Konsultation avseende konkurrenssituationen inom accessnätet

Transkript

1 1 (10) Konsultation avseende konkurrenssituationen inom accessnätet Post- och telestyrelsen, PTS, utreder för närvarande hur konkurrenssituationen inom accessnätet kan förbättras framförallt avseende kundsegmentet hushåll och mindre företag. Ett alternativ som särskilt analyseras är local loop unbundling (nedan LLUB), dvs en skyldighet för Telia att under vissa villkor låta andra operatörer utnyttja det av Telia ägda accessnätet. Som ett led i detta arbete önskar PTS genom denna publika konsultation inhämta information från såväl operatörer, ISP s, myndigheter, tillhandahållare av alternativa accessnät m fl som från allmänheten i ett antal olika frågor. Avsikten med detta dokument är dels att stämma av PTS uppfattning om marknadssituationen och dels att inhämta marknadens synpunkter rörande frågor som rör accessnätet och därtill relaterade tjänster samt villkor för en eventuell LLUB-tjänst. Dokumentet nedan utgör huvudsakligen en marknadsbeskrivning av olika aspekter i ovanstående frågor. På PTS hemsida, återfinns, förutom nedanstående dokument, ett appendix med en utförlig teknisk beskrivning av de potentiella tjänster som LLUB kan innebära. Alla synpunkter på detta dokument skall framföras i skriftlig form till följande adress: Post- och telestyrelsen Konsultation accessnätet Box STOCKHOLM eller via telefax För att kunna beaktas i PTS fortsatta utredning skall synpunkterna vara PTS tillhanda så snart som möjligt, dock senast Bakgrund Sedan telelagen trädde i kraft har konkurrensen utvecklats positivt på vissa delar av telemarknaden såsom exempelvis internationell telefoni. Konkurrensen har lett till nya tjänster och i vissa fall lägre priser. Fast telefoni på lokal nivå har däremot inte varit föremål för samma starka konkurrens. Svårigheterna att åstadkomma en effektiv konkurrens i dessa delar sammanhänger med den kontroll över accessnätet, dvs ledningarna till de enskilda abonnenterna, som Telia har.

2 2 (10) Regeringens bedömning inför revideringen av telelagen 1997 var att konkurrensen i accessnätet så småningom skulle komma att utvecklas, dels genom byggande av ny infrastruktur som sker i vissa kommuner och dels genom framförallt radiolösningar och komplettering av kabel-tv-näten. 1 Att som ny operatör satsa på att bygga egen infrastruktur har dock hittills inte ansetts vara något reellt alternativ för det stora flertalet operatörer på den svenska telemarknaden då detta är kostsamt och riskfyllt i en för övrigt kapitalintensiv bransch. Möjligheten att få tillgång till det av Telia ägda accessnätet är därför fortfarande av stort intresse för de nya operatörerna vilket uttryckts bl a under den löpande tillsyn som PTS kontinuerligt utför. Under 1998 har två operatörer dessutom skriftligen inkommit till PTS med konkreta önskemål på anslutning till Telias nät på en lägre nivå än lokalstation. Det ökade intresset från marknaden att ansluta sig till Telias nät på nivåer som hittills inte möjliggjorts genom samtrafik samt begränsad konkurrens inom delar av telemarknaden aktualiserar behovet av att PTS analyserar hur konkurrensen inom accessnätet kan förbättras. 2. Konkurrenssituationen inom accessnätet idag Ett antal teletjänster är i hög grad beroende av tillgången på ett accessnät, s k accessnätsrelaterade tjänster. Dessa är följande: Lokalsamtal och abonnemang lokalsamtal abonnemang ISDN bredbandsaccess. I stort sett har alla typer av företag tjänat på att telemarknaden öppnats för konkurrens. Utfallet för privatkunder har inte varit lika gynnsamt. De hushåll som tjänat mest på ökad konkurrens är de som har en stor volym långdistans- och internationella samtal. Vad gäller lokal telefoni och abonnemang har det hittills funnits få eller inga alternativ till Telia samtidigt som prisskillnaderna inte varit särskilt stora. Telias andel av de ca 6,5 miljoner direktanslutna kunderna i Sverige var vid årsskiftet 1998/99 ca 98% 2. Denna andel avser både företags- och hushållskunder, för enbart hushållskunder är dominansen ännu högre. Marknaden för lokalsamtal uppgick till 23%, ca 5,8 miljarder kronor, av den svenska marknaden för telefoni under Hittills har dock konkurrensen inom detta segment varit relativt låg. Detta hänger samman med att de operatörer som önskat tillhandahålla telefoni hittills i stor utsträckning varit beroende av samtrafiktjänster från Telia. Som samtrafikerande operatör har man små 1 Prop. 1996/97:61, sid 65 2 Öhrlings PriceWaterhouseCoopers, Den svenska marknaden för telekommunikation Ibid

3 3 (10) möjligheter att påverka kostnaderna eller tjänsterna i denna del av nätet. Skillnaden mellan närsamtalstaxa och samtrafiktaxa för lokalsegment 4 alternativt enkelsegment 5 har av många operatörer bedömts vara alltför låg för att möjliggöra en lönsam satsning på lokal telefoni. Under 1998 har dock situationen förbättrats något då fler operatörer har börjat tillhandahålla lokaltelefoni till hushållskunder främst pga Telias sänkningar av samtrafikavgifterna. När det gäller lokalsamtal förväntas införandet av förval få en viss effekt på konkurrensen. Dock kvarstår en konkurrensfördel för Telia i och med att riktnummer fortfarande kommer att krävas för att använda förvald nationell operatör vid lokalsamtal. Mobilnäten har fått en allt större betydelse i konkurrensen om taltelefonin. Räknat per hushåll uppgår den mobila penetrationen till över 100% i Sverige och vissa abonnenter väljer att helt avstå från fast abonnemang till förmån för mobila abonnemang. ISDN Telia har hittills i stort sett kunnat tillhandahålla ISDN på svenska telemarknaden utan nämnvärd konkurrens från övriga operatörer. För att en operatör skall kunna tillhandahålla ISDN måste denne antingen få tillgång till rå koppar 6 alternativt hyra en digital accessförbindelse av Telia och därefter, med egen utrustning, förädla denna till ISDN till sina egna slutkunder. Andra operatörer är därmed beroende av Telias prissättning på koppar alternativt digitala förbindelser. Hittills har priserna på dessa produkter bedömts vara för höga för att möjliggöra konkurrens med Telias slutkundprissättning på ISDN. I avsaknad av en reglerad tillgång till Telias accessnät har Telia hittills varit i stort sett dominerande på marknaden för ISDN-tjänster i Sverige. Bredbandsaccess I framtiden tror många att det kommer att krävas betydligt större bandbredd för olika typer av tjänster till hushållen, framförallt beroende på den ökande Internetanvändningen. Uppgraderingar och nya investeringar har lett till att transmissionsnäten/stomnäten i Sverige är väl förberedda för ett eventuellt ökat bandbreddsbehov. Flaskhalsen vid bredbandskommunikation är för närvarande accessnätet. Det traditionella kopparnätet är avsett för kommunikation med en bandbredd om 64 kbit/s men med nya tekniker, s k xdsl, finns möjlighet att öka överföringskapaciteten avsevärt. Att med hjälp av denna nya teknik öka överföringshastigheten i det befintliga kopparnätet utgör ett billigt sätt att erhålla bredbandsaccess till framförallt hushållskunder. Det förutsätter dock att man som operatör har tillgång till det befintliga accessnätet, PSTN 7. För att andra operatörer skall kunna konkurrera med Telia och kunna tillhandahålla t ex ADSL krävs dels att Telia hyr ut rå koppar och dels att det finns godkänd ändutrustning för ADSL. Trots att Telia sedan i början av anslutning till Telias nät på lokalstationsnivå (på transportnätssidan om stationen) 5 anslutning till Telias nät på förmedlingsstationsnivå 6 oförädlad koppar, dvs utan ändutrustning 7 Public Switched Telephone Network

4 4 (10) tillhandahåller rå koppar till andra operatörer kvarstår dock problemen med godkänd utrustning. Hittills har det inte funnits standardiserade modem för ADSL. Dessutom har en reaktion på marknaden varit att Telias koppartjänst är dyr. I Telias testverksamhet har två olika modemtyper prövats men inget av dem är ännu godkänt. Övriga operatörer har därför inte kunnat utföra några egna tester och inte heller kunnat tillhandahålla bredbandstjänster såsom t ex ADSL till sina kunder. Telias mer eller mindre totala fysiska kontroll över accessnätet skulle kunna innebära ett nytt de facto monopol. Vad gäller bredbandsaccess finns visserligen möjligheter att utnyttja vissa befintliga alternativa accessnät, såsom exempelvis kabel-tv-nätet. Det är dock en relativt liten andel av de svenska hushållen som hittills haft denna möjlighet. Konkurrensen vad gäller bredbandsaccess till hushållskunder kan därför i dagsläget betraktas som mycket begränsad. PTS bedömning För lokalsamtal kan en ökad konkurrens skönjas pga av sjunkande samtrafiktaxor samtidigt som mobilnäten antas få en ökad betydelse som alternativ vid taltelefoni. Dessutom kan införandet av förval förväntas att, åtminstone i viss utsträckning, bidra till ökad konkurrens vad gäller lokaltelefoni. För övriga accessnätsrelaterade tjänster, såsom abonnemang, ISDN och bredbandsaccess är konkurrensen mycket begränsad i dagsläget. 2.1 Konkurrenssituationen inom accessnätet Synpunkter och kommentarer välkomnas rörande PTS uppfattning om konkurrenssituationen inom accessnätet. 3. Hur ökar man konkurrensen inom accessnätet? Tillgången till ett accessnät är av avgörande betydelse för att som operatör kunna tillhandahålla accessnätstjänster och därmed öka konkurrensen inom accessnätet. Det finns huvudsakligen tre sätt att möjliggöra detta, dessa kan givetvis kombineras. 1. Nybyggnad av infrastruktur inom accessnätet 2. Utnyttjande av befintliga alternativa accessnät 3. Uthyrning av det befintliga accessnätet, PSTN. Där det är ekonomiskt försvarbart är det på lång sikt bäst med uppbyggnad av nya nät för att öka konkurrensen. Detta ger operatören full kontroll över funktionalitet och kvalitet i accessnätet och leder till infrastrukturkonkurrens. Det senare innebär ökad innovationsrikedom och effektivitet vid tillhandahållande av accessnäts-

5 5 (10) tjänster. Fler alternativ till Telias accessnät minskar också behovet av reglering. Det bör dock inte vara ett självändamål att bygga ytterligare accessnät om t ex kundunderlag och därmed ekonomiska förutsättningar saknas. De alternativ som hittills främst varit aktuella för nya operatörer i Sverige är att bygga egen infrastruktur eller utnyttja befintliga alternativa accessnät. Trots ett antal fördelar har nya operatörer inte satsat på uppbyggnad av egen infrastruktur inom accessnätet i någon nämnvärd utsträckning. Den främsta orsaken bedöms vara att dessa investeringar är oerhört kostsamma och därmed innebär ett avsevärt finansiellt risktagande. Det klart mest utbredda accessnätet är i dagsläget PSTN-nätet som ägs av Telia. Det finns dock ett antal alternativa accessnät som nått större eller mindre framgång vad gäller antalet anslutna abonnenter. För hushållskunder bedöms de främsta alternativa accessnäten i framtiden utgöras av kabelnät och mobilnät. Även digital-tv bedöms kunna få viss betydelse för access till Internet. I dagsläget nås ca 60% av de svenska hushållen av kabel-tv, varav Telias kabelnät står för ungefär hälften, dvs 30% av hushållen. Som en följd av sin utbredning är det rimligt att GSM-nätet i framtiden kommer att utgöra ett av de främsta alternativa accessnäten i Sverige. Hittills har dock både samtrafiktaxorna och slutkundtaxorna i de mobila näten legat på en hög nivå vilket hindrar utnyttjandet av GSM-nätet som ett alternativt accessnät. Den begränsade bandbredden har också varit ett problem. Hittills har inte GSM-nätet kunnat erbjuda datakommunikation i högre hastigheter än 9,6 kbit/s och talkvaliteten har inte kunnat mäta sig med kvaliteten i fast telefoni. Redan under sommaren 1999 kommer dock hastigheten i GSM-näten att höjas till 14,4 kbit/s vilket skapar bättre möjligheter för nya tjänster. I framtiden finns ytterligare möjligheter att utöka bandbredden i mobilnäten genom GPRS, UMTS mm. Det är dock osäkert inom vilket tidsperspektiv dessa lösningar kan nå hushållskunderna i Sverige till ett rimligt pris. PTS bedömning Trots att telemarknaden öppnades för konkurrens tidigt i Sverige har det inte byggts alternativa accessnät i någon större utsträckning. Ett skäl till detta är att investeringar i accessnät är dyrbara och innebär ett avsevärt finansiellt risktagande för en ny operatör. För hushållskunder utgörs de huvudsakliga alternativa accessnäten av kabel-tvnäten och mobilnäten. Det är dock i dagsläget oklart vilken betydelse de kommer att få avseende tjänster som exempelvis bredbandsaccess i framtiden.

6 6 (10) 3.1 Alternativa accessnät PTS inbjuder till kommentarer till beskrivningen ovan. Dessutom välkomnas synpunkter beträffande följande frågeställningar: 1. Vilken betydelse kan mobilnäten komma att tillmätas i framtiden som ett alternativt accessnät för t ex access till Internet för hushållskunder? 2. Vilka andra alternativa accessnät kommer att få stor betydelse i framtiden för framförallt hushållskunder? Inom vilket tidsperspektiv? 3. Är kabel-tv-näten och mobilnäten de stora alternativa accessnäten för hushåll och mindre företag i framtiden? Om inte, vilka andra möjligheter finns? 4. Uthyrning av det befintliga accessnätet Det alternativ som tidsmässigt ligger närmast till hands för att öka konkurrensen vad gäller accessnätstjänster till hushållskunder och mindre företag är tillgång till det befintliga accessnätet, LLUB. LLUB är en tjänst som innebär fysisk hopkoppling mellan telenät i en punkt som ligger mellan kundens nätanslutningspunkt och Telias kopplingsutrustning. Skillnaden jämfört med vanlig samtrafik är att det enbart handlar om en fysisk hopkoppling. Enligt telelagens definitioner innebär samtrafik fysisk och logisk sammankoppling av telenät som möjliggör att teletjänster som tillhandahålls i telenäten fungerar mellan alla användares nätanslutningspunkter. Vid en fysisk hopkoppling före Telias kopplingsutrustning (från abonnentsidan sett) övertar den nya operatören Telias direktanslutning vilket innebär att abonnenten via denna kopplingspunkt inte kan nå tjänster i Telias nät. Hopkoppling på denna nivå kan därför ej anses utgöra samtrafik enligt telelagens definition. LLUB ger andra operatörer möjlighet att direktansluta kunder genom att få tillgång till det av Telia ägda accessnätet utan den kopplingsfunktion mm som ingår i en samtrafikprodukt. Man tar alltså över kunden från Telia genom att utnyttja ett redan befintligt accessnät. Fördelen är att det blir billigare att direktansluta kunder på detta sätt jämfört med att bygga egen infrastruktur som är en kostsam investering (se ovan). Det finns dock några olika varianter av LLUB med varierande effekt och problemställningar. De huvudsakliga varianterna är: anslutning till viss överföringskapacitet, s k bitstream access, där operatören hyr kapacitet i accessnätet med tillhörande protokoll och transmissionssystem. fysisk anslutning, dvs en direkt anslutning till transmissionsmedia där en komplett förbindelse tas över från den befintliga operatören till en ny operatör t ex ett kopparpar.

7 7 (10) Anslutning till viss överföringskapacitet innebär att operatören är beroende av den dominerande operatörens transmissionssystem vilket endast möjliggör tillhandahållande av samma tjänster som denne tillhandahåller. Differentiering av tjänsteutbud mm är i praktiken omöjligt. Vid fysisk anslutning har den nya operatören möjlighet att själv välja vilka tjänster som skall tillhandahållas. För en mer detaljerad beskrivning av de olika lösningarna hänvisas till tekniskt avsnitt på PTS hemsida: LLUB 1. Är LLUB, dvs tillgång till Telias accessnät, en intressant tjänst? I vilket tidsperspektiv och till vilka kundgrupper (geografiskt läge, hushåll/företag)? Vilka villkor bedöms som väsentliga för en sådan tjänst (t ex samlokalisering)? 2. Vilken av ovanstående typer av LLUB bedöms vara mest intressant och av vilka skäl? Är båda av intresse? 3. Telia tillhandahåller sedan januari 1999 en koppartjänst. PTS välkomnar kommentarer till hur denna tjänst uppfattats av marknaden med avseende på villkor, efterfrågan mm. 5. Nackdelar med LLUB Tillgång till det av Telia ägda accessnätet har ett antal fördelar av vilka den mest väsentliga bedöms vara att den stimulerar till ökad konkurrens på accessnätsrelaterade tjänster till framförallt hushållskunder. Samtliga hushåll i Sverige nås idag av PSTN-nätet vilket är svårslagbart. Att låta andra operatörer ta del av detta nät genom en LLUB-tjänst är dock också förenat med ett antal negativa effekter vilka bör beaktas och om möjligt undvikas vid ett eventuellt införande. Minskade incitament att bygga alternativ infrastruktur LLUB innebär en möjlighet för en ny operatör att etablera sig på accessmarknaden utan ett avsevärt finansiellt risktagande. Denna valmöjlighet innebär därför att incitamenten för att bygga ny infrastruktur kan minska vilket kan få negativa långsiktiga följder som föråldrade accessnät mm. En optimal prissättning av LLUB bör dock ha den effekten att alternativ infrastruktur endast byggs där det är kommersiellt motiverat med ytterligare accessnät. Påverkan på redan existerande infrastruktur De företag som trots allt har genomfört tunga investeringar i alternativa accessnät påverkas givetvis av ett eventuellt införande av LLUB och de förändrade förutsättningar som detta medför. Risk kan finnas för att existerande alternativa

8 8 (10) accessnät överges vilket i sin tur innebär att konkurrenssituationen inom detta segment försämras. Risken för detta måste dock ställas i relation till i vilken utsträckning det idag förekommer alternativ. Om de redan existerande alternativa accessnäten är begränsade till storstädernas centrala affärsdistrikt finns det troligtvis ett behov även av dessa pga den ökande efterfrågan på bandbredd mm. Om de alternativa accessnät som redan byggts i stor utsträckning är belägna utanför storstäder och tättbebyggda områden är risken för utslagning större. Modernisering av det befintliga accessnätet I Sverige, såväl som i många andra europeiska länder, pågår ett moderniseringsarbete i det befintliga accessnätet, vilket framförallt innebär: utbyte av mindre lokalstationer mot koncentratorer och därmed koncentrering av kopplingsfunktionen i ett mindre antal växlar längre från kunderna utbyte av koppar mot fiber. Moderniseringar som dessa skulle vara svårare att genomföra för Telia om ett antal kopparkablar var särskiljda och uthyrda till andra operatörer. Problemet kan dock undvikas om man väljer LLUB i form av s k bitstream-access i stället för rå koppar. Vid detta alternativ behåller Telia full kontroll över transmissionsmedia och tillhörande system i accessnätet. Nya kostnader För att LLUB skall fungera effektivt krävs utveckling av nya standarder för branschen samt ev samlokalisering av den nya operatörens utrustning i Telias lokaler med ett antal tillkommande hopkopplingslänkar till den nya operatörens växel. Alla dessa tillkommande kostnader kan vara så höga att LLUB framstår som oekonomiskt jämfört med andra alternativ som samtrafik på lokal nivå eller återförsäljning av lokala tjänster. Tekniska problem Uthyrning av rå koppar medför ett antal tekniska problem som måste lösas för att nätet ska kunna utnyttjas effektivt. Problemen bör lösas innan LLUB införs, företrädesvis av arbetsgrupper inom telekomindustrin. Avsaknad av given standard inom accessnätet Det faktum att det pågår en ständig modernisering inom accessnätet samt kvalitetsskillnader på anslutningar av koppar, vilket innebär olika förutsättningar för xdsl, omöjliggör ett likriktat förhållningssätt till LLUB. Nya operatörer kan inte vara säkra på vilka tjänster de kan tillhandahålla vilket begränsar deras marknadsinsatser. Avsaknaden av enhetlighet i Telias accessnät tillsammans med osäkerheten kring huruvida en speciell kopparkabel kan hyras ut kan minska intresset hos marknaden för LLUB.

9 9 (10) 5.1 Negativa effekter av LLUB PTS välkomnar synpunkter och kommentarer på de negativa effekter, se ovan, som kan vara förenade med LLUB. 6. Prissättning Prissättningen av LLUB är avgörande för beteendet såväl hos Telia som hos övriga operatörer. En optimal prisnivå på LLUB bör vara en balans mellan att åstadkomma minimal inverkan på en ny operatörs beslut att hyra eller bygga egen infrastruktur samtidigt som det kvarstår tillräckliga incitament för Telia att uppgradera det befintliga accessnätet. Det finns huvudsakligen två ställningstaganden som bör göras vid prissättning av en LLUB-tjänst: 1. Telias nukostnad eller historiska kostnad för accessnätet 2. Geografiskt genomsnittliga eller geografiskt differentierade priser. Nukostnader anses ge ett bättre beslutsunderlag för nya operatörer om huruvida de ska hyra eller bygga eget nät. Samtidigt leder nukostnader till en högre prisnivå än historiska kostnader vilket innebär ökade incitament för Telia att modernisera det befintliga accessnätet. Ett genomsnittligt geografiskt pris innebär att nya operatörer betalar samma pris för LLUB i tätort och i glesbygd. Denna modell innebär att operatörerna styrs till att hyra accessnät i glesbygd (där kostnaden är högst) och till att bygga alternativ infrastruktur i storstad/tätort (där kostnaden är lägst). Geografiskt differentierade priser innebär att priset sätts utifrån nukostnaden för att bygga ett accessnät i ett visst område. Resultatet av denna modell blir högre LLUB priser i glesbygd och lägre priser i tätort/glesbygd. Dessa priser grundar sig på den faktiska kostnaden av att bygga och underhålla ett accessnät i olika regioner/områden. 6.1 Prismodeller PTS önskar kommentarer och synpunkter på de olika prismodeller som finns för en LLUB-tjänst.

10 10 (10) 7. Avslutning Synpunkter och kommentarer bör struktureras på samma sätt som ovan för att underlätta sammanställning. PTS tar också gärna emot synpunkter som berör ämnet ur andra aspekter än de som angivits i ovanstående dokument. Dessa bör då anges efter synpunkter och kommentarer på dokumentet. Denna konsultation utgör ett led i den utredning PTS genomför rörande konkurrenssituationen inom accessnätet. Inkomna synpunkter och kommentarer kommer att beaktas i det fortsatta utredningsarbetet. Om LLUB därefter bedöms vara ett övervägande positivt alternativ för att förbättra konkurrenssituationen inom accessnätet för segmentet hushåll och mindre företag kan detta komma att resultera i ett lagförslag från PTS till näringsdepartementet i september Tidsmässigt bedöms en eventuell lagändring därefter kunna träda i kraft tidigast efter sedvanligt remissförfarande. Det är viktigt att genomgripande förändringar på telemarknaden grundar sig på korrekta uppfattningar om marknadssituationen samt att förändringar förenas med relevanta villkor för att bästa effekt skall uppnås. Det är därför av stor vikt att marknadens aktörer bidrar aktivt i detta förändringsarbete. PTS förhoppning är därför att de tillfrågade inkommer med eventuella synpunkter och kommentarer till PTS så snart som möjligt, dock senast Eventuella frågor besvaras av Viveca Norman, Mikael Grape eller Thomas Floreteng (teknik) på telefonnummer