Yttrande över Finansinspektionens förslag till nya regler om försäkringsdistribution samt vissa ändringar i fondregler

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansinspektionen Yttrande över Finansinspektionens förslag till nya regler om försäkringsdistribution samt vissa ändringar i fondregler Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet yttrade sig den 2 oktober 2017 över departementsskrivelsen En ny lag om försäkringsdistribution, Ds 2017:17, med bl.a. förslag om en ny lag om försäkringsdistribution och förslag till nya lagkrav om rådgivning inom fondområdet. Innehållet i förslaget Finansinspektionen föreslår föreskrifter om försäkringsdistribution med bl.a. krav på vad en ansökan om tillstånd ska innehålla, vilken kunskap och kompetens en försäkringsdistributör ska ha, interna regler för verksamheten och information till kunder. Reglerna innehåller även nya krav på försäkringsbaserade investeringsprodukter och vissa pensionsförsäkringar. De nya och ändrade föreskrifterna genomför, tillsammans med ny lagstiftning om försäkringsdistribution som regeringen föreslår, Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/97/EU av den 20 januari 2016 om försäkringsdistribution (IDD). De föreslagna reglerna ersätter de nuvarande föreskrifterna om försäkringsförmedling. Huvuddelen av de föreslagna föreskrifterna och ändringsföreskrifterna föreslås träda i kraft den 1 oktober Bestämmelser om krav vid distribution av vissa pensionsförsäkringar föreslås träda i kraft den 1 oktober Finansinspektionen föreslår vidare ändringar i föreskrifterna (FFFS 2013:9) om värdepappersfonder (fondföreskrifterna) samt i föreskrifterna (FFFS 2013:10) om förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIFM-föreskrifterna) samt föreskrifterna (FFFS 2004:4) om finansiell rådgivning till konsumenter (rådgivningsföreskrifterna). Förslagen innebär bl.a. att det blir tydligt vilka krav som ska gälla vid mottagande av medel med redovisningsskyldighet och rådgivning om andelar i fonder inom fondverksamhet till kunder. De ändrade föreskrifterna föreslås börja gälla den 1 augusti Närmare beskrivning o Mer omfattande krav införs vad gäller den information som ska lämnas i samband med ansökan om tillstånd att bedriva försäkringsdistribution. o De föreslagna reglerna preciserar vad en försäkringsdistributör ska kontrollera avseende anställda och fysiska personer som är anknutna sidoverksamma förmedlare eller anknutna förmedlare. Möjligheten att enbart lämna en skriftlig försäkran tas bort, vilket innebär att det nu alltid ska visas att kraven uppfylls. o Ett generellt kunskapskrav införs för försäkringsdistributörer som är fysiska personer och, för en försäkringsdistributör som är en juridisk person, samt för sådana anställda som direkt deltar i, eller ansvarar för, distributionen av försäkringar. Postadress Webbplats E-post 1/6

2 o Krav införs på att det kunskapstest som ska ha genomförts av försäkringsdistributörer måste ha godkänts av en oberoende granskare, om testet inte tillhandahålls av någon som är fristående från distributören. Kunskapstestet ska enligt förslaget genomföras minst årligen. Förslaget innebär också att en minimigräns om sex månaders praktisk erfarenhet införs för viss typ av försäkringsdistribution. o Den som ska ingå i ledningen för en juridisk person med tillstånd att bedriva försäkringsdistribution (eller vara ersättare för denne) ska ha tillräcklig insikt och erfarenhet. Kraven utvidgas till att omfatta samtliga personer som ska ingå i ledningen för en juridisk person som ska distribuera försäkringar. Enligt nuvarande föreskrifter krävs endast att kraven uppfylls av någon som ingår i ledningen. o Distribution av försäkringar omfattas av en ansvarsförsäkring. De ersättningsbelopp som måste täckas av ansvarsförsäkringen höjs. o Försäkringsdistributörer ska upprätta och tillämpa interna regler som anger hur den enskilde distributören avser att följa och tillämpa god försäkringsdistributionssed. Vidare införs nya krav på interna regler för kontroll av kunskap och kompetens samt om ersättningssystem. Vissa interna regler ska beslutas av styrelsen och utvärderas minst en gång per år. o Särskilda krav ställs på försäkringsförmedlare som vill bedriva rådgivning grundad på opartisk och personlig analys. Det uppställs exempelvis krav på att försäkringsförmedlaren ska ha en process för urval bland ett tillräckligt stort antal produkter för att rådgivningen ska kunna anses vara grundad på opartisk och personlig analys. Vidare får den nämnda analysen inte omfatta produkter som helt eller delvis utvecklats av försäkringsförmedlaren eller av andra närstående företag. o Krav på interna regler, att klagomål ska handläggas inom viss angiven tid (tre arbetsdagar) jämfört med att klagomålen tidigare skulle hanteras snarast möjligt samt att det ska ske en intern uppföljning av handläggning av klagomål. Krav införs på att försäkringsdistributörer kontinuerligt ska analysera data om handläggning av klagomål för att identifiera och avhjälpa systematiska problem liksom juridisk eller operativa risker med deras produkter och tjänster. o Ytterligare krav vid distribution av försäkringsbaserade investeringsprodukter, framförallt krav på att viss information ska lämnas till kunden. Det handlar dels om information angående rådgivningens art, produkten och hur urval har skett, dels eventuella tredjepartsersättningar. o Försäkringsdistributörer som distribuerar vissa pensionsförsäkringar föreslås omfattas av regler om rutiner och riktlinjer för intressekonflikter, incitament, lämplighetsbedömning, dokumentation samt information om tredjepartsersättningar. o Samtliga fondbolag och svenska AIF-förvaltare som lämnar råd om fondandelar inom fondverksamheten kommer att träffas av föreskrifterna i de delar som avser rådgivning av fondandelar. Även utländska förvaltningsbolag och AIF-förvaltare som bedriver filial i Sverige omfattas. Förslaget berör de AIF-förvaltare som inom ramen för sitt diskretionära tillstånd lämnar råd om strukturerade insättningar. Den nya bestämmelsen medför enligt Finansinspektionens bedömning ett behov för dessa förvaltare att se över sina interna processer och rutiner för att anpassa dem till de nya bestämmelserna. Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget Av konsekvensutredningen framgår bl.a. följande. Förslag med anledning av försäkringsdistributionsdirektivet (IDD) De nya föreskrifterna om försäkringsdistribution som Finansinspektionen föreslår är ett led i genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/97/EU om försäkringsdistribution (IDD). Regeringen föreslår i en lagrådsremiss att direktivet genomförs i svensk rätt genom att en ny lag om försäkringsdistribution ersätter den nuvarande lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. I Postadress Webbplats E-post 2/6

3 lagrådsremissen föreslås även att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får bemyndiganden att genomföra vissa delar av direktivet i föreskrifter. Finansinspektionen har vid utarbetandet av det nu aktuella föreskriftsförslaget utgått från att myndigheten kommer att få dessa bemyndiganden. Målet med de föreslagna föreskrifterna sammanfaller med direktivets syfte. Direktivet syftar till att stärka konsumentskyddet. Direktivet syftar även till att ytterligare harmonisera nationella bestämmelser som avser försäkrings- och återförsäkringsdistribution på miniminivå. Finansinspektionen har i tillsynen under en längre period sett brister i försäkringsförmedlingen som framför allt gäller lämplighetsbedömning, intressekonfliktshantering, provisioner och marknadsföring av andra finansiella instrument som sker i samband med försäkringsförmedlingen. Finansinspektionen bedömer att de regler som föreslås i lagrådsremissen såväl som i föreskriftsförslaget bidrar till att ställa tydligare och mer långtgående krav på bland annat dessa områden, vilket medför att såväl konsument- som kundskyddet stärks. Förslag på fondområdet Ändringar har beslutats med bäring på lagen (2004:46) om värdepappersfonder (LVF), lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder (LAIF), lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter (rådgivningslagen) samt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Det föranleder i sin tur ändringar i Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2013:9) om värdepappersfonder (fondföreskrifterna), Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2013:10) om förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIFM-föreskrifterna) samt Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2004:4) om finansiell rådgivning till konsumenter (rådgivningsföreskrifterna). Finansinspektionens förslag innebär bl.a. att det blir tydligt vilka krav som ska gälla vid mottagande av medel med redovisningsskyldighet, rådgivning inom fondverksamheten och strukturerade insättningar. De föreslagna ändringarna om utökad rapporteringsskyldighet för AIF-förvaltare som förvaltar specialfonder syftar till att skapa förutsättningar för en effektiv informationsinsamling. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagens bakgrund och syfte är godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen anges att det behövs bindande regler i form av föreskrifter från Finansinspektionen för att genomföra direktiv 2016/97/EU om försäkringsdistribution (IDD) fullt ut i svensk rätt. Några andra regleringsalternativ än föreskrifter bedöms inte vara lämpliga eller möjliga. De förändringar som föreslås i fondföreskrifterna och AIFM-föreskrifterna syftar till att anpassa föreskrifterna till nya lagkrav. Ändringarna utgör kundsskyddsregler och är enligt Finansinspektionens bedömning nödvändiga för att värna konsumentskyddet på området. Finansinspektionen bedömer att det även här krävs bindande regler och att andra regleringsalternativ inte är lämpliga. Regelrådet konstaterar att konsekvensutredningen innehåller information om ställningstaganden avseende valet av föreskrifter som regleringsalternativ. Konsekvensutredningen saknar dock resonemang om alternativa lösningar i sak. Även om de föreslagna föreskrifterna i hög grad innebär en implementering av EU-direktiv och preciseringar med utgångspunkt i lagförslag, vilket begränsar möjligheterna till alternativa lösningar, saknar Regelrådet information om utrymmet vad gäller sådana alternativa lösningar. En konsekvensutredning ska även innehålla information om effekterna av om ingen reglering kommer till stånd. Även här saknas information om förslagsställarens bedömningar. Kraven på sådan information kan dock ställas lägre när det är fråga om implementering och följdändringar med utgångspunkt i överordnade regelverk. Regelrådet anser därför att avsaknaden av information i denna del inte är någon allvarlig brist. Postadress Webbplats E-post 3/6

4 Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av alternativa lösningar är bristfällig. Redovisningen av effekter av om ingen reglering kommer till stånd är godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten Av konsekvensutredningen framgår att förslagen med anledning av försäkringsdistributionsdirektivet (IDD) anses utgöra en förutsättning för att direktivet fullt ut ska genomföras i svensk rätt. I övrigt saknas dock i stort sett bedömningar av förslagens överensstämmelse med EU-rätten. Det framgår inte heller i vilken mån de föreslagna föreskrifterna går utöver EU-rättens minimikrav. Sammantaget anser Regelrådet att informationen om de föreslagna föreskrifternas förhållande till EU-rätten är alltför begränsad. Regelrådet finner att redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är bristfällig. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Av förslaget framgår att tidpunkten för ikraftträdande av de föreslagna föreskrifterna i stor utsträckning styrs av överordnad lagstiftning eller EU-direktiv. Det gäller såväl förslagen med anledning av försäkringsdistributionsdirektivet (IDD) som förslagen på fondområdet. Regelrådet kan inte utläsa av konsekvensutredningen om det finns delar i förslaget där närmare överväganden om tidpunkt för ikraftträdandet hade varit relevanta. Såvitt Regelrådet kan bedöma utgör dock detta inte någon väsentlig brist då utrymmet för val av tidpunkt för ikraftträdande är begränsat i alla fall vad gäller stora delar av förslaget. Konsekvensutredningen saknar information om behovet av informationsinsatser. Detta anser Regelrådet vara en allvarlig brist. Regelrådet finner redovisningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande är godtagbar men att redovisningen av behov av speciella informationsinsatser är bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Av konsekvensutredningen framgår bl.a. följande. Finansinspektionens förslag avseende försäkringsdistribution träffar samtliga försäkringsföretag och fysiska såväl som juridiska personer som har tillstånd att bedriva försäkringsdistribution, dvs. försäkringsdistributörer. I mars 2018 fanns det 179 försäkringsföretag registrerade hos Finansinspektionen. Vid samma tidpunkt fanns det försäkringsförmedlare med tillstånd att utöva försäkringsförmedling i Finansinspektionens register, samt anknutna försäkringsförmedlare. De föreslagna förskrifterna avseende rådgivning om andelar i fonder samt hantering av redovisningsmedel berör fondbolag och AIF-förvaltare. De föreslagna föreskrifterna avseende strukturerade insättningar och innehavsrapportering för specialfonder berör endast AIFförvaltare. I mars 2018 fanns det 38 fondbolag, och 67 auktoriserade AIF-förvaltare hos Finansinspektionen. Regelrådet konstaterar att konsekvensutredningen innehåller information om antalet berörda företag. Informationen är även tydlig vad gäller bransch. Däremot saknas information om berörda företags storlek. Samtidigt anges i konsekvensutredningen att förslagens konsekvenser i vissa delar är beroende av företagens storlek och antal anställda. I andra delar bedöms konsekvenserna vara kostnadsmässigt lika för alla berörda företag vilket förslagsställaren bedömer kan ha en särskild påverkan på små företag. Det framgår således av konsekvensutredningen att förslagen berör företag av olika storlek och vidare att konsekvenserna är olika beroende på företagens storlek. Regelrådet anser mot denna bakgrund att avsaknaden av närmare information om de berörda företagens storlek är en allvarlig brist. Postadress Webbplats E-post 4/6

5 Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av berörda företag utifrån antal och bransch är godtagbar, men att redovisningen utifrån storlek är bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Av konsekvensutredningen framgår att förslaget innebär omställningsarbeten och ökad löpande arbetsbelastning för de berörda företagen. I konsekvensutredningen redovisas ett flertal beräkningar av kostnader som de olika delarna i förslaget kan medföra för företagen. Kostnaderna anges i vissa fall per företag, i andra fall per person i ledningen eller per anställd. I flera fall anges att förslagen kan innebära höga kostnader eller att kostnaderna inte går att uppskatta med tillräcklig säkerhet. Regelrådet anser att förslagsställaren har gjort en ambitiös och utförlig genomgång av konsekvenserna avseende flera av förslagets delar. Beräkningar av kostnader har redovisats där så har ansetts vara möjligt. I vissa delar saknas dock såväl kvantitativa som kvalitativa bedömningar. Det gäller till viss del konsekvenser i form av kostnader men än mer effekter på företagens verksamhet. Det är vidare svårt att utifrån redovisningen utläsa förslagets sammantagna effekter totalt eller för enskilda företag. Det hör samman med avsaknaden av kvalitativa bedömningar när beräkningar och uppskattningar inte ansetts vara möjliga, med avsaknaden av en redovisning av de berörda företagens storlek, samt med avsaknaden av sammanställningar i text- eller tabellform. Regelrådet anser att mer av sammanfattande resonemang och en ökad tydlighet vad gäller de konsekvenser som förslagsställaren bedömt som särskilt betydelsefulla för företagen hade behövts för att redovisningen ska kunna bedömas som godtagbar. Det gäller särskilt andra kostnader och påverkan på företagens verksamhet. Regelrådet finner att redovisningen av förslagets påverkan på företagens administrativa kostnader, andra kostnader och verksamhet är bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Konsekvensutredningen innehåller bedömningar av påverkan på konkurrensförhållandena av enstaka delar i förslaget. Bl.a. anges att de höjda ersättningsnivåerna som måste täckas av företagens ansvarsförsäkring skulle kunna leda till ökade försäkringspremier som skulle kunna inverka negativt på konkurrensen i den mån som större företag har bättre möjligheter än små företag att bära ökade premiekostnader. Regelrådet anser att konsekvensutredningen borde innehålla en tydligare redovisning av förslagens påverkan på företagens konkurrensförhållanden. Utifrån den information som framgår av konsekvensutredningen är det svårt att bedöma i vilken utsträckning förslaget som helhet har en sådan påverkan. Även vad gäller enskilda delar av förslaget är informationen om påverkan avseende konkurrensförhållanden begränsad. Regelrådet finner redovisningen av förslagets påverkan på konkurrensförhållandena är bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Konsekvensutredningen saknar i stort sett information om förslagets påverkan på företagen i andra avseenden. Regelrådet kan inte utifrån den information som framkommer i konsekvensutredningen utesluta att det kan finnas en påverkan på företagen i andra avseenden av betydelse som inte har redovisats. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden är bristfällig. Postadress Webbplats E-post 5/6

6 Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Konsekvensutredningen innehåller i flera delar en särskild redovisning av förslagets konsekvenser för små företag. Regelrådet anser att det bidrar till en tydlighet i förslagsställarens bedömningar i det avseendet vilket är positivt. Regelrådet konstaterar samtidigt att konsekvensutredningen saknar resonemang om ev. behov av att ta särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning i de delar där en negativ påverkan på små företag har identifierats. Vidare saknas sammanfattande bedömningar av hur förslaget i dess helhet kan komma att påverka små företag. Det går inte heller att utläsa hur många små företag som kommer att beröras av förslagen. Regelrådet finner sammantaget att förslagsställarens redovisning av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är bristfällig. Sammantagen bedömning Regelrådet anser att konsekvensutredningens redovisning av effekterna för företagen är utförlig i flera enskilda delar. Det är även positivt att kostnader för företagen har beräknats där så har bedömts vara möjligt. I de delar där kostnadsberäkningar inte har ansetts vara möjliga att utföra saknas dock tydliga kvalitativa och beskrivande bedömningar av effekterna. Vidare är konsekvensutredningen mindre utförlig när det kommer till förslagets påverkan på företagens verksamhet och konkurrensförhållanden. Regelrådet har gjort bedömningen att informationen i konsekvensutredningen är bristfällig på flera punkter. Det gäller bl.a. alternativa lösningar, förslagens förhållande till EU-rätten, behovet av informationsinsatser och berörda företags storlek. Regelrådet har vidare uppmärksammat avsaknaden av sammanfattande bedömningar av förslagens konsekvenser. Regelrådet anser sammanfattningsvis att det är svårt att av den information som redovisas i konsekvensutredningen bedöma förslagens sammantagna effekter och vilka förändringar som är av särskild betydelse för företagen. Regelrådet finner mot denna bakgrund att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 24 april I beslutet deltog Claes Norberg (ordförande), Yvonne von Friedrichs, Lennart Renbjer och Marie-Louise Strömgren Ärendet föredrogs av Ludvig Kimby. Claes Norberg Ordförande Ludvig Kimby Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6