Beslut om statsbidrag till organisation har i visst fall ansetts röra en civil rättighet och därför vara överklagbart.

Transkript

1 HFD 2016 ref. 49 Beslut om statsbidrag till organisation har i visst fall ansetts röra en civil rättighet och därför vara överklagbart. 3, 4 och 16 förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 20 juni 2016 följande dom (mål nr ). Bakgrund Enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund (förordningen) lämnas bidrag i mån av tillgång på medel till organisationer som uppfyller de i förordningen angivna förutsättningarna. Frågor om bidrag enligt förordningen prövas av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Beslut enligt förordningen får inte överklagas. Svensk-Turkiska Riksförbundet ansökte för 2014 om organisationsbidrag enligt förordningen. Ungdomsstyrelsen (numera MUCF) avslog ansökan. Som skäl angavs att ansökan var ofullständig, eftersom förbundet inte inom utsatt tid kompletterat ansökan med det underlag som myndigheten begärt. Förbundet bedömdes därför inte uppfylla villkoren om demokratisk uppbyggnad, medlemsantal och geografisk spridning. I beslutet angavs att det inte fick överklagas. Förbundet överklagade ändå beslutet till förvaltningsrätten och anförde att beslutet var överklagbart på grund av att det rörde en civil rättighet enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Förvaltningsrätten fann att det överklagade beslutet innefattade en prövning av en civil rättighet enligt Europakonventionen och att det därför var överklagbart. I sak ansåg förvaltningsrätten att MUCF borde ha prövat förbundets ansökan trots att kompletteringarna kom in efter utsatt datum, eftersom myndigheten hade tillgång till de efterfrågade handlingarna vid tidpunkten för beslutet. Förvaltningsrätten upphävde det överklagade beslutet och visade målet åter till MUCF för förnyad handläggning. MUCF överklagade och yrkade att förvaltningsrättens dom skulle undanröjas och myndighetens beslut fastställas. Till stöd för sin talan anförde myndigheten i första hand att beslutet inte var överklagbart och i andra hand att det i vart fall var korrekt att avslå ansökan på grund av att den var ofullständig. MUCF upplyste att myndighetens årliga anslag fördelas i sin helhet i enlighet med på förhand fastställda principer mellan de organisationer som bedöms uppfylla kraven för bidrag för det aktuella bidragsåret. Om beslu- 1

2 ten skulle kunna ändras efter ett överklagande skulle det få konsekvenser för samtliga organisationer som söker det aktuella stödet. Kammarrätten fann, i likhet med förvaltningsrätten, att rätten till statsbidrag utgjorde en civil rättighet enligt Europakonventionen. Mot bakgrund av att MUCF valt att pröva förbundets ansökan i sak ansåg kammarrätten att myndigheten inte haft fog för att avslå ansökan på den grunden att den inte var fullständig. Kammarrätten avslog därför överklagandet. Yrkanden m.m. MUCF fullföljer sin talan. Förbundet yrkar att överklagandet avslås. Skälen för avgörandet Vad målet gäller Frågan i målet är om ett beslut att inte bevilja statsbidrag enligt förordningen avser en civil rättighet enligt artikel 6.1 Europakonventionen och därför ska kunna bli föremål för domstolsprövning. Rättslig reglering m.m. Det statliga stödet till organisationer bildade på etnisk grund har funnits under relativt lång tid, men har genomgått förändringar vid ett flertal tillfällen. Sedan 2008 utgår stödet enligt den nu aktuella förordningen. Syftet med bidraget är att stärka organisationernas egna initiativ och verksamheter som rör kultur, språk, identitet och delaktighet i samhället (1 förordningen). Bidrag får lämnas till en organisation som uppfyller vissa i förordningen angivna villkor. Organisationen ska bl.a. ha viss geografisk spridning, ett visst lägsta antal medlemmar samt ha en demokratisk uppbyggnad och bedriva en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer (4 ). Frågor om bidrag enligt förordningen prövas av MUCF (2 ). Bidrag lämnas i mån av tillgång på medel (3 ). Beslut enligt förordningen får inte överklagas (16 ). Enligt artikel 6.1 Europakonventionen ska var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter eller skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Enligt 3 förvaltningslagen (1986:223) tillämpas alltid lagens bestämmelser om överklagande om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter 2

3 enligt artikel 6.1 Europakonventionen. Enligt 22 a samma lag överklagas beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Högsta förvaltningsdomstolens bedömning Utgångspunkter för tillämpningen av artikel 6.1 Europakonventionen Artikel 6.1 i Europakonventionen är tillämplig när det föreligger en reell och seriös tvist avseende en rättighet i nationell rätt och där denna rättighet kan karakteriseras som en civil rättighet (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 161 f.). Vid tillämpningen måste avgöras om det är fråga om en förmån som beviljas efter rent skönsmässiga överväganden och således inte utgör en rättighet enligt nationell rätt. Ofta har det dock ansetts vara fråga om en rättighet i fall då en myndighet haft stor frihet att efter en lämplighetsprövning avgöra om ett tillstånd eller ett ekonomiskt bidrag skulle beviljas. Europadomstolen har i flera sådana fall framhållit att avgöranden som grundar sig på ett stort mått av skönsmässig bedömning ändå innefattar en tillämpning av vissa övergripande rättsliga regler eller principer och att detta är tillräckligt för att artikel 6.1 ska vara tillämplig (se Danelius, s. 162 ff. och där angivna rättsfall). Ensidiga prestationer i form av stöd och bidrag från det allmänna har beröringspunkter med sociala förmåner i olika former. Europadomstolens praxis i fråga om sociala förmåner har under senare år utvecklats på så sätt att artikel 6.1 numera kan anses generellt tillämplig på sådana förmåner under förutsättning att det enligt den nationella rätten finns en rätt till förmånerna och att det inte endast är fråga om ett rent skönsmässigt beviljande av ekonomiska bidrag (Danelius, s. 166 f. och s. 170 f.). Med hänsyn till den rättsutveckling som skett inom europarätten har Högsta förvaltningsdomstolen i mål som avgjorts under senare år ansett att statliga bidrag och stöd kan omfattats av artikel 6. I RÅ 2004 ref. 122 ansågs sålunda rätt till presstöd utgöra en civil rättighet. I HFD 2011 ref. 10 som gällde frågan om ett regeringsbeslut kunde prövas enligt rättsprövningslagen (2006:304) ansågs att regeringens beslut om statligt stöd till trossamfund innefattade en prövning av en civil rättighet enligt Europakonventionen. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att rätten till stödet var reglerat i lag efter fastställda kriterier och att det alltså inte var fråga om en rent diskretionär prövning. Domstolen framhöll att som lagen var uppbyggd måste huvudregeln anses vara att alla samfund hade rätt till stöd. I rättsprövningsmålet HFD 2011 ref. 22 konstaterade Högsta förvaltningsdomstolen att en möjlighet till domstolsprövning av 3

4 förvaltningsbeslut alltmer kommit att uppfattas som en viktig rättsstatlig princip, som bl.a. kommit till uttryck i 1 rättsprövningslagen. Ett beslut bör därför anses röra civila rättigheter eller skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning. Bestämmelsen i 3 förvaltningslagen ger uttryck för samma princip. Bedömningen av vad som kan innefatta en prövning av civila rättigheter eller skyldigheter bör därför göras på samma sätt vid tillämpning av den bestämmelsen. Förutsättningar för att överklaga beslut om statligt stöd Det finns ett stort antal förordningar om statligt stöd till olika ändamål. Förordningarna har regelmässigt beslutats med stöd av regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 första stycket 2 regeringsformen. Förvaltningslagsutredningen beskrev i sitt betänkande SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, dessa förordningar på följande sätt (s. 133). De aktuella förordningarna är av tämligen disparat natur men har det gemensamt att de inte utmärks av den stabilitet och permanens som normalt förutsätts för att en fråga ska bli föremål för normgivning. De är ibland av mycket tillfällig natur och avsedda att tillgodose ett akut hjälpbehov. I andra fall är det fråga om att snabbt kunna främja ett angeläget samhällsintresse. Ofta är stödet villkorat av tillgången till för ändamålet anslagna medel. Kriterierna för att bidrag ska utgå är många gånger tämligen vaga och tillämpningen i motsvarande mån svårkontrollerad från strikt juridiska utgångspunkter. De flesta av dessa förordningar innehåller ett överklagandeförbud. Förvaltningslagsutredningen anförde att förutsättningarna för bidrag ofta är så vaga att en överprövning i domstol inte kan leda till mer än en kontroll av att den beslutande myndigheten iakttagit allmänna krav på saklighet och objektivitet. Under sådant förhållande kan en möjlighet att överklaga beslutet i realiteten framstå som ett medel för att förvaltningens kvalitet på ett mer allmänt plan ska kunna kontrolleras än som ett verksamt instrument för den enskilde att hävda sin rätt. Då det gäller stöd som beviljas i mån av tillgång på medel kan ett avslag som grundas på att pengarna tagit slut inte heller gärna ersättas med ett nytt, för den enskilde positivt beslut (s. 134). Den bidragsform som målet gäller är organisationsstöd. Ett sådant stöd avser att stödja en organisations existens snarare än dess verksamhet. För att ge organisationerna förutsebarhet och stabilitet i planeringen av verksamheten är bidragsgivningen, även om bidrag endast ges för ett år i taget, mer långsiktigt inriktad än vad som i allmänhet gäller för exempelvis projektbidrag (jfr prop. 2009/10:55, s. 141 ff.). Vid bedömningen av om beslut enligt förordningar av nu aktuellt slag är överklagbara måste hänsyn tas till att stöden är av olika 4

5 karaktär och att kriterierna för att lämna bidrag inte är utformade enligt enhetliga principer. Det innebär att en generell bedömning av överklagbarheten inte låter sig göras utan frågan måste avgöras för varje förordning för sig. Det förhållandet att bidrag lämnas enbart i mån av tillgång på medel talar enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening med styrka för att det inte finns en rätt för sökandena att erhålla bidrag. Detta blir särskilt tydligt i de fall myndigheten löpande delar ut bidrag så länge medlen räcker. Om emellertid de anslagna medlen enligt föreskrift eller väl etablerad myndighetspraxis fördelas mellan samtliga sökande som uppfyller förutsättningarna för bidrag har det mindre betydelse för bedömningen av överklagbarheten att tillgången på medel är begränsad. Begränsningen påverkar i sådant fall endast bidragets storlek. Vid bedömningen av om ett beslut innefattat en prövning av vad som karakteriseras som en rättighet enligt nationell lag har Europadomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen i sina avgöranden lagt stor vikt vid om prövningen av ansökningarna om bidrag grundats på tydligt fastställda kriterier eller om den beslutande myndigheten haft ett betydande utrymme för en skönsmässig bedömning vid beslut om fördelning av medlen. Motsvarande bedömning bör göras vid en prövning av beslut enligt förordningar av det slag som målet gäller. Bedömningen i detta fall I 4 förordningen om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund anges ett antal villkor som ska vara uppfyllda för att en organisation ska kunna beviljas bidrag. Det innebär att rätten för en organisation att erhålla bidrag är reglerad i författning efter fastställda kriterier. Det framgår av handlingarna att den beslutande myndigheten sedan flera år tillämpar en ordning enligt vilken de medel som anslagits för ett visst år fördelas mellan de organisationer som uppfyller kraven i 4. Även om det anges i förordningen att bidrag får lämnas i mån av tillgång på medel får således de organisationer som uppfyller kraven anses ha rätt till bidrag av viss storlek. Förbundet har fått avslag på sin ansökan om organisationsbidrag. Mot bakgrund av det ovan anförda anser Högsta förvaltningsdomstolen att beslutet innefattar en prövning av en civil rättighet och ska därmed kunna bli föremål för domstolsprövning. När det gäller frågan om myndigheten har haft fog för att avslå förbundets ansökan på grund av att den inte var fullständig gör Högsta förvaltningsdomstolen samma bedömning som kammarrätten. Överklagandet ska således avslås. 5

6 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet. I avgörandet deltog justitieråden Melin, Silfverberg, Bull, Askersjö och Andersson. Föredragande var justitiesekreteraren Emma Boman. Förvaltningsrätten i Stockholm ( , Laakso Utvik): Överklagbarhet [text här utelämnad] Enligt HFD 2011 ref. 10 har Högsta förvaltningsdomstolen bedömt att förordningen om statligt stöd till trossamfund är reglerad på så sätt att bidrag ska utgå till organisationer som uppfyller vissa fastställda kriterier. Förvaltningsrätten finner att förordningen om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund, som är aktuell i detta mål, är reglerad på samma sätt. Det är alltså inte fråga om en rent skönsmässig prövning. Mot bakgrund härav anser förvaltningsrätten att det överklagade beslutet innefattar en prövning av en civil rättighet enligt Europakonventionen och därmed är överklagbart. Saken Det som förvaltningsrätten ska pröva är om Ungdomsstyrelsen har haft fog för att avslå föreningens ansökan på den grunden att förbundet inte uppfyller vissa kriterier för rätt till bidrag på grund av att efterfrågat underlag inte har kommit in inom utsatt tid för komplettering. I utredningen i målet anges bl.a. följande. Ungdomsstyrelsen har begärt att förbundet ska komplettera sin ansökan på grund av att den inte är fullständig. Denna komplettering skulle ha varit Ungdomsstyrelsen tillhanda senast den 1 november En komplettering om åtta block, samma antal block som har efterfrågats av Ungdomsstyrelsen, har lämnats in elektroniskt i Ungdomsstyrelsens databas den 1 november 2013 kl Det har dock uppstått ett fel vid kompletteringen, dvs. inga uppdateringar av vare sig filer eller siffror finns med i kompletteringen. Ungdomsstyrelsen påtalade detta till förbundet som då lämnade in alla handlingar personligen i Ungdomsstyrelsens reception den 7 och 8 november Ungdomsstyrelsen beslutade den 14 januari 2014 att avslå föreningens ansökan materiellt på grund av att ansökan inte är fullständig och att efterfrågat underlag inte kommit in inom utsatt tid för komplettering. Förbundet anför att förbundet har kommit in med efterfrågat underlag i mycket god tid innan beslutet fattades även om ett tekniskt krångel inträffade i samband med den elektroniska ansökan. I 15 förordningen om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund anges att Ungdomsstyrelsen får meddela de föreskrifter som 6

7 behövs för verkställighet av denna förordning. I 14 och 15 i Ungdomsstyrelsens föreskrifter om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund (SKOLFS 2008:77) anges bl.a. att ansökan ska ha kommit in till Ungdomsstyrelsen senast det datum som Ungdomsstyrelsen bestämmer. En ansökan som kommer in för sent kan avvisas. Om ansökningshandlingarna behöver kompletteras ska det ske inom den tid som Ungdomsstyrelsen bestämmer med risk för att ansökan annars inte kommer att prövas. I ovan nämnda föreskrift anges att det finns en risk för att en ansökan inte kommer att prövas om den efterfrågade kompletteringen inte kommer in inom den tid som Ungdomsstyrelsen bestämmer. Den i målet aktuella kompletteringen skulle ha varit Ungdomsstyrelsen tillhanda senast den 1 november Av utredningen i målet framgår att kompletteringen lämnades in till Ungdomsstyrelsen den 7 och 8 november Beslut i ärendet fattades dock först i januari Ungdomsstyrelsen har haft tillgång till de efterfrågade handlingarna vid tidpunkten för beslutet. Mot bakgrund av detta anser förvaltningsrätten att Ungdomsstyrelsen skulle ha prövat förbundets förutsättningar för rätt till bidrag oavsett om kompletteringen gjordes efter det datum som Ungdomsstyrelsen bestämt. Ungdomsstyrelsen har därmed inte haft fog för att avslå ansökan på den grunden att ansökan inte var fullständig. Enligt instansordningsreglerna är förvaltningsrätten som första instans förhindrad att pröva förbundets rätt till bidrag enligt förordningen om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. Förvaltningsrätten upphäver därför beslutet och visar målet åter till Ungdomsstyrelsen för förnyad handläggning. Förvaltningsrätten upphäver det överklagade beslutet och skickar målet åter till Ungdomsstyrelsen, numera Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, för förnyad handläggning. Kammarrätten i Stockholm ( , Jönsson, Silfverhjelm och Kärnell): Överklagbarhet Av 2 förordningen (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor framgår att myndigheten ska verka för att målen inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället uppnås, bl.a. genom att fördela statsbidrag enligt gällande författningar där myndigheten fått ett sådant uppdrag. Av förordningen om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund framgår bl.a. att bidrag lämnas i mån av tillgång på medel (3 ) samt att bidrag får lämnas till de organisationer som uppfyller vissa fastställda kriterier (4 ). Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen (15 ). Beslut enligt förordningen får inte överklagas (16 ). MUCF har meddelat föreskrifter om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund, SKOLFS 2008:77. Förvaltningsrätten har redogjort för aktuella bestämmelser av föreskrifterna. Rätten till statsbidrag utgår från vissa i förordningen särskilt fastställda kriterier. MUCF:s prövning är alltså inte en rent diskretionär prövning. Mot denna bakgrund, och med hänvisning till det uppdrag som MUCF har, bör utgångspunkten vara att bidrag ska lämnas till de organi- 7

8 sationer som uppfyller villkoren som anges i förordningen. Kammarrätten anser därför i likhet med förvaltningsrätten att statsbidrag enligt förordningen ska anses utgöra en sådan civil rättighet som avses i 6.1 Europakonventionen. Förbundet har därmed rätt att få sitt överklagande prövat av domstol, trots överklagandeförbudet. Prövning i sak Mot bakgrund av att MUCF har valt att pröva förbundets ansökan i sak instämmer kammarrätten i förvaltningsrättens bedömning att MUCF inte haft fog för att avslå ansökan på den grunden att ansökan inte var fullständig. Överklagandet ska därför avslås och målet, som förvaltningsrätten beslutat, visas åter till MUCF för ny handläggning. Kammarrätten avslår överklagandet. 8