Högre ersättning vid mastupplåtelser (SOU 2012:61) (Ju2012/6534/L1)

Transkript

1 Sida 1 av 6 Regeringen Justitiedepartementet Stockholm Högre ersättning vid mastupplåtelser (SOU 2012:61) (Ju2012/6534/L1) Statens väg- och transportforskningsinstitut, VTI, har ombetts lämna synpunkter på ovanstående utredning. Utredningen har fått i uppdrag att föreslå s.k. vinstdelning som innebär en högre ersättning till en markägare vars mark tas i anspråk (exproprieras) för vinstdrivande syfte. Utgångspunkten är befintlig lagstiftning för expropriation och de ersättningsregler som ges där. Tanken är att ägaren ska hållas skadeslös för den värdeförlust som markavståendet medför. I utredningen om expropriationsersättning gavs uppdraget att överväga om det är möjligt och lämpligt att införa vinstdelning. Den senaste revideringen av lagen om expropriation ger markägare endast rätt till en ytterligare ersättning kallad intrångsersättning som ska beräknas till 25 procent av fastighetens marknadsvärde eller värdeminskning. Regeringen anser att det är önskvärt att ersättningen kan ökas ytterligare om fastigheten är avsedd att användas i vinstdrivande verksamhet genom att den avstående fastighetsägaren då ges en ytterligare ersättning (direktivet se betänkandets sid 309). Samtidigt framhåller regeringen (sid 313) att ersättningarna inte ska: motverka investeringar i energi- eller transportinfrastruktur eller försvåra medfinansiering av sådana projekt leda till omotiverade skillnader i ersättning mellan liknande fall Utredaren ska därför belysa konsekvenserna av förslagen för berörda parter och på möjligheterna till utbyggnad av infrastruktur. Regeringen framhåller i utredningsuppdraget att ett förslag bör utformas som (betänkandets sid 310) leder till rimliga och förutsägbara resultat för samtliga parter. Det innebär i VTI:s tolkning bl.a. att en expropriation helst bör leda till att marken används på ett sätt som genererar större samhällsnytta än den tidigare användningen och att de kostnader som uppstår för själva expropriationsförfarandet bör understiga dessa eventuella vinster. Huvudpunkten i uppdraget är att avgränsa tillämpningsområdet och föreslå konkreta regler för hur ersättningen ska beräknas. Regeringen vill att reformen avgränsas till särskilt angelägna fall. VTI POST/MAIL SE LINKÖPING BESÖK/VISIT OLAUS MAGNUS VÄG 35 TEL +46 (0) FAX +46 (0) WEB FAKTURAADRESS/INVOICE ADDRESS STATENS VÄG- OCH TRANSPORTFORSKNINGSINSTITUT, FE 254, HACKÅS STYRELSENS SÄTE LINKÖPING ORG NR

2 Sida 2 av 6 VTI:s sammanfattande bedömning Utredningen har såvitt VTI kunnat bedöma på ett förtjänstfullt sätt belyst en rad viktiga aspekter av uppdraget. Exempelvis har utredningen gett en bakgrund om grundläggande principer för expropriationsrätt. Vidare noteras att den historiska utvecklingen under 1900-talet gått från högre till lägre ersättningar vid expropriation (sid 27), medan utvecklingen nu går i motsatt riktning. För mineralfyndigheter innebär den senaste revideringen av lagen att tidigare markägare och staten ska få del i de brutna värdena (2 promille). Regeringsformen skyddar egendom genom att den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten och att ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Med full ersättning menas där att ägaren ska ha samma förmögenhetsrättsliga ställning. Ett vidgat skydd av egendomsrätten innebär en avvägning mellan markägarnas intresse att få ersättning även för sin individuella värdering (som går utöver ytterligare andra användares alternativanvändningsvärde) och det allmännas intresse av att kunna förverkliga samhällsvinster. Förslaget till vinstdelning innebär att endast kommersiell verksamhet ska utge vinstdelning. Verksamhet som bedrivs med allmänintresse som utgångspunkt (d.v.s. utan vinstintresse) åläggs inte denna skyldighet. Det saknas en tydlig samhällsekonomisk motivering till denna gränsdragning. Den främsta risken med att generellt öka ersättningen till markägare utöver deras egen initiala värdering är att det förhindrar förändringar av ägarförhållanden som kan leda till större markvärden och samhällsnytta. Detta är en politisk maktfråga och inte någon objektiv princip. Sammantaget är VTI:s bedömning att utredningens ekonomiska argumentation är otillräcklig och ibland samhällsekonomiskt felaktig. Den största risken är dock att en tillämpning av gällande rätt på andra områden och på förslagets områden ganska snart kommer att producera uppenbart inkonsekventa utfall för olika liknande markinnehav. VTI:s huvudinvändningar VTI:s huvudinvändningar är att utredningen endast i begränsad utsträckning redovisar samhällsekonomiska motiv för expropriationsregler, avgränsningen av fallen då vinstdelning skall tillämpas till master och de föreslagna ersättningsreglerna. VTI ser också samhällsekonomiska svagheter i argumentationen för förslagen och i analysen av förslagens konsekvenser. VTI:s första invändning är att motiven till varför vinstdrivande verksamheter ska betala vinstdelning för samma markbit som en icke vinstdrivande verksamhet skulle kunna köpas utan, inte redovisas, varken i direktiven eller utredningen. Det saknas således en tydlig empirisk och samhällsekonomisk motivering till avgränsningen av vilka verksamheter som ska åläggas skyldighet att vinstdela. Detta leder till den uppenbar risk för att liknande mark värderas olika. Därmed saknas också goda skäl för avgränsningen för mastupplåtelse.

3 Sida 3 av 6 VTI:s andra invändning är att en schablonmässig ökning av ersättning till markägare riskerar att gå utöver den ersättning som skulle kunna nås frivilligt och därmed riskerar att bli mer kostsam. Därmed väcks också frågan om expropriationsregler överhuvudtaget behövs. I korthet kan den frågan beskrivas som i vilken utsträckning en makägare ska kunna tillägna sig det ytterligare värde som en potentiell köpare tror sig kunna utvinna med en alternativ användning av marken. Vid en frivillig överenskommelse står det säljaren fritt att försöka utvinna så mycket som möjligt av detta värde. Syftet med såväl den införda intrångsersättningen som den föreslagna vinstdelningen är att ge markägaren ersättning för värden som inte kan bestämmas objektivt. Därmed närmar sig ersättningarna och riskerar att passera förbi de nivåer som skulle kunna nås vid frivilliga överenskommelser. Givet att dessa schabloner ska införas anser VTI nu, liksom i yttrandet över betänkadet SOU 2008:99, VTI:s dnr: 2008/ ) att schablonerna är otillräckligt motiverade. Avgränsningen av marknader för vilka vinstdelning ska tillämpas Vinstdelning ska ske i särskilt angelägna fall. Avgränsningen av marknader där vinstdelning bör ske motiveras främst i kapitel 8. En motivering synes vara att kommersiella vinster realiseras som betalningsströmmar. Dessa kan därför vara lättare att observera. Men varför skulle inte icke-kommersiella användningar åläggas att vinstdela? En offentlig investering som beräknats vara samhällsekonomiskt lönsam och där nyttan består av exempelvis enskilda individers tidsvinster och minskade olycksrisker, kan väl också tvingas vinstdela? Utredningen ger inget argument för att så inte bör ske. Varför ska enskilda markägare finansiera andra enskilda individers tidsvinster och minskade olycksrisker? Argumenten för att undanta vägar och järnvägar är således tveksamma (jfr även VTI:s tidigare yttrande). Även skälet att en framtida avgiftsfinansiering av vägar och järnvägar genererar ett överskott, kan med utredningens argumentation, tänkas läggas till grund för att dessa investeringar skulle belastas med en extra ersättning. Påståendet att ökad expropriationsersättning minskar möjligheterna för medfinansiering av transportinfrastruktur verkar vara delvis fel. Distinktionen mellan statlig och kommunal transportinfrastruktur reds inte ut. Det är staten som betalar expropriationsersättningen för statlig transportinfrastruktur och huvudsakligen kommuner som medfinansierar. För kommunal transportinfrastruktur står kommunen som finansiär och då är det i första hand enskilda och företag som kan tänkas vara medfinansiärer (sid ). På ett liknande sätt är argumentationen för att avstå från ökad ersättning vid expropriation för mark som ska användas för energiinvesteringar svag (sid ). Visserligen kan investeringar i marginellt lönsam och förnyelsebar energi hämmas, men expropriationskostnaderna torde utgöra en liten del av dessa kostnader. Därför får effek-

4 Sida 4 av 6 ten att hämma investeringar all vikt i sammanvägningen och kriteriet att liknande fall ska behandlas lika nästan ingen vikt alls. Argumentet för mastupplåtelse är inte symmetriskt med övriga. Här bortser utredningen ifrån att de s.k. arrendeersättningarna kan ligga långt över alternativanvändningsvärdet till följd av knapphet på lämpliga platser. Därmed kan markägarna troligen tillägna sig betydande jordräntor. Detta är ur ett samhällsekonomiskt perspektiv ett dåligt argument för att öka ersättningen. I detta ärende har generaldirektör Jonas Bjelfvenstam beslutat. Forskare Roger Pyddoke har varit föredragande. För VTI Jonas Bjelfvenstam Generaldirektör

5 Sida 5 av 6 Bilaga: Ett samhällsekonomiskt effektivitetsmotiv för expropriationsersättningsregler Syftet med de följande exempelresonemangen är dels att visa att markägarens subjektiva värdering är svår att skilja från dennes bedömning av en köpares eventuella köpkraft dels att ett skydd av ägarintresset inte är fritt från kostnader för samhället. Därmed är det inte oproblematiskt att med schabloner öka ersättningar till markägare. Utan expropriationsregler kan man tänka sig att en säljare S kan exploatera sin förhandlingssituation. Tänk att värdet av marken för köparen K (inklusive alla vinster) är 150 och värdet för säljaren S är 100. Låt oss dessutom tänka oss att säljarens värdering är den näst högsta värderingen av marken och tillika marknadsvärdet. Detta resonemang förutsätter att köparen har en unik subjektiv värdering av just den markbiten som ingen annan har. På en marknad där alla andra aktörer likvärdiga marktillgångar skulle S inte begära mer än 100. När S får kännedom om köparens värdering skulle S hypotetiskt kunna förhandla sig till priset 150-e (där e är ett litet tal) i en frivillig överenskommelse. I ett samhällsekonomiskt perspektiv innebär det en omfördelning från köparen till säljaren. Ur ett effektivitetsperspektiv kan man tänka sig att det skulle minska sannolikheten för att en mer samhällsekonomiskt effektiv använding kommer till stånd och därmed minska drivkrafterna för mer effektiv användning. Ett andra fall inträffar om även säljaren har en unik subjektiv värdering av marken. Låt säga att S:s subjektiva värdering är 120 och den tredje högsta värderingen är 100. I denna situation finns flera säljare som är beredda att sälja liknande mark för 100. Då kan marknadsvärdet definieras som 100 om det är det värde som budgivare skulle behöva bjuda på en auktion för att köpa en likvärdig bit mark. Att i denna situation erbjuda S 100 skulle innebära att S tackade nej till affären. Att tvinga S till försäljning till 100 innebär att ett värde motsvarande 20 konfiskeras av S. På en marknad med för alla andra aktörer likvärdiga marktillgångar skulle S inte kunna begära mer än 100. Om S dock vet köparens värdering skulle S även här hypotetiskt kunna förhandla sig till priset 150-e (där e är ett litet tal) i en frivillig överenskommelse. Att ge säljaren denna möjlighet vore det ultimata sättet att stärka äganderätten. Då erkänns nämligen också ägarens rätt att spekulera på andra tänkbara ägares värdering av marken, inklusive offentliga. Vilket motiv kan man då tänka sig för expropriationsersättningsregler i ett läge helt utan regler? Det viktigaste historiska motivet är förmodligen att förhindra att markägare vägrar sälja eller utnyttjar sin monopolställning. Ett andra historiska motiv är att när stora antal frivilliga överenskommelser behövs så kan detta leda till omfattande transaktionskostnader. Vi skall därför diskutera motivet att öka sannolikheten att effektiva allokeringar kommer till stånd. En regel som innebär att expropriation sker till exempelvis priset 100x1,25 innebär att expropriaten inte kan utnyttja ett eventuellt förhandlingsövertag. Därmed ökar sannolikheten att den allokering av marken som genererar det största värdet (i vårt exempel 150 istället för 100 (eller 120)) kommer till stånd.

6 Sida 6 av 6 Tidigare svenska regler innebar i princip att lagstiftaren siktade in sig på att ersättningen skulle vara 100. Det innebär att expropriaten precis hålls finansiellt skadeslös. Däremot berövas denne en eventuell unik subjektiv mervärdering. Genom en denna ersättningsregel maximeras dock också sannolikheten att mer samhällsekonomiskt värdefulla användningar kommer till stånd. Vilka motiv kan man (utöver de som nämns av utredningen) tänka sig för att i det läget öka ersättningen till expropriaten? Som VTI ser det har de viktigaste motiven att göra med risken för att ägaren inte kompenseras fullt ut för sin egen värdering och att den information som ovanstående resonemang förutsätter varken är allmänt tillgänglig eller säker. Vare sig säljarens eller köparens subjektiva värderingar är observerbara. Ofta kan inte heller marknadsvärdet annat än uppskattas. Det innebär att en schablonbaserad uppskattning löper risken att både över- och underkompensera köparen. I ovanstående exempel innebär exempelvis en felmarginal på +/- 20 att säljaren riskerar att bli underkompenserad med 20. Om vi för resonemangets skull antar att S:s subjektiva värde är 120, marknadsvärdet 100 men uppskattas till 80 så skulle det innebära en underkompensation med 40 respektive 20. I den situationen innebär en justering av priset med faktorn 1,25 att säljaren skulle hållas skadeslös finansiellt men inte subjektivt. Slutsatsen är således att såväl osäkra marknadsvärderingar som unika subjektiva värderingar kan motivera en kompensation. Om uppskattningen av marknadsvärdet istället var 120 skulle korrigeringen med 1,25 innebära ett pris på 150 och då skulle köparen inte vilja genomföra expropriationen. Detta illustrerar riskerna ur ett effektivitetsperspektiv med att i en situation med osäkra värderingar vilja gynna endera parten med generella regler om kompensationsfaktorer. Resonemanget kan också belysa det faktum alla generella och schablonmässiga bedömningar av värderingar innebär risker för att samhällsekonomsikt effektiva allokeringar inte kommer till stånd. Att inte belysa effektivitetsperspektivet innebär att utredningen riskerar att gå i fällan att föreslå en ineffektiv reglering.