FÖRVALTNINGSPLAN NORRA ÖSTERSJÖNS VATTENDISTRIKT BILAGOR BILAGA 6. Samhällsekonomisk konsekvensanalys per miljöproblem

Transkript

1 FÖRVALTNINGSPLAN NORRA ÖSTERSJÖNS VATTENDISTRIKT BILAGOR BILAGA 6 Samhällsekonomisk konsekvensanalys per miljöproblem

2 Förvaltningsplan för Norra Östersjöns vattendistrikt Förvaltningsplanen är uppdelad i fem olika delar samt Miljökvalitetsnormer för vatten och ett antal bilagor. Avsikten är att du som läsare smidigt ska kunna hitta den del, eller det avsnitt i en viss del, du är intresserad av. Nedan följer en kort beskrivning av förvaltningsplanens delar och deras innehåll. Del 1 sammanfattar och inleder hela förvaltningsplanen. Här beskrivs nätverk och roller på alla samverkansnivåer, tillsammans med en bakgrund till varför arbetet är så viktigt. Här finns också en sammanfattning av åtgärdsprogrammet. I del 2 hittar du alla resultat från kartläggnings- och analysarbetet. Här finns även information om principer för framtagande av miljökvalitetsnormerna. Samverkan och samråd som genomförts under den gångna sexårscykeln redovisas också. Beskrivningarna har fokus på att visa resultat medan metoder och arbetssätt återfinns i bilaga 1. Del 3 är Övervakningsprogram Den här delen visar bland annat vilken övervakning som ligger till grund för statusklassificeringen. 2

3 Del 4 innehåller åtgärdslistan med samtliga åtgärder riktade till myndigheter och kommuner. Du hittar även den samhällsekonomiska konsekvensanalysen av dessa åtgärder här. I del 5 blickar vi framåt och tittar på vad som kan vara särskilda frågor att beakta inom vattenförvaltningen de kommande sex åren. I Miljökvalitetsnormer för vatten redogörs för föreskrifterna om kvalitetskrav för vattenförekomster inom vattendistriktet och de miljökvalitetsnormer som har fastställts för vattenförekomsterna inom distriktet. Här beskrivs också principerna för framtagande och fastställande av miljökvalitetsnormer. Till förvaltningsplanen finns ett antal bilagor. I dessa går det att läsa allt om vilka metoder och arbetssätt som använts i statusklassificeringen, vilka krav från vattenförvaltningsförordningen som förvaltningsplanen uppfyller och vilka referenser som har använts i arbetet. Vidare har varje distrikt sina egna bilagor. Följande bilagor följer med Förvaltningsplan för Norra Östersjöns vattendistrikt: Bilaga 1. Arbetssätt och metoder Bilaga 2. Krav enligt VFF bilaga 1 Bilaga 3. Ordlista Bilaga 4. Referensmaterial Bilaga 5. Åtgärdsområdesvisa underlag till åtgärdsprogrammet Bilaga 6. Samhällsekonomisk konsekvensanalys per miljöproblem 3

4 Innehåll 1. Samhällsekonomisk konsekvensanalys per miljöproblem Introduktion Konsekvensanalys av åtgärder mot övergödning Konsekvensanalys av åtgärder mot förändrade habitat genom fysisk påverkan Konsekvensanalys av åtgärder mot miljögifter i yt- och grundvatten Konsekvensanalys av åtgärder mot försurning Konsekvensanalys för åtgärder mot främmande arter Konsekvensanalys av åtgärder mot otillräckligt dricksvattenskydd Konsekvensanalys av åtgärder mot förändrade grundvattennivåer Konsekvensanalys av åtgärder mot klorid i grundvatten Konsekvensanalys av övergripande åtgärder 181 4

5 5

6 1. Samhällsekonomisk konsekvensanalys per miljöproblem 1.1. Introduktion Detta kapitel innehåller en samhällsekonomisk konsekvensanalys av åtgärdsprogrammet. Analysen är indelad per miljöproblem. Analyserna är så långt det är möjligt anpassade efter distriktets förutsättningar. I de fall det inte har varit möjligt är analysen nationell och gemensam för alla fem vattendistrikt. För att ge den övergripande helhetsbilden redovisas kostnader både för distriktet och totalt för hela landet. Hur djupt analyserna har kunnat göras, både för distriktet och för Sverige som helhet, varierar mellan de olika miljöproblemen beroende på tillgång till underlag. Förutsättningar för analysen Vattenmyndigheterna ska enligt vattenförvaltningsförordningen föreslå åtgärder för att följa miljökvalitetsnormerna. Ansvaret att utarbeta och besluta om nya och förändrade styrmedel vilar på riksdag, regering, kommuner och/eller den myndighet som har bemyndigats i miljölagstiftningen. Detta ansvar fördelas mellan myndigheter och kommuner genom de åtgärder som föreslås i åtgärdsprogrammet. Inom den ram som åtgärdsbeskrivningen lämnar i kapitel 2 är det ansvarig myndighet som väljer och utformar de styrmedel som gör att miljökvalitetsnormerna följs. Många styrmedel som beskrivs i denna konsekvensanalys behöver även utredas ytterligare innan implementering. I de flesta fallen måste även den ansvariga myndigheten söka finansiering, beslut och/eller bemyndigande från regering, riksdag eller kommunfullmäktige. I vissa fall behöver även lagstiftning ändras för att styrmedlen ska kunna införas. Analyserna i detta kapitel, så som konsekvenser för olika sektorer i samhället, vilar på antagandet att ansvarig myndighet väljer det styrmedel som föreslås i analysen samt att dessa finansieras på angivet sätt. De politiska beslutsfattarna och ansvariga myndigheterna kan dock komma till andra slutsatser om vilka styrmedel som är de mest effektiva för att nå miljökvalitetsnormerna eller att föreslagen finansiering inte är möjlig. Samhällsekonomisk konsekvensanalys och MKB En samhällsekonomisk konsekvensanalys beskriver konsekvenserna utifrån ett samhällekonomiskt perspektiv och ska inte förväxlas med en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som har sitt fokus på miljön. En samhällsekonomisk analys används för att analysera vilka effekter ett givet förslag får för samhället och hur dessa effekter fördelar sig på olika aktörer i samhället. Kraven på att åtgärdsprogrammet ska innehålla en samhällsekonomisk analys ställs i 6 kap. 6 vattenförvaltningsförordningen. Vägledning för innehåll och analys har tagits fram av Naturvårdsverket och beskrivs i Handbok 2008:4 Samhällsekonomisk konsekvensanalys av miljöåtgärder Handbok med särskild tillämpning på vattenmiljö. En MKB finns också framtagen för åtgärdsprogrammet och är skriven utifrån miljöbalkens krav på MKB av planer och program som har en betydande påverkan på miljön. Inriktning och innehåll i en MKB styrs av tillhörande lagstiftning och beskriver konsekvenserna utifrån aspekterna mark, vatten och luft. Miljökonsekvensbeskrivningen för vattenmyndighetens 6

7 åtgärdsprogram finns att hämta på vattenmyndigheternas webbplats Avgränsningar och vägval Ekologi och miljöproblem är komplexa skeenden som samverkar. Genomförs en åtgärd för ett miljöproblem påverkas även andra miljöproblem. Komplexiteten har adresserats i möjligaste mån i åtgärdsanalysen, styrmedelanalysen och även i den samhällsekonomiska konsekvensanalysen. Kostnader för styrmedel och fysiska åtgärder har härletts till ett miljöproblem. Synergieffekter av styrmedel som påverkar till flera miljöproblem, har endast hanterats som positiva bieffekter. Administrativa kostnader har således inte fördelats mellan miljöproblem. Urvalet av de fysiska åtgärderna har i huvudsak skett utifrån kostnadseffektivitet och utifrån åtgärdsförslagen i VISS där information om Sveriges vatten finns. Åtgärdernas effekter och kostnader kan avvika lokalt och det kan också finnas andra åtgärder som är mer kostnadseffektiva eller mer lämpliga för vissa vattenförekomster. De fysiska åtgärderna är inte bindande för myndigheter och kommuner men de ansvarar för att miljökvalitetsnormerna följs och ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs. Ansvariga åtgärdsmyndigheter kan således ersätta de föreslagna fysiska åtgärderna med andra åtgärder om de finner dessa mer lämpliga. 7

8 4.2 Konsekvensanal ys av åtgärder mot övergödni ng 1.2. Konsekvensanalys av åtgärder mot övergödning Övergödning är ett utbrett problem i såväl sjöar och vattendrag som i kustvatten och hav, i synnerhet i de tre södra vattendistrikten. Orsaken är ökad tillförsel av näringsämnen som i sin tur leder till negativa effekter som algblomning, syrgasbrist och i värsta fall fiskdöd. Det är sedan länge känt att fosfor är det näringsämne som orsakar övergödning i sötvatten. I Östersjön och Västerhavet har fokus länge legat på kväve men på senare år har det flyttats över mot fosfor. De största påverkanskällorna finns på land i form av jordbruksmark och avloppsutsläpp. En förutsättning för att kunna påverka övergödningen av kust och hav är således åtgärder för att minska fosfortillförseln till sjöar och vattendrag. De myndigheter som har ansvaret att tillämpa lämpliga styrmedel (bemyndigade enligt miljöbalken) och som omfattas av detta åtgärdsprogram framgår av avsnitt 1.3 Åtgärder som behöver vidtas av myndigheter och kommuner i Norra Östersjöns vattendistrikt. Det är dessa myndigheter som tillsammans med kommunerna ska se till att styrmedel nyttjas eller utvecklas så att miljökvalitetsnormerna kan följas. Den bemyndigade myndighetens analys av lämpligt styrmedel kan skilja sig från den analys som vattenmyndigheterna genomfört i denna konsekvensanalys. Om andra styrmedel beslutas än de som presenteras här kommer även konsekvenserna att skilja sig. Konsekvensanalysen för övergödning inleds med ett avsnitt om samhällets nyttor av minskad övergödning. Därefter sammanfattas de möjliga konsekvenserna av åtgärdsprogrammet utifrån ett antagande om vilka styrmedel som myndigheter och kommuner väljer, hur de tillämpas och vilka fysiska åtgärder de leder till. Avsnittet om reduktioner och åtgärdsbehov beskriver resultatet av åtgärdsanalysen i form av kostnadseffektiva åtgärder och dessas potential att minska näringsbelastningen. Efter det görs en mer utförlig analys på sektor/åtgärd och potentiella styrmedel, samt vad de kan komma att kosta. Samhällsekonomisk nytta av förbättrad vattenkvalitet Att uppskatta värdet av en förbättrad vattenkvalitet är förenat med vissa svårigheter. Att inte uppskatta ett värde uppfattas som att rent vatten inte har ett värde för samhället. Siffrorna som redovisas nedan ska ses som ett antal uppskattningar av värdet. Politiska mål såsom de svenska miljömålen och målen i HELCOM:s aktionsplan för Östersjön kan också ses som en slags värdering av nyttan. Riksdag, regering, kommuner och myndigheter sluter upp bakom miljömålen och kostnaderna för att nå dem är också det pris som samhället sätter på miljön. Nationella miljömål Det finns flera nationella miljömål som är berörda av åtgärderna i denna konsekvensanalys men framförallt är miljömålet Ingen övergödning i fokus. Målet har preciserats enligt följande: Den svenska, och den sammanlagda, tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser. 8

9 Sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen (2010:134). I den fördjupade utvärderingen 2015 konstaterades att miljökvalitetsmålet inte kommer att nås till Motiveringstexten beskriver att förändringar av insatser bör fokuseras på styrmedel och åtgärder riktade mot jordbrukets utsläpp, men även inom andra sektorer krävs ytterligare insatser. För att åtgärderna inom åtgärdsprogrammen ska få önskat genomslag i vattenmiljön krävs att tillräckliga resurser avsätts. Sverige bör fortsätta att verka för höga ambitionsnivåer i det internationella arbetet för att minska utsläpp av övergödande ämnen, bland annat i arbetet med EU:s jordbrukspolitik, EU:s luftvårdspolitik och inom HELCOM. Värdet av god vattenkvalitet Intervjuundersökningar av betalningsviljan för en förbättrad vattenkvalitet kan utgöra ett mått på nyttan. För övergödning har betalningsviljan för att nå god status uppskattats till i genomsnitt 280 kr per vuxen person, 270 kr per vuxen person för att förbättra vattenkvaliteten från måttlig status och 310 kr per vuxen person från dålig och otillfredsställande status (Hasselström et al, 2014). Nyttan är alltså relaterad till befolkningsmängden i ett avrinningsområde eftersom samma värde har antagits i hela landet och kopplats till graden av övergödningspåverkan i avrinningsområdet (se karta 1). Metoden medför att det blir viktigare att prioritera åtgärder för vatten där det bor mycket människor än för vatten där det inte bor så många. Det kan dock finnas avsevärda värden, exempelvis i turism och biologisk mångfald, även i områden med låg befolkningstäthet. Det innebär att det finns en risk för underskattning av betalningsviljan för områden med höga rekreationsvärden. För Norra Östersjöns vattendistrikt är det troligt att nyttan av att genomföra åtgärder därför har ett större värde för till exempel delar av Mälaren och stora delar av kusten samt vatten som nyttjas för olika typer av friluftsaktiviteter såsom bad, fiske, båtliv och fågelskådning. 9

10 Karta 1. Betalningsvilja per åtgärdsområde för sjöar och vattendrag påverkade av övergödning motsvarande en kvalitetshöjning till god status. Endast åtgärdsområden mindre än 3000 km 2 och som är påverkade av övergödning ingår. I en studie för ett friskare Östersjön uppskattades betalningsviljan till ca 800 kronor per år och vuxen invånare (Ahtiainen et al., 2012). Värderingstudier från Himmerfjärden utanför Södertälje och åtta Bohuslänska fjordar visar på en betalningsvilja på cirka kronor per person och år för en förbättring av vattenkvaliteten. En stor del av skillnaderna mellan de olika värderingsstudierna förklaras av att betalningsviljan från turism ingår i det senare fallet och att det gäller välbesökta rekreationsmiljöer nära Göteborg och Stockholm. För att förbättra siktdjupet i Stockholms skärgård med en meter var den uppskattade betalningsviljan 852 kr per person (Söderqvist och Scharin, 2000) och för att halvera näringsämnestillförseln till Laholmsbukten var betalningsviljan 747 kr per hushåll (Frykblom, 1998). 10

11 Schablonvärde av minskade utsläpp Det finns också schablonvärden som representerar nyttan av minskade utsläpp av fosfor och kväve (Kinell et al., 2009). Värdet för ett minskat kilogram kväve uppskattas till 32 kronor och fosfor 1070 kronor (uppräknat med KPI). De monetära schablonvärdena är avsedda för att användas på mindre reduktioner än vad som avses här. Om dessa schabloner används motsvarar värdet av de reduktioner som föreslås i åtgärdsprogrammet till 748 miljoner kronor per år. Kostnader för tänkbara styrmedel och fysiska åtgärder Av tabell 1 framgår kostnaderna för de styrmedel som har antagits för att få till stånd den kombination av fysiska åtgärder som är mest kostnadseffektiv. Kostnader och finansieringsbehov för de fysiska åtgärderna är dessutom uppdelade sektorsvis som ett förväntat utfall av antaget styrmedel. Tabell 1. Kostnader på nationell nivå för tänkbara styrmedel och kostnader för de fysiska åtgärder som förväntas följa av styrmedlet Åtgärder riktade till myndigheter och kommuner Lantbruket Jordbruksverket, åtgärd 3 a Strukturkalkning Jordbruksverket, åtgärd 3 b Jordbruksverket, åtgärd 3 c Jordbruksverket, åtgärd 3 d Jordbruksverket, åtgärd 3 e 11 Tänkbara styrmedel, samt tillkommande administrativa kostnader LBP företagsstöd Administrativa kostnader för tillkommande stöd: 41 mkr till 2021 LBP företagsstöd +miljöinvesteringst öd Administrativa kostnader för tillkommande stöd: 18 mkr till 2021 Befintlig miljöersättning i LBP tillräcklig Befintlig miljöersättning i LBP tillräcklig Inga nya styrmedel specificerade, Jordbruksverket utreder vidare. Fysiska åtgärder som styrmedlet antas leder till Kostnader för fysiska åtgärder som följer av befintlig finansiering/åtgärdstakt till 2021 eller av befintlig lagstiftning (miljoner kronor) Tillkommande kostnader för fysiska åtgärder (miljoner kronor) LBP företagsstöd budgetbehov: 327 mkr till 2021 Lantbrukarnas investering: 491 mkr till 2021 Lantbrukets intäkt: 464 mkr Nuvarande åtgärdstakt och budget: 6400 hektar med 16 mkr/år i LOVA-stöd Total investering strukturkalkning: 818 mkr till 2021 Kalkfilterdiken LBP företagsstöd budgetbehov: 400 mkr till 2021 Anpassade skyddszoner Skyddszoner Obrukade kantzoner LBP miljöinvestering budgetbehov: 500 mkr till 2021 Lantbrukets investering 600 kr/år till 2021 Lantbrukets intäkt: mkr Nuvarande åtgärdstakt och budget: 400 hektar, 1,8 mkr/år med LBP och LOVA Total investering kalkfilterdiken: 511 mkr till 2021 (exkl. dränering) Befintlig budget inom LBP beräknas täcka behovet av fysiska åtgärder - Befintlig budget inom LBP beräknas täcka behovet av fysiska åtgärder - Eventuella åtgärder är substitut till ovanstående skyddszoner och kan kombineras. Jordbruksverket utreder vidare.

12 Jordbruksverket, åtgärd 3 f, g, h och i. Kommunern a 2a Länsstyrels erna 9 Jordbruksverket, åtgärd 3 j Jordbruksverket 1 Länsstyrels en 8 Reviderad föreskrift, miljöersättning och företagsstöd Administrativa kostnader för stöd: Ej beräknade Föreskrift: 1 mkr Tillsyn och tillsynsvägledning av reviderad föreskrift: Inom befintlig budget LBP miljöinvestering Administrativa kostnader för tillkommande stöd: 84 mkr till 2021 Inga förändrade styrmedel specificerade, Jordbruksverket utreder vidare. Rådgivningsinsat ser kan behöva prioriteras. Inga uppskattningar specificeras Avloppsreningsverk och ledningsnät Naturvårdsverket 1 Länsstyrels erna 10 Inga förändrade styrmedel specificerade. Naturvårdsverket utreder vidare Inga förändrade styrmedel specificerade Anpassad gödsling Fosfordamm ar Våtmarker Tvåstegsdik en Samtliga lantbruksåtg ärder Åtgärder i avloppsrenin gsverk LBP företagsstöd: 40 procent Lantbrukets investeringskostnad för gödselhantering: 60 procent Ingen uppskattning gjord av investeringsbehov. Befintligt miljöinvesteringstöd: finansierar ca 47 mkr till 2021 Lantbruket investering: 5 mkr (10 procent medfinansiering) Befintligt miljöinvesteringsstöd: Finansierar ca 189 mkr till 2021 (8 procent av åtgärdsbehovet) Lantbruket står för 10 procent motsvarande 19 mkr till 2021 Befintlig budget i LBP miljöinvesteringar:15,5 mkr till 2021 (3 procent av åtgärdsbehovet) - - Åtgärderna är grundläggande det vill säga följer av befintlig lagstiftning. Ett åtgärdsunderskott på cirka 158 avloppsreningsverk har identifierats. Åtgärderna beräknas kosta 2,6 miljarder (197 mkr/år), som överförs till fastighetsägare med Miljöersättning gödseltransporter: LBP miljöersättning budgetbehov: 68 mkr/år Lantbrukets kostnad: 7,6 mkr/år Företagsstöd: Eventuellt tillkommande behov som inte finansieras inom befintlig budget. Tillkommande miljöinvesteringsstöd: LBP budgetbehov: 272 mkr till 2021 Lantbrukets investering: 27 mkr till 2021 (10 procent medfinansiering) Tillkommande behov: hektar våtmark. Jordbruksverket behöver utreda vidare, inga förändrade styrmedel specificeras. Tillkommande behov: 220 hektar tvåstegsdike. Jordbruksverket behöver utreda vidare, inga förändrade styrmedel specificeras. Inga tillkommande åtgärder utöver befintlig lagstiftning 12

13 Länsstyrels en 1, Kommunern a 3/ Generalläka re 4 Enskilda avlopp Havs- och vattenmyndi gheten åtgärd 1 Länsstyrels erna 11 Kommunern a 4/ Generalläka ren 4 Industri/fiskodling Länsstyrels en 1 Skogsbruk Skogsstyrel sen 1 Internbelastade sjöar Hav 1, Länsstyrels erna 12, Kommunern a 6 Dagvatten Naturvårdsv erket 7, Kommunern a 3,10 Grundläggande åtgärd, det vill säga följer av befintlig lagstiftning Inga förändrade styrmedel specificerade. Havs och vattenmyndighete n utreder vidare. Inga förändrade styrmedel specificerade Grundläggande åtgärd (följer av befintlig lagstiftning) Grundläggande åtgärd (följer av befintlig lagstiftning) Inga förändrade styrmedel specificerade Inga förändrade styrmedel specificerade Styrmedel för dagvatten behandlas i kapitlet om miljögifter Till normal skyddsnivå och i de fall det behövs till hög skyddsnivå Åtgärder inom industri/ fiskodling Åtgärder inom skogsbruk Dagvattenda mmar kommunalt VA. Om fastigheter per verk ökar VAtaxan med 250 kr/år Grundläggande åtgärd (följer av befintlig lagstiftning). Ett åtgärdsunderskott på enskilda avlopp har identifierats. Åtgärder följer ur redan befintlig lagstiftning Inga tillkommande åtgärder utöver befintlig lagstiftning specificeras. Inga tillkommande åtgärder utöver befintlig lagstiftning - Inga tillkommande åtgärder utreds - Ytterligare åtgärder kan behövas när kunskapsläget klarlagts Styrmedel behandlas i kapitlet om miljögifter. Tillkommande behov: 150 hektar behöver fosforfällas i Norra Östersjöns vattendistrikt - I tabell 2 redovisas kostnaderna för de fysiska åtgärderna nationellt och för Norra Östersjöns vattendistrikt. Kostnaderna är uppdelade dels på de åtgärder som bedöms genomföras även utan åtgärdsprogrammet (referensalternativ), dels på de grundläggande åtgärder som behöver genomföras och som följer av gällande lagstiftning (referensalternativ), samt på de kompletterande åtgärder som tillkommer för att följa miljökvalitetsnormerna. 13

14 Tabell 2. Kostnader för fysiska åtgärder per år och totalt för åtgärdens livscykel a uppdelat efter grundläggande och kompletterande åtgärder Åtgärd till myndigheter och kommuner Jordbruksverket 3a, 1 Länsstyrelserna 8 Jordbruksverket 3b, 1 Länsstyrelserna 8 Jordbruksverket 3c, 1 Länsstyrelserna 8 Jordbruksverket 3d, 1 Länsstyrelserna 8 Jordbruksverket 3 j, 1 Länsstyrelserna 8 Jordbruksverket 3 f,g,h,i, 1, 4, Länsstyrelserna 8, 9, Kommunerna 2a Jordbruksverket 3 j, 1 Länsstyrelserna 8 Havs och vattenmyndigheten 1, Länsstyrelserna 10, Kommunerna 4, Generalläkaren 4 Naturvårdsverket 1, Länsstyrelserna 1, 3, Kommunerna 3, Generalläkaren 4 Fysisk åtgärd Kostnad för åtgärder som genomförs till 2021 utan åtgärdsprogram b (referensalternativ) Per år (mkr) Totalt (mkr) Kostnad för åtgärder som ej genomförts men som följer av befintlig lagstiftning c (referensalternativ) Per år (mkr) Totalt (mkr) Kostnad för kompletterande åtgärder Per år (mkr) Totalt (mkr) Struktur- 9, kalkning N. Östersjön 4, Anpassade skyddszoner N. Östersjön 2, Skyddszoner N. Östersjön 2, Fosfor-dammar 3, N. Östersjön 1, Våtmarker N. Östersjön 1, Anpassad gödsling N. Östersjön Tvåstegdiken 1, N. Östersjön 0, Enskilda avlopp N. Östersjön Kalkfilterdiken 1, N. Östersjön 0, Avloppsreningsverk N. Östersjön Länsstyrelserna 1 Industri Se konsekvensanalys Dagvatten för miljögifter N. Östersjön 2, a sex år för anpassad gödsling och 30 år för reningsverk b grundläggande och kompletterande åtgärder enligt vattenförvaltningsförordningen c grundläggande åtgärder enligt vattenförvaltningsförordningen 14

15 Fördelningseffekter och principen förorenaren betalar Vattendirektivet utgår från den grundläggande miljöpolitiken inom EU (Artikel 191:2 i Lissabonfördraget) som innebär att den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. I miljöbalken uttrycks det att alla som bedriver en verksamhet skall vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Principen om att förorenaren betalar används inte strikt utan hänsyn ska bland annat tas till om det är skäligt. I miljöbalkens tillämpning bedöms rimligheten i åtgärder mot den genomsnittliga betalningsförmågan i branschen. Nedan visas olika typer av fördelning av åtgärdsansvaret mellan de olika påverkanskällorna, samt effekten av styrmedel som kompenserar för åtgärdskostnader. Åtgärdsfördelning efter påverkan I figur XX visas källfördelningen för bruttobelastning av fosfor i Norra Östersjöns vattendistrikt (Ejhed m.fl., 2011). Jordbruket står för en stor del av påverkan, men även enskilda avlopp, avloppsvatten via reningsverk och dagvatten har betydande påverkan. En princip vid fördelning av åtgärder skulle kunna utgå från proportion av påverkan som de olika sektorerna har. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det dock inte troligt att det blir den mest kostnadseffektiva lösningen eftersom det sannolikt kostar relativt sett mer att åtgärda utsläppen från vissa påverkanskällor än andra. Det skulle också kunna innebära att lönsamheten inom vissa branscher påverkas påtagligt negativt och att det med andra samhällsekonomiska avväganden inte är den mest optimala fördelningen. Figur XX. Bruttobelastning av totalfosfor i Norra Östersjöns vattendistrikt 15

16 Åtgärdskostnadsfördelning efter principen förorenaren betalar I arbetet med Ramdirektivet för vatten ska kostnadseffektivitet användas vid åtgärdsprioritering. Det innebär att den åtgärd som ger mest reduktion per investerad krona är den som bör vidtas först. Därefter följer åtgärderna i fallande ordning tills miljökvalitetsnormen kan följas. Miljökvalitetsnormerna uppnås då till lägsta möjliga kostnad för samhället. I figuryx visas vad en fördelning skulle innebära i åtgärdskostnader per sektor om principen att förorenaren betalar tillämpas fullt ut. Enskilda avlopp dominerar I figur YX visas kostnadsfördelningen för åtgärderna per påverkanskälla strikt efter principen om att förorenaren betalar. Kostnaderna för enskilda avlopp dominerar eftersom det är en relativt kostsam åtgärd i relation till andra påverkanskällor och eftersom det är en omfattande åtgärd. Nästan enskilda avlopp når inte upp till kraven i Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2006:7). Den beräknade kostnaden per berörd fastighetsägare på årsbasis uppgår till 7800 kr. En slutsats som dras är att investeringsbehoven i enskilda avlopp ökar för varje år som går och att befintliga styrmedel inte är effektiva. Åtgärden räknas som en grundläggande åtgärd, det vill säga att kostnaderna följer av befintlig lagstiftning. Det är värt att notera att ovanstående är ett resonemang som baseras på att kostnadseffektiviteten beräknas på totalfosfor på årsbasis. De enskilda avloppen har sannolikt betydligt större påverkan på biologin än vad som framgår av detta och kostnadseffektiviteten om man inkluderar fler aspekter skulle kunna se betydligt annorlunda ut. Figur YX. Fördelning av åtgärdskostnader för Norra Östersjöns vattendistrikt om principen förorenaren betalar tillämpas fullt ut (inkluderar även åtgärder som följer av befintlig lagstiftning och finansiering; baseras på uttag ur VISS ). 16

17 Om principen om att förorenaren betalar tillämpas strikt fördelas ansvaret för åtgärderna så att den sektor som har de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att uppnå målet kan få ett relativt större åtgärdspaket än vad som framgår av dess påverkan. Det skulle kunna leda till en fördelning av åtgärdskostnaderna mellan olika sektorer som är ogynnsamma ur samhällets synvinkel. Om det är önskvärt kan myndigheterna använda styrmedel för att omfördela kostnaderna så att principen om att förorenaren betalar delvis frångås. En sådan omfördelning mellan de påverkande sektorerna kan exempelvis genomföras genom handel med utsläppsrätter, men vanligen införs olika former av subventioner, det vill säga samhället tar en ökad del av kostnaderna med hjälp av offentliga medel. Ansvaret att besluta om styrmedel för olika sektorer är inskrivet i miljöbalken genom så kallade bemyndiganden. Ansvaret att besluta om de styrmedel som återfinns i detta åtgärdsprogram vilar på riksdag, regering, kommuner och centrala myndigheter. Åtgärdskostnadsfördelningen enligt tänkbara styrmedel Enligt vattenförvaltningsförordningen ska det bedömas hur de tänkbara åtgärderna kommer att fördela sig mellan olika sektorer. I figur Y visas fördelningen av åtgärdskostnaderna för de styrmedel som Vattenmyndigheten antagit att ansvariga myndigheter kan komma att välja. Den största skillnaden jämfört med scenariot förorenaren betalar (figur YX) är att landsbygdsprogrammet finansierar en betydligt större del av lantbrukets åtgärder (se vidare om befintlig finansiering i landsbygdsprogrammet nedan). Någon liknande finansiering finns inte tillgänglig för fastighetsägare med enskilda avlopp eller kommunalt avlopp som båda följer av befintlig lagstiftning. Både för enskilda avlopp och för avloppsreningsverk har Havs- och vattenmyndigheten respektive Naturvårdsverket utrett styrmedel som innebär att sektorerna kollektivt står för åtgärdskostnaderna för att följa miljökvalitetsnormerna (Naturvårdsverket, 2012; Havs- och vattenmyndigheten, 2013). Kostnaden för enskilda avlopp skulle bli 1650 kr per år och fastighetsägare om den fördelas på alla fastighetsägare med enskilt avlopp. Om endast de som bor vid en vattenförekomst som inte följer miljökvalitetsnormen står för kostnaden skulle den istället bli 7800 kronor per fastighetsägare. 17

18 Figur Y. Kostnadsfördelning för åtgärder i Norra Östersjön med tänkbara styrmedel (inkluderar även åtgärder som följer av befintlig lagstiftning). Konsekvenser per sektor och fördelningseffekter om tänkbara styrmedel införs Enligt 5 kapitlet 6 miljöbalken ska ett åtgärdsprogram bland annat innehålla en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt. Åtgärdsprogrammet riktar sig till myndigheter och kommuner och är av denna orsak av övergripande karaktär. De administrativa åtgärder som myndigheter och kommuner behöver vidta innebär relativt stor frihet att använda och anpassa de styrmedel man förfogar över. Konsekvenserna av åtgärdsprogrammet för enskild blir märkbara först efter tillämpning av de tänkbara styrmedlen, till exempel via tillsyn och miljöprövning enligt Miljöbalken. I denna prövning har en enskild verksamhetsutövare möjlighet att överklaga myndighetsbeslut. En anledning att vattenförvaltningens åtgärdsprogram inte riktar sig till enskilda verksamhetsutövare är att det inte kan överklagas av enskilda. Det är således inte möjligt att på förhand förutsäga vilket styrmedel en myndighet väljer att använda och vilka fysiska åtgärder det resulterar i som kan ha en påverkan på enskild. Åtgärdsprogrammets konsekvensanalys redovisar ett antaget scenario över vilka åtgärdskostnader som olika samhällssektorer kan komma att få. I den mån det finns befintliga underlag så analyseras också hur konkurrenskraft och betalningsförmåga för sektorn kan komma att påverkas. Detta är så nära som det är möjligt att komma konsekvenser för enskild för ett så pass omfattande åtgärdsprogram med en mångfald av valmöjligheter för de myndigheter och kommuner som är ansvariga för genomförande av administrativa åtgärder. Nedan ges en genomgång av konsekvenser per sektor utifrån att de tänkbara styrmedlen skulle användas när myndigheter och kommuner genomför de åtgärder som beskrivs i Kapitel 2. Åtgärder som behöver vidtas av myndigheter och kommuner i Norra Östersjöns vattendistrikt. Jordbruket Med föreslagna tänkbara styrmedel kommer jordbruket endast att stå för två procent av åtgärdskostnaderna trots att de står för den största påverkan. Den största delen av åtgärderna antas kunna bekostas med offentliga medel. Som nämnts tidigare kan en huvudsaklig finansiering från offentliga medel av våtmarker, fosfordammar och tvåstegsdiken motiveras genom att utdikningen och torrläggningen av landskapet delvis finansierats genom statliga bidrag. Om nyttan av en åtgärd, till exempel anläggande av våtmark, är att reparera en ekosystemfunktion (retention av fosfor) som kanske upphört flera generationer tillbaka i tiden och dessutom i första hand inte kommer att tillfalla den som genomför åtgärden, kan det vara svårt att motivera att huvuddelen av kostnaden ska bäras av den enskilda markägaren. En omfördelning av kostnaden från markägaren till samhället kan därför vara motiverat. Lantbrukarna förväntas dock medfinansiera flera åtgärder, exempelvis 10 procent av kostnaden för anläggandet av fosfordammar, men i övrigt täcks kostnaderna med stöd från landsbygdsprogrammet. För strukturkalkning och kalkfilterdiken förväntas lantbrukarna stå för 60 procent av investeringen, men eftersom åtgärderna leder till högre produktivitet, ökar 18

19 intäkterna i motsvarande grad eller mer. Lantbrukarens del (60 procent) i investeringskostnaden kommer att återbetalas i form av ökade intäkter i genomsnitt. Eftersom det rör sig om ett frivilligt stöd kommer de lantbrukare som inte har lönsamhet inte att satsa på åtgärden. Detsamma gäller för täckdikning med kalkinblandning (kalkfilterdiken). Investeringen blir lönsam för lantbrukaren eftersom stödet täcker 40 procent av investeringskostnaden. Både den förbättrade markstrukturen och bättre täckdikning ökar produktiviteten. Vid genomförandet av åtgärd 3 (se Kapitel 2.5) behöver Jordbruksverket utreda om landsbygdsprogrammet kan ersätta lantbrukarna för åtgärderna såsom antagits här (se vidare rubrik Landsbygdsprogrammet nedan). Lantbruk med växtodling Lantbrukare med växtodling berörs av flest åtgärder i åtgärdsprogrammet, i synnerhet i södra Sveriges slättbygder. I dessa områden är jordbruksföretagen större och även marginalerna är större. Även om den aggregerade analysen som görs här visar på liten påverkan på lantbruket (givet tänkbara styrmedel), kommer ett mindre antal företag med litet ekonomiska utrymme att påverkas negativt. Troligen främst företag i norra Sverige och skogs- och mellanbygd i södra Sverige. Som motvikt till detta är större delen av åtgärderna och kostnaderna lokaliserade till södra Sverige och i synnerhet till slättbygder med stora övergödningsproblem där betalningsförmågan för åtgärder är större. Åkermark tas i anspråk De mest omfattande åtgärderna är strukturkalkning och kalkfilterdiken. Det är många hektar som berörs men åtgärderna innebär sannolikt en ökad produktion. Åtgärder som kommer att ta viss areal åkermark i anspråk är skyddszoner, anpassade skyddszoner, fosfordammar, våtmarker och tvåstegsdiken. För att följa miljökvalitetsnormerna uppskattas cirka hektar åkermark att behöva tas i anspråk för åtgärder, varav drygt 7400 hektar utgörs av våtmarker. Genom landsbygdsprogrammet, med redan beslutad finansiering, kan åtgärder på cirka 9600 hektar av dessa att genomföras. Det innebär att hektar utöver redan finansierade åtgärder uppskattas behöva tas i anspråk, vilket är mindre än 3 promille av den totala åkerarealen i Sverige. Det överskjutande behovet består till stor del av våtmarker, som detta åtgärdsprogram inte specificerar något styrmedel för eftersom finansieringen är oklar. Lantbruk med djurhållning Åtgärder för anpassad gödsling kan komma att sätta press på en redan ansträngd bransch om Jordbruksverket ändrar föreskriften i enlighet med gödsling efter grödans och markens behov utan någon form av stöd, som kompenserar för ökade kostnader. I åtgärdsprogrammet föreslås därför transportbidrag, investeringsstöd till pumpanläggningar till satellitbrunnar och till gödselseparering etc. Jordbrukets betalningsförmåga för åtgärder I vilken utsträckning förväntas lantbrukarna bära sina negativa miljökostnader, i linje med principen förorenaren betalar? Branschen är heterogen och producerar många olika produkter. Marknaden för vissa produkter kan variera kraftigt under en 6-årsperiod då utbud och efterfrågan bland annat styrs av skördens storlek i Sverige och globalt, politiska beslut i andra länder, oväntade utbrott av epidemier med mera. I perioder är därför lönsamheten svag för vissa produktionsinriktningar. En strukturomvandling sker mot större gårdar och enheter med fler djur, allt färre och större företag står för en allt högre andel av produktionen. Inom vissa 19

20 produktionsinriktningar står 20 procent av företagen för 80 procent av produktionen. Denna utveckling kommer enligt konkurrenskraftsutredningen (SOU 2015:15) att fortsätta, vilket gynnar konkurrenskraften eftersom större gårdar generellt är mer effektiva. Att se till antal jordbruksföretag, sysselsättning eller nedläggningar ger således en skev bild av förmågan att bära kostnader för åtgärder. Lönsamheten varierar också kraftigt mellan olika företag och det finns en stor potential för bättre lönsamhet i många företag. Jordbrukets totala produktionsvärde har ökat från 41 miljarder kr 2005 till 55 miljarder kr för Ökande kostnader innebär dock att nettoförädlingsvärdet bara ökat marginellt sedan Företagsinkomsterna mellan 2005 och 2013 har fluktuerat runt dryga 7 miljarder per år (Statistiska centralbyrån/jordbruksverket Jordbruksstatistisk årsbok 2014 ). Om landsbygdsprogrammet kan finansiera större delen av åtgärdskostnaderna som tillkommer genom åtgärdsprogrammet kommer lönsamheten inte förändras mer än marginellt på aggregerad nivå. Om Jordbruksverket och övriga berörda myndigheter däremot väljer att i större utsträckning finansiera genom principen förorenaren betalar är det möjligt att lantbrukets lönsamhet påverkas negativt. Inför nästa cykel behöver vidare utredning göras för i vilken grad som lantbrukare kan finansiera åtgärder enligt principen om förorenaren betalar. Fastighetsägare Avloppsreningsverken drivs i mycket stor utsträckning av kommuner. De som bär kostnaderna är dock inte kommunens invånare i form av skatter, utan kostnaderna bärs av de anslutna abonnenterna på ledningsnätet, som en följd av VA-lagstiftningens utformning. Det har under lång tid varit fördelaktigt för fastighetsägare att ha ett enskilt avlopp istället för kommunalt, med avseende på miljökostnader. VA-kollektivet har i högre grad avkrävts kostnadstäckning för miljökostnader. Till viss del beror det på avsaknad av effektiva styrmedel för enskilda avlopp. Inventering och tillsyn är resurskrävande styrmedel och kan inte förväntas uppnå resultat om inte resurserna höjs avsevärt. De omfattande resurserna som skulle krävas medför å andra sidan att fastighetsägare kommer att bekosta myndighetsutövning snarare än nya avlopp. Det behöver förtydligas att fastighetsägarna är ansvariga för funktionen i sitt enskilda avlopp, i enlighet med miljöbalkens grundläggande principer. Hur enskilda avlopp ska hanteras i förhållande till miljökvalitetsnormer regleras av miljöbalken. Ett betydande åtgärdsunderskott har identifierats enskilda avlopp i Sverige når inte upp till kraven för normal skyddsnivå och ytterligare sannolikt behöver uppnå hög skyddsnivå. I analysen anses inte detta följa av nya styrmedel som följer av åtgärdsprogrammet utan ett underskott av befintliga lagar. Inga bidrag till fastighetsägare Med de tänkbara styrmedlen kommer inte fastighetsägare att få offentligt finansiering för åtgärderna. Vilka styrmedel som är mest lämpliga behöver Havs- och vattenmyndigheten utreda vidare för enskilda avlopp (Havs- och vattenmyndigheten åtgärd 1) och Naturvårdsverket för avloppsreningsverk (Naturvårdsverket åtgärd 1). Både Havs- och vattenmyndigheten (Hav och vattenmyndigheten 2013, Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt för små avloppsanläggningar) och Naturvårdsverket (Naturvårdsverket 2012, rapport 6521, Styrmedel för ökad rening vid kommunala reningsverk) har tidigare utrett styrmedel som innebär att fastighetsägarna respektive avloppsreningsverken kollektivt står för åtgärdskostnaderna. Om de skulle införas skulle inte enskilda fastighetsägare eller enskilda reningsverk påverkas lika hårt av åtgärdskostnaderna. 20

21 Fastighetsägare får bättre vatten Fastighetsägare och boende i områden som idag har sämre än god status i de närliggande vattnen vinner också fördelar av bättre vattenkvalitet. Exempelvis är en stor del av svenskarnas rekreation är kopplat till vatten. För att nämna några exempel är bad, båt och fiske några vanliga sysselsättningarna, se vidare avsnitt ovan om nyttan av åtgärderna. I vissa fall kommer även fastighetspriser att påverkas positivt. Bättre avlopp bedöms också påverka hälsan positivt för de närboende. Näringsliv och andra grupper Industrin förväntas också drabbas av kostnader för ytterligare rening av kväve och fosfor. För pappers/massaindustri är nya villkor beslutade i det europeiska samarbetet om bästa möjliga teknik. Åtgärderna följer således inte som en konsekvens av ytterligare krav vattenmyndighetens åtgärdsprogram. En sektor som förväntas ha stor fördel om åtgärdsprogrammet genomförs är turismsektorn. Turismsektorn är snabbt växande och en stor del av ökningen sker i landsbygdskommuner. Eftersom sektor är arbetskraftintensiv kan nya arbetstillfällen skapas. Även andra näringar är beroende av god vattenkvalitet. Exempelvis används mycket vatten i industrin. En viss del av industrins utnyttjande är beroende av vattnets kvalitet. Statsfinansiella kostnader Om myndigheter och kommun implementerar de tänkbara styrmedel som föreslås i denna konsekvensanalys kommer den offentliga finansieringen bli omfattande. Staten utgifter består framförallt av stöd till lantbrukare men även mindre kostnader för reviderade föreskrifter. Landsbygdsprogrammet Landsbygdsprogrammet står för en stor del av finansieringen av de tänkbara styrmedlen. Landsbygdsprogrammet har precis inlett en ny programperiod som löper till Budgeten för vattenåtgärder är något minskad jämfört med föregående period. En korrekt internationell jämförelse av budgetnivåer för vattenåtgärder är svårt men det finns länder som i större utsträckning använder landsbygdsprogrammet för att finansiera åtgärderna som behövs för vattendirektivet. Jordbruksverket behöver utreda vidare i enlighet med åtgärd 3 om en omfördelning mellan olika stödformer är möjlig under pågående programperiod, samt även ökad statlig finansering inom vissa områden. Företagsstödet används som tänkbart styrmedel för flera åtgärder. Vissa av åtgärderna är egentligen inräknade i befintlig budget fram till 2020 men betraktas ändå som en kostnad i konsekvensanalysen. Exempelvis strukturkalkning och kalkfilterdiken kan i princip få stöd inom företagsstöden. Urvalskriterierna försvårar dock och åtgärderna beräknas då ge ytterligare kostnader för staten. Företagsstödets huvudsyfte är att öka lantbrukets produktivitet. Strukturkalkning och täckdikning med kalkinblandning skapar ökad produktivitet samtidigt som miljöpåverkan minskar. Den omfattning av åtgärder som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna kommer, om de genomförs, troligen att innebära en bortträngning av andra projekt som idag finansieras med företagsstödet, exempelvis fasta anläggningar såsom djurhallar mm. Eftersom flera av åtgärderna är så kallade markvårdande åtgärder kommer en sådan omfördelning innebära att lantbruk med växtodling i högra grad än tidigare tilldelas företagsstöd. 21

22 Om det tänkbara styrmedlet landsbygdsprogrammet kan användas i den utsträckningen som Vattenmyndigheten antar, behöver utredas vidare av Jordbruksverket i arbetet med åtgärd 3 i åtgärdsprogrammet. I vilken grad som landsbygdsprogrammet kan finansiera åtgärder för förbättrad vattenkvalitet behöver också utredas inför nästa programperiod för landsbygdsprogrammet. Tillsyn och miljöbalksprövning Konsekvensanalysen belyser behovet av omprövning och mer tillsyn för enskilda avlopp och avloppreningsverk. Den finns dock befintlig lagstiftning som reglerar dessa verksamheter med avseende på miljökvalitetsnormer. Behov av mer tillsyn och miljöbalksprövning anses, i linje med föreskrifter, som ett genomförandeunderskott av befintlig lagstiftning och inte en konsekvens av detta åtgärdsprogram. De omprövningar som föreslås för avloppsreningsverk kan sannolikt hanteras inom de befintliga omprövningarna som kommer att ske fram till Förbättringsbehov för att följa miljökvalitetsnormerna Åtgärdsbehov Åtgärdsbehovet avseende övergödning motsvarar den minskning av fosfor- och kvävebelastningen som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna 1 för vatten. För sjöar och vattendrag i Norra Östersjöns vattendistrikt är åtgärdsbehovet 160 ton fosfor (karta 2). Motsvarande behov för kustvattnet är 90 ton fosfor respektive ton kväve, se karta 3 respektive 4. Åtgärdsbehovet för sjöar och vattendrag respektive kustvatten överlappar dock varandra till viss del vilket innebär att det totala åtgärdsbehovet är cirka 200 ton fosfor vilket motsvarar 30 procent av den totala tillförseln på 650 ton. Ytterligare behov i kustvatten och havet Åtgärdsbehovet för kustvattenförekomsterna är komplext eftersom det påverkas av tillförsel från land samt inflöde från omgivande kustvatten och från utsjön. För att minska utsjöpåverkan behöver Sverige uppfylla ett preliminärt åtgärdsbeting på 420 ton fosfor respektive 1600 ton kväve till Egentliga Östersjön i enlighet med BSAP (Baltic Sea Action Plan) och havsmiljödirektivet. 1 Åtgärdsbehovet som beskrivs här motsvarar vad som behövs för att nå god ekologisk status i alla vattenförekomster och relaterar inte till åtgärdsbehovet för att följa miljökvalitetsnormerna till

23 Karta 2. Åtgärdsbehov för fosfor i sjöar och vattendrag. 23

24 Karta 3. Åtgärdsbehov för fosfor i kustvatten uppdelat per tillrinningsområde. Karta 4. Åtgärdsbehov för kväve i kustvatten uppdelat per tillrinningsområde. 24

25 Omfattning och effekt av kostnadseffektiva fysiska åtgärder I tabell 3 visas förslag på fysiska åtgärder som behöver genomföras för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. Urvalet av tänkbara fysiska åtgärderna har i huvudsak skett utifrån kostnadseffektivitet (Gyllström m.fl., 2015). Åtgärdernas effekter och kostnader kan avvika lokalt och det kan också finnas andra åtgärder som är mer kostnadseffektiva eller mer lämpliga för enskilda vattenförekomster. De fysiska åtgärderna är inte bindande för myndigheter och kommuner men ger en vägledning om kostnadseffektiviteten för olika åtgärder och i vilken omfattning olika åtgärder kan komma att behöva genomföras. I bilaga 5 redovisas underlag till åtgärdsprogrammet för Norra Östersjöns vattendistrikts 84 åtgärdsområden med förslag på fysiska åtgärder för enskilda avrinningsområden. Ytterligare åtgärder föreslås för att följa miljökvalitetsnormerna för kustvattenförekomsterna (tabell 4). Eftersom bedömningsgrunderna för fosfor och kväve i kustvatten har stora osäkerheter föreslås i det här skedet endast de mest kostnadseffektiva åtgärderna upp till en kostnad motsvarande 4000 kr per kg reducerad fosfor, samt åtgärder för alla enskilda avlopp som inte uppnår godkänd standard enligt gällande lagstiftning. Åtgärder för BSAP och Havsmiljödirektivet De åtgärder som föreslås i åtgärdsprogrammen för Norra Östersjöns vattendistrikt samt Södra Östersjöns vattendistrikt är inte tillräckliga för att nå åtgärdsbehovet enligt Baltic Sea Action Plan (BSAP) och havsmiljödirektivet. Ytterligare behov av in-situåtgärder för havet tas om hand i åtgärdsprogrammet för havsmiljödirektivet (Havs- och vattenmyndigheten). De åtgärder mot internbelastning i sjöar och kustvatten som redovisas är inte komplett. Kunskapen om vilka objekt som behöver åtgärdas och kostnadseffektiviteten för lämpliga åtgärder är under utredning. Det kan komma att påverka omfattningen av de nu föreslagna åtgärderna som behöver genomföras, speciellt de som har en relativt låg kostnadseffektivitet. 25

26 Tabell 3. Omfattning och effekt av fysiska åtgärder för fosfor och kväve för att följa miljökvalitetsnormerna i sjöar och vattendrag (uttag från VISS ) Fysiska åtgärder mot övergödning Omfattning a Enhet Reduktion av fosfor (kg/år) b Strukturkalkning Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt Hektar Kalkfilterdiken Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt Hektar Reduktion av kväve (kg/år) c Anpassade skyddszoner Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 670 Hektar Skyddszon 2 m Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 370 Hektar Skyddszon +4 m (utöver 2 m) Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 600 Hektar Fosfordamm 500 Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 200 Hektar Våtmark Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt Hektar Tvåstegsdiken 220 Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 70 Hektar Minskat fosforläckage vid spridning av stallgödsel Norra Östersjöns vattendistrikt Fällning av P med AL-salt 150 Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 150 Hektar Åtgärd mot internbelastning 7 Antal Norra Östersjöns vattendistrikt 5 st Enskilda avlopp till normal och hög nivå st Norra Östersjöns vattendistrikt st P-reningsåtgärder i avloppsreningsverk 150 Antal Norra Östersjöns vattendistrikt 27 st Dagvattendamm 300 Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 40 Hektar a Ingen avräkning har gjorts av åtgärder och finansiering som redan beslutats. Omfattningen som följer av åtgärdsprogrammet är således något mindre än den som redovisas i denna tabell. b Inklusive marginaleffekt, det vill säga att åtgärdernas reduktion har minskats med avseende på uppströmsåtgärder. Om inkommande mängd fosfor till en våtmark är mindre på grund av uppströms åtgärder, såsom strukturkalkning, kommer reduktionen i våtmarken också reduceras. c Inklusive retention till havet. 26

27 Tabell 4. Omfattning och effektav fysiska åtgärder för fosfor och kväve för att följa miljökvalitetsnormerna i kustvatten inklusive åtgärder som följer av nuvarande åtgärdstakt och befintliga lagkrav (baserat på uttag ur databasen VISS ) Fysiska åtgärder mot övergödning Omfattning a Enhet Reduktion av fosfor (kg/år) b, c Strukturkalkning Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt Hektar 3200 Kalkfilterdiken Hektar 400 Norra Östersjöns vattendistrikt 790 Hektar 150 Anpassade skyddszoner 750 Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 100 Hektar Skyddszon 2 m 170 Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 30 Hektar Fosfordamm 295 Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 50 Hektar Reduktion av kväve (kg/år) c Våtmark Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 110 Hektar Tvåstegsdiken 22 Hektar Norra Östersjöns vattendistrikt 6 Hektar Minskat fosforläckage vid spridning av stallgödsel Norra Östersjöns vattendistrikt 840 P-reningsåtgärder i avloppsreningsverk 34 st Norra Östersjöns vattendistrikt 6 st N-reningsåtgärder i avloppsreningsverk 29 st Norra Östersjöns vattendistrikt 4 st Enskilda avlopp till normal skyddsnivå st Norra Östersjöns vattendistrikt st a Ingen avräkning har gjorts av åtgärder och finansiering som redan beslutats. Omfattningen är således mindre än det antal hektar som redovisas i denna tabell. b Inklusive marginaleffekt, det vill säga att åtgärdernas reduktion har minskats med avseende på uppströmsåtgärder. Om inkommande mängd fosfor till en våtmark är mindre pga. av uppströms åtgärder, såsom strukturkalkning, kommer reduktionen i våtmarken också reduceras. c Inklusive retention till havet. 27

28 Övergödning till 2021 utan åtgärdsprogram Statusklassificeringen av vattenförekomsterna visar inte på någon generell minskning av övergödningen. Enskilda vattenförekomster visar dock förbättringar och i en studie av trender av kväve och fosfor i jordbruksåar indikeras att förbättringar har uppnåtts i områden där åtgärder varit som mest omfattande (Fölster m.fl., 2012). Att förbättringar inte syns tydligare kan bero på flera orsaker, exempelvis att sediment med upplagrade näringsämnen frigörs. En viktig orsak är emellertid att åtgärder inte genomförts i den omfattning som är nödvändigt. Få nya styrmedel som påtagligt påverkar utsläppen av fosfor och kväve har tillkommit under den förvaltningscykel som inleddes För att skilja mellan åtgärdsprogrammets konsekvenser och effekter som andra faktorer har fram till 2021 har ett referensalternativ definierats. Referensalternativet består dels av åtgärder som följer av det beslutade landsbygdsprogrammet och dels åtgärder som följer av redan införd lagstiftning. För strukturkalkning bedöms även LOVA-stödet ge effekt. Referensalternativets effekt i relation till åtgärdsbehovet fram till 2021 framgår av Tabell 5. Tabell 5. Fosforreduktioner per tänkbar fysisk åtgärd, dels totalt behov samt uppskattad reduktion utan åtgärdsprogram (referensalternativ) Fysisk åtgärd Totalt behov av fosforreduktion per åtgärd (ton/år) Reduktion till 2021 utan åtgärdsprogram (referensalternativ) (ton/år) Motiv/styrmedel för referensalternativ Strukturkalkning LOVA-stöd 42 Kalkfilterdiken 12 0,4 Landsbygdsprogrammet, LOVA 12 Summa reduktion LOVA-stöd Anpassade skyddszoner Landsbygdsprogrammet 0 Skyddszoner 5 5 Landsbygdsprogrammet 0 Fosfordammar Landsbygdsprogrammet 68 Våtmarker 71 5 Landsbygdsprogrammet 66 Anpassad gödsling Tvåstegsdiken 6 0,2 Landsbygdsprogrammet 5 Summa reduktion landsbygdsprogrammet 120 Enskilda avlopp Följer av redan införd lagstiftning 0 Industri 5 5 Följer av redan införd lagstiftning 0 Avloppsreningsverk Följer av redan införd lagstiftning 0 Dagvatten 9 3 Följer av redan införd lagstiftning 5 Summa tillkommande behov av grundläggande åtgärder 130 Fällning av P Åtgärd mot internbelastning Total reduktion Kvarstå ende åtgärds behov 28

29 Nuvarande styrmedel skulle enligt denna uppskattning kunna bidra till drygt 50 procent av det totala åtgärdsbehovet fram till Åtgärdsunderskottet inom enskilda avlopp innebär att betydande resurser behöver avsättas om målet ska nås till Förändring av påverkan till 2021 utan åtgärdsprogram De påverkanskällor som är relevanta är jordbruk, avloppsreningsverk, enskilda avlopp, dagvatten, industri, skogsbruk, fiskodling. Även om övergödningsproblemen är oförändrade i generella termer så påvisar många påverkanskällor utsläppsreduktioner under den gångna cykeln. Utsläppen kommer sannolikt att fortsätta minska. Under konsekvensanalysen av respektive påverkanskälla redovisas en bedömning av utvecklingen fram till 2021 utan detta åtgärdsprogram och en sammanfattning redovisas i Tabell 6. Tabell 6. Sammanfattning av referensalternativet för övergödning, utvecklingen till 2021 utan åtgärdsprogram Utveckling till 2021/Bedömning Nationellt miljömål Antal vattenförekomster som inte når god status på grund av övergödning Miljöproblemet Jordbruk Avloppsreningsverk och avloppsledningsnät Enskilda avlopp Industri Dagvatten Fiskodling Skogsbruk Ingen övergödning: Kommer inte att nås till 2020 med dagens styrmedel Totalt i Sverige: 2334 vattenförekomster Norra Östersjön: 659 vattenförekomster Övergödningen kommer att minska något även utan åtgärdsprogrammet, dock inte på något omfattande sätt. Problemen kommer kvarstå i så gott som oförändrad omfattning. Fördröjning av åtgärdernas effekter i naturen förstärker prognosen ytterligare. Produktionen väntas minska fram till Utan åtgärdsprogram kommer miljöåtgärder genomföras i samma takt som i dag genom beslutat landsbygdsprogram. Utsläppen av kväve och fosfor beräknas minska med mindre än fem procent, främst på grund av minskad produktion i norra Sverige och skogsbygd i södra Sverige. I andra områden kommer produktionen att öka. Antalet anslutna personer till större avloppsreningsverk beräknas öka ytterligare medan de mindre avloppsreningsverken förutsägs minska. Åtgärdstakten bedöms vara oförändrad, gentemot dagens och drivs till stor del genom egna initiativ och prövning/tillsyn. Enligt trendanalys kommer utsläppen av kväve minska med fyra procent, vilket troligen är en underskattning. Utsläppen av fosfor kommer enligt samma analys minska med 32 procent. Detta är en överskattning eftersom minskningen i inkommande mängder troligen inte kommer att fortsätta i samma utsträckning. Antalet enskilda avlopp väntas minska under perioden på grund av ökad urbanisering och att fler ansluter sig till kommunala avloppsledningsnät. Åtgärdstakten kommer att ligga kvar på 1-2 procent, vilket innebär att antalet avlopp som behöver åtgärdas ökar för varje år. Detta medför att utsläppen kommer att öka. Många industrisektorer väntas ha tillväxt under perioden. Utsläppen minskar något, trots ökad produktion. Nya bestämmelser om bästa möjliga teknik inom massaindustrin, samt även i petroleumindustrin, kommer sannolikt att innebära reduktioner. Urbanisering leder till större belastning. Många kommuner arbetar aktivt med frågan, vilket leder till viss minskning av utsläpp Tillväxten har lokalt varit omfattande. Fortsatt tillväxt med ökande utsläpp som följd är trolig. Oförändrade utsläppsnivåer från skogsbruk. 29

30 Konsekvenser av potentiella styrmedel för jordbruk Åtgärder som behöver genomföras av myndigheter och kommuner relevanta för jordbruk: Jordbruksverket 1: behöver prioritera och utveckla sin rådgivningsverksamhet till jordbruksföretag för att minska växtnäringsförluster Jordbruksverket 3: behöver utarbeta styrmedel som leder till följande åtgärder genomförs: a) strukturkalkning, b) kalkfilterdiken, c) anpassade skyddszoner, d) skyddszoner, e) Obrukade kantzoner, f) fosforgödsling anpassad till grödans behov med hänsyn till markens innehåll av växttillgängligt fosfor, g) Höga engångsgivor av fosfor undviks, h) nedbrukning av stallgödsel på obevuxen mark, i) stallgödsel sprids till växande gröda under de tider på året och i sådana mängder som kan motiveras ur växtnäringssynpunkt, j) våtmarker, dammar och tvåstegsdiken för näringsretention anläggs och k) ytterligare åtgärder för att minska kväve- och fosfortillförseln till vatten. Jordbruksverket 4: behöver utveckla vägledning för egenkontroll vid jordbruksföretag, när det gäller sådana företags påverkan på vattenmiljön. Vägledningen behöver utgå från bestämmelserna i 26 kap. 19 miljöbalken och i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll, särskilt 6. Denna vägledning ska öka möjligheten att använda resultaten av egenkontrollen för att bedöma behovet av åtgärder för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. Länsstyrelserna 8: behöver prioritera och utveckla sin rådgivningsverksamhet för att minska växtnäringsförluster Länsstyrelserna 9: behöver utveckla sin tillsynsvägledning till kommunerna så att de kan ställa de krav som behövs för att minska växtnäringsförluster Kommunerna 2 a: behöver bedriva tillsyn så att a) utsläppen av kväve och fosfor från jordbruk och hästhållning minskas Jordbrukssektorn till 2021 utan åtgärdsprogram Utgångspunkten för referensalternativet är hur övergödningen från jordbruket skulle utvecklas fram till 2021 utan vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Det är framförallt tre delar som beaktats: 1. Effekten av prognostiserade förändringar i jordbruksproduktionen, 2. effekten av förändringar i styrmedel som påverkar övergödningen från jordbruket, och 3. uppmätta effekter av redan genomförda åtgärder. Effekt av prognosticerade förändringar i jordbruksproduktionen I SOU 2014:38 bedöms antalet årsarbeten inom jordbruket till 2030 minska med ca 30 procent jämfört med Ungefär en fjärdedel av förändringen kan tillskrivas ökad produktivitet medan resten beror på minskad produktion. Utvecklingen kommer att se olika ut i olika delar av landet. I skogs- och mellanbygden samt norra Sverige blir minskningen troligen störst, medan prognosen för Skåne är en ökad produktionsvolym (Johansson et al. 2014). Minskad djurhållning och odling leder till minskat läckage av växtnäringsämnen till vatten i delar av landet medan den kan öka i andra delar. Djurhållningen genomgår en kraftig strukturomvandling och antalet mjölkkor på en genomsnittsbesättning har till exempel ökat med 70 procent mellan 2005 och Det innebär sannolikt att läckaget minskar i områden där mjölkproduktionen minskar och ökar i områden med ökad produktion. Uppskattningsvis kommer (SOU 2014:38): nettoläckaget av kväve minska med mellan 10 och 15 procent till 2030 jämfört med 2014, nettoförlusterna av fosfor minska med knappt tio procent till 2030 jämfört med Effekten av förändringarna på läckaget är inte alltid direkta utan det kan finnas fördröjningseffekter. Den uppskattade förändringen av läckaget förväntas därför slå igenom mer under den senare delen av perioden fram till 2030 och för referensalternativet till 2021 uppskattas utsläppsminskningen från jordbruket till fyra procentenheter på nationell nivå. Någon generell 30

31 minskning av åtgärdsbetingen per vattenförekomst har inte tillämpats på grund av de stora osäkerheterna och att en stor del av produktionsminskningen sannolikt kommer att ske i de områden som har minst problem med övergödning, samt att det kan ske en ökning i vissa områden med redan stora övergödningsproblem. Istället hanteras referensalternativet inom respektive åtgärdkategori nedan, genom en avräkning av befintlig åtgärdstakt. Effekt av förändringar i styrmedel Under perioden från 2009 till 2015 har det inte skett några stora förändringar vad gäller styrmedel som påverkar förlusterna av fosfor och kväve från jordbruket och det finns inte några pågående förändringar som kommer att leda till någon märkbart ökad effekt. Ett styrmedel som påverkar åtgärdstakten är utformningen och budgeten för vattenrelaterade miljöåtgärder i landsbygdsprogrammet samt stödet för lokala vattenvårdsåtgärder (LOVA). Budgeten för dessa stöd är i samma storleksordning jämfört med tidigare och det förväntas därför inte innebära några stora förändringar i den åtgärdstakten. För enskilda åtgärdskategorier kan det dock innebära märkbara förändringar i omfattningen. För referensalternativet beskrivs effekten av dessa åtgärder under respektive åtgärdskategori nedan. 31

32 Strukturkalkning Strukturkalkning är en relativt ny åtgärd och det är först under de senaste fem åren som den har praktiseras i större skala för att minska fosforförlusterna från åkermark. Även om erfarenheten och tiden för utvärdering är kort är det av allt att döma en mycket kostnadseffektiv åtgärd. Effekten av strukturkalkning är kopplad till lerjordar och åtgärden har därför en mycket stor potential i områden där andelen lerjordar är hög. Den kan också ha flera andra positiva effekter, exempelvis jämnare och högre skördar, minskat behov av jordbearbetning, mindre dragkraftsbehov och därmed mindre bränsleåtgång vid jordbearbetning samt minskade förluster av sediment och partikelbundna växtskyddsmedelsrester. De fysikalisk-kemiska effekterna av strukturkalk är väl undersökta (t.ex. Choquette m.fl., 1987; Kavak och Baykal, 2012) medan resultat från fältmässiga förhållanden är begränsade (t.ex. Collin, 2010; Ulén och Etana, 2014; Berglund m.fl., 2014; Bergström m.fl., 2015) speciellt vad gäller hur långvarig effekten är på läckaget, hur stor effekten är vid olika jordarter och hur den påverkar skörden. Det positiva effekterna av strukturkalkning är emellertid otvetydiga och frågan är mest hur stora och långvariga de är och trots nämnda osäkerheter är det en åtgärd som tillhör de mest kostnadseffektiva. Åtgärdsbehov omfattning och kostnad Av Tabell 7 framgår den uppskattade omfattningen av strukturkalkning som skulle behövas för att följa miljökvalitetsnormerna samt de förknippade investeringskostnaderna, intäkterna och den totala årskostnaden. Intäkterna består främst i en högre skörd och till mindre del av minskade kostnader för jordbearbetning. Tabell 7. Omfattning och kostnader för strukturkalkning (VISS ) Vattendistrikt Omfattnin g (hektar) Total åtgärdskostnad per år Investerings -kostnad (Mkr) Intäkt per år (Mkr) Norra Östersjön Totalt i Sverige (15 års livslängd, 4 procent ränta) (Mkr) Åtgärder som följer av befintlig finansiering (exkl. LBP) Återstående behov (som eventuellt kan finanseras med LBP) 32

33 Den genomsnittliga ökningen av intäkter kan förväntas ligga på knappt 60 procent av investeringskostnaden. Variationen kommer sannolikt vara stor på grund av lokala förhållanden, t.ex. nuvarande behov av strukturförbättring, kalkningsbehov, vilka grödor som odlas med mera. Vid stora förväntade skördeökningar eller minskade kostnader för jordbearbetning vid höstsådd kan åtgärden vara återbetald på några år. I tabell 8 redovisas kostnaden (exklusive eventuellt stöd) vid olika intäktsökningar. För att inte investeringen ska bli en nettokostnad behöver intäkten öka med i snitt 450 kr per år med givna förutsättningarna. I åtgärdsanalysen antas en genomsnittlig intäktsökning med 255 kr per år på grund av ökad skörd och minskad jordbearbetning. Tabell 8. Åtgärdskostnad för strukturkalkning utifrån olika intäktsökningar Andel av investering som återbetalas Lönsamhet per hektar (15 år, exkl. stöd) Oförändrade intäkter Ökad intäkt med 255 kr per år 0 procent 57 procent (används i övriga beräkningar) Ökad intäkt med 450 kr per år Ökad intäkt med 645 kr per år 100 procent 150 procent kr kr 0 kr kr Befintlig åtgärdstakt och styrmedel I landsbygdsprogrammet som gäller till 2020 är det möjligt att söka finansiering för strukturkalkning inom företagsstöden, det så kallade investeringsstödet. Investeringsstöden kräver 60 procents medfinansiering. Det innebär att endast lantbrukare som räknar med ökade intäkter som överstiger 60 procent, kan komma att ansöka. Investeringsstöden är i regel översökta och länsstyrelserna gör en prioritering av inkomna ansökningar. Enligt de befintliga nationella och länsspecifika urvalskriterierna bedöms strukturkalkning endast i undantagsfall tilldelas medel. Större delen av de genomförda strukturkalkningarna har finansierats med LOVA-stödet. LOVA betalade 2014 ut drygt 16 miljoner kronor till strukturkalkning, exkl. 50 procents medfinansiering. Med medfinansiering inräknat motsvarar det cirka 6400 hektar under 2014, med en investeringskostnad på 5000 kr per hektar. Om strukturkalkning med LOVA-stödet antas fortsätta i samma omfattning fram till 2021 skulle hektar strukturkalkas. Detta skulle innebära ett återstående åtgärdsbehov på cirka hektar. 33

34 Figur XX. Initierade LOVA-projekt per länsstyrelse 2014, antal projekt per länsstyrelse samt åtgärdsområde/projekttyp (Hav och Vattenmyndighetens redovisning av 1:12 anslag 2014). Potentiella styrmedel Nedan presenteras ett antal styrmedel som myndigheterna kan överväga för att skapa förutsättningar för ett genomförande av åtgärden. Styrmedlen har olika konsekvenser för de berörda aktörerna. Vissa styrmedel belastar lantbrukarna med hela kostnaden, andra överlåter åtgärdsfinansieringen till skattebetalarna. Detta behöver utredas vidare av de myndigheter som har åtgärder i avsnitt 1.3 som relaterar till frågan, främst berörs Jordbruksverket 3. Information och rådgivning En förutsättning för att information/rådgivning ska få genomslag är att lantbrukaren anser att investeringen är mer lönsam än andra möjliga investeringar. En stor andel av lantbrukarna som äger lerjordar med uppenbara strukturproblem kommer sannolikt att strukturkalka om de får information om åtgärden. Även om positiva genomsnittliga effekter på fosforläckage, skörd och jordbearbetning är fastslagen i flera forskningsförsök så finns det osäkerhet om vilka jordar som skörden kan förväntas öka, respektive vara oförändrad på. En genomsnittlig återbetalning på 57 procent av investeringen är sannolikt ett lågt antagande. Vid lönsam investeringen så ökar möjligheten för frivilliga styrmedel såsom information och rådgivning. Information och rådgivning bedöms således inte ensamma kunna åstadkomma strukturkalkning på de hektar som bedömts som kostnadseffektiva för att följa miljökvalitetsnormerna. Rådgivningen har dock en stor potential som komplement till ett stöd/bidrag. 34

35 LOVA, lokala vattenvårdsprojekt Utifrån en fortsatt LOVA-satsning till 2021, är det återstående behovet hektar. Med en investeringskostnad på 5000 kr per hektar och 50 procents medfinansiering, behöver stödets budget till strukturkalkning uppgå till 68 miljoner kronor per år (410 Mkr totalt ), exklusive 16 miljoner kronor som ingår i referensalternativet. Vilket skulle innebära att staten och lantbrukarna betalar hälften var av investeringen. Lantbrukarna kan dock sannolikt förvänta sig ökande intäkter som motsvarar deras andel av investeringskostnaden. De lantbrukare som förväntar sig en mindre återbetalning av investeringen än 50 procent kommer sannolikt inte att ansöka vilket innebär att den omfattningen blir mindre än det uppskattade åtgärdsbehovet. De administrativa kostnaderna för myndigheterna får maximalt uppgå till 1,5 procent av stödbeloppet, vilket motsvarar 1,2 miljoner kronor. Utöver tillkommer lantbrukarnas administration med att skriva ansökan och slutredovisning, hantera betalningar med mera. Total administrativ kostnad beräknas till två procent, det vill säga 1,6 miljoner kronor. Totalt för Sverige uppgick LOVA-stödet 2014 till 75 miljoner kronor, varav 16 miljoner gick till strukturkalkningar. Teoretiskt sett skulle alltså strukturkalkning nästan kunna finansieras med LOVA-stöd men det skulle ställa krav på informationskampanjer etc. för att få all berörda lantbrukare att söka. Huruvida fördelningen av LOVA-medel mellan länen stämmer överrens med åtgärdsbehovet per län behöver utredas vidare. Företagsstöd i landsbygdsprogrammet I den nya programperioden för landsbygdsprogrammet finns det möjlighet att söka företagsstöd för strukturkalkning (investeringsstöd). I praktiken kommer sannolikt få stödansökningar tilldelas bidrag (se diskussion under ovanstående rubrik Befintlig åtgärdstakt och styrmedel ). För att strukturkalkning ska prioriteras behöver antingen urvalskriterierna för vilka stöd som ska få stöd revideras, både nationellt och per län. Ett annat alternativ är att alla berörda länsstyrelser gör så kallade riktade utlysningar för strukturkalkning. Huruvida dessa utlysningar kan frångå de nationella urvalskriterierna är inte klarlagt och eventuellt behöver Jordbruksverket revidera reglerna för att möjliggöra detta. För att täcka det återstående behovet på hektar skulle företagsstödets budget behöva uppgå till cirka 55 miljoner kronor per år (totalt 328 mkr fram till 2021). Stödet skulle då finansiera 40 procent av investeringskostnaden. Vid en genomsnittlig intäktsökning (inkl. minskad kostnad för jordbearbetning) på ca 60 procent skulle lantbrukarna i genomsnitt bibehålla samma lönsamhet som innan åtgärden. De lantbrukare som förväntar sig en mindre återbetalning av investeringen än 40 procent kommer sannolikt inte att ansöka om stödet, vilket innebär att omfattningen blir mindre än det uppskattade åtgärdsbehovet. En dold kostnad i kalkylen är den bortträngningseffekt som strukturkalkning kan ge, om den totala budgeten är oförändrad. Lantbruket använder dagens företagsstöd till att genomföra produktivitetshöjande investeringar. Om de uteblivna projekten skulle haft en högre företagsekonomisk lönsamhet än strukturkalkning skulle det innebära en ytterligare kostnad för lantbruket. Å andra sidan är den samhällsekonomiska lönsamheten troligen högre för strukturkalkning. Även för lantbruket kan det vara fördelaktigt med strukturkalkning om mindre kostnadseffektiva åtgärder behöver vidtas för att följa miljökvalitetsnormerna. 35

36 De administrativa kostnaderna för att söka och administrera stödet beräknas uppgå till cirka 41 miljoner kronor. Miljöinvesteringsstöd i landsbygdsprogrammet eller annat stöd En annan möjlighet inom landsbygdsprogramsprogrammet är att utarbeta ett nytt stöd under de så kallade miljöinvesteringarna. Ett stöd inom miljöinvesteringar skulle i princip kunna ersätta mer än 40 procent av investeringskostnaden. Ersättningsnivåer beräknas utifrån den ökade kostnaden som lantbrukaren har för miljöhänsyn. Strukturkalkning kan i så fall inte vara en företagsekonomiskt lönsam investering. Budgeten för ett miljöinvesteringsstöd som antas införas 2017 skulle behöva uppgå till miljoner kronor per år till 2021, förutsatt att LOVA ersätter fram till dess. Befintlig budget för miljöinvesteringsstöd kopplade till vattenmiljö är 358 miljoner kronor fram till 2020 (72 miljoner per år för de återstående fem åren), se Tabell 9. Miljöinvesteringar med koppling till vattenmiljö står således för ca en procent av landsbygdsprogrammets totala budget på 36 miljarder(varav 14,8 miljarder från EU:s budget, 20,6 miljarder från statsbudgeten och övrigt från andra offentliga finansiärer). Tabell 9. Stödformer aktuella för strukturkalkning, befintlig budget och budgetbehov LOVA LBP företagsstöd, investeringsstöd LBP miljöinvesteringar Befintlig budget (Mkr per år) Nationell pott och prioritering av resp. länsstyrelse 2014: 75 varav 16,1 strukturkalknin g Budgetbehov per år för strukturkalkning * (Mkr) Krav på medfinansieri ng (procent) Lantbrukarnas investeringskostn ad per år (Mkr) 72 (till 2020) Annat bidrag/stöd * Beräkningarna förutsätter att LOVA står för kalkning på hektar. Ett antagande som inte håller om ett nytt stöd med mer än 50 procents medfinansiering införs. Det finns, under vissa förutsättningar, även möjlighet att införa ett nytt bidrag med nationell budget. Budgetbehovet är beroende av graden av medfinansiering från lantbrukarna. Vid ett stöd med 80 procents medfinansiering blir budgetbehovet 785 miljoner kronor och om ingen medfinansiering krävs uppgår budgetbehovet till 981 miljoner kronor per år. De administrativa kostnaderna (utforma stödet, söka, administration, utbetalning etc.) skulle vara större än landsbygdsprogrammet men troligen mindre än exempelvis LOVA-stödet, eftersom det skulle vara direkt riktat mot strukturkalkning. 36

37 Föreskrift och tillsyn Att reglera strukturkalkning i föreskrift från Jordbruksverket är en annan möjlig väg. Om Jordbruksverket har möjlighet att besluta om en sådan föreskrift inom ramen för dagens uppdrag, genom ett så kallade bemyndigande i miljöbalken, är oklart. Sannolikt behöver regeringen ge ett vidgat bemyndigande för en sådan föreskrift. En föreskrift behöver specificera vilka jordar som ska strukturkalkas, till exempel genom en lerhaltsgräns. De områden som ska omfattas kan begränsas till de vatten som inte följer miljökvalitetsnormerna. En generell reglering av strukturkalkning på alla lämpliga lerjordar skulle överskatta omfattningen som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna för vattnet, vilket är målet med detta åtgärdsprogram. En föreskrift bör definiera en tidsgräns då kalkningen senast ska vara genomförd och eventuella undantag eller dispensförfaranden om inte strukturkalkning är lämplig på grund av problem avseende praktiska odlingsbetingelser. Av praktiska skäl, såsom tillgång till strukturkalk och möjlighet till spridning, skulle ett stegvis införande av kravet sannolikt vara lämpligt. Kostnader föreskrift Kostnaderna för att ta fram en föreskrift kan variera i komplexitet och behovet av ytterligare utredningar. Svårigheten består i att bestämma vilka jordar som ska omfattas av kravet på strukturkalkning, samt hur det ska uttryckas. Kostnaden beräknas enligt schablon till en miljon kronor. Om föreskrift används som styrmedel står lantbrukarna för åtgärdskostnaderna i sin helhet. Den återstående investeringskostnaden beräknas uppgå till 981 miljoner kronor totalt för Sverige om föreskriften införs 2019 och LOVA-stödet ersätter fram till dess. Norra Östersjöns andel av investeringskostnaden uppskattas 483 miljoner som till mer än hälften kommer att återbetalas i form av ökade intäkter. Tillsyn och tillsynsvägledning för föreskrift En ny föreskrift bör förenas med en tillsynsinsats med avseende på strukturkalkning. Tillsynen bedöms kunna genomföras inom ordinarie tillsynsbesök. Om utökad tillsyn skulle behövas kommer huvuddelen av kostnaden att skjutas över till lantbruket eftersom kommunens tillsyn finansieras genom tillsynsavgifter. Tillsynsvägledning bör också utvecklas för en ny föreskrift. Kostnaderna för exempelvis en tillsynskampanj bedöms täckas inom ordinarie budget på Jordbruksverket och länsstyrelserna. Faktorer som påverkar styrmedlens effektivitet Ett strukturellt problem som påverkar effektiviteten av styrmedlen är att 43 procent av Sveriges jordbruksarealer är arrenderade. En strukturkalkning innebär en investering med intäkter som löper över femton år. Om lantbrukaren inte med säkerhet kommer att bruka marken i femton år, minskar de ekonomiska drivkrafterna för investeringen. Detta innebära att styrmedlet blir avsevärt mindre verkningsfullt. För de styrmedel som beskrivits ovan är det endast föreskrift som är oberoende av vem som brukar marken. Reglerna för ekologisk odling är i dagsläget utformade så att strukturkalkning inte är tillåten. I Sveriges officiella statistik (JO 13 SM 1501) anges att andelen jordbruksmark som är ekologiskt odlad eller under omställning uppgår till cirka 17 procent. Jordbruksverket utreder om regelverket 37

38 kan ändras så att strukturkalkning kan ske även på dessa arealer. Ingen avräkning från åtgärdsbehovet har gjorts i detta skede, på grund av dessa eventuella problem. Tänkbara styrmedel i vidare analys Ansvaret att besluta om nya och förändrade styrmedel vilar på riksdag, regering, kommuner och/eller den myndighet som har bemyndigats i miljölagstiftningen. I Kapitel 2 redovisas åtgärder för de ansvariga myndigheterna och kommunerna, att utreda vidare och besluta om styrmedlen. Konsekvenserna av åtgärdsprogrammet, till exempel vem som bär åtgärdskostnaderna, är helt avhängigt vilket styrmedel som beslutas och dess finansiering. I den fortsatta analysen av konsekvenserna, exempelvis av fördelningseffekter och statsfinansiell analys, antas därför ett styrmedel och finansiering. Det ytterligare behovet av strukturkalkning antas genomföras med hjälp av investeringsstöd inom LBP:s företagsstöd. I princip finns finansiering för åtgärderna inom företagsstödet även om få åtgärder kommer att tilldeles stöd med befintliga urvalskriterier. Riktade utlysningar eller förändrade urvalskriterier är nödvändiga. En analys av kostnader med antagna styrmedel framgår av tabell 10. Tabell 10. Konsekvenser av åtgärdsprogrammet utifrån tänkbart styrmedel och fysiska åtgärder. Finansiering kan helt eller delvis täckas av LBPs företagsstöd Kostnader Sverige (miljoner kronor) Norra Östersjöns vattendistrikt (miljoner kronor) Total investeringskostnad till LBP budgetbehov företagsstöd - Lantbruket investering Administrativa kostnader (myndigheter och lantbrukare) Intäkter näring (5000 kr per 8200 ansökningar) Lantbrukets totala intäkt Lantbrukets nettoresultat (om även olönsamma investeringar söker frivilligt stöd) Intäkter samhälle Fosforreduktion Ökad livsmedelsproduktion och konkurrenskraft inom jordbruk Mindre än kg Positivt 38

39 Kalkfilterdiken Kalkfilterdiken kallas det när återfyllningen över täckdiket består av jord som har blandats med strukturkalk som gör att partiklar stabiliseras och fosfor binds. Kalkfilterdiken är en relativt ny åtgärd. I ett svenskt fältförsök (Lindström och Ulén, 2003) var effekten 0,2 kg P per hektar, motsvarande cirka 16 procent reduktion av fosfor och i ett 7-årigt Litauiskt försök var fosforreduktionen cirka 50 procent (Saulys och Bastiene, 2008). I åtgärdsanalysen antas en nettoreduktion av totalfosfor på 25 procent (baserat på 35 procent bruttoreduktion i kalkfilterdiket men att förluster också sker via andra vägar än via kalkfilterdiket). Liksom strukturkalkning är den framförallt tillämpbar på lerjordar. Kalkfilterdiken kan bidra till högre avkastning genom förbättrad infiltration och dränering samt till minskade förluster av sediment och partikelbundna växtskyddsmedelsrester. Åtgärdsbehov omfattning Kalkfilterdiken är endast kostnadseffektiva om det görs i samband med täckdikning. Åtgärden är således beroende av hur stort täckdikningsbehovet är. I en undersökning som Jordbruksverket gjorde 2013 (Jordbruksverket, Dränering av jordbruksmark 2013 JO 41 SM 1401) uppskattades att ca hektar behöver omtäckdikas och ytterligare lika mycket behöver nytäckdikas. Lantbrukarna själva uppgav dock att de bara planerat att täckdika hektar inom de närmaste fem åren. Det skulle kunna ge en åtgärdstakt på cirka hektar per år (det vill säga hektar för åtgärdsprogrammets cykel ). I åtgärdsanalysen bedöms kalkfilterdiken vara en kostnadseffektiv åtgärd på cirka hektar i Sverige, vilket motsvarar cirka hälften av de planerade täckdikningarna. Kostnad De uppskattade kostnaderna för kalkfilterdiken framgår av Tabell 11. Kalkfilterdiken kan ge positiva effekterna på skörd men de varierar utifrån lokala förhållanden. I åtgärdsanalysen har inga ökade intäkter räknats in. Tabell 11. Omfattning och kostnader för kalkfilterdiken Vattendistrikt Omfattning (hektar) Investeringskostnad (Mkr) Norra Östersjön Totalt Sverige Åtgärder som följer av befintlig finansiering och stödvillkor Återstående behov (som eventuellt kan finanseras med LBP) Total åtgärdskostnad per år (15 år livslängd, 4 procent ränta) (Mkr) 39

40 Befintlig åtgärdstakt och styrmedel Kalkfilterdiken bedöms inte genomföras i någon större omfattning under kommande år då investeringskostnaden ökar markant gentemot en traditionell täckdikning. Ett fåtal kalkfilterdiken har åstadkommits genom LOVA-bidrag och företagsstöd. Ett hinder för landsbygdsprogrammet är att företagsstöd med stor sannolikhet inte kommer att prioritera ansökningar om täckdikning. Samt att lantbrukare i de flesta fall saknar incitament att söka en miljöersättning för kalkfilterinblandningen. En marginell avräkning från åtgärdsbehovet har gjorts utifrån finansiering med LOVA-stöd och landsbygdsprogram. Potentiella styrmedel Nedan presenteras ett antal styrmedel som myndigheterna kan överväga för att skapa förutsättningar för ett genomförande av åtgärden kalkfilterdiken. Styrmedlen har olika konsekvenser för de berörda aktörerna, beroende på vem som betalar etc. Detta behöver utredas vidare av de myndigheter som har åtgärder i avsnitt 1.3 som relaterar till frågan, främst berörs Jordbruksverket åtgärd 3. Det finns många likheter mellan strukturkalkning och kalkfilterdiken, en mer utförlig diskussion om vissa potentiella styrmedel finns i kapitlet för strukturkalkning ovan. Information och rådgivning Den ökade investeringskostnaden för lantbrukarna motverkar möjligheterna att åstadkomma kalkfilterdiken med hjälp av enbart information eller rådgivning. Dessa styrmedel kan troligtvis endast fungera i kombination med andra styrmedel. Ett exempel är en riktad information och utbildning till relevanta entreprenörer. Lantbrukarna anlitar i regel en entreprenör för täckdikningen. En annan möjlighet är att utarbeta ett informationsmaterial som kan användas vid rådgivning till jordbruksföretag. Föreskrift och tillsyn En föreskrift skulle kunna utformas som ett krav på inblandning av strukturkalk vid ny- och omtäckdikning på lerjordar. Den ökade investeringskostnaden på 50 procent genom kalkinblandning innebär täckdikning inte längre är lönsamt på de flesta marker. Ett sådant föreskriftskrav skulle därför innebära att all täckdikning upphör där föreskriften gäller. Därtill räknat att eftersom behovet av nyinvesteringar i täckdikningar är stort skulle en senareläggning av dessa investeringar minska produktiviteten. En föreskrift kan därför endast bli aktuell om kraven kan utformas på annat sätt. Miljöinvesteringsstöd och riktad utlysning inom företagsstödet Genom Landsbygdsprogrammet skulle lantbrukarna kunna ersättas för de ökade kostnaderna vid anläggande av kalkfilterdiken. Under avsnittet om strukturkalkning görs en genomgång av aktuella stödformer och förslag på nya som skulle kunna gälla även för kalkfilterdiken. Slutsatsen är att det skulle krävas en riktad utlysning inom investeringsstödet under företagsstöden och ett miljöinvesteringsstöd. Lantbrukarens kostnad för täckdikning och kalkfilterdike med och utan ett stöd framgår av Tabell 12. I dagsläget dränerar de flesta lantbrukare utan stöd, vilket innebär att investeringen är lönsam. I analysen förutsätts att täckdikning har 10 procents lönsamhet på investeringen. Lönsamheten varierar med spannmålspriset och de lokala förhållandena. 40

41 Tabell 12. Budgetbehov för stöd till kalkfilterdiken i landsbygdsprogrammet Utan stöd (täckdikning) Företagsstöd (täckdikning+kalk) Miljöinvestering (kalk) Företagsstöd och miljöinvesteringsstöd (täckdikning+kalk) Investeringskostnad (Mkr) Ersättningsnivå Budgetbehov stöd i LBP (Mkr) Kostnad för lantbrukare (Mkr) Intäkter för lantbrukare (Mkr) (total kostnad för täckdikning inkl. kalkfilter) 500 (enbart kalkinblandning) Företagsstöd: 1000 (täckdikning) Miljöinvestering: 500 (kalkinblandning) 40 procent vid 100 procent ( procent) Företagsstöd 40 procent och miljöinvesteringsstöd med 100 procent (400 företagsstöd 500 miljöinv.) (täckdikning) Ett kombinerat företagsstöd med miljöinvesteringsstöd är sannolikt det stöd som skulle ha störst genomslag. Det finns en risk att lantbrukarna föredrar enbart företagsstöd och inte genomför kalkinblandningen med miljöinvesteringsstöd. Risken är dock liten då befintliga urvalskriterier troligen värderar en täckdikning med kalkfilterdiken högre än enbart en täckdikning. Länsstyrelserna behöver således i urvalsprocessen styra att kalkinblandningen är en förutsättning för företagsstöd för täckdikning. Täckdikningen är eftersatt och en högre investeringstakt kan öka produktiviteten i lantbruket, speciellt med tanke på ett förändrat klimat med mer extrema vädersituationer. Ett kombinerat stöd till täckdikning med kalkfilterdiken skulle således både bidra till högre produktivitet och minskat näringsläckage, samt även klimatanpassning. Den administrativa kostnaden för ett kombinerat stöd till kalkfilterdiken kommer dock bli relativt hög då två stödformer ska administreras och sökas. De administrativa kostnaderna uppskattas till cirka kr per projekt, där lantbrukaren står för cirka 2000 kr (ansökan och utbetalning) och återstoden är myndigheternas kostnader. Om en genomsnittlig ansökan omfattar fem hektar uppgår de administrativa kostnaderna, för lantbrukaren och myndigheterna, till 18 miljoner kronor. LOVA eller nytt stöd Kalkfilterdiken kan även genomföras med LOVA eller något annat nyinstiftat stödsystem. Budgetbehovet kan likställas med miljöinvesteringsstöd som presenteras i tabell XP. Tänkbara styrmedel i vidare analys Ansvaret att besluta om nya och förändrade styrmedel vilar på riksdag, regering, kommuner och/eller den myndighet som har bemyndigats i miljölagstiftningen. I Kapitel 2 redovisas åtgärder för de ansvariga myndigheterna och kommunerna, att utreda vidare och besluta om styrmedlen. 41

42 Konsekvenserna av åtgärdsprogrammet, till exempel vem som bär åtgärdskostnaderna, är helt avhängigt vilket styrmedel som i nästa led beslutas och dess finansiering. I vidare analys av konsekvenserna, exempelvis fördelningseffekter och statsfinansiell analys, antas därför ett tänkbart styrmedel. Kalkfilterdiken antas genomföras med hjälp av både miljöinvesteringsstödet för förbättrad vattenkvalitet (kalkinblandning), samt investeringsstöd inom LBP:s företagsstöd (täckdikning). Företagsstödet ersätter 40 procent av investeringskostnaden för täckdikning. Miljöinvesteringsstödet ersätter 100 procent av investeringskostnaden för kalkinblandningen. Riktade utlysningar eller förändrade urvalskriterier för företagsstödet är nödvändigt. Intäkter och kostnader av styrmedlen redovisas i Tabell 13. Befintlig budget för företagsinvesteringar kan delvis finansiera behovet av kalkfilterdiken. Budgeten för miljöinvesteringsstödet ska inte enbart gå till kalkfilterdiken utan även ersätta flera åtgärder, exempelvis vandringshinder med mera. Stödet uppskattas få en budget på 36 miljoner kronor, vilket innebär ett ytterligare budgetbehov på 464 mkr om hela stödet går till kalkfilterdiken. Utan riktade utlysningar eller förändrade urvalskriterier, bedöms att endast en marginell del av behovet av kalkfilterdiken att anläggas. Tabell 13. Konsekvenser av åtgärdsprogrammet utifrån tänkbart styrmedel och fysiska åtgärder. Finansiering kan delvis täckas av LBPs företagsstöd och miljöinvesteringsstöd Kostnader Sverige (mkr) Norra Östersjön (mkr) Total investeringskostnad för täckdikning inkl. kalkinblandning - LBP företagsstöd budgetbehov till LBP miljöinvestering budgetbehov till Lantbruket investering till Administrativa kostnader till Intäkter näring Lantbrukets totala intäkt (15 år) (10 procent vinst på täckdikning) Lantbrukets nettoresultat Intäkter samhälle Fosforreduktion Ökad livsmedelsproduktion och konkurrenskraft inom jordbruk kg Positivt 42

43 Skyddszoner, anpassade skyddszoner och obrukade kantzoner Bild xx: Ytavrinning på åker utan anpassad skyddszon. Gräsbevuxna skyddszoner är en väletablerad åtgärd för att reducera fosforförluster som sker via ytavrinning. De anläggs utmed vattendrag eller större diken och bredden kan variera från två till tjugo meter. Skyddszonerna minskar markerosion och transport av partikelbunden fosfor till vattendraget. Det finns dock flera positiva sidoeffekter så som minskat kväveläckage, minskade förluster av växtskyddsmedel till vatten och ökad biologisk mångfald. I åtgärdsprogrammet för föreslås bara skyddszoner med en bredd på maximalt 6 meter. Så kallade anpassade skyddszoner anläggs där synlig erosion uppkommer frekvent, till exempel längs erosionsstråk inne på fält, längs åkerdiken och vid brunnar som fungerar som ytvattenintag. Den stora kostnaden för skyddszoner är den jordbruksmark som tas ur produktion för att istället anlägga skyddszon, som inte ger någon avkastning. I detta avseende är det mer kostnadseffektivt att anlägga anpassade skyddszoner. Det finns höga synergieffekter av skyddszoner. De påverkar även möjligheten att uppnå god status med avseende på förändrade habitat genom fysisk påverkan, miljögifter. Där utöver minska översvämningsrisker och behovet av dikesrensning i viss mån. Åtgärdsbehov omfattning och kostnad Skyddszoner Totalt uppskattades cirka 5200 hektar behöva omfattas av skyddszon, varav i Norra Östersjön 1000 hektar hektar motsvarar cirka 2 promille av Sveriges totala åkerareal. I Tabell 14 presenteras omfattning och kostnader. Befintlig finansiering i landsbygdsprogrammet är dock tillräcklig för ett genomförande av åtgärden. 43

44 Tabell 14. Omfattning och kostnader för gräsbevuxna skyddszoner mot vatten utan avräkning av referensalternativ, befintlig åtgärdstakt/styrmedel (exempelvis landsbygdsprogrammet) Vattendistrikt Omfattnin g (hektar) Löpande kostnader per år (Mkr) Produktionsbortfa ll per år (Mkr) Norra Östersjön ,85 1,16 2,01 Totalt Sverige ,45 8,80 15,25 Total åtgärdskostnad per år (10 år, 4 procent ränta) (Mkr) Åtgärder som följer av befintlig finansiering (LBP) Mer än 5200 Återstående behov Anpassade skyddszoner Den totala arealen för åtgärden uppgår till cirka 770 hektar för Norra Östersjön (3400 hektar totalt i Sverige) vilket motsvarar 1,3 promille av den totala åkerarealen. Även här beräknas landsbygdsprogrammet ha tillräcklig budget för ett genomförande av åtgärderna (se Tabell 15). Tabell 15. Omfattning och kostnader för anpassade skyddszoner utan avräkning av referensalternativ, befintlig åtgärdstakt/styrmedel (exempelvis landsbygdsprogrammet) Vattendistrikt Omfattning (Hektar) Investerings kostnad (Mkr) Löpande kostnad per år (Mkr) Produktionsbortfall per år (Mkr) Norra Östersjön 770 5,7 5,3 2,1 8,6 Totalt Sverige ,1 38 Åtgärder som följer av befintlig finansiering (LBP) Återstående behov Mer än Total åtgärdskostnad per år (5 års livslängd/4 procent ränta) Befintlig åtgärdstakt och styrmedel Fram till 2012 fanns det ett stöd i Landsbygdsprogrammet för skyddszoner. Under 2016 planeras stödet återinföras. Det kommer preliminärt att få en budget på ca 197 miljoner kronor under programperioden (inkl. pågående åtaganden) och omfatta både skyddszoner och anpassade skyddszoner. Ersättningen för både skyddszoner och anpassade skyddszoner kommer att bli 3000 kronor per hektar. Med en årlig budget för denna miljöersättning på drygt 39 miljoner kronor kommer cirka hektar skyddszon beviljas stöd. Detta innebär att budgeten motsvarar hela 44

45 det åtgärdsbehov som bedömts som kostnadseffektivt, på 5200 hektar skyddszoner och 3400 hektar anpassade skyddszoner. Förutsättningar för stödens effektivitet Nedan beskrivs ett antal perspektiv som är viktiga för att uppnå de förväntade resultaten av en miljöersättning för skyddszoner. För låg ersättningsnivå per hektar för anpassade skyddszoner Under föregående programperiod för landsbygdsprogrammet fanns det en miljöersättning för anpassade skyddszoner. Stödet söktes dock i liten utsträckning och målsättningarna uppnåddes inte. Anledningar som brukar nämnas är otillräcklig marknadsföring, låg ersättningsnivå (små arealer) och stödvillkor som skapade svårigheter för både myndigheternas administration och för lantbrukarna. Ersättningsnivån på 3000 kr för anpassad skyddszon ligger betydligt under de kostnader som Vattenmyndigheten beräknat på drygt kr per hektar. Skillnaden i kostnad handlar till stor del om att antagen storleken på de anpassade skyddszonerna skiljer sig åt. Vattenmyndigheterna utgår från små skyddszoner på cirka 0,03 ha och att de bara anläggs där det är ett uppenbart problem. En anpassad skyddszon kan i många fall ersätta en arealkrävande skyddszon utmed hela vattendraget. De högre kostnaderna kommer av en något högre anläggningskostnad och av en ökad tidsåtgång eftersom de kan utgöra ett hinder vid fältarbeten. En förutsättning för att anlägga dessa kirurgiskt anlagda skyddszoner, är lantbrukarnas kunskaper om markerna. Ett stöd är således ett bra styrmedel eftersom det uppmuntrar frivilligt deltagande. Eftersom de små zonerna genererar relativ liten stödersättning är de dock svåra att hantera i administrationen av stödet, både för lantbrukaren och för myndigheterna, se nedan. För låg ersättning för lantbrukaren för anpassade skyddszoner En viktig faktor är vid vilket totalbelopp som den enskilda lantbrukaren anser det värt besväret att göra en ansökan om miljöersättning. De anpassade skyddszonerna är relativt små. Om en lantbrukare endast vill anlägga zoner på 0,3 hektar skulle ersättning bli 1290 kronor. Lantbrukaren skulle behöva ansöka om ett åtagande, ansökan om utbetalning, borträkning av 0,3 hektar vid ansökning av andra stöd, inköp och spridning av specifik fröblandning mm. Detta leder sannolikt till att endast lantbrukare med stora arealer eller stora erosionsproblem kommer att ansöka om stöd. Rådgivningen en nyckelroll för ett lyckat resultat Det är samma problematik för skyddszoner som för våtmarker när det gäller att styra ett frivilligt bidrag till rätt lokalisering (se avsnittet om potentiella styrmedel för våtmarker). En stor andel av de befintliga skyddszoner är lokaliserade till mark som har låg produktivitet eller på annat sätt är olämplig för odling, istället för mark som har hög ytavrinning. Att styra bidrag till platser där de gör som mest nytta är svårt när stödet är baserat på frivillighet. Idag ligger denna nyckelroll dels på länsstyrelsernas stödbeviljning och dels på rådgivningen. Rådgivningen ska inte bara locka lantbrukare till att söka stödet, utan också se till att rätt lantbrukare söker. En förutsättning för att lyckas med skyddszonerna är en omfattande rådgivning. Differentierad beräkningsfaktor för obrukad fältkant mot diken Förgröningsstödet är ett nytt stöd med koppling till gårdsstödet som innebär att 5 procent av åkermarken ska vara så kallade ekologiska fokusarealer. En åtgärd som räknas som ekologisk 45

46 fokusareal är obrukade fältkanter. Förgröningsstödet tar dock idag inte hänsyn till om de ligger mot vatten. Genom att differentiera beräkningsfaktor för obrukade fältkanter som ligger mot diken och vattendrag skulle förgröningstödet kunna bidra till att minska näringsläckaget. Det kan även finnas andra sätt som förgröningsstödet kan bidra till vattenvård. Vattenvård är dock inte målsättningen för detta stöd men det finns en möjlighet att utnyttja synergieffekten. Tvärvillkor, föreskrift eller krav på obrukad kantzon nödvändigt? Anpassade skyddszoner är en åtgärd som diskuterats under lång tid. Både lantbrukare och myndigheter betraktar åtgärden som bra under rätt förutsättningar. Jordbruksverket och länsstyrelserna har dock inte lyckats hitta attraktiva stödformer och det stora flertalet lantbrukare har inte självmant gjort något för att minska fosforförlusterna som uppkommer på grund av ytavrinning och erosion. Om inga resultat uppnås under ytterligare en programperiod kan Jordbruksverket behöva överväga andra styrmedel än stöd. Att införa anpassade skyddszoner som ett tvärvillkor eller en föreskrift är en möjlighet. Att anlägga anpassade skyddszoner kan betraktas vara en del av lantbrukarens allmänna hänsyn för att förebygga skada eller olägenhet för miljön enligt 2 kap i miljöbalken. Ett tvärvillkor är en grundläggande bestämmelse och kan inte vara stödberättigande. Små anpassade skyddszoner bedöms inte ha någon omfattande påverkan på lönsamheten i jordbruksföretagen. I flera EU-länder är den obligatoriska buffertzonen mot vatten implementerad som en odlingsfri zon som ska vara täckt av gräs, buskar eller träd. I Sverige finns inte några sådana krav eftersom lantbrukarna då inte skulle kunna söka miljöersättning för denna skyddszon. Kostnaderna för att införa ett krav på två meters obrukad zon utmed vatten bör vara liten eftersom avkastningen på denna mark är relativt låg, då den inte får besprutas eller gödslas. Tänkbara styrmedel i vidare analys Inga ytterligare styrmedel bedöms behövas. 46

47 Våtmarker och fosfordammar Våtmarker kan anläggas på en mängd olika sätt för att uppnå olika syften, exempelvis kväve- och fosforretention men också som översvämningsskydd eller för att gynna biologisk mångfald. För de våtmarker som beaktas här är syftet begränsat till retention av fosfor och kväve. Två typer av våtmarker har beaktats, våtmarker för näringsretention respektive fosfordammar. Med våtmark för näringsretention avses de mer traditionellt anlagda våtmarkerna med huvudsyfte att avskilja kväve. Fosforavskiljningen kan dock vara betydande även i denna typ av våtmark. Med fosfordammar avses små dammar med efterföljande vegetationsfilter som anläggs på eller i anslutning till jordbruksmark för retention av framförallt fosfor. Åtgärden är relativt ny i Sverige och det är först under de senaste fem åren som den har börjat anläggas för att minska fosforförlusterna från åkermark. Även om erfarenheten och tiden för utvärdering är kort är det troligen en av de mest kostnadseffektiva åtgärderna. Totalt åtgärdsbehov omfattning och kostnad I nedanstående analys av styrmedel behandlas fosfordammar och våtmarker för näringsretention tillsammans eftersom det är samma styrmedel som är aktuella. Det ska dock ses som två olika åtgärder som kan genomföras med olika styrmedel. Behovet av fosfordammar och våtmarker i Norra Östersjöns vattendistrikt och nationellt framgår av tabell 16 och 17. För Norra Östersjöns del innebär det en åtgärdskostnad per år för fosfordammar på 12,4 miljoner kronor (39 mkr för Sverige) och för våtmarker uppgår kostnaderna till ca 22 miljoner på årsbasis (198 mkr för Sverige). Kostnadseffektivitet för fosfordammar är i många fall betydligt högre med avseende på fosfor och de tar även mindre åkerareal i anspråk. Fosfordammarna beräknas endast ta 0,2 promille av Sveriges åkerareal (SCB JO 10 SM 1502) i anspråk medan för våtmarker beräknas den uppgå till ca 3 promille av åkerarealen. Utifrån tidigare anlagda våtmarker beräknas 40 procent av våtmarken ligger på annan mark än åker. Tabell 16. Omfattning och kostnader för fosfordammar utan avräkning av referensalternativ, befintlig åtgärdstakt/styrmedel (exempelvis landsbygdsprogrammet) Vattendistrikt Omfattning (hektar) Investeringskostnad (Mkr) Löpande kostnader per år (Mkr) Produktionsbortfall per år (Mkr) Norra Östersjön ,0 0,7 12 Total Sverige ,5 2,1 39 Åtgärder som följer av redan beslutat finansiering (LBP) Återstående åtgärdsbehov Cirka Total åtgärdskostnad per år (30 år, 4 procent ränta) (Mkr) 47

48 Tabell 17. Omfattning och kostnader för våtmarker utan avräkning av referensalternativ, befintlig åtgärdstakt/styrmedel (exempelvis landsbygdsprogrammet) Vattendistrikt Omfattning (hektar) Investeringskostna d (Mkr) Löpande kostnade r per år (Mkr) Produktionsbortfa ll per år (Mkr) Total åtgärdskostnad per år (30 år, 4 procent ränta) (Mkr) Norra Östersjön ,0 1,5 22 Totalt Sverige Åtgärder som följer av redan beslutat finansiering (LBP) Återstående åtgärdsbehov Cirka Befintlig åtgärdstakt och styrmedel Dagens åtgärdstakt styrs framför allt av stödet i landsbygdsprogrammet och baseras på frivillighet från lantbrukarens sida. I viss mån styrs lantbrukarna av stödens ersättningsnivåer, men också av andra prioriteringar. De vattenrelaterade miljöinvesteringarna (våtmarker, förbättrad vattenkvalitet, tvåstegsdiken och reglerbar dränering) beräknas få en budget på cirka 358 miljoner kronor i landsbygdsporgrammet, varav fem miljoner är öronmärkta till reglerbar dränering. Länsstyrelserna fördelar budgeten på olika miljöinvesteringar utifrån regionala förutsättningar och prioriteringar. Det finns även möjlighet att prioritera om under programperioden. Utifrån de regionala planerna uppskattas att cirka 55 procent av budget kommer att investeras i våtmarker för näringsretention. Det innebär att cirka 236 miljoner i stödbudget fram till 2021 (39 miljoner kronor per år). Samma budget antas för det överskjutande året 2021). Ytterligare våtmarker anläggs för biologisk mångfald. De lokaliseras vanligtvis inte till lägen där övergödningsproblemen är som störst. En viss effekt kan förväntas även av dessa våtmarker men den räknas inte med i denna analys. I landsbygdsprogrammet finns det ett maximalt stödbelopp per hektar för anläggande av våtmarker och fosfordammar. Det styr stödet mot våtmarker istället för fosfordammar eftersom dessa vanligen är billigare att anlägga i förhållande till ytan. Med hänsyn taget till ovanstående, beräknas 20 procent av budgeten gå till fosfordammar och 80 procent till våtmarker (se Tabell 18). Tabell 18. Förväntad omfattning av LBP miljöinvestering för våtmarker och fosfordammar Andel av budget Ersättningsbelopp per hektar Hektar inom befintlig stödbudget Fosfordammar Återstående åtgärdsbehov (hektar) Våtmarker

49 Befintliga styrmedel räcker således inte för att skapa de åtgärder som bedömts som kostnadseffektiva för att följa miljökvalitetsnormerna. Det återstående behovet motsvarar 670 hektar fosfordammar och drygt hektar våtmarker. Avståndet till målet är således mycket stort. Som jämförelse är omfattningen på cirka hektar i samma storleksordning som det som angetts för BSAP 2009 till 2016 och för det tidigare delmålet för miljömålet Myllrande våtmarker 1999 till För BSAP återstår mer än 7000 hektar (5226 hektar våtmark , från Årsrapport Landsbygdsprogrammet 2015:18). Åtgärdsbehovet till 2021 för vattendirektivet innebär således att ytterligare 5000 hektar skulle behöva anläggas jämfört med åtgärdsbehovet som uppskattades för BSAP. I en internationell jämförelse från IVL (rapport U5452 från 2015) planerar Jylland och Fyns förvaltningsområde att anlägga 9500 hektar våtmark för att följa miljökvalitetsnormerna och i Finlands västra förvaltningsområde är målsättningen 2100 hektar. Potentiella styrmedel Nedan presenteras ett antal styrmedel som myndigheter kan överväga för att skapa förutsättningar för ett genomförande av åtgärden. Styrmedlen har olika kostnader för de berörda aktörerna. I arbetet med Jordbruksverkets åtgärd 3 i avsnitt 1.3 kan Jordbruksverket behöva genomföra ytterligare utredning innan ett lämpligt styrmedel beslutas. Statliga bidrag har dikat ur de naturliga våtmarkerna Staten har under lång tid drivit på dränering och torrläggning av landskapet för att öka livsmedelsproduktionen för en växande befolkning. I Sverige beräknas cirka sjöar ha sänkts (Asplund, 1975). Sedan början av 1800-talet uppskattas tre miljoner hektar våtmarker försvunnit (Länsstyrelsen i Dalarnas län, Rapport 2011:23). De omfattande landsskapsförändringarna innebär att våtmarkernas ekosystemtjänster gått förlorade, såsom vattenrening och sedimentation av näringsämnen. Det historiska perspektivet ökar möjligen bevekelsegrunderna för en statlig ersättning för att återskapa våtmarker. Landsbygdsprogrammet utökat stöd Det finns i dagsläget ett miljöinvesteringsstöd för våtmarker, samt ett skötselstöd under miljöersättningar som ersätter lantbrukaren för förlorad produktion och de löpande kostnaderna. För landsbygdsprogrammets miljöinvesteringsstöd finns takbeloppen per hektar. De innebär att större våtmarker prioriteras framför de mindre och dyrare fosfordammarna. Det innebär att mer åkerareal tas i anspråk än vad som behövs. Med relativt små kvarvarande kvävebeting är det inte motiverat med en sådan styrning. Även våtmarker med optimala lägen utifrån retentionssynpunkt kan komma att missgynnas om de har en högre kostnad än takbeloppen, vilket ofta blir utfallet om större grävarbeten behöver göras. Sverige hade ett förslag för landsbygdsprogrammet på en annan form av maxbegränsning, som inte godkändes av EU. Det behöver utredas vidare om ändrade reglerna för maxbelopp kan användas i framtiden, för att få tillstånd mer kostnadseffektiva våtmarker för näringsretention. Beloppen för anläggning och skötsel av våtmarker har varit för låg för att intressera lantbrukare på attraktiv mark, vilket ofta sammanfaller med de mest övergödda jordbruksområdena. Miljöersättningen behöver bättre reflektera de lokala variationerna i kostnader för att våtmarker ska kunna lokaliseras i bättre lägen. Många länsstyrelser har framgångsrikt försökt rikta rådgivningsinsatser till områden där våtmarksbehovet är som störst. En fortsatt satsning på 49

50 rådgivning bedöms göra att fler våtmark och fosfordammar anläggs och en högre ersättning skulle öka incitamenten ytterligare. Om miljöinvesteringsstödet skulle ersätta anläggningen av ytterligare 680 hektar fosfordammar, med kr per hektar i ersättning, skulle budgeten behöva utökas med 272 miljoner kronor, vilket motsvarar 45 miljoner kronor per år Om landsbygdsprogrammet skulle ersätta anläggning av ytterligare hektar våtmarker, med kr per hektar i ersättning, skulle budgeten behöva uppgå till 2300 miljoner kronor fram till 2021, det vill säga 380 miljoner kronor per år. Landsbygdsprogrammet utökat stöd med styrd lokalisering En förutsättning för ett frivilligt stöd är att det finns lantbrukare som är beredda att anlägga våtmarker på sin mark. Högre ersättningsnivåer skapar förutsättningar för att flera är intresserade. Det finns dock många lantbrukare som inte vill ha en våtmark på sin mark, oavsett ersättning. Det stora åtgärdsbehovet kommer därför att innebära svårigheter att få till stånd tillräckligt med våtmarker även med en ökning i ersättningsbelopp. I Danmark har man försökt att styra lokalieringen, genom att kombinera landsbygdsprogrammets bidrag med obligatoriska krav. Exempelvis om markägaren inte vill anlägga, kan staten köpa upp marken, göra våtmarken med hjälp av landsbygdsstöd och sedan sälja marken med skötselkrav. I Sverige har inte denna form av tvingande krav tillämpats för våtmarksanläggning. Ett sådant styrmedel skulle komma tillrätta med lokalieringsproblemet, det vill säga våtmarker skulle kunna placeras där de är mest kostnadseffektiva ur samhällsekonomisk synvinkel. Styrmedlet kan dock ifrågasättas ur andra synvinklar. Åtgärden har också väckt debatt i Danmark, även om antalet fall där staten behöver gå in och anlägga våtmarken bedöms vara relativt få. Jordbruksverket behöver i det fortsatta styrmedelsarbetet, enligt Åtgärd 3, att hitta sätt att optimera lokalisering av våtmarker inom ramen för en ersättning till lantbrukarna. Tänkbara styrmedel i vidare analys Ansvaret att besluta om nya och förändrade styrmedel vilar på riksdag, regering, kommuner och/eller den myndighet som har bemyndigats i miljölagstiftningen. I Kapitel 2 redogörs för de åtgärder som ansvariga myndigheterna och kommunerna behöver vidta. Konsekvenserna av åtgärdsprogrammet, t.ex. vem som bär åtgärdskostnaderna, är helt avhängigt vilket styrmedel som beslutas och dess finansiering. I vidare analys av konsekvenserna, exempelvis fördelningseffekter och statsfinansiell analys, antas därför hela behovet av fosfordammar genomföras med hjälp av miljöinvesteringsstöd inom LBP:s företagsstöd. Intäkter och kostnader av tänkbara styrmedel redovisas i Tabell 19. Det behövs ytterligare hektar våtmarker för att nå miljökvalitetsnormerna. Det bedöms inte som möjligt eller motiverat att öka lantbrukarnas andel av finansieringen. Vattenmyndigheterna lämnar inget förslag till styrmedel som ingår i den vidare analysen. Inom arbetet med åtgärd 3 i detta åtgärdsprogram kommer Jordbruksverket att arbeta vidare med lämpliga styrmedel och finansiering. 50

51 Tabell 19. Tillkommande kostnader utifrån tänkbart styrmedel (miljöinvesteringstöd) för 680 hektar fosfordammar Kostnader Sverige (mkr) Norra Östersjön (mkr) Total investeringskostnad fosfordammar enligt LBP - LBP budget till Lantbruket investering till 2021 Administrativa kostnader (myndigheter och lantbrukare) Intäkter samhälle Fosforreduktion Åkerareal i anspråk (10500 kr/ansökan, 8000 dammar) kg 408 hektar (0,16 promille av Sveriges åkerareal)

52 Anpassad gödsling Åtgärdskategorin minskat fosforläckage vid spridning av stallgödsel innehåller fler delar: gödsling enligt jordbruksverkets riktlinjer, undvika höga engångsgivor av fosfor, nedbrukning av stallgödsel efter spridning på obevuxenmark och undvika spridning av stallgödsel till vall när tillväxten avtar. Åtgärden är välgrundad teoretiskt, men det saknas en detaljerad kartläggning av t.ex. hur stora arealer som gödslas mer än vad som rekommenderas i jordbruksverkets riktlinjer. Höga engångsgivor utgör en förhöjd risk, men det är inte uppenbart när den leder till förhöjda fosforförluster. Det är därför svårt att uppskatta effekten av dessa åtgärder. På åtgärdsområdesskala och per vattenförekomst är effekten därför en grov uppskattning baserad på djurtätheten i området. En viktig del av problematiken med stallgödsel handlar om hushållning med en ändlig resurs. Det finns ett överskott av fosfor lokalt och i vissa regioner. I stället för att dumpa stallgödseln där den inte behövs och där den bidrar till övergödningen skulle den kunna ersätta mineralgödsel i andra områden. Att använda stallgödsel på ett mer optimalt sätt skulle både medföra högre produktivitet och ökad grad av självförsörjning. I tabell 20 visas rekommenderade fosforgivor till olika grödor på olika jordar med olika fosforklasser (Jordbruksverket, 2014). I klasserna IVA, IVB och V behövs generellt inga eller mycket låga givor för de flesta grödorna. Överdosering av fosfor inträffar främst på djurgårdar med djur om stallgödseln sprids på för liten areal. Detta kan under lång tid efteråt avläsas på markkartor, som ofta visar högre halt av fosfor nära gårdscentrum. Tabell 20. Riktgivor för fosforgödsling till olika grödor Rekommenderad fosforgiva utifrån P-AL klass (kg/ha) Skördenivå (ton/ha) Bortförsel av P (kr/ha) I II III IV A IV B V Vårsäd Höstsäd Våroljeväxter* Höstoljeväxter 3, Slåttervall, TS Fodermajs, TS Potatis** Sockerbetor Ärter/åkerböna 3, Betesvall på åker

53 Åtgärdsbehov omfattning och kostnader Minskat fosforläckage vid spridning av stallgödsel har bedömts som kostnadseffektivt för 230 av Norra Östersjöns vattenförekomster för att följa miljökvalitetsnormerna (1295 vattenförekomster i Sverige). Åtgärdskostnaden består i huvudsak i längre transporter av gödsel. Kostnaderna framgår av Tabell 21. Tabell 21. Omfattning och kostnader för anpassad gödsling utan avräkning av referensalternativ, befintlig åtgärdstakt eller styrmedel (exempelvis landsbygdsprogrammet) Vattendistrikt Norra Östersjön 12 Totalt Sverige 76 Åtgärder som följer av befintlig lagstiftning och finansiering 0 Löpande kostnader per år (Mkr) Befintlig åtgärdstakt och styrmedel I dag regleras spridning av gödsel främst i föreskrift SJV 2004:62. I denna finns endast en generell kravnivå angående gränser för spridning av fosfor. Det är tillåtet att sprida 22 kg totalfosfor per hektar spridningsareal och år. Denna nivå är inte anpassad efter markens fosforinnehåll eller grödans behov av näring. I samma föreskrift hanteras även olika regler om nedbrukning och tidpunkter för stallgödselspridning. Vid miljöbalksprövning av större djurbesättningar enligt miljöbalken kan särskilda krav ställas och lantbrukaren behöver visa att det finns tillräckliga spridningsarealer. Tillsyn kontrollerar efterlevnad av föreskriften. I frågan om maxgränser för spridning per hektar kan det dock vara svårt att upptäcka avvikelser från reglerna vid tillsyn eftersom maxgränsen på 22 kg är satt som ett genomsnitt på fem år. I praktiken är det alltså tillåtet att sprida 110 kg fosfor ett enstaka år under en femårsperiod. Rådgivning till lantbruksföretag har under många år arbetat intensivt med växtnäringsbalanser och en effektivare gödselspridning. Inom företagsstöden i landsbygdsprogrammet finns det möjlighet att söka stöd för vissa av åtgärderna. Främst är det olika typer av fasta anläggningar, såsom pumpanläggningar till satelitbrunnar mm. Det är dock relativt få projekt som genomförts. Även om det finns befintliga styrmedel görs ingen avräkning från åtgärdsbehovet. Den främsta anledningen är att den analyserade åtgärden konstruerats att vara krav utöver dagens lagstiftning. Potentiella styrmedel Eftersom åtgärden består av flera delåtgärder som kan vidtas för att minska fosforläckaget från stallgödsel behöver även styrmedlen skilja sig för adressera de olika delåtgärderna. Nedan presenteras ett antal styrmedel som ansvariga myndigheter kan överväga för att skapa förutsättningar för ett genomförande. De har olika konsekvenser för de berörda aktörerna, en del kan minska lönsamheten för vissa verksamhetsutövare, andra överlåter åtgärdsfinansieringen till skattebetalarna. I sitt arbete med åtgärd 3 kan Jordbruksverket behöva genomföra ytterligare utredning innan ett styrmedel beslutas. 53

54 Rådgivning Rådgivningen har under lång tid arbetat framgångsrikt med växtnäringsbalanser och gödselhantering. Ytterligare rådgivning bedöms kunna fungera relativt väl för de åtgärder som inte innebär extra kostnader för verksamhetsutövaren. För kostnadskrävande åtgärder bedöms dock rådgivning som ett mindre effektivt styrmedel. Ändrad föreskrift till växtnäring efter grödans och markens behov Som nämnts ovan finns en maxgräns för spridning av stallgödsel på 22 kg per hektar med avseende på fosfor. Eftersom det rör sig om ett genomsnitt på 5 år är det i princip tillåtet att sprida 110 kg per hektar ett enskilt år, om ingen spridning sker övriga år. Riskerna ökar med höga engångsgivor och en uppskattning visar att fosforläckaget skulle kunna minska med 42 ton om dessa undveks (Djodjic och Kyllmar, 2011). I Jordbruksverkets allmänna råd till föreskrift 2004:62 beskrivs att hänsyn bör tas till markens fosforklass, jordart och gröda. Att skriva in de allmänna råden i föreskriften eller på annat sätt anpassa dagens statiska gräns efter lokala förhållanden kan leda till en mer anpassad och effektivare gödselhantering. Hur ett sådant krav skulle utformas, samt kopplas till läckage till vatten, behöver utredas vidare av Jordbruksverket. Liknande krav finns dock redan implementerat i flera EU-länder såsom Danmark och Tyskland. Hur effektiv tillsyn ska kunna bedrivas är också en fråga som behöver utredas. En förändrad föreskrift uppskattas kosta 1 miljon kronor att utveckla/uppdatera. Ingen utökad tillsyn beräknas utifrån en uppdaterad föreskrift. Stöd till gödseltransporter I vissa områden med hög djurtäthet skulle ett föreskriftskrav som bara tillåter gödselspridning efter grödans behov eventuellt innebära relativt höga kostnader om det inte finns tillräcklig avsättning av stallgödseln i närområdet. Ett stöd inom landsbygdsprogrammet för transport av gödsel från dessa områden kan minska de negativa effekterna. Utformning och budget av ett sådant stöd behöver utredas vidare av jordbruksverket. Företagsstöd för investeringar i gödselhantering och separering Transportkostnaderna för stallgödseln kan minskas väsentligt om den del som innehåller fosfor separeras och mängden därmed reduceras. Det befintliga företagsstödet används i viss utsträckning för investeringar kopplade till gödselseparering och andra relevanta åtgärder. Antalet projekt skulle sannolikt öka med en förändrad föreskrift. Länsstyrelserna behöver troligen göra riktade utlysningar alternativt att Jordbruksverket lyfter denna typ av investeringar på annat sätt. Stöd för nedmyllningsaggregat Det finns behov att i framtiden införa ett ytterligare krav på nedmyllning för stallgödselspridning i Jordbruksverkets föreskrift 2004:62. Det gäller framförallt på obevuxen mark men även vissa grödor. I dag finns krav på nedmyllning på obevuxen mark i Skåne, Blekinge och Halland men i övriga landet gäller kravet bara vintertid. Finland har satt upp höga målsättningar för nedmyllning av stallgödsel och många insatser görs. Exempelvis är det möjligt att söka stöd för investering av nedmyllningsaggregat. Även i Sverige är det möjligt att söka stöd i landsbygdsprogrammet. Möjligen kan stödet öka för denna typ av åtgärder. 54

55 Gödselbörs för att koppla utbud och efterfrågan Ett annat sätt att undvika överdimensionerad stallgödselspridning och även minska negativa effekter av föreskriftkrav, är en gödselbörs. En gödselbörs är en matchningstjänst mellan åkermark med gödselbehov och gårdar med gödselöverskott. Det pågår försök i Sverige och även i Finland. I Finland finns gödselbörsen på webben ska försöka matcha lantbrukarnas olika behov. Det finns även andra sätt att skapa förutsättningar för utbyte av stallgödsel, se exempelvis Chesapeake Bay i Maryland. Skatt på handelsgödsel Skatten på handelsgödsel diskuteras fram och tillbaka. Handelsgödsel kan inte direkt kopplas till problem att följa miljökvalitetsnormerna. Det kan dock konstateras att om en skatt på handelsgödsel skulle införas, bidrar det sannolikt till en högre efterfrågan på stallgödsel. En mer effektiv spridning av stallgödsel efter grödans behov och markens fosforhalt skulle troligen uppnås. Konsekvensanalysen utreder dock inte detta styrmedel vidare. Tänkbara styrmedel i vidare analys Ansvaret att besluta om nya och förändrade styrmedel vilar på riksdag, regering, kommuner och/eller den myndighet som har bemyndigats i miljölagstiftningen. I Kapitel 2 redogörs för de åtgärder som ansvariga myndigheterna och kommunerna behöver genomföra. Konsekvenserna av åtgärdsprogrammet, t.ex. vem som bär åtgärdskostnaderna, är helt avhängigt vilket styrmedel som beslutas och dess finansiering. I vidare analys av konsekvenserna, exempelvis fördelningseffekter och statsfinansiell analys, antas därför att det allmänna rådet förs in i föreskriften, ett stöd för gödseltransporter, samt företagsstöd ges till exempelvis nedmyllningsaggretat, gödselseparering och gödselpumpning till satellitbrunnar etc. I Tabell 22 framgår uppskattning av kostnader och intäkter om de föreslagna styrmedlen används. Tabell 22. Kostnader utifrån tänkbart styrmedel för anpassad gödsling Kostnader Administrativ kostnad för reviderad föreskrift 1 mkr ( kr för Norra Östersjön) Tillsyn och tillsynsvägledning av reviderad föreskrift Inom befintlig budget Transportbidrag ersätter lantbrukets kostnader för gödseltransporter Jordbruksverket behöver utreda vidare Investeringskostnad för gödselseparering, myllningsaggregat etc. Ingen uppgift Företagsstöd eller annat stöd 40 procent Lantbrukets kostnad 60 procent Lantbrukets övriga kostnader av föreskriftskrav Ingen uppgift Intäkter näring Minskat behov av handelsgödsel Positivt Intäkter samhälle Fosforreduktion kg Ökad självförsörjning av gödsel Positivt 55

56 Tvåstegsdiken Tvåstegsdiken syftar till att öka retentionen av fosfor och kväve genom att skapa konstgjorda svämplan vid diket. Tvåstegsdiket utgörs av en mittfåra som omges av terrasser på varje sida i en högre nivå. Vid höga flöden stiger vattennivån upp och rinner över de gräsbevuxna platåerna. På så sätt minskar flödeshastigheten och det sker en ökad sedimentation av partiklar och därmed retention av fosfor. En ökad stabilitet i de gräsbevuxna dikeskanterna samt en lägre flödeshastighet minskar dessutom risken för ras och erosion i diket. Förutom ökad reduktionen av fosfor och kväve finns det synergieffekter så som ökad biologisk mångfald samt ökad möjlighet att lokalt minska översvämningar. Tvåstegsdiken kan vara olika breda (ca 3-10 meter, inkl. befintligt dike) beroende på lokala förutsättningar. I vattenmyndigheternas åtgärdsanalys (Gyllström et al 2015) antas bredden för tvåstegsdiken vara 4 meter. Åtgärdsbehov omfattning och kostnader Åtgärden beräknas vara kostnadseffektiv, gentemot andra övergödningsåtgärder, att anlägga 220 hektar dike i Sverige. Kostnaden för Norra Östersjön uppgår till ca 9,5 miljoner kronor per år (32 mkr totalt för Sverige). Kostnaderna ligger till huvuddelen inledningsvis vid anläggningsarbetet och för produktionsbortfall. Omfattning och kostnad framgår av Tabell 23. Tabell 23. Omfattning och kostnader för tvåstegsdiken utan avräkning av referensalternativ, befintlig åtgärdstakt/styrmedel (exempelvis landsbygdsprogrammet) Vattendistrikt Omfattning (hektar) Investerin gskostnad (Mkr) Löpande kostnad per år (Mkr) Norra Östersjön ,1 9,5 Totalt Sverige , 6 32 Åtgärder som följer av befintlig finansiering (LBP) Återstående behov Total åtgärdskostnad per år (30 års livslängd/4 procent ränta (Mkr) Befintlig åtgärdstakt och styrmedel I landsbygdsprogrammet är tvåstegsdiken stödberättigad som en miljöinvestering. Stödet införs troligen 2016 och ingår i budgeten för miljöinvesteringar. Miljöinvesteringarna har en samlad budget på 358 miljoner kronor. Utifrån länens budgetfördelning uppskattas tvåstegsdiken få cirka 3,6 procent av den budgeten. Det ger en budget på knappt 2,6 miljoner kronor per år, totalt 15,5 miljoner kronor fram till 2021, motsvarande ca 8 hektar tvåstegsdike (beräknat utifrån Tekniskt underlag för landsbygdsprogrammet). Det återstående åtgärdsbehovet motsvarar ca 220 hektar. Potentiella styrmedel Nedan presenteras ett antal styrmedel som Jordbruksverket kan överväga för att genomföra åtgärden. Jordbruksverket kan behöva genomföra ytterligare utredning innan ett lämpligt styrmedel kan beslutas. 56

57 Utökat miljöinvesteringsstöd i landsbygdsprogrammet Det återstående åtgärdsbehovet på 220 hektar skulle kräva en utökad budget på 470 mkr för stödet eller 80 mkr årligen till Ingen uppskattning av de administrativa kostnaderna för stödet görs. Rådgivning och information Information till entreprenörer och markavvattningsföretag om tvåstegsdiken kan öka kunskapen och medvetenheten om tvåstegsdiken och dess funktion men bedöms inte öka möjlighet till frivilliga åtgärder utan ersättning. Eventuella intäkter för minskad jorderosion täcker upp anläggningskostnaden. Föreskrifter En relativt stor investeringsbörda skulle läggas på företagen med ett föreskriftskrav på tvåstegsdiken. Med en avskrivningstid på 30 år och fyra procents ränta skulle de aktuella företagen gemensamt behöva bära en kostnad på 28 mkr årligen för investeringen. Eftersom man inte kan ge stöd till lagstiftade åtgärder skulle stödet behöva tas bort. Det bedöms också svårt att formulera ett föreskriftskrav för att få tillstånd tvåstegsdiken på endast de avsedda platserna. Tänkbara styrmedel i vidare analys Ansvaret att besluta om nya och förändrade styrmedel vilar på riksdag, regering, kommuner och/eller den myndighet som har bemyndigats i miljölagstiftningen. De ansvariga myndigheterna behöver utreda vidare och besluta om lämpliga styrmedel. I Kapitel 2 redogörs för de åtgärder som ansvariga myndigheterna och kommunerna behöver genomföra. Vattenmyndigheterna lämnar inget förslag till styrmedel som ingår i den vidare analysen. I åtgärd 1 till Jordbruksverket får de i uppdrag att utreda styrmedelsfrågan vidare. Det behövs ytterligare 220 hektar tvåstegsdike för att nå miljökvalitetsnormerna. Det skulle behövas en budget på 473 miljoner kronor fram till 2021 (vid kr per hektar i ersättning), det vill säga 79 miljoner kronor per år. 57

58 Konsekvenser av potentiella styrmedel för enskilda avlopp Åtgärder som behöver genomföras av myndigheter och kommuner relevanta för enskilda avlopp: Havs- och vattenmyndigheten 1: behöver a) fortsätta att arbeta med utveckling av styrmedel så att utsläppen av kväve och fosfor från enskilda avlopp minskas samt b) i frågor kring prövning och tillsyn av enskilda avlopp, fortsätta utveckla sin vägledning till länsstyrelser och kommuner Generalläkaren 4: behöver inom ramen för sin tillsyn och/eller tillståndsprövning a) av enskilda avlopp ställa krav på begränsade utsläpp av fosfor och kväve enligt hög nivå för miljöskydd i Naturvårdsverkets allmänna råd om små avloppsanläggningar (NFS 2006:7). Kraven ska ställas i de fall där normal skyddsnivå är otillräcklig för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten, Länsstyrelserna 10: behöver utveckla sin vägledning till kommunerna gällande prövning och tillsyn av enskilda avlopp Kommunerna 4: behöver säkerställa minskade utsläpp från enskilda avlopp, genom: a) att vid prövning ställa krav på begränsade utsläpp av fosfor och kväve enligt hög nivå för miljöskydd i Naturvårdsverkets allmänna råd om små avloppsanläggningar (NFS 2006:7). Kraven ska ställas i de fall där normal skyddsnivå är otillräcklig för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten, b) att prioritera tillsynen av enskilda avlopp för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kan följas. Många fastighetsägare har begränsad kunskap om sina avloppssystem och dess funktion, vilket egentligen miljöbalkens hänsynsregler kräver. Synsättet att ett enskilt avlopp är en engångsinvestering behöver förändras. I realiteten har ett enskilt avlopp en begränsad livslängd på omkring 20 år och kan sedan behöva åtgärdas. Om kostnaden för ett enskilt avlopp betraktas som en kostnad per år, kan den jämföras med VA-taxor som de fastighetsägare som är anslutna till ett kommunalt avlopp behöver betala. VA-taxorna ska reflektera de löpande nyinvesteringar som görs i reningsverken, i enlighet med lagen om allmänna vattentjänster. Åtgärdsbehov Att öka åtgärdstakten för enskilda avlopp behövs av flera anledningar, inte bara miljökvalitetsnormerna för vatten. Åtgärdsanalysen har identifierat ett behov av uppgraderade avlopp till 2021 för att miljökvalitetsnormerna ska följas. Siffran enskilda avlopp utgår från att alla fastigheter inom respektive avrinningsområde behöver åtgärdas. I verkligheten ligger en stor andel av fastigheter på ett sådant avstånd/markförhållande att mycket lite näringsämnen i realiteten når vattnet (SMED rapport Nr ) avlopp är således en överskattning av det faktiska åtgärdsbehovet. Tabell 24. Åtgärdsbehov för att följa miljökvalitetsnormerna Vattendistrikt Antal avlopp till normal skyddsnivå för att nå miljökvalitetsnormerna till 2021 Norra Östersjön Totalt Sverige Antal avlopp till hög skyddsnivå för att nå miljökvalitetsnormerna till 2021 Åtgärder som följer av befintlig lagstiftning Åtgärder som följer av utökade krav i åtgärdsprogrammet

59 Befintlig åtgärdstakt och styrmedel (referensalternativ) De befintliga kraven på enskilda avlopp anses vara tillräcklig även för vattenförvaltningen i många avseenden. Det finns dock en stor skillnad mellan lagstiftning och åtgärderna i praktiken. Så många som anläggningar lever inte upp till miljöbalkens grundkrav och har endast slamavskiljare (Hav och vattenmyndigheten 2013 Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avloppsanläggningar ). Att endast ha ett avlopp med slamavskiljning är inte godkänt i befintlig lagstiftning men i övrigt är det oklart vilken kravnivå som gäller vid olika fastigheter. Oklarheterna minskar även effektiviteten av det befintliga styrmedlet tillsyn. Hav och vattenmyndigheten har tagit fram förslag på ändrad lagstiftning (Hav och vattenmyndighetens rapport 2015:1) som, om det genomförs, klargör rättsläget i viss mån. Gällande praxis utgår från Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2006:7) om små avloppsanläggning. I det allmänna rådet fastslås att ett enskilt avlopp med en normal skyddsnivå ska uppnå 70 procents reduktion av fosfor och 90 procents reduktion av organiska ämnen (mätt som BOD7). Relativt få avlopp klarar dessa krav idag, se vidare SMED rapport nr Åtgärder som följer av befintlig lagstiftning kan inte räknas som en konsekvens av detta åtgärdsprogram, i enlighet med ramdirektivet för vatten och svensk lagstiftning. Konsekvensanalysen belyser endast åtgärdsunderskottet. Fler dåliga avlopp för varje år Den befintliga åtgärdstakten för enskilda avlopp är alldeles för låg. Cirka 1,1 procent av avloppen åtgärdas varje år. Det innebär att antalet avlopp som behöver åtgärdas ökar för varje år som går eftersom färre åtgärdas än vad som blir uttjänta. En stor anledning till åtgärdsunderskottet är att befintlig lagstiftning innebär ett orimligt högt resursbehov hos tillsynsmyndigheterna. Det administrativa resursbehovet överförs till stor del till fastighetsägarna genom avgifter. De administrativa kostnaderna utgör en relativt stor del av investeringskostnaden i avloppsanläggningen. Dagens styrmedel skapar inte heller incitament för fastighetsägare att själva ta initiativ till åtgärder. Ansvaret för att identifiera avlopp med renoveringsbehov ligger på tillsynsmyndigheten. Huvuddelen av fastighetsägarna väljer att avvakta tills krav från tillsynsmyndigheten kommer (Havs- och vattenmyndigheten, rapport 2015:1). Dagens situation sammanfattas i tabell 25. Det tar 70 år att åtgärda avloppen med dagens styrmedel medan avloppen har en teknisk livslängd på cirka 23 år. Det innebär att på varje avlopp som åtgärdas är det tre som blir uttjänta. Investeringsbehovet ökar för varje år som går. Tabell 25. Befintlig åtgärdstakt för enskilda avlopp Genomsnittlig inventeringstakt ca 1,4 % Genomsnittlig åtgärdstakt ca 1,1 % Antal år tills avlopp med endast slamavskiljare åtgärdats Antal år tills alla anläggningar är inventerade och åtgärdade Teknisk livslängd för ett enskilt avlopp ca 35 år ca 70 år år 59

60 Potentiella styrmedel Havs- och vattenmyndigheten har gjort en genomgång av potentiella styrmedel för enskilda avlopp, samt dess konsekvenser (Havs- och vattenmyndighetens rapport 2015:1). I rapporten ges ett antal förslag på styrmedel som skulle kunna flytta över åtgärdsansvaret från tillsynsmyndigheten till fastighetsägaren. Exempelvis återfinns ett förslag på styrmedel där en avgift för äldre avloppsanläggningar finansierar de fastighetsägare som behöver inrätta ett nytt avlopp. Ett sådant styrmedel skulle ge incitament för fastighetsägare att investera i ett nytt avlopp, utan att tillsynsmyndigheten måste förelägga om åtgärd. Styrmedlet minskar också bördan för de fastighetsägare som måste investera eftersom de får medfinansiering. Nya styrmedel på området bedöms som kritiskt för att komma tillrätta med problemen som bara växer allt eftersom tiden går. Några ytterligare styrmedel presenteras inte här. Tänkbara styrmedel i vidare analys Ett stort underskott av åtgärder konstaterats och åtgärdsanalysen belyser var de stora underskotten återfinns. Åtgärder för normal skyddsnivå har identifierats, samt även vilka områden som hög skyddsnivå kan vara aktuellt. Befintlig lagstiftning reglerar redan enskilda avlopp i relationen till miljökvalitetsnormer och åtgärderna ska således räknas som grundläggande åtgärder, i enlighet med Ramdirektivet för vatten och svenska lagstiftning. Inga ytterligare konsekvenser anses därför följa av åtgärdsprogrammet. 60

61 Konsekvenser av potentiella styrmedel för avloppsreningsverk Åtgärder som behöver genomföras av myndigheter och kommuner relevanta för avloppsreningsverk: Naturvårdsverket 1: behöver identifiera behov av ökad tillämpning och ändring av befintliga styrmedel, utveckling av nya styrmedel och vägledning samt verkställa identifierade utvecklingsbehov för att minska utsläppen av näringsämnen och miljögifter via a) avloppsreningsverk b) avloppsledningsnät. Åtgärden ska leda till att det utarbetas styrmedel och vägledningsmaterial som ökar förutsättningarna att genomföra de åtgärder som behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas Länsstyrelserna 1: behöver a) vid tillståndsprövning och tillsyn av tillståndspliktiga verksamheter, enligt 9 kap miljöbalken ställa de krav som behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas. Länsstyrelserna 3: behöver säkerställa att verksamhetsutövare som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som påverkar vattenmiljön genomför egenkontroll och har de kontrollprogram som behövs för att möjliggöra en bedömning av verksamheternas eller åtgärdernas inverkan på den ekologiska, kemiska och kvantitativa statusen och den ekologiska potentialen i vattenförekomster. Kommunerna 3: behöver genomföra tillsyn och införa krav på ökad rening eller på annat sätt vidta åtgärder för att minska utsläpp av näringsämnen och andra förorenande ämnen från avloppsledningsnät och mindre reningsverk Generalläkaren 4: behöver inom ramen för sin tillsyn och/eller tillståndsprövning b) av reningsverk och avloppsledningsnät se till att det ställs krav på ökad rening eller på annat sätt minskade utsläpp Med större avloppsreningsverk avses anläggningar med fler än 2000 anslutna personekvivalenter. I Sverige finns det ca 480 större avloppsreningsverk. De flesta i södra Sverige. I de större städerna finns de största verken med flest anslutna personer. Stockholm, Göteborg och Malmö beräknas stå för 35 procent av antalet personer anslutna till avloppsreningsverk. Utav Sveriges 7,7 miljoner personer som är anslutna till ett avloppsledningsnät uppskattas mer än 95 procent vara anslutna till ett större avloppsreningsverk. En ökande urbanisering leder också till en ökning av antalet personer som är anslutna till ett kommunalt ledningsnät fram till Avloppsreningsverk regleras av befintlig lagstiftning i förhållande till miljökvalitetsnormerna. Åtgärder som behöver vidtas är således en konsekvens av redan implementerad lagstiftning. Åtgärderna är att betrakta som grundläggande, enligt ramdirektivet för vatten och svensk lagstiftning. Således anses konsekvenserna följa ur den befintliga lagstiftningen på området och inte på några nya krav i detta åtgärdsprogram. Det konstateras att det föreligger ett åtgärdsunderskott i förhållande till miljökvalitetsnormerna. Nedan presenteras åtgärdsbehoven men kostnaderna anses inte vara en konsekvens av åtgärdsprogrammet. Befintlig åtgärdstakt och styrmedel (referensalternativ) Minskande utsläpp från avloppsreningsverk För att uppfylla kraven i avloppsvattendirektivet har flera avloppsreningsverk minskat sina kväveutsläpp. Statistik från SCB visar en tydlig nedåtgående trend i utsläppsdata på nationell nivå. Andelen kväve som renats i avloppsreningsverken, jämfört med inkommande mängd kväve, har stigit från 54 procent till 59 procent mellan 2000 och 2012 (SCB MI 22 SM 1401 Utsläpp till vatten och slamproduktion 2012 ). Utsläppen minskar trots att mängden kväve i inkommande vatten ökar beräknas utsläppen uppgå till drygt 16 miljoner kg kväve (totalkväve) per år. Den genomsnittliga reningsgraden av fosfor för större avloppsreningsverken har under många år legat på cirka 95 procent för fosfor (Tabell 26). Den nedåtgående trenden i fosforutsläpp förklaras främst av mindre inkommande fosformängder till verken. En trolig orsak är fosfatfria tvättmedel och att industrier kopplas bort från ledningsnätet. Effekten antas inte fortsätta utan referensalternativet utgår från att verken ligger kvar på 95 procents reningsgrad och oförändrade utsläpp. 61

62 Tabell 26. Fosforutsläpp från större reningsverk för Trend mellan (SCB MI 22 SM 1401 Utsläpp till vatten och slamproduktion 2012 ) Fosfor in Fosfor ut Reningsgrad -95 % -95 % -96 % -95 % -95 % -95 % -95 % Det ska också betonas att i en europeisk jämförelse hävdar sig de svenska avloppsreningsverken relativt väl. Avloppsrening är dock inte en konkurrensutsatt marknad där kraven måste harmoniseras i Europa. Att ha högre fosforkrav i Sverige ställer således inte till med samma svårighet som inom en konkurrensutsatt industri och jordbruk. Det förenklas ytterligare av att det rör sig om ett offentligt monopol som regleras av nationell lagstiftning och att fosforn till största delen påverkar vattenkvaliteten lokalt. Det har inte införts några nya styrmedel under föregående cykel. De styrmedel som används är miljöbalksprövning och tillsyn. Vid ny- och omprövning av större avloppsreningsverk har kravnivåer för utsläpp av näringsämnen sänkts något. Efter åtgärdsprogrammet 2009 gjorde Naturvårdsverket en utredning av effektiviteten av prövning som styrmedel, samt utredde mer effektiva styrmedel. Aktuell omprövningstakt tillräcklig I dagsläget omprövas omkring 5-10 procent av avloppreningsverken varje år. Det sker nästan uteslutande på avloppsreningsverkens initiativ, eftersom förändrad reningsprocess behövs eller på grund av utbyggnad. Vid omprövning revideras även utsläppsvillkor och andra krav. Det innebär att nästan avloppsreningsverk kommer att omprövas till Kostnader för åtgärdsunderskott Det finns många olika åtgärder som är relevanta för avloppsreningsverk. Allt ifrån förbättrade styrsystem och processoptimering till helt nya reningssteg. I åtgärdsanalysen har ett tjugotal olika standardiserade åtgärder anpassats efter aktuellt utsläpp och befintlig teknik, i den mån tillgänglig data funnits. Om data inte funnits tillgänglig har genomsnittsåtgärder används. Utgångspunkt i åtgärdsanalysen för större avloppsreningsverk har varit att uppnå 0,1 mg fosfor per liter utsläpp. Om denna utsläppsnivå är rimlig på ett enskilt verk, samt utformning av begränsningsvärden, kommer att bedömas vid miljöbalksprövning. Den genomförda åtgärdsanalysen ska inte användas för att bestämma relevanta åtgärder i det enskilda avloppsreningsverket, eller vilka kostnader som följer av det. Kostnader och omfattning är således en uppskattning av det totala behovet. Analysen visar att åtgärderna behövs vid 158 avloppsreningsverk, varav 19 behöver öka både fosfor och kvävereningen. Det uppskattade behovet av åtgärder och kostnader redovisas i Tabellerna 27 och 28. Kostnader täcks inom befintligt investeringsbehov Det tekniska livslängden på många av Sveriges avloppsreningsverk och ledningsnät har löpt ut och ett stort investeringsbehov föreligger även utan högre miljökrav. Sannolikt kommer en stor del av ovanstående åtgärdsbehov täckas av de investeringar som ändå är nödvändiga utifrån det tekniska behovet under de närmaste åren. Omfattning på investeringsbehovet utifrån det tekniska behovet överstiger det estimerade behovet för miljökvalitetsnormerna avsevärt. 62

63 Tabell 27. Omfattning och kostnader av fysiska åtgärder för fosfor i avloppsreningsverk Omfattning (Antal åtgärder i ARV) Fosforrening i avloppsreningsverk Norra Östersjöns vattendistrikt Åtgärder som följer av befintlig lagstiftning 185 Total åtgärdskostnad per år (30 års livslängd/4 procent ränta) (Mkr) Tabell 28. Omfattning och kostnader av fysiska åtgärder för kväve i avloppsreningsverk Kväverening i avloppsreningsverk Norra Östersjöns vattendistrikt 4 9,7 Åtgärder som följer av befintlig lagstiftning 29 Potentiella styrmedel Omprövning och tillsyn I åtgärdsanalysen har det bedömts som kostnadseffektivt, gentemot andra övergödningsåtgärder, att göra drygt 200 åtgärder i cirka 158 avloppsreningsverk (Tabell 27 och 28). Det finns således ett behov av en översyn och eventuellt förändrade villkor för cirka 158 avloppsreningsverk med avseende på miljökvalitetsnormer. Bedömningen i det enskilda fallet avgör om det föreligger behov av förändrade villkor, eftersom de uppskattade effekterna och kostnader kan skilja sig från verkets faktiska siffror. Administrativa kostnader 77 av avloppsreningsverken är tillståndspliktiga verksamheter enligt miljöbalken. Troligen kommer en stor andel av dessa behöva omprövas för att strängare utsläppskrav ska kunna gälla. Eftersom omprövningstakten är relativt hög kan sannolikt detta hanteras inom de befintliga omprövningarna som kommer att genomföras till För övriga avloppsreningsverk, som till största delen är mindre reningsverk, bedöms tillsynsarbetet kunna åstadkomma minskade utsläpp. Tillsynen per verk beräknas, utöver dagens befintliga tillsyn, till kronor, vilket ger en total kostnad på 2,4 miljoner i ytterligare tillsyn. Kostnader för fysiska åtgärder Med styrmedlet prövning och tillsyn kommer det att bli avloppsreningsverken som belastas av investeringskostnader på uppskattningsvis 2,6 miljarder kronor, det vill säga i genomsnitt drygt 16 miljoner per avloppsreningsverk för en investering med trettio års livslängd. Kostnaderna för större reningsverk kommer att bli högre än för de mindre. Kostnaden kommer att överföras genom VA-taxan till VA-abonnenterna. Vid fördelning på VA-abonnenter per verk uppgår ökningen på VA-taxan till cirka 250 kronor per år. Det föreligger att omfattande nyinvesteringsbehov av andra skäl, inom både avloppsreningsverk och ledningsnät, se ovan. Sannolikt kommer en viss del av kostnaderna täckas inom de nyinvesteringar som ändå kommer att göras. 63

64 Nya styrmedel i Naturvårdsverkets regeringsuppdrag I Naturvårdsverkets regeringsuppdrag Styrmedel för ökad rening från kommunala reningsverk 2012 utreddes flera styrmedel för att nå miljökvalitetsnormerna, både med avseende på fosfor och på kväve. Fosfor är den mest prioriterade frågan för miljökvalitetsnormerna samt numera även för Östersjön. I utredningen utreds följande styrmedel för fosfor. Motsvarande styrmedel för kväve utreds också i utredningen. 1. Tillståndsprövning med utsläppsvillkor för fosfor 2. Skärpta krav i generella föreskrifter 3. Generella föreskrifter med dispens efter avtal 4. Handel med certifikat 5. Vattenkvalitetshandel med certifikat eller utsläppsrätter Utredningen visar att miljöbalksprövning inte är effektiv när så många påverkanskällor berörs, som påverkar varandra, samt även gemensamt ska nå vissa utsläppsmål, såsom miljökvalitetsnormerna för vattenförekomster och havsbassänger. Naturvårdsverket visar att två styrmedel var att föredra framför miljöbalksprövning. Ett handelssystem för fosforcertifikat eller en generell föreskift med dispens efter avtal. Någon omfattande genomgång av styrmedlen görs inte här utan kan läsas i Naturvårdsverkets rapport (Naturvårdsverket 2012 Rapport 5521 Styrmedel för ökad rening från kommunala reningsverk). Avloppsledningsnät, ett problem? Avloppsledningsnät är de kommunala ledningsnät som ansluter fastigheter till ett avloppsreningsverk. Vanliga orsaker till utsläpp på avloppsledningsnät är att ledningar går sönder, driftstörningar i pumpanläggningar, stora nederbördsmängder mm. Den nationella bilden av utsläpp på ledningsnät är i dagsläget bristfällig. Många ledningsnät har i stort sett inga utsläpp alls medan det finns andra nät där en avsevärd andel av avloppsvattnet släpps ut orenat. De få uppskattningar som gjorts pekar på att utsläppen från ledningsnätet kan stå för omkring fem procent av reningsverkens utsläpp av fosfor. Vissa ledningsnät är dock betydligt sämre. En kommun visade sig släppa ut 33 procent av fosforn på ledningsnätet. Sannolikt kommer utsläppen på ledningsnäten att öka i framtiden då ledningsnätet blir äldre och underhåll och upprustning inte i sker samma takt. Även klimatförändringarna, i synnerhet nederbördsmängder, kommer också leda till ökade utsläpp från ledningsnät. Regleringen av avloppsledningsnät sker genom kommunernas miljötillsyn. Ett fåtal länsstyrelser inkluderar ledningsnätet i miljöbalksprövningen. I de fallen bedriver vanligtvis länsstyrelsen tillsynen. Normalt ingår dock endast den sista utsläppspunkten på ledningsnätet i prövningen. De möjliga åtgärderna på ledningsnät är många men ingen uppskattning görs på behovet pga. brist på tillgänglig data. Åtgärder som lokal dagsvattenhantering, underhåll av pumpar, utökad fördröjningskapacitet i magasin, varningssystem vid pumpstationer, ändrad lokalisering av bräddpunkter är ofta mer kostnadseffektiva än att byta ut ledningar. I relativt hög utsträckning är dock ny ledningsdragning eller så kallad re-lining nödvändig, eftersom ledningarnas tekniska livslängd har löpt ut. 64

65 Nya styrmedel för avloppsledningsnät På grund av brist på data utreds inga styrmedel som leder till fysiska åtgärder som gör att miljökvalitetsnormerna följd. Mycket tyder dock på att det finns en betydande påverkan från vissa bräddpunkter på vattenförekomster. En registrering på bräddpunkter på avloppsledningsnäten och utsläppsmängder borde skapas för att kunna kartlägga dessa problem på en övergripande nivå, förslagsvis via Svenska miljörapporteringsportal (SMP), där befintlig utsläppsrapportering sker. Avloppreningsverken kan rapportera in de mätningar och uppskattningar som de behöver göra enligt gällande föreskrift. Registreringen innebär inte kontinuerlig mätning i alla Sveriges bräddningspunkter. Eventuellt kan rapportering samordnas med SMED-konsortiets arbete med kartläggning av utsläpp. Efter kartläggning av problemens omfattning kan styrmedel som föreskrifter och utökad tillsyn bli aktuellt. Avloppsledningsnäten kan också komma att ingå i miljöbalksprövningen av avloppsreningsverket, såsom de gör i vissa län redan idag. Tänkbara styrmedel i vidare analys Ansvaret att besluta om nya och förändrade styrmedel vilar på riksdag, regering, kommuner och/eller den myndighet som har bemyndigats i miljölagstiftningen. Inledningsvis i åtgärdsprogrammet formuleras åtgärder som överlämnar ansvaret till ansvariga myndigheter och kommuner för att besluta om lämpliga styrmedel. Som beskrivs inledningsvis är åtgärden en grundläggande åtgärd, det vill säga att det redan finns lagstiftning implementerat som ska reglera förhållandet till miljökvalitetsnormerna. Inga ytterligare konsekvenser anses således följa av detta åtgärdsprogram. Åtgärdsanalysen konstaterar dock att det finns ett åtgärdsunderskott på området. 65

66 Konsekvenser av potentiella styrmedel för industri och fiskodling Åtgärder som behöver genomföras av myndigheter och kommuner relevanta för industri och fiskodling: Länsstyrelserna 1: behöver a) vid tillståndsprövning och tillsyn av tillståndspliktiga verksamheter, enligt 9 kap miljöbalken ställa de krav som behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas. Utsläppen av kväve och fosfor från industrier väntas minska under cykeln, fram till Sektorerna med störst utsläpp av kväve är papper/pappersvaror, stål/metall, utvinning metallmalmer, livsmedel/foder samt kemikalier och kemiska produkter. Det är pappers- och massaindustrin som står för nästan hela fosforutsläppet från industrisektorn. Figuren y Utsläpp av fosfor och kväve (ton) från vattenintensiva tillståndspliktiga industrier 2010 fördelat på vattendistrikten (SNI 2007). Data från SCB Papper och massaindustri Branschen står för nästan 97 procent av utsläppen av fosfor från industrin och 62 procent av kväveutsläppen. På europeisk nivå har nya kravnivåer slagits fast som kommer få stort genomslag på utsläppen under den senare delen av denna cykel. Företagen ska i början av 2016 redovisa hur de ska nå upp till de nya kravnivåerna. En del förbättringar kan göras genom optimering inom processen, främst med avseende på vattenanvändningen. I flera industrier kommer det troligen att innebära investering i nya reningssteg. Denna utsläppsminskning drivs inom ordinarie tillsyn och miljöprövning och räknas inte som en konsekvens av åtgärdsprogrammet. Genom att jämföra de nya kravnivåerna med dagens utsläppsnivåer för de olika processerna i pappermassaindustrin, har en utsläppsreduktion skattats (Tabell 29). Det finns en möjlighet att söka dispens från de nya kravnivåerna. Vilket kan innebära att en viss del av reduktionerna skjuts framåt i tiden. Det är också idag oklart vilka de faktiska åtgärderna kommer att bli. Kostnadsuppskattningarna bygger på att ett helt nytt reningssteg utvecklas. Detta är med stor sannolikhet en överskattning eftersom mycket kan göras inom befintlig process för att minska utsläppen. Bilden om aktuella åtgärder och kostnader kommer att klarna när de aktuella industrierna redovisar sina handlingsplaner i början av