balansera de fördelar som kan förväntas, och vara avskräckande även för större institut och deras chefer. FI ifrågasätter därför hur det som anges i promemorian förhåller sig till direktivets bestämmelser. FI vill med detta inte hävda att sanktionsavgifter som utgångspunkt ska vara höga. Däremot ska de vara nyanserade och bestämda mot bakgrund av det syfte som anges i direktivet. Preskriptionstid FI har i sig inga invändningar mot förslaget att ett sanktionsföreläggande ska delges en person inom två år från det att överträdelsen upphörde. FI ifrågasätter dock hur en sådan regel ska förhålla sig till de delar av promemorian som beskriver hanteringen som en tvåstegsprocess och som att överträdelsen mot den fysiska personen ska prövas först när det finns ett beslut (som har vunnit laga kraft) mot den juridiska personen. I det fall FI:s beslut överklagas kan det mycket väl hända att ett slutligt avgörande av frågan om ett företag har brutit mot reglerna dröjer mer än två år. Som lagtexten är utformad förefaller det som att möjligheten att därefter vända sig mot den fysiska personen då har gått förlorad. Det öppnar för taktisk processföring från företagets sida i syfte att fördröja avgörandet. FI vill i sammanhanget påpeka att det bör klargöras att den tidpunkt som ska utgöra utgångspunkt för preskriptionstiden är delgivningen av sanktionsföreläggandet. 11

12 Kopplingen till marknadsmissbruksutredningen På s. 101 f. anges att 2012 års Marknadsmissbruksutredning kommer att föreslå att ärenden om sanktioner avseende vissa överträdelser enligt MAD/MAR kommer att destineras till Stockholms tingsrätt. Det anges även att det därför framstår som lämpligast att även de överträdelser som är aktuella i promemorian prövas av samma tingsrätt. FI anser inte att detta är ett självändamål eftersom skillnaderna mellan de olika regelverken är betydande. Att en domstolsprövning i marknadsmissbrukssammanhang eventuellt kommer att ske i allmän domstol på grund av dessa reglers nära koppling till straffrätten, betyder inte att detsamma behöver gälla för överträdelser av rörelseregelverket. FINANSINSPEKTIONEN Bengt Westerberg Ordförande Anna Nystedt Jurist Beslut i detta ärende har fattats av Finansinspektionens styrelse (Bengt Westerberg, ordförande, Birgitta Johansson Hedberg, Eva Lindström, Hans Nyman, Gustaf Sjöberg, Kristina Ståhl och Martin Andersson, generaldirektör) efter föredragning av juristen Anna Nystedt. I den slutliga handläggningen har även chefsjuristen Per Håkansson deltagit. 12