Regionkommuner i norra Sverige. Utredning av ansökningar från landstingen i Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland

Transkript

1 Regionkommuner i norra Sverige Utredning av ansökningar från landstingen i Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland

2 Regionkommuner i norra Sverige Utredning av ansökningar från landstingen i Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland Landstingen i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Västernorrland ansökte våren 2008 hos regeringen om att få bilda regionkommun i linje med Ansvarskommitténs förslag. 1 Bildande av en regionkommun som omfattar fler än ett län medför en förändrad läns- och landstingsindelning och ska enligt indelningslagen 2 utredas av Kammarkollegiet. Regeringen har därför överlämnat ansökningarna till Kammarkollegiet för prövning enligt indelningslagen. 3 Kammarkollegiet har uppdragit åt Sweco Eurofutures att även utreda överensstämmelsen med de kriterier Ansvarskommittén föreslagit ska gälla för bildande av en regionkommun. Kammarkollegiet har, baserat på inkomna skrivelser från berörda landsting och kommuner, funnit att det handlar om fem olika geografier som bör utredas. Indelningslagens villkor för ändringar i landstingsindelningen är att en ändring i den landstingskommunala indelningen får ske endast om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en landstingskommun eller en del av en landstingskommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Kammarkollegiet har uppdragit åt Sweco Eurofutures AB att genomföra en utredning, som innefattar att redovisa konsekvenserna av sökt indelningsändring och att ta fram en skiss till ekonomisk reglering. Utgångspunkter för arbetet är gällande lagstiftning och praxis, Ansvarskommitténs intentioner och förslag, samt den av regeringen i januari 2009 aviserade permanentningen av regionförsöken. Utredningen har genomförts under sommaren 2009 av seniorkonsulterna Göran Hallin, Micael Sandberg, Ulf Johansson, Peter Sandén, Ulf Wetterberg, Lars Häggmark och konsulterna Stefan Wing och Kajsa Forsberg, samt Björn Ericsson (TEMNUS AB) och Johan Danielson (The Story Lab AB). Ett särskilt tack riktas till de företrädare för berörda landsting, kommuner, regionförbund m fl som på olika sätt bidragit med att ta fram underlag under utredningsarbetet. Stockholm den 15 september 2009 Ulf Johansson Sweco Eurofutures AB SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (Ansvarskommittén) Lag (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting Regeringsbeslut

3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING INNEHÅLLSFÖRTECKNING SAMMANFATTANDE ANALYS ALTERNATIVEN ALTERNATIVENS ÖVERENSSTÄMMELSE MED KRITERIERNA BEFOLKNINGSUNDERLAG DEMOKRATI REGIONAL UTVECKLING OCH FUNKTIONALITET VERKSAMHET EKONOMI INLEDNING INLÄMNADE ANSÖKNINGAR OM BILDANDE AV REGIONKOMMUN UTGÅNGSPUNKTER FÖR UTREDNINGENS ANALYSER UPPDRAGET KAMMARKOLLEGIETS UPPDRAG INDELNINGSLAGENS UTGÅNGSPUNKTER SJUKVÅRDENS ORGANISERING OCH EKONOMI NÄRINGSGEOGRAFISKA SAMBAND BEFOLKNINGS- OCH SKATTEUNDERLAG ANNAN SAMHÄLLSSERVICE OCH KULTUR BÄTTRE VILLKOR FÖR DEMOKRATIN HÄNSYN TILL LANDSTINGETS OCH BEFOLKNINGENS INSTÄLLNING ANSVARSKOMMITTÉNS UTGÅNGSPUNKTER OCH KRITERIER STORLEKSKRITERIUM STRUKTURKRITERIER SAMORDNINGSKRITERIUM METOD OCH GENOMFÖRANDE UNDERLAGSMATERIAL UTREDNINGSARBETETS DISPOSITION ALTERNATIVEN REGIONKOMMUNERNAS GEOGRAFI GRUNDLÄGGANDE FAKTA OM REGIONKOMMUNERNA BEFOLKNING DEMOGRAFI ARBETSMARKNAD INKOMST SAMMANFATTANDE ANALYS DEMOKRATINS VILLKOR DET KOMMUNALA UPPDRAGET LEGITIMITET DEN REPRESENTATIVA DEMOKRATIN VILLKOREN FÖR DET POLITISKA ARBETET FÖRTROENDE IDENTITET DEN REGIONALA IDENTITETENS BETYDELSE IDENTITETENS OLIKA PERSPEKTIV

4 OM NATIONELL OCH REGIONAL IDENTITET NORRLANDS HISTORISKA SAMBAND ALTERNATIVENS KARAKTÄRISTIK NUVARANDE SAMARBETEN MEDIAS PÅVERKAN PÅ DEN REGIONALA IDENTITETEN SAMMANFATTANDE ANALYS REGIONAL UTVECKLING OCH FUNKTIONALITET UTGÅNGSPUNKTER NÄRINGSLIVET STRUKTUR OCH DYNAMIK ARBETSMARKNADSREGIONERNA INFRASTRUKTUR OCH KOMMUNIKATIONER UNIVERSITET, FORSKNING OCH UTVECKLING FUNKTIONALITET OCH STATENS GEOGRAFI SAMMANFATTANDE ANALYS VERKSAMHET OCH EKONOMI ORGANISATION, GEOGRAFIER OCH SAMVERKANSMÖNSTER NORRBOTTENS LÄNS LANDSTING VÄSTERBOTTENS LÄNS LANDSTING LANDSTINGET VÄSTERNORRLAND JÄMTLANDS LÄNS LANDSTING SAMVERKAN GEOGRAFIERNAS BETYDELSE HÄLSO- OCH SJUKVÅRD PRIMÄRVÅRD OCH FOLKTANDVÅRD NÄR- OCH LÄNSSJUKVÅRD HÖGSPECIALISERAD VÅRD MODELLER OCH MÖNSTER KUNSKAPSFÖRSÖRJNING SJUKVÅRDENS EKONOMI ÖVRIG VERKSAMHET INFRASTRUKTUR OCH KOLLEKTIVTRAFIK KULTUR OCH UTBILDNING REGIONAL UTVECKLING EKONOMI PÅ REGIONNIVÅ SKISS TILL EKONOMISK REGLERING SAMMANFATTANDE ANALYS BILAGOR BILAGA 1: ARBETSMARKNADSREGIONER 2030 OCH LÄN BILAGA 2: LANDETS SJUKVÅRDSREGIONER BILAGA 3: KARTOR REGIONKOMMUNER I NORRLAND

5 1. SAMMANFATTANDE ANALYS I detta kapitel sammanfattas hur de alternativa regionkommunerna i norra Sverige överensstämmer med indelningslagens utgångspunkter och Ansvarskommitténs sex grundkriterier. 1.1 Alternativen I denna utredning behandlas fem alternativa geografier för bildande av regionkommun(-er) i norra Sverige. Fortsättningsvis har vi valt att beteckna dem på följande sätt: Norrland 1. En regionkommun som omfattar Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting, landstinget Västernorrland samt Jämtlands läns landsting. Norrland 2. En regionkommun som omfattar Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting samt landstinget Västernorrland. Norrland 3. En regionkommun som omfattar Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting samt landstinget Västernorrland med undantag av Sundsvall och Ånge kommuner. Norrland 4. En regionkommun som omfattar Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting samt landstinget Västernorrland med undantag av Sundsvall, Ånge och Timrå kommuner. MittSverige. En regionkommun som omfattar Jämtlands läns landsting samt Sundsvall och Ånge kommuner i Västernorrlands län. Uppdraget har inte omfattat att föreslå andra geografiska indelningar för en eller flera regionkommuner i norra Sverige än de ovan nämnda. I uppdraget har heller inte ingått att värdera ansökningarna utifrån ett nationellt helhetsperspektiv, dvs. att i alla hänseenden ta hänsyn till de ansökta geografiernas samstämmighet med varandra eller med angränsande län. För att begränsa textvolymen och förhoppningsvis också underlätta för läsaren belyses samtliga fem ansökningar och deras överensstämmelse med indelningslagens respektive Ansvarskommitténs kriterier samlat och inte i fem separata utredningar. Oavsett val av slutlig indelning finns en rad frågor där de inbördes sambanden mellan de fyra länen och deras delar torde påverka det samlade utfallet. Detta är ytterligare ett skäl till att beskriva alla ansökningar i samma rapport. I det följande bedöms ovanstående ansökningar utifrån indelningslagens respektive Ansvarskommitténs kriterier. Som framgår av kapitel 2 har indelningslagens och Ansvarskommitténs kriterier sorterats och sammanställts för att i den mån de överensstämmer med varandra undvika att hantera dem parallellt. Den sammanfattande analysen är disponerad på ett likartat sätt. Kriterierna beskrivs närmare i kapitel 3 i denna rapport. 5

6 1.2 Alternativens överensstämmelse med kriterierna Befolkningsunderlag Kriterier Indelningslagen En indelningsändrings inverkan på landstingskommunal service och kommunalekonomiska frågor, såsom förvaltningskostnader och den landstingskommunala utdebiteringen, ska beaktas. I detta avseende är också befolkningsunderlaget, inklusive den förväntade befolkningsutvecklingen och demografiska förhållanden, en viktig faktor. Ansvarskommittén Riktvärdet för en regionkommuns befolkning bör vara mellan en och två miljoner invånare och inte utan starka skäl understiga en halv miljon invånare. Bakomliggande resonemang Befolkningsutvecklingen i Sverige har under hela efterkrigstiden präglats av en fortgående koncentration av befolkningen till större städer på bekostnad av glesbygd, landsbygd och mindre tätorter. I synnerhet under de senaste åren har många kommuner präglats av befolkningsminskningar. I Norrland har det skett en kraftig förskjutning från Norrlands inland mot de större städerna längs Norrlandskusten. Långsiktigt förväntas utvecklingen fortsätta följa denna successiva koncentrationstendens. Sammantaget har detta i norra Sverige inneburit en utveckling där endast Västerbotten förmått upprätthålla stabil befolkning och tidvis även viss tillväxt på såväl, fem som tio och tjugo års sikt, medan Västernorrland, Jämtland och Norrbotten förlorat i befolkning i såväl det korta som det långa historiska perspektivet. Analogt med detta kommer samtliga alternativ till regionkommun även fortsättningsvis att präglas av befolkningsminskning, då Västerbottens något starkare trend inte förmår slå igenom i någon av de fyra alternativa norrlandsregioner där länet ingår. På samma vis förmår inte Sundsvalls kommuns mer stabila utveckling kompensera för Jämtlands negativa trend i alternativet MittSverige. Bedömning av hur kriterierna uppfylls Ansvarskommitténs befolkningskriterium uppfylls i alternativet Norrland 1. Alternativet hade den 31/ en befolkning på invånare. Vår analys pekar på att befolkningen kommer att minska, men de närmaste åren inte understiga en halv miljon invånare. Även Norrland 2 uppfyller Ansvarskommitténs befolkningskriterium. Detta alternativ hade den 31/ en befolkning på invånare. Vår analys pekar på att befolkningen kommer att minska, men de närmaste åren inte understiga en halv miljon invånare. Ansvarskommitténs befolkningskriterium uppfylls också i alternativet Norrland 3. Alternativet hade den 31/ en befolkning på invånare. Inte heller 6

7 detta alternativ kommer de närmaste åren att understiga en halv miljon invånare. I alternativet Norrland 4 uppfylls också Ansvarskommitténs befolkningskriterium. Norrland 4 hade den 31/ en befolkning på invånare. Befolkningen kommer att minska, men de närmaste åren åren inte understiga en halv miljon invånare. Ansvarskommitténs befolkningskriterium uppfylls däremot inte i alternativet Mitt- Sverige. Alternativet hade den 31/ en befolkning på invånare. Vår analys pekar på att befolkningen kommer att minska ytterligare under de kommande åren. I kriteriet antes invånare som en nedre gräns som inte utan starka skäl bör underskridas. Det är vår bedömning att sådana skäl handlar om hur man ska värdera andra delar i bedömningen än frågan om befolkningsunderlag. Regeringens avisering om att godkänna inlämnade ansökningar från Gotland och Halland tyder på att man från regeringens sida anser att starka skäl till att underskrida gränsen kan finnas. 7

8 1.2.2 Demokrati Kriterier Indelningslagen *) Förbättrade förutsättningar och villkor för den kommunala demokratin kan motivera en indelningsändring. Ansvarskommittén Län och regionkommuner bör så långt som möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit. Bakomliggande resonemang Demokratins villkor bestäms av en rad olika faktorer. Vi har i denna utredning valt att fokusera framförallt på legitimitet, representativitet, samt förutsättningarna för att delta i det politiska arbetet. Forskning vid Göteborgs Universitet m.fl. pekar på att en regionkommuns legitimitet huvudsakligen kommer att bestämmas av dess förmåga att effektivt leverera kvalitativa välfärdstjänster. Upplever medborgare och företag att de får de tjänster de förväntar sig och till en kostnad (i tid eller pengar) de anser rimlig kommer regionkommunens legitimitet att vara högre än i en regionkommun som upplevs ineffektiv i dessa avseenden. Den kommunala demokratin bygger på modellen om representativ demokrati. Medborgarna ger vart fjärde år mandat åt förtroendevalda att fatta de beslut som krävs för den gemensamma nyttan. Det ställer i sin tur särskilda krav på att medborgarna ges insyn i hur besluten tas och möjlighet att delta i det offentliga samtalet om de viktiga verksamhets- och framtidsfrågor som berör dem i vardagen. Vid bildandet av en regionkommun, som inte enbart omfattar ett stort befolkningsunderlag utan även en stor geografi, är frågan om hur representativiteten påverkas en av kärnfrågorna. Förutsättningarna för att delta i det politiska arbetet är en viktig del av demokratins villkor. Om vissa grupper medborgare av något skäl är uteslutna från att delta i det politiska arbetet riskerar ett demokratiskt underskott att uppstå. Även här är geografin en faktor, då stora avstånd gör det svårare att rent praktiskt delta i fysiska möten. Kriteriet om anknytning har flera olika utgångspunkter. Landskapen spelar fortfarande en stor roll för många människors identitet, liksom om ett område har en gemensam ekonomisk historia. Men här spelar även nutida samverkansmönster en roll liksom olika samhällsverksamheters indelning, som t.ex. etermedias spridningsområden. Ansvarskommittén menade att det är en styrka om läns- och regionindelningen kan grundas i en gemensam identitet eftersom politiska beslut kräver legitimitet och förankring. Samtidigt underströk kommittén att den regionala identitetens betydelse inte ska överdrivas, då det varken är möjligt eller önskvärt att bygga starkt identi- 8

9 tetsbaserade regioner i Sverige. 4 Vår tolkning av kriteriet är att man så långt möjligt bör sträva efter att inte bryta upp tydliga regionala identiteter. Bedömning av hur kriterierna uppfylls Framtida regionkommuners legitimitet avgörs av deras förmåga att effektivt leverera kvalitativa välfärdstjänster. Det innebär att verksamhetens förutsättningar och en regionkommuns förmåga att axla det regionala utvecklingsansvaret är viktiga faktorer. Förutsättningarna avseende dessa faktorer diskuteras senare i detta kapitel. Representativiteten kommer i samtliga aktuella regionbildningar i Norrland att vara lägre räknat i antal uppdrag eller förtroendevalda jämfört med i dagens landsting. Men representativiteten kommer inte i något alternativ bli lägre än i t ex Västra Götalandsregionen eller Region Skåne. Kriteriet bör därför rimligen anses vara uppfyllt i samtliga alternativ. För att säkra att hela regionkommunen upplever sig representerad kommer de stora geografiska avstånden att ställa krav på förnyade arbetsformer och på de politiska partiernas rekrytering till en regionkommuns förtroendeuppdrag. Dessa utmaningar ökar med avstånden och torde därmed vara störst i alternativet Norrland 1 och minst i alternativet MittSverige. I norra Sverige är man redan idag van vid stora avstånd och det är inte ovanligt att politiker behöver övernatta på sammanträdesorten. I alternativen Norrland 1 4 kommer avstånden som måste överbryggas att öka ytterligare. Från Norrland 1, som har en geografi som omfattar drygt halva Sverige, till Norrland 4 som utgör drygt 40 % av Sveriges yta. Region MittSverige innebär också en större geografi jämfört med dagens landsting, även om ytan i en sådan framtida regionkommun är betydligt mindre än i de övriga Norrlandsalternativen. Slutsatsen är att nya arbetsoch mötesformer kommer att krävas för att ex vis en småbarnsförälder eller en företagare ska ges rimliga förutsättningar att delta i en regionkommuns politiska arbete. Sammanfattningsvis är utmaningarna störst för Norrland 1 att uppfylla indelningslagens kriterium och minst i alternativet MittSverige. De gamla landskapen spelar fortfarande en tydlig roll för medborgarnas identitet. Alternativet Norrland 1 omfattar sju landskap, Norrland 2 omfattar fem, Norrland 3-4 omfattar fyra och MittSverige tre landskap 5. Inget av alternativen kan således utifrån detta perspektiv betraktas som en region med stark gemensam identitet. Nord-sydliga landförbindelser saknades i princip i norra Sverige fram till slutet av 1800-talet. De funktionella sambanden i Norrland är än idag i huvudsak orienterade utefter älvarna, dvs. nordväst/sydost och längs kusten. Norrland 1 saknar en tydlig gemensam identitet och tillhörighet utifrån den ekonomiska historien. Länen i Norrland 2 har mer gemensamt att bygga en regional identitet på jämfört med Norrland 1 genom att Jämtland inte ingår. Norrland 3 och 4 har möjligen ytterligare en något starkare identitet än Norrland 2. SOU 2007:10, sidan 287 Oaktat att del av Härjedalens kommun ingår i Hälsingland 4 5 9

10 Alternativet MittSverige är trots sin mindre geografi komplext, med både samband och motsättningar. För en gemensam identitet talar historiska och ekonomiska funktionella samband mellan Jämtland och Sundsvall. Men det finns också motsättningar, som har sina rötter i en situation där den självständiga bondekulturen och handeln i Jämtland har varit i lång konflikt med borgarna i Sundsvall. Trots att det handlar om konflikter från medeltiden och fram till början av 1900-talet tycks de mentala bilderna fortfarande bestå. Identitetsfaktorn är således svag även för alternativet MittSverige. Om vi istället ser på nutida samverkansmönster, så finner vi många exempel på länsöverskridande samverkan i norra Sverige. Det kan tas som en indikation på att det finns stöd för att en gemensam regional identitet sakta håller på att byggas upp. Det är enbart alternativet Norrland 1 som rymmer samtliga idag etablerade samverkansmönster. Övriga alternativ bryter upp etablerade och väl fungerande samverkansmönster inom ett eller flera områden. Etermediernas sändningsområden spelar en väsentlig roll för tillhörigheten. De bidrar till att skapa en föreställd, gemensam identitet hos medborgarna. Utvecklingen inom media går mot en ytterligare geografisk fragmentering. Till denna geografiska fragmentering kan läggas att den yngre generationen i mycket liten utsträckning följer de regionala etermediernas sändningar. Det finns därför mycket lite som talar för att etermedierna kommer att stödja uppbyggandet av en regional identitet för något av alternativen eftersom de redan idag täcks av två till sex sändningsområden. Sammantaget kan alla alternativen betraktas som administrativa regioner snarare än regioner byggda på en gemensam identitet. De regionala identiteterna i norra Sverige är, med undantag av Jämtland, svaga och då inga områden med tydlig identitet bryts upp bedöms samtliga alternativ uppfylla kriteriet. 10

11 1.2.3 Regional utveckling och funktionalitet Kriterier Indelningslagen De näringsgeografiska frågorna har en stor betydelse vid en indelningsändring. Den regionala utvecklingen av arbetsmarknad och service kan t ex tänkas ställa krav på ändringar i den landstingskommunala indelningen. Det gäller t.ex. tätortsstruktur, avståndsförhållanden, arbetsmarknad, sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik. Ansvarskommittén Arbetsmarknadsregionerna, så som de beräknas se ut 2030, utgör byggstenar i läns- och regionkommunindelningen och bör inte delas, annat än om mycket starka skäl föreligger. Varje regionkommun ska ha minst ett universitet med betydande fasta forskningsresurser. Statliga sektorsmyndigheter med regionindelning ska som regel en följa den nya, gemensamma läns- och regionkommunindelningen. Bakomliggande resonemang I såväl indelningslagen som i Ansvarskommitténs förslag finns ett antal frågor som berör den regionala utvecklingen och regionens funktionalitet. Dessa frågor behandlas mer allmänt i indelningslagen. Ansvarskommittén är mer precis i sina kriterier och slår fast att de nya regionerna inte bör dela framväxande arbetsmarknadsregioner, att varje regionkommun skall ha minst ett universitet samt att regionindelningen som regel bör harmoniera med statliga sektorsmyndigheters regionala indelning. När det gäller näringslivet i norra Sverige är det svårt att identifiera några stora skillnader i näringslivets struktur och dynamik. Framför allt framträder den relativt stora betydelsen av offentligdominerade tjänster, den relativt höga industrisysselsättningen samt skogs- och trävaruindustrins starka ställning. De tydligaste näringsgeografiska sambanden kan urskiljas i det för de tre kustlänen gemensamma industriklustret. Jämtlands län avviker och uppvisar egna näringspolitiska samband inom länet. De norrländska arbetsmarknaderna är små om man ser till utbudet av sysselsättning men de är stora i bemärkelsen geografi och pendlingsomland. I södra Sverige har arbetsmarknaderna de senaste fyrtio åren genomgått en stark geografisk omvandling. Det innebär att på knappt fyrtio år har antalet lokala arbetsmarknadsregioner i den södra halvan av landet reducerats från 132 till 41. I den norra delen av landet har arbetsmarknaderna ännu inte omvandlats på samma dramatiska sätt. Två faktorer håller sannolikt tillbaka en sådan utveckling, dels de stora avstånden och dels att de arbetstillfällen som man eventuellt skulle kunna pendla till inte ger en ersättning som är tillräckligt hög för att motivera resan. Ansvarskommitténs kriterium om att inte dela framtida arbetsmarknadsregioner måste tolkas som att man vid en indelning i nya regionkommuner så långt möjligt bör undvika att dela sammanhållna lokala arbetsmarknadsregioner. Det är då de förväntade arbetsmarknadsregionerna 2030 som avses. 11

12 Den viktigaste förändringen är att Sundsvalls arbetsmarknadsregion väntas växa ytterligare och år 2030 även innefatta Ånge och Härnösands kommuner. Däremot antas Hudiksvalls arbetsmarknadsregion inte komma att uppgå i Sundsvallsregionen (och därmed inte heller Nordmalings kommun). Örnsköldsvik och Umeå väntas inte, trots tillkomsten av Botniabanan, växa samman till en gemensam arbetsmarknadsregion. Inte heller väntas detta ske för Skellefteå och Umeå arbetsmarknadsregioner. I inlandet väntas inte några stora förändringar. Avstånden är sannolikt allt för stora och de individuella arbetsmarknaderna allt för små för att utgöra en dragningskraft för varandra. Enligt Ansvarskommittén bör inte arbetsmarknadsregioner delas annat än om mycket starka skäl föreligger. En bedömning man kan göra är att dessa starka skäl inte primärt har just med denna fråga att göra. Istället är det en signal om hur detta kriterium ska tolkas och värderas i förhållande till andra kriterier. Finns det, inom ramen för andra kriterier, synnerligen starka skäl så bör det enligt vår tolkning av Ansvarskommittén vara möjligt att ändå låta nya regiongränser dela upp en arbetsmarknadsregion. Men detta betyder att det är en diskussion som får föras i en samlad analys och inte i anslutning till bedömningen av enbart detta kriterium. Transportinfrastrukturen i Norrland tydliggör framför allt de samband som finns längs norrlandskusten. De investeringsprojekt som planeras och genomförs för närvarande kommer ytterligare att förstärka framför allt stråken längs norrlandskusten. Infrastruktur och kommunikationer är områden där försöksregionerna i Skåne och Västra Götaland har varit framgångsrika. Betydelsen av universitet och FoU berörs främst i Ansvarskommitténs förslag. I de fyra norrlandslänen finns fyra universitet med forskningsresurser Luleå Tekniska högskola, Umeå universitet, Mittuniversitetet samt Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU). Den regionala funktionaliteten handlar också om förhållandet mellan regionerna och andra samhällsaktörers regionala indelningar. Ansvarskommittén betonar framför allt betydelsen av att den regionala och den statliga organisationen samordnas. Utgångspunkten är att den statliga länsindelningen ska anpassas till regionkommunindelningen och att statliga myndigheter med en regional indelning bör anpassas till densamma. En sådan samordning försvåras om de nya regionerna blir allt för små. Bedömning av hur kriterierna uppfylls Näringslivets struktur och dynamik kan ha effekter på förutsättningarna för regional utveckling även om det inte är ett tydligt uttryckt kriterium. De starkaste samverkansmöjligheterna torde finnas mellan de tre kustlänen. Någon självklar slutsats kan dock inte dras av detta, dvs. om det är bättre med en region som är näringsgeografiskt lika eller en som är mer diversifierad. När det gäller kriteriet om sammanhållna lokala arbetsmarknadsregioner uppfyller alternativen Norrland 1 och Norrland 2 detta kriterium medan övriga alternativ inte 12

13 gör det. Alternativen Norrland 3 och MittSverige är de som i minst grad kan sägas uppfylla kriteriet. Infrastruktur och kommunikationer är två viktiga inslag i regional utveckling och funktionalitet. Vi har pekat på den struktur som råder i norra Sverige idag med satsningar på stråken längs Norrlandskusten. Transport- och kommunikationsstrukturerna talar å ena sidan för en indelning enligt alternativet Norrland 2, som skulle vara i linje med den starka utvecklingen av kommunikationsstråken längs med kusten. Å andra sidan skulle alternativen Norrland 1, Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige kunna sätta fokus på en utveckling av transportsystem och kommunikationer i en öst-västlig riktning. Alternativen Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige innebär dock att man drar en regiongräns tvärs genom det dominerande kommunikationsstråket genom Norrland. Indelningslagen säger att en ändring av regionindelningen kan motiveras av ändrade förhållanden som rör kommunikationernas och infrastrukturens utveckling. Utvecklingen tyder på förbättrade kommunikationsförutsättningar framför allt längs norrlandskusten, men vi har funnit att detta kriterium inte ger underlag för att värdera och bedöma de olika ansökningarna i förhållande till varandra. Samtliga fem alternativ uppfyller Ansvarskommitténs kriterium om universitet och FoU, givet att vi ser till de enskilda alternativen var för sig. Norrland 1 och Norrland 2 får anses uppfylla kriteriet om funktionalitet och statens administrativa geografi väl. Det gäller inte på samma sätt för alternativen Norrland 3, Norrland 4 eller MittSverige, då nuvarande län delas i samtliga dessa alternativ med de möjliga komplikationer på den statliga indelningen som därigenom kan uppstå. Sammanfattningsvis ger resonemangen ovan vid handen att alternativet Norrland 1 är det som bäst fyller samtliga krav ställda inom detta avsnitt. Även alternativet Norrland 2 får anses uppfylla samtliga kriterier (men medför utifrån Ansvarskommitténs kriterium om minst ett universitet i varje region sannolikt negativa konsekvenser för Jämtlands län att bilda en region som kan möta kriteriet). Av alternativen Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige kan inte något av dem uppfylla kriterierna att inte dela upp framtida arbetsmarknadsregioner eller kriteriet att skapa goda förutsättningar för att samordna den statliga länsindelningen med den regionala. 13

14 1.2.4 Verksamhet Kriterier Indelningslagen En indelningsändrings inverkan på den landstingskommunala servicen och förutsättningarna för att bedriva den landstingskommunala verksamheten ska beaktas. Fördelar med en indelningsändring kan vara exempelvis att landstingsgränsen kommer att dras på ett sätt som underlättar den landstingskommunala verksamheten. Den fördel som en indelningsändring skulle medföra för ett landsting måste alltid vägas mot de effekter som ändringen kan ha för ett annat landsting. Ansvarskommittén Varje regionkommun bör ha ett eget regionsjukhus eller, om så inte är möjligt, etablera ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det. En indelningsändring kan medföra sådana fördelar från allmän synpunkt som inte direkt anknyter till landstingskommunala förhållanden men som ändå kan utgöra skäl för ändring i indelningen. Det kan vara fråga om invånarnas närhet till landstingskommunal eller annan service, deras tillgång till kommunikationer, utbildning, kulturutbud osv. Bakomliggande resonemang Landstingen i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Västernorrland bildar tillsammans den Norra sjukvårdsregionen en av landets sex sjukvårdsregioner. Regionsjukhus är Norrlands Universitetssjukhus (NUS) i Umeå. De berörda landstingen har sedan många år en nära samverkan kring den högspecialiserade vården (sedan 2005 inom ramen för Norrlandstingens regionförbund). Denna samverkan omfattar även en rad andra verksamhetsområden. Norrlands Universitetssjukhus (NUS) i Umeå är en viktig samarbetspartner för Umeå Universitet, Luleå Universitet och MittUniversitetet. Genom sin roll inom kunskapsförsörjning och forskning och med sin högkvalificerade vård är NUS ett nav i hela Norrlands hälso- och sjukvårdssystem. NUS spelar som utbildningsaktör en stor roll för landstingens personalförsörjning. Ur hälso- och sjukvårdens perspektiv spelar också Västernorrlands län en central roll avseende vilka effekter som kommer att uppstå vid bildandet av regionkommun(-er). Om Västernorrland delas och i så fall hur medför konsekvenser för patientströmmar, kunskapsförsörjning, samt möjligheter till effektivisering och specialisering inom hälso- och sjukvården i hela norra Sverige. Verksamhetseffekterna av alternativa geografier i norra Sverige är alltså beroende av gränsdragningarna i Västernorrlands län. 14

15 Vid sidan av vårdsektorn bedriver varje landsting en rad andra verksamheter av betydelse för regionens invånare. Det rör trafik, kultur, vissa utbildningsinsatser, regional utveckling och näringslivsfrågor mm. En samlad bild av verksamhet och samverkan kring regionala utvecklingsfrågor visar att det finns en rad initiativ som redan idag går över länsgränserna. Även om bilden är fragmenterad är samverkan vanligt förekommande, såväl mellan de fyra länen som i konstellationer av två län, i det senare fallet vanligen Norrbotten/Västerbotten respektive Västernorrland/Jämtland. Bedömning av hur kriterierna uppfylls Ansvarskommitténs kriterium om att en regionkommun bör ha ett eget regionsjukhus uppfylls i alternativen Norrland 1 4. Kriteriet uppfylls även för region Mitt- Sverige om regionkommunen tecknar avtal om vård vid NUS. Region MittSverige kan också välja att teckna avtal med ett annat av landets regionsjukhus. Det torde vara av allmänt intresse att NUS kritiska massa inte äventyras. Även om samtliga alternativ således klarar kriteriet om ett regionsjukhus antingen genom gemensamt ägande och drift eller via avtal (t ex inom beställarförbund) finns det skillnader. Vi bedömer att alternativet Norrland 1 bäst möter Ansvarskommitténs kriterium. Frågor om kostnadsfördelning och insyn i verksamheten vid regionsjukhuset blir i detta alternativ en gemensam angelägenhet inom en och samma regionkommun. Men även övriga alternativ uppfyller kriteriet genom lösningar som i många avseenden kan jämföras med dagens. En uppdelning av länssjukhuset Sundsvall-Härnösand riskerar att skapa en rad komplikationer då verksamheterna där inte enbart utgör en integrerad helhet utan också är viktiga partners i vårdkedjan med sjukhusen i Sollefteå och Örnsköldsvik. I indelningslagen sägs att en förändring bör bidra till att underlätta den landstingskommunala verksamheten. I detta fall bryts en uppbyggd verksamhetslogik. Alternativet MittSverige innebär att risk finns för att det skapas en överkapacitet inom regionkommunen med två stora sjukhus i Sundsvall och Östersund på grund av förändrade patientflöden i de delar av Västernorrlands län som inte ingår. Alternativet Norrland 1 kan bedömas bäst uppfylla indelningslagens och Ansvarskommitténs kriterier. Även Norrland 2 bör långsiktigt kunna ge fördelar jämfört med dagens situation. I dessa båda alternativ skapas förutsättningar att se över den samlade sjukhusstrukturen i hela den nya regionen. Detta bör kunna leda till en ytterligare effektivisering av sjukvårdsorganisationen, t.ex. genom bättre samordning av sjukvården och en ökad specialisering vid de enskilda sjukhusen. Alternativen Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige uppfyller Ansvarskommitténs kriterium om regionsjukhus men bedöms inte kunna genomföras utan effekter på angränsande landsting då de bryter upp etablerade verksamhetslogiker. När det gäller kriteriet annan samhällsservice och kultur är framförallt en samstämmighet mellan de verksamheter som ska bedrivas och de funktionella arbetsmarknadsregionerna viktig för hur väl kriteriet uppfylls. Skälet till detta är att verksamheterna riktar sig till människor och företag i deras vardagsgeografi som i de flesta avseenden bestäms av den funktionella regionens utbredning. En delning av 15

16 Sundsvalls arbetsmarknadsregion är en försvårande omständighet, inte enbart utifrån människors och företags vardag utan även för de berörda verksamheternas effektivitet och finansiering. I vissa avseenden, främst beträffande infrastruktur, kollektivtrafik, medfinansiering av olika utvecklingsinsatser, men även avseende större institutioner som teatrar eller museer, är en regionkommuns förutsättningar att planera, finansiera och driva verksamheten i samspel med stat och andra aktörer viktiga vid en bedömning av hur väl kriteriet uppfylls. Genom att, som i alternativen Norrland 2 4 samt MittSverige, skilja av delar av Västernorrland och/eller Jämtland kan förvisso etablerad samverkan fortgå inom ramen för olika avtal om en eller två regionkommuner bildas i norra Sverige. Detta må gälla ALMI, hanteringen av EU:s strukturfonder, det internationella samarbetet osv. En regionkommun vars geografi motsvarar etablerade utvecklingssamarbeten och som kan möta staten med ett samlat mandat torde vara en starkare part i de olika förhandlingar och överenskommelser som numera präglar det regionala utvecklingsarbetet än dagens frivilliga samarbeten över länsgränser. Allokering av resurser och nödvändiga prioriteringar underlättas också i en sådan lösning. Här framstår Norrland 1 som den starkaste aktören. Även inom kulturområdet skulle bildandet av regionkommun(-er) i norra Sverige kunna medföra förbättrade förutsättningar. För att långsiktigt säkra kulturens utvecklingsmöjligheter och finansiering är samverkan och samspel med andra politikområden och med regionens näringsliv av ökande betydelse. Och precis som inom andra utvecklingsområden blir då regionens ekonomiska och personella resurser en viktig faktor. Om den statliga kulturutredningens förslag genomförs kommer regionernas roll och inflytande att öka. För att axla detta nya ansvar på ett fullgott sätt kommer inte dagens landsting i norra Sverige att vara tillräckligt stora. Sammantaget bedömer vi att Norrland 1 torde vara det starkaste alternativet, och liksom Norrland 2 skapa möjligheter till förbättrade verksamhetsförutsättningar. Alternativen Norrland 3 och Norrland 4, samt MittSverige kommer också att få större resurser än dagens landsting. De senare alternativen skapar dock en rad frågor som måste lösas ut, framförallt utifrån dagens samverkansmönster och uppbyggda verksamhetslogiker i Västernorrlands län. 16

17 1.2.5 Ekonomi Kriterier Indelningslagen *) En indelningsändrings inverkan på landstingskommunal service och kommunalekonomiska frågor, såsom förvaltningskostnader och den landstingskommunala utdebiteringen, ska beaktas. Ansvarskommittén **) *) Kommentar: Indelningslagen saknar specifika kriterier men anger att långsiktigt förbättrade förutsättningar för verksamheten är en viktig faktor. **) Kommentar: Ansvarskommittén ställer inga specifika krav på en regionkommuns ekonomi. En av kommitténs utgångspunkter är dock att de utmaningar som offentlig sektor står inför kräver starkare och större regioner. Bakomliggande resonemang Enligt kommentarerna till indelningslagen är en förutsättning för en regionbildning genom en större indelningsändring bl. a. att förändringarna beträffande landstingens ekonomi är acceptabla. Nästan hälften av landets landsting redovisade ett underskott för år 2008, däribland de fyra norrlandslandstingen. De tidiga prognoserna för år 2009 pekar på ett samlat underskott för dessa landsting på totalt 488 mkr. Den egna uppräknade skattekraften är högst i Region Norrland 2 och lägst i Region Norrland 4. På landstingsnivå har Landstinget Västernorrland den högsta skattekraften och Jämtlands läns landsting den lägsta. Genom inkomstutjämningen i dagens kommunala utjämningssystem kommer dessa skillnader i huvudsak att utjämnas. Sjukvården utgör den helt dominerande delen av regioners och landstings verksamhet. Hälso- och sjukvårdens (exkl. tandvård) andel av de totala nettokostnaderna uppgår till ungefär 90 %. Därför hänger frågan om att klara landstingens/regionernas ekonomi nära samman med finansieringen av sjukvården. I samtliga regionalternativ är nettokostnaden i kr per invånare för hälso- och sjukvården högre än i riket. Via kostnadsutjämningen i skatteutjämningssystemet lämnas dock kompensation för ålder, socioekonomi och geografi som till stor del utjämnar skillnaden mot riket. Om hela pensionsåtagandet beaktas är det ekonomiska läget bekymmersamt på sikt för flertalet landsting/regioner och många kommuner. I de olika regionalternativen uppgår soliditeten till mellan -71 % och 73 %. Alla fyra landstingen har därför en utmaning under kommande år med att bedriva en effektiv verksamhet samtidigt som gjorda pensionsåtaganden finansieras och en rimlig utdebitering bibehålls. Efter Norrbottens läns landstings höjning av skattesatsen för år 2009 med 98 öre till 10,40 kr och Jämtlands läns landstings höjning med 45 öre till 10,60 kr är det 17

18 endast små skillnader i utdebiteringen mellan landstingen i norra Sverige. I de olika regionalternativen blir därför förändringen av skattesats för att få oförändrade skatteintäkter marginell. Bedömning av hur kriterierna uppfylls Det ekonomiska läget är kärvt i många landsting och så även i de fyra norrlandslandstingen. Förutsättningarna i ekonomiskt hänseende torde dock inte bli sämre om en eller två regioner bildas i Norrland. Tvärtom kan etablerandet av regionkommun(-er) i Norrland innebära en nystart i strävandena att åstadkomma ekonomisk balans på kort och lång sikt. Förutsättningarna för detta är troligen bättre i en större region (Norrland 1 och Norrland 2) med större möjligheter till skalfördelar inom den specialiserade vården genom samplanering och bättre arbetsfördelning mellan olika vårdenheter. 18

19 2. INLEDNING 2.1 Inlämnade ansökningar om bildande av regionkommun Landstingen i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Västernorrland har i olika skrivelser till regeringen ansökt om att få bilda regionkommun(er). De har i kompletterande skrivelser och vid möten med Kammarkollegiet förklarat sina ambitioner avseende bildande av regionkommun(er) i norra Sverige. Baserat på de inlämnade ansökningarna och kompletterande information som inhämtats från de fyra landstingen framkommer att det sammantaget handlar om fem alternativa geografier. Dessa är: a) En regionkommun som omfattar Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting, landstinget Västernorrland samt Jämtlands läns landsting fortsättningsvis benämnd Norrland 1. b) En regionkommun som omfattar Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting samt landstinget Västernorrland fortsättningsvis benämnd Norrland 2. c) En regionkommun som omfattar Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting samt landstinget Västernorrland med undantag av Sundsvall och Ånge kommuner fortsättningsvis benämnd Norrland 3. d) En regionkommun som omfattar Norrbottens läns landsting, Västerbottens läns landsting samt landstinget Västernorrland med undantag av Sundsvall, Ånge och Timrå kommuner fortsättningsvis benämnd Norrland 4. e) En regionkommun som omfattar Jämtlands läns landsting och Sundsvall och Ånge kommuner i Västernorrlands län fortsättningsvis benämnd MittSverige. För samtliga dessa geografier finns stöd i inlämnade skrivelser och gjorda uttalanden. Det bör i detta sammanhang påpekas att de inlämnade ansökningarna leder fram till ett pussel där enbart två varianter passar ihop: Norrland 1 Norrland 3 och MittSverige Övriga alternativ är inte helt kongruenta och får dessutom konsekvenser för angränsande län. Norrland 2 innebär att Jämtlands län blir över Norrland 4 passar inte helt ihop med MittSverige (Timrå kommun) I praktiken handlar således ett indelningsbeslut för norra Sverige om två huvudfrågor. Den första frågan är om Norrland ska utgöra en eller två regionkommuner. Den andra frågan aktualiseras om svaret på den första frågan är två regionkommuner. Var bör gränsen mellan dessa två regionkommuner i så fall gå? Norrland är del av en större helhet, dvs ett regionpussel för hela landet, vilket innebär att en indelningsändring innefattande de två sydligaste länen kan ge effekter på angränsande län. Utredningsarbetet har dock avgränsats till att gälla enbart de ovan angivna 19

20 fem alternativen och således varken omfattat att gå utanför lagda ansökningars territorium eller att peka på andra möjliga alternativ. 2.2 Utgångspunkter för utredningens analyser Denna utredning syftar till att belysa hur bildande av en eller två regionkommuner med ovan redovisade geografiska avgränsningar överensstämmer med de kriterier som uppställs i indelningslagen respektive Ansvarskommitténs slutbetänkande. Utredningen syftar också till att översiktligt belysa hur de ekonomiska förutsättningarna kan komma att påverkas vid den föreslagna förändringen, samt vilka frågor som bör omfattas av en kommande ekonomisk reglering. Vid detta uppdrags genomförande är det fortfarande oklart vilken geografi som blir den slutliga. Därför har Kammarkollegiet bedömt att ett slutligt förslag till ekonomisk reglering av resurs- och effektivitetsskäl kan tas fram när ett slutligt ställningstagande om geografi föreligger. Totalt handlar denna utredning om att belysa ett stort antal, delvis överlappande kriterier: Ansvarskommitténs kriterier Indelningslagens kriterier Ekonomiska kriterier Statens organisation Befolknings- och skatteunderlag Landstingens ekonomiska läge Storlek (befolkningsunderlag) Regionsjukhus Universitet (inklusive FoUresurser) Sammanhållna arbetsmarknadsregioner Sjukvårdens organisering och ekonomi Näringsgeografiska samband Annan samhällsservice och kultur Bättre villkor för demokratin Identitet (anknytning) Med tanke på uppdragets pressade tidsram har Sweco Eurofutures efter samråd med Kammarkollegiet valt att gruppera kriterierna under fyra huvudrubriker för att effektivisera uppdragets genomförande och bidra till att undvika dubbelarbete. Det är vår förhoppning att en sådan gruppering gör slutresultatet mer användbart för den politiska bedömning som följer under hösten Efter omgruppering ser utgångspunkterna för de analyser som redovisas i denna utredning ut enligt nedan. För att underlätta för läsaren har i den sammanfattande analysen i föregående kapitel de ekonomiska förutsättningarna skiljts ut under ett särskilt avsnitt. 20

21 BEDÖMINGSASPEKT/KRITERIUM KRAVSTÄLLARE 1) AK IL EK 1. Befolknings- och skatteunderlag 1.1 Befolkningsstorlek X X X 1.2 Demografi X X 1.3 Inkomster X X 2. Verksamhet 2.1 Nyckeltal för landstingens verksamheter X 2.2 Sjukvårdens organisering och ekonomi X X 2.3 Landstingens ekonomi X X 2.4 Skiss till ekonomisk reglering X X 3. Demokrati 3.1 Identitet och tillhörighet X X 3.2 Demokratins villkor X 4. Regional funktionalitet 4.1 Överensstämmelse med statens indelning X 4.2 Effekter för annan (landstings-)kommunal service X X 4.3 Harmoni med arbetsmarknadsregionernas utveckling X X 4.4 Högre utbildning och regionala FoU-resurser X 1) AK= Ansvarskommittén, IL= Indelningslagen, EK= Ekonomiska förhållanden 21

22 3. UPPDRAGET I detta kapitel redogörs för utredningsuppdragets ramar och utgångspunkter. I korthet redovisas också hur utredningsarbetet genomförts. 3.1 Kammarkollegiets uppdrag En ändrad landstingsindelning är direkt kopplad till en ändrad länsindelning eftersom landstingens geografiska avgränsning är direkt kopplad till länsindelningen genom 1 kap. 2 kommunallagen. 6 Där stadgas att varje landsting omfattar ett län om inte något annat är särskilt föreskrivet. Bildande av en regionkommun som omfattar fler än ett län medför med automatik en förändrad landstingsindelning. Sådana ändringar ska enligt indelningslagen utredas av Kammarkollegiet. Regeringen har därför överlämnat de ansökningar om bildande av regionkommun som omfattar fler än ett län till Kammarkollegiet för prövning. 7 Kammarkollegiet har beslutat att utredningen även ska belysa de inlämnade ansökningarnas överensstämmelse med de kriterier Ansvarskommittén föreslagit ska gälla för bildande av en regionkommun. Kammarkollegiet har också beslutat att föreliggande utredning endast översiktligt ska belysa frågor kopplade till ekonomisk reglering och systemet för kommunalekonomisk utjämning. Regeringen har den 16 juni 2009 beslutat om utredningsdirektiv för en översyn av statlig regional förvaltning m m. 8 Av direktiven framgår att utredaren bland annat ska redogöra för och vid behov ge förslag på eventuella följdändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning. 3.2 Indelningslagens utgångspunkter Bestämmelser om ändringar i landstingsindelningen finns i andra kapitlet i lagen (1979:411) 9 om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Där framgår att en ändring i landstingsindelningen endast får ske om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. För att utgöra skäl för en indelningsändring måste uppkomna fördelar antas bli bestående och medföra en lösning under överskådlig framtid av de aktuella problemen. Indelningslagen anger inga ytterligare, mer specifika kriterier för prövningen av en indelningsändring. Det innebär att utredningen av en indelningsändring handlar om en skälighetsbedömning där olika intressen vägs mot varandra och belyser alla omständigheter som talar för eller mot en indelningsändring. Vilka skäl för indelningsändring som måste finnas och hur tungt de ska väga i förhållande till even- 6 (1991:900) 7 Regeringsbeslut Dir 2009:62 9 Lagen omtryckt 1988:198 22

23 tuella skäl mot en ändring blir således en fråga om praxis. Visst stöd finns i förarbetena till indelningslagen. Där anges ett antal faktorer som bör beaktas Sjukvårdens organisering och ekonomi En indelningsändrings inverkan på den landstingskommunala servicen och förutsättningarna för att bedriva den landstingskommunala verksamheten ska beaktas. Fördelar med en indelningsändring kan vara exempelvis att landstingsgränsen dras på ett sätt som underlättar den landstingskommunala verksamheten. Den fördel som en indelningsändring skulle medföra för ett landsting måste alltid vägas mot de effekter som ändringen kan ha för ett annat landsting. Om landstingen i sådana fall är överens om indelningsändringen, och några olägenheter inte väntas uppkomma från allmän synpunkt, behöver kraven på styrkan hos de skäl som anförs för indelningsändringen enligt förarbetena inte sättas särskilt högt Näringsgeografiska samband En större indelningsändring av det slag som nu är aktuellt motiveras givetvis av flera skäl. De näringsgeografiska frågorna har en stor betydelse. Den regionala utvecklingen av arbetsmarknad och service kan t ex tänkas ställa krav på ändringar i den landstingskommunala indelningen. Det gäller t.ex. tätortsstruktur, avståndsförhållanden, arbetsmarknad, sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik Befolknings- och skatteunderlag Indelningsändringens inverkan på landstingskommunal service och kommunalekonomiska frågor, såsom förvaltningskostnader och den landstingskommunala utdebiteringen, ska beaktas. I detta avseende är också befolkningsunderlaget, inklusive den förväntade befolkningsutvecklingen och demografiska förhållanden, en viktig faktor Annan samhällsservice och kultur En indelningsändring kan medföra sådana fördelar från allmän synpunkt som inte direkt anknyter till landstingskommunala förhållanden men som ändå kan utgöra skäl för ändring i indelningen. Det kan vara fråga om invånarnas närhet till landstingskommunal eller annan service, deras tillgång till kommunikationer, utbildning, kulturutbud osv. Ändringar av gränsdragningen kan även medföra att fördelar uppnås inte bara för de berörda landstingen utan även för den statliga verksamheten en frågeställning som aktualiseras vid bildandet av regionkommuner Bättre villkor för demokratin Förbättrade förutsättningar och villkor för den kommunala demokratin kan motivera en indelningsändring. Kommunaldemokratiska frågor, som t ex förändringar i antalet förtroendevalda och alternativa former för medborgarinflytande genom lokala organ, är faktorer i bedömningen. Frågor som representativitet, identitet och tillhörighet/anknytning hör hemma under denna frågeställning. 10 Prop. 1978/79:157 23

24 3.3.6 Hänsyn till landstingets och befolkningens inställning Generellt gäller att vid prövning av en indelningsändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Vid ändringar i landstingsindelningen finns det i indelningslagen inga bestämmelser om att befolkningens uppfattning i frågan behöver undersökas. Kammarkollegiet har beslutat att Sweco Eurofutures i sitt utredningsarbete inte ska göra någon sådan undersökning. 3.3 Ansvarskommitténs utgångspunkter och kriterier Ansvarskommittén redovisade en rad olika utgångspunkter för att föreslå en ny regional samhällsorganisation. En utgångspunkt var att under de senaste decennierna har stegvisa förändringar av den regionala samhällsorganisationen övervägts eller beslutats utan inbördes samordning. Detta har enligt kommittén i sin tur medfört att den regionala samhällsorganisationen ger ett svagt och splittrat intryck, vilket leder till en rad olika problem. Kommittén slog också fast att en stor del av den offentliga verksamheten även i framtiden bör organiseras på regional nivå, som uppgifter med anknytning till regional utveckling, hälso- och sjukvård, samt samordning av statliga verksamheter. Ansvarskommitténs förslag om ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag och ett ökat territoriellt perspektiv i staten syftade till att komma till rätta med de problem som uppstår med ett stort antal aktörer med oklara och ofta överlappande ansvarsområden och en regionindelning som skiftar från sektor till sektor. Ansvarskommittén anlade ett framtidsperspektiv när den föreslog en förändrad regional samhällsorganisation. Det handlade inte bara om att lösa dagens problem, utan framför allt förmåga att hantera de utmaningar som kan förutspås om år. Kommittén bedömde att detta förutsätter en ny regional geografi, med väsentligt färre och mer jämnstora län och regionkommuner än i dag och med en gemensam indelning för alla delar av den regionala samhällsorganisationen som även som regel ska följas av alla statliga myndigheter. Ansvarskommittén ansåg att en ny läns- och regionkommunindelning bör utformas efter ett storlekskriterium, fyra strukturkriterier och ett samordningskriterium : Storlekskriterium 1. Riktvärdet för en regionkommuns befolkning bör vara mellan en och två miljoner invånare och inte utan starka skäl understiga en halv miljon invånare. Kommittén hade tre huvudskäl till varför de regionala enheterna för hälso- och sjukvård, regional utveckling och statlig verksamhet ska ha en viss minimistorlek och vara mer jämnstora än i dag. Dagens landsting har en alltför skiftande storlek och är genomgående för små för de krav som kommer att ställas på hälso- och sjukvården framöver inte minst vad gäller kunskapsbildning och kunskapsspridning. 24

25 Från regional utvecklingssynpunkt är det angeläget att varje regionkommun är tillräckligt stor och har tillräckliga utvecklingsresurser för att vara internationellt konkurrenskraftig och kunna bära ett självständigt utvecklingspolitiskt ansvar. Samtidigt underströk kommittén att det är viktigt att avstånden inte omöjliggör tillgänglighet och en gemensam utvecklingsagenda. Då dagens länsindelning inte är ändamålsenlig har de statliga myndigheternas regionindelning redan lämnat eller är på väg att lämna dagens län. Behovet av ett territoriellt perspektiv i staten med en direkt dialog mellan regeringen och de enskilda länsstyrelserna pekar entydigt i riktning mot väsentligt färre län Strukturkriterier 2. Varje regionkommun bör ha ett eget regionsjukhus eller, om så inte är möjligt, etablera ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det. Ansvarskommittén anförde särskilt att; Den nya läns- och regionkommunindelningen bör anpassas efter de specifika strukturer, som inte utan stora kostnader kan förflyttas eller kompletteras. En sådan struktur är landets åtta regionsjukhus, som är avgörande för kunskapsbildningen och kunskapsspridningen inom hälso- och sjukvården. De spelar också en central roll för de regionala kunskapscentra som Ansvarskommittén föreslog. 11 Med ett eget regionsjukhus kan respektive regionkommun enligt kommitténs bedömning svara för 99 procent av regioninvånarnas vårdbehov och bättre utveckla den egna vårdstrukturen. Såväl medicinsk kvalitet som kostnadsskäl talade enligt kommittén starkt för att högspecialiserad vård koncentreras till ett fåtal sjukhus och att antalet regionsjukhus inte bör öka. 3. Varje regionkommun ska ha minst ett universitet med betydande fasta forskningsresurser. 4. Arbetsmarknadsregionerna, så som de beräknas se ut 2030, utgör byggstenar i läns- och regionkommunindelningen och bör inte delas, annat än om mycket starka skäl föreligger. Ansvarskommittén menade att nyckeltillgångar i arbetet för hållbar utveckling och tillväxt är universitet och högskolor med betydande fasta forskningsresurser och arbetsmarknadsregioner, som är tillräckligt stora och dynamiska för att växa av egen kraft. Indelningen i arbetsmarknadsregioner ger ett mått på människors rörelsemönster och är därför naturliga byggstenar i planering av såväl trafik, infrastruktur och annan markanvändning som utbildning, vård och annan samhällsservice. 11 Se SOU 2007:10, Kapitel 4 (Hälso- och sjukvården) 25

26 Läns- och regionkommunindelningen bör inte utan starka skäl dela befintliga eller förväntade arbetsmarknadsregioner. 12 Däremot kan ett län eller en regionkommun med fördel bestå av flera arbetsmarknadsregioner och måste också göra det i glesare befolkade delar av landet. 5. Län och regionkommuner bör så långt som möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit. Ansvarskommittén menade att det är en styrka om läns- och regionindelningen kan grundas i en gemensam identitet eftersom politiska beslut kräver legitimitet och förankring. Samtidigt underströk kommittén att den regionala identitetens betydelse inte ska överdrivas, då det varken är möjligt eller önskvärt att bygga starkt identitetsbaserade regioner i Sverige. Ansvarskommittén valde istället att peka på storregionala samverkansmönster som redan vuxit fram inom olika samhällsområden. En samverkan som ofta har en stor faktisk betydelse för möjligheterna att samlas kring en gemensam politisk agenda och mobilisera utvecklingskraft och resurser Samordningskriterium 6. Statliga sektorsmyndigheter med regionindelning ska som regel en följa den nya, gemensamma läns- och regionkommunindelningen Ansvarskommittén anförde att det finns ett starkt behov av en gemensam regionindelning inom staten och mellan staten och den kommunala sektorn. Länsindelningen bör därför överensstämma med regionkommunindelningen och sektormyndigheter med regionindelning bör följa länsindelningen i sin inre organisation. Det skulle öka överskådligheten för medborgaren och är enligt kommittén en förutsättning för samverkan inom samhällsorganisationen och för ett tvärsektoriellt arbetssätt. Detta kriterium har inte analyserats närmare i denna utredning, då det inte är en förutsättning utan snarare en följd av bildandet av en ny regionkommun i enligt med inlämnad ansökan. Vi har därför valt att enbart konstatera i vilka avseenden statens regionala organisation överensstämmer med den geografi som anges i ansökan om bildande av regionkommun. Regeringen har i juni 2009 fastlagt direktiv för en utredning kring en översyn av den statliga regionala förvaltningen. 13 Utredningsdirektiven tar avstamp från Ansvarskommitténs slutbetänkande och utredningen ska ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. För att möjliggöra eventuella ändringar i landstingsindelningen ska utredaren lämna förslag på en lag om indelningsdelegerade för landsting. Utredaren ska även lämna förslag på eventuella följdändringar i olika författningar som översynen och eventuella läns- och landstingssammanläggningar ger upphov till och belysa eventuella behov av förändringar i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december Ansvarskommittén utgick här från Nuteks rapport (2006:18) Framtidens arbetsmarknadsregioner Dir. 2009:62, Översyn av statlig regional förvaltning m.m. 26

27 3.4 Metod och genomförande Underlagsmaterial Denna utredning bygger som tidigare nämnts på inlämnade ansökningar från berörda landsting. Till ansökningarna har i vissa fall bifogats olika typer av kompletterande material. Många kommuner har i skrivelser gjort uttalanden utifrån sitt perspektiv. Sammanlagt innebär det att nära 100 olika handlingar inlämnats i frågan om regionkommun(-er) i norra Sverige till Kammarkollegiet. Därtill har Norrstyrelsen, som bistår de tre landstingen i Norrbotten, Västerbotten och Västernorrland med föreberedelsearbetet inför bildande av regionkommun, och Jämtlands läns landsting tagit fram en rad olika kartläggningar och utredningar. Totalt omfattar underlagsmaterialet från de fyra länen ett trettiotal och i flera fall mycket omfattande separata utredningar. Som grund för gjorda överväganden och bedömningar har därtill ett stort antal statliga utredningar, forskningsrapporter och andra underlag studerats. Under arbetets gång har det uppstått behov av att komplettera underlagsmaterialet inom vissa sakområden. Dessa kompletteringar har huvudsakligen gjorts av Sweco Eurofutures genom insamling av fakta och analys från olika källor. Landstingen har under hela utredningsarbetet varit behjälpliga och vid förfrågan från Kammarkollegiet eller projektteamet gjort särskilda insatser, t.ex. avseende ekonomiska nyckeltal, som stöd för utredningsarbetet Utredningsarbetets disposition Utredningsarbetet inleddes i slutet av maj och har genomförts under sommaren Arbetet har omfattat tre huvudsakliga element, där den inledande fasen huvudsakligen utgjordes av en omfattande kvantitativ analys. I ett första steg sammanställdes och jämfördes inledningslagens och Ansvarskommitténs kriterier för att identifiera överlappningar eller eventuellt motstående kriterier. Därefter gjordes en noggrann genomgång av inlämnat material. Syftet var att utifrån inledningslagens och Ansvarskommitténs kriterier, samt ekonomiska nyckeltal identifiera eventuella behov av kompletteringar i landstingens och kommunernas underlagsmaterial. Under denna fas skickades också en begäran om kompletteringar ut till de berörda landstingen. Ett omfattande arbete genomfördes även för att sammanställa fakta och simulera olika framskrivningar på regionkommunnivå. I fas två gjordes en kvalitativ analys, där ansökningarna har bedömts ur tre synvinklar. Det innebar att ansökningarna bedömdes utifrån uppfyllande av indelningslagens formella krav, utifrån ansvarskommitténs förslag och grunder, samt de kommunalekonomiska konsekvenserna av en ändrad indelning. För att kvalitetssäkra vår analys genomfördes den 28 juli 2009 ett möte med tjänstemannaledningarna i de berörda landstingen. I den avslutande sammanfattande analysen har fakta och analys bedömts utifrån ett helhetsperspektiv, inklusive att i den mån det varit relevant korrelera de olika bedömningskriterierna med varandra. Delar av projektteamet eller teamet gemensamt har genomfört ett antal möten där resonemang förts med fokus på hur krite- 27

28 rierna uppfylls, relevans och konsekvenser. I denna fas har också särskild omsorg lagts vid att göra jämförelser med erfarenheterna från Västra Götalandsregionen och Region Skåne, samt forskningsrön från bl. a. Göteborgs Universitet och SOMinstitutet. Uppdraget har varit tydligt avgränsat det har enbart omfattat de inlämnade ansökningarna. Det innebär att utredningens resonemang i vissa avseenden kan uppfattas utelämna uppenbara alternativa lösningar eller konsekvenser involverande angränsande län, alternativa geografier osv. Det bör därför understrykas att uppdraget inte har varit att göra en ny Ansvarsutredning utan att så långt möjligt strikt bedöma inlämnade ansökningars överensstämmelse med indelningslagens och Ansvarskommitténs kriterier. Den korta utredningstiden hade för övrigt inte medgivit den typen av utvidgade resonemang och analyser. En utmaning har varit att ur det omfattande material som tagits fram och studerats under arbetets gång så långt möjligt dra ut ett koncentrerat av beskrivningar och analys. Detta med en ambition att underlätta för läsaren att ta till sig utredningens resultat utan att helt utelämna för vår bedömning nödvändiga bakgrundsresonemang. Av detta skäl har en särskild rapportbilaga tagits fram för den som vill fördjupa sig ytterligare. Löpande under arbetets gång har avstämningsmöten genomförts med Kammarkollegiet. För att så långt möjligt säkra fakta har kontakter vid flera tillfällen tagits med olika sektorsföreträdare inom landstingen. 28

29 4. ALTERNATIVEN I detta kapitel redovisas några grundfakta avseende de alternativa regionkommunerna i norra Sverige utifrån geografi, befolkningsstorlek, näringsgeografi, antalet universitet/högskolor osv. 4.1 Regionkommunernas geografi Kartorna nedan visar de alternativa regionkommunernas utbredning enligt inlämnade ansökningar. Benämningarna med beskrivning av ingående landsting och i vissa fall kommuner, samt i vilka avseenden de olika geografierna är kompatibla har redovisats i tidigare avsnitt. Bild 4.1: De alternativa regionkommunerna i norra Sverige, samt dagens residensstäder. 29

30 4.2 Grundläggande fakta om regionkommunerna Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Befolkning 2008: Invånare den 31/ Andel av Sveriges befolkning (%) Geografi: *) 9,5 8,1 7,0 6,8 2,5 Antal kommuner Landareal (km 2 ) Andel av Sveriges areal (%) Befolkningstäthet (invånare/km 2 ) 54,7 42,7 41,1 41,0 13,6 3,9 4,3 3,8 3,7 4,2 Näringsgeografi: Antal arbetstillfällen (2007) Antal funktionella arbetsmarknadsregioner (FA) (+ en till ytan mindre andel av FA- Sundsvall) 21 (+ en till ytan ännu mindre andel av FA- Sundsvall) 2 (+ den till ytan största andelen av FA-Sundsvall) Antal funktionella arbetsmarknadsregioner enligt Nuteks/Tillväxtverkets prognos (2030) **) (+ en till ytan större andel av FA- Sundsvall än år 2009) 20 (+ en till ytan större andel av FA- Sundsvall än år 2009) 2 (+ en till ytan mindre andel av FA-Sundsvall än år 2009) Högre utbildning: Universitet/högskolor: 4 (LTU, UMU, SLU och MIUN) 4 (LTU, UMU, SLU och MIUN) 4 (LTU, UMU, SLU och MIUN) *) Kommentar: Landarealen för regionkommunerna är approximativ. 4 (LTU, UMU, SLU och MIUN) 1 (MIUN) **) Kommentar: Nutek/Tillväxtverket gör bedömningen att antalet lokala arbetsmarknader i Norrland 1-4 är färre år De förändringar som antas ske är att arbetsmarknadsregionerna i Arjeplog och Arvidsjaur utgör en gemensam arbetsmarknad, att Malå blir en egen lokal arbetsmarknad (tillhör idag Lyckseles lokala arbetsmarknad) samt att Sundsvall och Kramfors utgör en lokal arbetsmarknadsregion. Tabell 4.1: Fakta om regionkommunalternativen 30

31 5. BEFOLKNING Detta kapitel beskriver befolkningsunderlaget och befolkningsstrukturen med förändringstendenser och utblick mot 2030 vad avser folkmängd, arbetsmarknadens struktur och inkomster i föreslagna regionkommuner. 5.1 Demografi Befolkningsutvecklingen i Sverige har i stort präglats av samma mönster under hela efterkrigstiden en fortgående koncentration av befolkningen till större städer på bekostnad av glesbygd, landsbygd och mindre tätorter. I synnerhet under de senaste åren har många kommuner präglats av befolkningsminskningar. En kraftig förskjutning mot större städer i södra Sverige och längs Norrlandskusten har inträffat. Stora delar av Småland, Dalsland, Värmland, Bergslagen och hela Norrlands inland har samtidigt upplevt en ökad avfolkningstakt. Till skillnad från flyttströmmarna under och 1970-talen har de senaste decenniernas mellanregionala omflyttning inte primärt varit driven av skillnader i försörjningsmöjligheter. Inkomstförsäkringssystemet har, åtminstone fram till de senaste årens regeländringar, medfört att möjligheterna att stanna på hemorten trots brist på arbete ökat, samtidigt som regionalpolitiken under de senaste årtiondena inte varit inriktad på regional omflyttning utan snarast tvärtom. Istället förklaras den ökade omflyttningen på senare år i huvudsak av ungdomars flytt till studier. Det handlar då inte bara om den kraftiga utbyggnaden av universitet och högskola utan även att gymnasiestuderande i större utsträckning börjat söka sig till andra utbildningsorter än hemorten. Regionaliseringen av högskolan har i det här sammanhanget bidragit till skapandet av regionala tillväxtpoler och troligtvis dämpat centraliseringen till storstadslänen. I stort sett alla högskoleorter har uppvisat en positiv och många gånger kraftig befolkningstillväxt sedan 1990-talet. Enligt Långtidsutredningen 14 kommer storstadskoncentrationen avseende befolkning, sysselsättning och ekonomi att fortsätta. De kontorsbaserade näringarna dominerar utvecklingen och de stora, täta städerna har de mest gynnsamma förhållanden att skapa förutsättning för den interaktion mellan människor som dagens ekonomi till stor del består i. De stora städernas lockelse handlar emellertid inte bara om arbetstillfällen och karriärmöjligheter. Det handlar i minst lika stor grad om att individer, i synnerhet de unga som står för merparten av flyttningarna inom landet, dras till den smältdegel av människor, intryck och möjligheter som storstaden erbjuder. Regionförstoring, dvs. pendling över allt större avstånd, sprider tillväxten i de största stadsregionerna, men kärnan i de mindre regionerna tenderar att växa genom inflyttning från omlandet. 14 (SOU 2004:19) 31

32 Tätortsbefolkning Befolkningsutveckling Per kommun samt tätort Grönt = växande kommun/tätort Gult = stabil kommun/tätort Rött = krympande kommun/tätort Bild 5.1: Befolkningsutvecklingen i norra Sverige per kommun och tätort Källa: SCB Denna generella bild av befolkningsutvecklingen i Sverige märks tydligt i Norrland. Endast de större städerna, främst de med universitet eller högskola, har en över tid stabil eller positiv befolkningsutveckling. En överväldigande majoritet av Norrlands kommuner och tätorter i synnerhet de i inlandet upplever en successiv avfolkning. Högskolerekryteringen medför att strömmarna i hög grad går mot kusten och de större städerna, men även vidare söderut mot inte minst storstadslänen efter fullbordade studier. Sett till de fyra nordligaste landstingen som helhet har samtliga ett negativt flyttnetto gentemot övriga landet under det senaste decenniet. Nettoutflyttningen av individer i ung ålder återverkar på befolkningen i produktiv och familjebildande ålder, med krympande födelsetal och barnkullar som följd. Något som gett en åldrande befolkning och dödstal som överstigit födslarna på senare år. Invandringen, främst mottagandet av flyktingar, har dock i betydande utsträckning dämpat den befolkningsmässiga nedgången i samtliga län i Norrland, med tydliga toppar under 1990-talets och 2000-talets konfliktdrivna flyktingtillströmning till landet. Den nationella asyl-/invandringspolitiken har således kommit att spela 32

33 en stor roll för befolkningsutvecklingen i de fyra länen, liksom i många andra av Sveriges län vid sidan av storstadsregionerna Västernorrland Västerbotten Jämtland Norrbotten Tabell 5.1: Befolkningsförändringar i de fyra nordligaste länen perioden med bakomliggande komponenter Källa: SCB Sammantaget ger detta en utveckling där endast Västerbotten förmått upprätthålla stabil befolkning och tidvis även viss tillväxt på såväl, fem som tio och tjugo års sikt, medan Västernorrland, Jämtland och Norrbotten förlorat i befolkning i såväl det korta som det långa historiska perspektivet. Analogt med detta kommer samtliga alternativ till regionkommun att präglas av befolkningsnedgång, då Västerbottens något starkare trend inte förmår slå igenom i de norrlandsalternativ där länet ingår. På samma vis förmår inte Sundsvalls kommuns mer stabila utveckling kompensera för Jämtlands negativa trend i alternativet MittSverige. Kommunerna Ånge 33

34 och Timrå är i detta sammanhang försumbara, då de står för en mycket liten del av det totala befolkningsunderlaget oavsett alternativ. I jämförelse med riket är utvecklingen betydligt svagare i samtliga fyra län och alternativ till regionkommuner. Folkmängd Åldersfördelning Befolkningstrend, årlig ändring 31/ år år 65+ år 5 år 10 år 20 år Västernorrland ,6% 56,4% 21,0% -0,06% -0,34% -0,33% Jämtland ,6% 57,0% 20,4% -0,12% -0,38% -0,28% Västerbotten ,1% 58,5% 18,4% 0,14% 0,00% 0,20% Norrbotten ,4% 57,6% 20,1% -0,25% -0,42% -0,23% Norrland ,7% 57,4% 19,9% -0,06% -0,27% -0,14% Norrland ,7% 57,5% 19,8% -0,06% -0,25% -0,12% Norrland ,7% 57,5% 19,8% -0,10% -0,29% -0,13% Norrland ,6% 57,5% 19,9% -0,10% -0,30% -0,14% MittSverige ,7% 57,2% 20,0% 0,03% -0,21% -0,16% Riket ,6% 58,6% 17,8% 0,62% 0,45% 0,45% Tabell 5.2: Folkmängd, åldersfördelning och trender i de fyra norra länen samt i de alternativa regionkommunerna. Källa: SCB och Sweco Eurofutures egna beräkningar Även åldersmässigt har Västerbotten en något mer gynnsam situation än Västernorrland, Jämtland och Norrbotten, med högre andelar av befolkningen i ung (0-19 år) eller produktiv ålder (20-64 år) samt en lägre andel i hög ålder (65+). Skillnaderna mellan alternativen till regionkommuner är däremot små, med en konvergerande trend vad avser andel befolkning i produktiv ålder samt i stort sett samma förhållande mellan andelen i ung respektive hög ålder. Även om utvecklingen följer rikets, ligger nivåerna klart under vad avser såväl andel i produktiv befolkning som förhållandet mellan andel i ung resp. hög ålder. Medan riket på senare år haft en tendens till utplaning av kvoten mellan unga och äldre, har samtliga alternativ till regionkommuner en fortsatt tydlig trend mot en successivt åldrande befolkning. 59% 58% 57% 56% Befolkning år Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 Mittsverige Riket 2,5 2,0 1,5 1,0 0, år / 65+ år Tabell 5.3: Utveckling av befolkningen i produktiv ålder samt in-/utflöde under perioden (SCB) 34

35 Befolkningsminskningarna sker emellertid i en så pass begränsad takt att alla Norrlandsalternativ (Norrland 1-4) till regionkommun med marginal klarar det som Ansvarskommittén såg som en kritisk gräns vad gäller folkmängd, invånare. Såväl i perspektivet 2030 som med stor säkerhet på betydligt längre sikt än så. Beroende av alternativ ligger den linjära trenden på drygt till ca invånare. För alternativet MittSverige ligger folkmängden däremot under en kvarts miljon, vilket innebär att alternativet inte uppfyller Ansvarskommitténs kritiska gräns. Det bör dock noteras att ingetdera alternativet når upp till det som Ansvarskommittén ansåg var önskvärt befolkningsunderlag för en regionkommun, dvs. en till två miljoner invånare Folkmängd Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Önskvärt enligt Ansvarskommittén: 1-2 miljoner Kritisk gräns enligt Ansvarskommittén Tabell 5.4: Folkmängden i de olika regionalternativen jämfört med Ansvarskommitténs kriterium perioden , samt trendframskrivning till år Källa: SEB och Sweco Eurofutures egna beräkningar Den inomregionala fördelningen av befolkningen kommer i samtliga Norrlandsalternativ att präglas dels av en koncentration till kusten, dels av mycket långa avstånd och begränsade möjligheter för godtycklig regioninvånare att nå godtycklig punkt i regionen inom en dagsresa. Alternativet MittSverige är i mindre utsträckning behäftad med denna problematik, då drygt två tredjedelar av befolkningsunderlaget är samlat kring de två huvudorterna Sundsvall och Östersund, med knappt ett par timmars restid dem emellan. Dessa städer kompletterar därtill varandra i geografiskt hänseende, vilket ger balans mellan kust och inland. För Norrlandsalternativen framstår Umeå som dominerande centralort, men befolkningen är spridd på ett, beaktat befolkningsunderlaget, förhållandevis stort antal tätorter av likartad storlek, flertalet lokaliserade vid kusten. Tidsavståndet mellan dessa är i genomsnitt flera timmar och åtkomsttiden är för stora delar av inlandet avsevärt 35

36 större än så. Interaktionsmöjligheterna på dagsbasis framstår som begränsade annat än längs delsträckor av kustremsan. Tätortsbefolkning Norrland 1 Norrland 2 Befolkningsutveckling Per tätort Grönt = växande tätort Gult = stabil tätort Rött = krympande tätort Norrland 3 Norrland 4 Mittsverige Bild 5.2: Befolkningsutveckling i de alternativa regionkommunerna, fördelning på tätorter perioden Källa SCB Befolkningstätheten är däremot på jämbördigt låg nivå i samtliga alternativ, med värden kring 4 invånare per kvadratkilometer att jämföra med riksgenomsnittet om knappt 23 invånare per kvadratkilometer. Jämfört med dagens landsting är det främst Västernorrland som förlorar i täthet oavsett regionalternativ. Västerbotten ligger på ungefär likvärdig nivå som föreslagna regionalternativ, medan Jämtland och Norrbotten har en lägre befolkningstäthet i dagsläget än vad som skulle bli fallet vid något av de alternativ dessa landsting ingår i. 36

37 Befolkningstäthet Inv per kvadratkm Riket Mittsverige Norrland 4 Norrland 3 Norrland 2 Norrland 1 Norrbotten Västerbotten Jämtland Västernorrland Tabell 5.5: Befolkningstäthet i de fyra nordligaste länen samt i de fem regionalternativen jämfört med riket. Källa: SCB samt Sweco Eurofutures egna beräkningar 5.2 Arbetsmarknad Som framgått av föregående avsnitt har de större städerna såväl en strukturell som individuell attraktionskraft på framför allt ungdomar och yngre vuxna, som står för merparten av flyttningarna inom landet. Många mindre orter och kommuner i Sverige har, även trots ett många gånger starkt näringsliv, svårt att behålla sin befolkning. Något som långsiktigt får effekter på såväl den lokala ekonomin som produktionspotentialen, då individer står för den efterfrågan som stimulerar lokala näringar och då individers kunskap, engagemang och kreativitet är den mest väsentliga produktionsfaktorn i den moderna ekonomin. I kombination med en ökad rörlighet i samhället, där bilburet handlande i stora köpcentra är ett av många uttryck, har det även inneburit en koncentration av köpkraft till de stora befolkningskoncentrationerna med näromgivning. Utbudet av offentliga välfärdstjänster följer samma logik, med en successiv storleksrationalisering av vård, skola och omsorg till större serviceenheter lokaliserade till större centralorter. I stort sett alla ekonomiska aktiviteter uppvisar i varierande grad en sådan koncentrationstendens. Nio av tio nytillkomna arbetstillfällen har sedan mitten av 1990-talet vuxit fram i landets fem största arbetsmarknadsregioner. Ingen av dessa ligger i norra Sverige. Jobbtillväxten förväntas enligt Långtidsutredningen fortsatt bli starkt polariserad till i första hand de tre storstadsregionerna, som därmed kraftigt ökar sina andelar av den totala sysselsättningen i landet. Även globalt sett sker en koncentration av världsekonomin till snabbt växande urbana megaekonomier. Konkurrenskraft har allt mer kommit att förknippas med skal- och breddfördelar på funktionell regional nivå, i Sverige till stor del korrelerat med befolkningsunderlaget i pendlingsregionerna. Strukturellt sker en successiv omorientering mot tjänstebetonade verksamheter inte minst kontorsnäringar och den lokalmarknadsdrivna tillväxten ökar i betydelse, inte minst i de större stadsregionerna. Samtidigt har även utrikeshandeln en 37

38 kraftigt stigande trend till följd av globaliseringen av ekonomin och avregleringar på världsmarknaden. I denna utveckling har de fyra nordligaste länen ett till synes ojämnt styrkeförhållande. Västerbotten framstår som klart starkast, trots en sysselsättningsutveckling svagare än rikets allt sedan krisen på 1990-talet. Skillnaderna är emellertid i hög grad korrelerade med befolkningsutvecklingen, såsom den beskrivs ovan. En krympande befolkning innebär som regel en minskande sysselsättning, allt annat lika. Om man istället ser till förvärvskvoten hur stor del av befolkningen som förvärvsarbetar är skillnaderna avsevärt mindre såväl mellan länen som gentemot riket. Dock indikerar arbetslöshetssiffrorna för 2008 ett något större matchningsproblem i de nordliga landstingen än för riket, förutom i Västerbotten som hade en lägre arbetslöshet än riksgenomsnittet. Skillnaderna mellan regionalternativen blir dock små, då Norrbotten, som ligger sämst till i detta avseende, till stor del tar ut Västerbottens relativt sett goda värde. Sysselsättningsutveckling Indexerad, 1990=100 Sysselsättningsutveckling Indexerad, 1990= Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten Riket Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 Mittsverige Riket Förvärvskvot Förvärvskvot 0,54 0,52 0,50 0,48 0,46 0,44 0,42 0,40 Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten Riket 0,54 0,52 0,50 0,48 0,46 0,44 0,42 0,40 Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Riket Tabell 5.6: Sysselsättningsutveckling och förvärvskvot i de fyra nordligaste länen samt i de alternativa regionkommunerna jämfört med riket perioden Källa: SCB 38

39 Arbetstillfällen Andel i konkurrensutsatt Arbetslösa, bef år 2007 sektor AKU 2008 Västernorrland % 7,0% Jämtland % 7,3% Västerbotten % 5,5% Norrbotten % 7,9% Norrland % 6,8% Norrland % 6,8% Norrland % 6,9% Norrland % 6,9% MittSverige % 7,1% Riket % 6,2% Tabell 5.7: Arbetstillfällen, sektorsfördelning samt arbetslösa i de fyra länen samt i de alternativa regionkommunerna Källa: SCB samt Sweco Eurofutures egna beräkningar 5.3 Inkomst Även om Norra Sverige till stor del kännetecknas av höga förädlingsvärden i den exportinriktade industrin är det endast Norrbotten som ligger över riksgenomsnittet vad gäller BRP per sysselsatt, medan övriga län ligger strax under. Sett till löneandelen av förädlingsvärdet ligger samtliga län under riksgenomsnittet, dvs. löntagarna i Norrland har något sämre löner än genomsnittssvensken. Även sett till produktionsvärdet per invånare understiger samtliga län riksgenomsnittet. Medelinkomsten i den vuxna befolkningen ligger trots detta nära riksgenomsnittet i samtliga län och till och med över i Västernorrland och Norrbotten. Något som har att göra med att måttet medelinkomst även inkluderar transfereringar genom inkomst- och socialförsäkringssystemen samt pensionsinkomster. Skillnaderna i produktivitet/intjäningsförmåga mellan de fyra nordliga länen är i de flesta avseenden så pass små att dessa nyckeltal inte förändras radikalt i de olika regionalternativen. Dock avspeglas Jämtlands divergerande näringsstruktur i en något lägre intjäningsförmåga än vad som är fallet för övriga län. Något som slår igenom mest i alternativet MittSverige, där Jämtland väger betydligt tyngre än i alternativet Norrland 1, som länet också ingår i. Övriga regionalternativ ger däremot inte upphov till några betydande skillnader i detta avseende. Skillnader i de ekonomiska förutsättningarna med avseende på skattekraften utreds närmare i denna utrednings avsnitt om verksamhet och ekonomi. 39

40 BRP per sysselsatt, löpande priser (tkr) 280 Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten Riket 100 Löner per sysselsatt (tkr) Tabell 5.9: Inkomstrelaterade nyckeltal. Källa: SCB BRP per invånare, löpande priser (tkr) Medelinkomst Bef 20+ (tkr) Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten Riket Tabell 5.10: Inkomstrelaterade nyckeltal. Källa: SCB 5.4 Sammanfattande analys Ansvarskommitténs befolkningskriterium uppfylls i alternativet Norrland 1. Alternativet hade den 31/ en befolkning på invånare. Vår analys pekar på att befolkningen kommer att minska, men de närmaste åren inte understiga en halv miljon invånare. Även Norrland 2 uppfyller Ansvarskommitténs befolkningskriterium. Detta alternativ hade den 31/ en befolkning på invånare. Vår analys pekar på att befolkningen kommer att minska, men de närmaste åren inte understiga en halv miljon invånare. 40

41 Ansvarskommitténs befolkningskriterium uppfylls också i alternativet Norrland 3. Alternativet hade den 31/ en befolkning på invånare. Inte heller detta alternativ kommer de närmaste åren att understiga en halv miljon invånare. I alternativet Norrland 4 uppfylls också Ansvarskommitténs befolkningskriterium. Norrland 4 hade den 31/ en befolkning på invånare. Befolkningen kommer att minska, men de närmaste åren åren inte understiga en halv miljon invånare. Ansvarskommitténs befolkningskriterium uppfylls däremot inte i alternativet Mitt- Sverige. Alternativet hade den 31/ en befolkning på invånare. Vår analys pekar på att befolkningen kommer att minska ytterligare under de kommande åren. I kriteriet antes invånare som en nedre gräns som inte utan starka skäl bör underskridas. Det är vår bedömning att sådana skäl handlar om hur man ska värdera andra delar i bedömningen än frågan om befolkningsunderlag. Regeringens avisering om att godkänna inlämnade ansökningar från Gotland och Halland tyder på att man från regeringens sida anser att starka skäl till att underskrida gränsen kan finnas. 41

42 6. DEMOKRATINS VILLKOR I detta kapitel diskuteras hur den politiska representativiteten kan komma att påverkas i föreslagna regionkommuner. Kapitlet belyser också utifrån olika aspekter frågan om anknytning, dvs. identitet och tillhörighet vid bildandet av regionkommun(er) i norra Sverige. 6.1 Det kommunala uppdraget En genomlysning av de demokratiska förutsättningarna vid bildandet av en eller flera regionkommuner i norra Sverige berör en rad olika frågeställningar. En fråga är hur möjligheterna till och formerna för styrning och ledning av verksamheten kan komma att påverkas. En annan handlar om medborgarnas möjligheter till insyn i verksamheten och den därtill kopplade frågan om möjligheterna att utkräva ansvar för hur uppdraget sköts. Till de demokratiska förutsättningarna hör även frågor som likställighet, representativitet och förtroende. Oavsett vilken av aspekterna som bedöms är det landstings-/regionkommunala uppdraget utgångspunkten för vår analys, dvs. ansvaret för en rad samhällsuppgifter som är viktiga i medborgares och företags vardag. Vi har valt att spegla hur en framtida regionkommunbildning kan tänkas påverka demokratins villkor enligt två huvudaspekter; Legitimitet, där den representativa demokratin, geografisk förankring, villkoren för det politiska arbetet, samt medborgarnas förtroende är några utgångspunkter Identitet och anknytning, där förutsättningarna för befolkningen att identifiera sig med en geografisk enhet är utgångspunkten. 6.2 Legitimitet Det är väl känt att medborgarnas kunskap om landstingen och deras politiker är sämre än för den primärkommunala nivån. Intresset för landstingsvalet är också generellt lägre än för kommun- och riksdagsvalen. Detta trots att upprepade mätningar visar att hälso- och sjukvårdsfrågorna, som ju de facto till helt övervägande del är ett lokalt och regionalt politiskt ansvarsområde, anses vara de mest angelägna samhällsfrågorna bland landets invånare. 15 Senare års forskning från bland annat Göteborgs Universitet och SOM-institutet pekar på att medborgarnas uppfattning om den service som levereras från det offentliga i hög grad påverkar deras syn på demokratins funktionssätt. De som uppfattar att landstinget eller en framtida regionkommun levererar välfärdstjänster av en hög och likvärdig kvalitet kommer att ha en mer positiv syn demokratins funktionssätt på regional nivå än de som upplever att tjänsterna haren låg kvalitet eller inte är likvärdiga. Således talar mycket för att huruvida en framtida regionkommun kommer att ha förutsättningar att bedriva en effektiv och av medborgarna uppskattad verksamhet kommer att ha en avgörande betydelse för en framtida regionkommuns demokratiska legitimitet och funktionssätt. 15 Se t ex L Nilsson (red) m fl Medborgarna, regionen och flernivådemokratin (Göteborgs Universitet, 2008) 42

43 I ett samhälle som det svenska, med i BNP-termer mätt världens största offentliga sektor, är en mycket stor andel av medborgarna beroende av offentliga välfärdstjänster. När allt fler människor på detta sätt blir brukare förändras relationen till och synen på det politiska systemet. I det som forskarna kallar servicedemokratin betonas snarare politikens resultat än vem som är politisk företrädare. 16 SOM-institutets undersökningar bekräftar detta. Alltså formas medborgarnas bedömning av det politiska systemets funktionssätt i högre grad av hur de uppfattar den verksamhet som kommunen/landstinget/regionkommunen bedriver och den service som levereras än av behovet av närhet till enskilda politiker eller förståelse för hur t.ex. en regionkommuns politiska system är uppbyggt. Man kan t o m gå längre och hävda att frågan hur väl kända de regionala företrädarna och regionkommunen är blir mindre relevant i varje fall ur väljarens perspektiv. En bedömning av framtida regionkommuners legitimitet och deras folkvaldas förankring bör rimligen ta hänsyn till detta faktum. En av frågorna för denna utredning gäller huruvida legitimiteten kan komma att påverkas vid bildandet av regionkommuner. Som framkommit ovan pekar mycket på att svaret kommer att ges av hur väl verksamheten kommer att fungera. Det innebär att förutsättningarna för att bedriva en effektiv verksamhet är en viktig parameter en fråga som i föreliggande utredning belyses i ett särskilt kapitel. Erfarenheterna från Västra Götaland och Skåne visar att det tar tid att bygga upp legitimitet för en ny regional organisation. I fallet Västra Götaland ser det tio år efter regionens bildande ut som att regionen och dess arbete nu sakta börjar få en ökad legitimitet och ett ökat förtroende bland befolkningen. Även i detta avseende spelar verksamhetens resultat en stor roll. I Västra Götalandsregionen startade man med ett kraftigt ekonomiskt underskott och öppna politiska motsättningar något som tydligt avspeglat sig i medborgarnas bild av regionen. Det var först när verksamheten började fungera bättre som medborgarnas syn på regionen och den regionala demokratin blev betydligt mer positiv. 17 Mätningar som gjorts av forskare vid Luleå Universitet, Umeå Universitet och Mittuniversitetet på uppdrag av Norrstyrelsen 18 visar att en tredjedel av medborgarna i norra Sverige kan tänka sig någon form av nya regioner. 19 Men en knapp tredjedel är skeptiska till en förändrad länsindelning och en stor andel har ingen uppfattning. De ovan refererade undersökningarna visar att bland de norrlänningar som vill ha nya regioner är den vanligaste åsikten att Västerbotten/Norrbotten respektive Jämtland/Västernorrland borde bilda separata regioner. Tio procent av respondenterna tyckte att det förslag som skickats in till regeringen från landstingen är det bästa (Västerbotten, Norrbotten och Norra Västernorrland som en region och Jämt- 16 På temat servicedemokrati se bl a Jörgen Westerståhls artiklar i DN och GP på temat servicedemokrati (1956, 1995) och M P Richard Lokalt medborgarskap i Sverige (CEFOS 2000) 17 Johansson F, Uppfattningen om regionen stabiliseras (Göteborgs Universitet, 2006), Nilsson L m fl, Det våras för regionen (SOM-institutet, 2006) 18 Norrstyrelsen är en ideell förening med uppgift att förbereda bildandet av en regionkommun omfattande Norrbotten, Västerbotten och Västernorrland 19 Norrländsk regionstudie 2008, Medborgare i norr uppfattningar om regionalisering (2008) 43

44 land samt Ånge och Sundsvalls kommuner som en annan region). Åtta procent vill att de fyra nordligaste länen bildar en gemensam region. Den nuvarande länsindelningen har sitt starkaste stöd i Norrbotten medan stödet för någon form av regionalisering är starkast i Västernorrland och Jämtland. På frågan om man tror att de nya regionerna som diskuteras i huvudsak skulle leda till fördelar eller nackdelar svarade en dryg tredjedel att nackdelarna överväger, i förhållande till att var femte svarande tyckte att fördelarna överväger. Siffrorna avviker dock inte från de liknande mätningar som gjordes innan bildandet av Västra Götalandsregionen. Snarare är det så att en större andel av norrlänningarna är positiva till bildande av regionkommun(er) än vad befolkningen var innan Västra Götalandsregionen bildades. Undersökningen pekar också på att synen på regionbildningen tycks variera stort mellan olika delar av norra Sverige. Den tilltänkta Region MittSverige möts genomgående av mer positiva förväntningar än Region Norrland. De svarande i Norrbotten är mest negativa (hälften tror att nackdelarna överväger), medan de svarande i Västernorrland och Jämtlands är minst negativa (en knapp tredjedel tror att nackdelarna överväger) Den representativa demokratin Den kommunala demokratin bygger på modellen om representativ demokrati. Det innebär att medborgarna vart fjärde år ger mandat åt förtroendevalda att företräda och fatta de beslut som krävs för den gemensamma nyttan. Det ställer i sin tur särskilda krav på att medborgarna ges insyn i hur besluten tas och möjlighet att delta i det offentliga samtalet om de viktiga verksamhets- och framtidsfrågor som berör dem i vardagen. Vid bildandet av en regionkommun, som inte enbart omfattar ett stort befolkningsunderlag utan även en stor geografi är frågan om hur representativiteten påverkas en av kärnfrågorna. Genom en enkel, matematisk jämförelse, kan vi se hur många invånare som varje ledamot i landstings-/regionfullmäktige representerar. Det är ett mått på det politiska systemets matematiska räckvidd visavi den befolkning man företräder. Men en sådan jämförelse räcker knappast för att bedöma förändringar av det politiska systemets representativitet i en tänkt regionkommun jämfört med idag. Rent allmänt ligger det i sakens natur att antalet förtroendeuppdrag minskar om man slår ihop två eller fler landsting till ett. Erfarenheterna från Västra Götalandsregionen visar att minskningen inte nödvändigtvis blir mycket stor. 20 Frågan är trots allt mer komplicerad än att bara göra en enkel matematisk beräkning. Mest avgörande för den politiska representativiteten i en ny geografisk konstellation blir enligt vår bedömning, som tidigare nämnts, inte antalet förtroendevalda per invånare utan det politiska systemets funktion och arbetssätt. Nya arbetsfält tillkommer dessutom. 20 Källa: PM Västra Götalandsregionen och antalet förtroendevalda, (Västra Götalandsregionen 2006) 44

45 Vi kan t.ex. se på hur man i Västra Götaland för att hantera de frågor som tillkommer i en regionkommun jämfört med landstingens traditionella uppgifter (framförallt de strategiska utvecklingsfrågorna) har etablerat en djup samverkan med kommunerna. Denna samverkan hanteras i Västra Götalands fall ytterst genom att tre beredningar inrättats till regionstyrelsen, en för regionutveckling, en för kultur och en för miljö. Den politiska samverkan som på detta sätt byggts upp med kommunerna saknade motsvarighet i de tidigare västsvenska landstingen och med stor säkerhet bl.a. bidragit till att länet kunnat agera samlat vid prioritering av infrastruktursatsningar. I sina beredningar eller nämnder engagerar alla berörda landsting betydligt fler förtroendevalda och därför ger det totala antalet förtroendevalda totalt troligen en mer rättvisande bild av representativiteten än antalet ledamöter i regionfullmäktige. Till det politiska systemets representativitet hör även frågan om förmågan att rekrytera dugliga personer till en regionkommuns olika förtroendeposter. Antalet politiska poster i en regionkommun kommer som sagt troligen inte att blir fler utan med stor sannolikhet färre i relation till antalet invånare. Därmed aktualiseras inte den problemställning som är vanlig vid kommundelningar, där det politiska systemets förmåga att rekrytera fler människor, som ska ta nya förtroendeuppdrag numera är huvudfrågan. Tvärtom torde möjligheterna att rekrytera nya förtroendevalda vid bildandet av en regionkommun att öka. En inte oväsentlig effekt med tanke på att det redan i vissa delar av landet (bland annat delar av inre Norrland) rekryteringen till politiska förtroendeposter börjar stöta på stora svårigheter. I Norrbottens läns landsting har fullmäktige under nuvarande mandatperiod 71 ledamöter fördelade på åtta partier. Det innebär 1 mandat per invånare. Landstingsstyrelsen har 15 ledamöter, som vardera representerar drygt invånare. Norrbottens läns landsting har därutöver sex politiska beredningar; Fyra hälso- och sjukvårdsberedningar med vardera ett geografiskt ansvarsområde (Nord, Syd, Mitt och Öst) Regionala beredningen med ansvar för regionala utvecklingsfrågor, Programberedning med ansvar för att öka kunskapen om patienters och närståendes behov och öka förståelsen och samverkan med de ansvariga inom sjukvården. Totalt finns i landstinget 707 förtroendeuppdrag, fördelade på 331personer. I Västerbottens läns landsting har fullmäktige under nuvarande mandatperiod 71 ledamöter fördelade på 7 partier. Det innebär 1 mandat per invånare. Landstingsstyrelsens 15 ledamöter representerar drygt invånare vardera. Västerbottens läns landsting har fem politiska beredningar; Tre folkhälsonämnder med vardera ett geografiskt ansvarsområde (Skellefteå- Norsjö, Södra Lappland, Umeå) 45

46 Handikappnämnden med ansvar för landstingets verksamheter inom handikappområdet Patientnämnden med ansvar för att främja kontakterna mellan patienter och personal inom hälso- och sjukvården Nämnden för regional utveckling med ansvar för frågor som rör länets utveckling. Totalt finns i landstinget 850 förtroendeuppdrag, fördelade på 582 personer. Fullmäktige i landstinget Västernorrland har under nuvarande mandatperiod 77 ledamöter fördelade på 8 partier. Det innebär 1 mandat per invånare. Landstingsstyrelsen har 15 ledamöter, som vardera representerar drygt invånare. Landstinget har tre utskott med uppgift att granska och följa verksamheten inom sina respektive ansvarsområden och utgöra en länk mellan fullmäktige och länets invånare länssjukvårdsutskottet, folkhälsoutskottet och det länspolitiska utskottet. Landstinget Västernorrland har även tre lokala samrådsgrupper samt två nämnder; Tre lokala samrådsgrupper med ett geografiskt ansvar för länssjukhus och primärvård (Sundsvall-Härnösand, Sollefteå, Örnsköldsvik). Patient- och etisk nämnd Regionala nämnden med ansvar för regionala utvecklingsfrågor. Totalt finns i landstinget Västernorrland 607 förtroendeuppdrag, fördelade på 300 personer. I Jämtlands läns landsting har fullmäktige under nuvarande mandatperiod 55 ledamöter fördelade på 7 partier. Det innebär 1 mandat per invånare. Landstingsstyrelsens 13 ledamöter representerar vardera drygt invånare. Jämtlands läns landsting har valt att under fullmäktige tillsätta tre beredningar med sektorsansvar: Beredningen för demokrati- och länsutveckling med uppgift att arbeta med dels demokrati- och inflytandefrågor ur medborgarperspektiv, informationsfrågor samt frågor som handlar om de förtroendevaldas förutsättningar att fullgöra sina uppgifter, dels länsutvecklingsfrågor som regionalpolitik, näringspolitik, turism, kommunikationer, trafikfrågor, sjukresor, utbildning samt IT- och byggnadsfrågor av långsiktig karaktär. Beredningen för folkhälsa, livsmiljö och kultur, med uppgift att arbeta med folkhälsofrågor, behovsanalyser (epidemiologiska underlag), miljöfrågor och kulturfrågor. Beredningen för vård och rehabilitering, med uppgift att arbeta med sjukvård, tandvård, rehabilitering och samverkan med andra huvudmän. Totalt finns i landstinget 639 förtroendeuppdrag, fördelade på 218 personer. Sammantaget finns således i de fyra landstingen under nuvarande mandatperiod 274 fullmäktigeledamöter och sammantaget cirka politiska förtroendeupp- 46

47 drag, som är fördelade på drygt förtroendevalda. I två av landstingens fullmäktige finns det ett sjukvårdsparti, vilket ofta är ett uttryck för att det finns inomregionala spänningar och yttringar kring hälso- och sjukvårdens verksamhet och organisation. Norrbotten Västerbotten Västernorrland Jämtland Totalt Ledamöter i fullmäktige Invånare per ledamot Förtroendevalda totalt Antal förtroendeuppdrag Tabell 6.1: Politiska uppdrag m m i de fyra nordligaste länen. Källa: De fyra landstingen och Norrstyrelsen Det bör noteras att två tredjedelar av uppdragen ligger på näringspolitiska organ och trafikorgan, kulturorgan, nationella och internationella samverkansorgan, statliga organ osv. där landstingen av olika skäl ska eller har valt att vara representerade. Uppdrag som kommer att få minst lika stor betydelse om en regionkommun tar över ansvaret för dessa frågor. Som framgår av redovisningen ovan har landstingen valt att organisera sitt politiska system på delvis olika sätt. Men genomgående är att man tillsatt organ med geografiskt ansvar för delar av länet för att hantera landstingens stora yta. Liknande lösningar kommer sannolikt att tillämpas i en regionkommun med dess större geografiska yta. Som referenspunkter avseende hur representativiteten i en framtida regionkommun kan vi dels utgå från kommunallagen och dels från Region Skåne och Västra Götalandsregionen. I kommunallagen (5 kap 1 ) 21 stadgas om antalet ledamöter i landstingsfullmäktige. Såväl Region Skåne som Västra Götalandsregionen har valt att ha en fullmäktigerepresentation som är väsentligt högre än kommunallagens krav (i båda fallen 149 ledamöter eller 48% fler än lagen stipulerar). Det torde vara svårt att hävda att de demokratiska förutsättningarna skulle vara sämre i dessa län än i övriga delar av Sverige, varför vi bör kunna använda dem som godtagbar norm. Om den representativitet som kommunallagen kräver för en framtida regionkommun blir minst lika hög som representativiteten i redan etablerade Region Skåne eller Västra Götalandsregionen kan man således anse den vara acceptabel. Tabellen nedan visar hur representativiteten påverkas om vi översätter vi representationen i Region Skåne och Västra Götalandsregionen samt kommunallagens krav till de alternativa geografierna i norra Sverige. 21 Kommunallagen (1991:900) stadgar: Upp till inv. = minst 31 ledamöter, > inv. = minst 51 ledamöter, > invånare = minst 71 ledamöter, samt >30000 invånare = minst 101 ledamöter 47

48 Region Norrland Alt. 1 Region Norrland Alt. 2 Region Norrland Alt. 3a Region Norrland Alt. 3b Region Mitt- Sverige Ledamöter i landstingsfullmäktige idag Ledamöter i regionfullmäktige/inv. enl. VG/Skåne 84 / / / / / 28 Ledamöter i regionfullmäktige med överrepresentation som i VG/Skåne Ledamöter i fullmäktige enligt kommunallagens krav Inv. per ledamot idag Inv. per ledamot i VG/Skåne Inv. per ledamot enligt modell VG/Skåne Inv. per fullmäktigeledamot enl. kommunallagen Förändring idag jämfört med modell VG/Skåne Tabell 6.2: Representativitet i fullmäktigeförsamlingarna. Källor: Landstingen, Västra Götalandsregionen och Region Skåne, samt Sweco Eurofutures egna beräkningar. Om vi, som ovan, utgår från valkretsindelningen i 2006 års landstingsval och korrigerar för i de olika alternativa geografierna på kommunnivå ser vi att ett framtida regionfullmäktige i alternativen Region Norrland 1 4 kommer att ha en representation (räknat som ledamot per invånare), som är lägre än idag men minst på samma nivå eller högre än i Västra Götalandsregionen eller Region Skåne. Beroende på utgångspunkt kommer antalet invånare per ledamot i regionfullmäktige i regionkommun MittSverige att öka något (enligt den överrepresentation som man valt i Region Skåne och Västra Götalandsregionen) eller minska något (enligt kommunallagens norm) jämfört med idag. Kartan visar valkretsindelningen i 2006 års landstingsval i Västernorrlands län och antalet mandat för respektive valkrets. Som framgår av kartan utgjorde del av Sundsvalls kommun gemensam valkrets med Timrå kommun, samt del av Sundsvalls kommun gemensam valkrets med Ånge kommun. Bild 6.1: Valkretsindelning i Västernorrlands län vid landstingsvalet år Källa: Valmyndigheten 48

49 Region Skåne och Västra Götalandsregionen har valt att organisera sitt politiska arbete på olika sätt. Men i båda fallen har man förutom regionfullmäktige en rad olika nämnder med särskilda ansvarsområden. Med utgångspunkt från erfarenheterna från Skåne och Västra Götaland, kan vi göra en mycket preliminär bedömning av antalet förtroendeuppdrag. En regionkommun, enligt alternativet Norrland 1 torde få cirka politiska uppdrag. I alternativet Norrland 2 torde uppdragen bli marginellt färre, samt i Alternativen Norrland 3 och 4 kanske I region MittSverige torde antalet förtroendeuppdrag vara ytterligare något lägre, sannolikt i storleksordningen uppdrag. I samtliga utfall bedöms således antalet förtroendeuppdrag med relativt stor säkerhet komma att minska i relation till befolkningsunderlaget Villkoren för det politiska arbetet Det finns givetvis utmaningar vid bildandet av så geografiskt stora administrativa enheter som nu är aktuellt. Exempel på sådana utmaningar är den geografiska förankringen men också en rad praktiska frågor, som t ex möjligheterna att träffas fysiskt inom partigrupper och i samband med olika möten. Politiker i norra Sverige är vana vid betydligt större avstånd i den politiska vardagen än de avstånd som råder i Skåne eller i Västra Götaland. Men med en större region och ett bibehållande av traditionella mötesformer kommer tiden för resande att öka kraftigt. Detta kan i sin tur komma att bidra till en lägre mötesfrekvens (något som i och för sig kan vara såväl en positiv som en negativ effekt). Ett exempel på denna problematik är att när de politiker i Norrland träffas är det inte sällan Stockholm som är den enklaste mötesplatsen eftersom inrikesflyget i Sverige har Stockholm som nav. Om t ex två ledamöter från Kiruna och Härnösand i ett utskott till ett framtida regionfullmäktige eller en nämnd med sektorsansvar i något av Norrlandsalternativen ska mötas i Skellefteå, så har de en resväg med bil på mellan 45 och 35 mil. Det innebär att de har en restid tur och retur på 9 10 timmar eller mer, vilket i princip innebär en övernattning på sammanträdesorten. Den ovan refererade Kirunabon har dock redan idag en resa tur och retur hemmet med bil på 70 mil för ett möte med landstingsfullmäktige i Luleå. I en utspridd geografi ställs denna fråga på sin spets. För att kompensera de ökade avstånden och skapa rimliga villkor för det politiska arbetet i region Norrland (oavsett geografi) eller Region MittSverige krävs enligt vår mening en extensiv användning av nya media och mötesformer. Inom näringslivet är detta sedan länge en mycket vanlig mötesform. De norrländska landstingen har redan stor vana från detta arbetssätt och är i många avseenden ett föredöme för andra landsting och organisationer. Samtidigt innebär den stora geografiska ytan ett problem, oavsett nya arbetsformer nya arbetsformer eller ej. Möjligheten att förena t ex livet som småbarnsförälder eller företagare och politiker i ett framtida regionfullmäktige avgörs i många avseenden av praktiska frågor som resor och frånvaro från hemmet. Sammantaget 49

50 finns en risk för att möjligheterna att delta i det demokratiska arbetet blir sämre än idag Förtroende Frågan om legitimitet kan även belysas utifrån förtroende för samhällsinstitutionerna och det politiska systemet. SOM institutet, som sedan mitten av 1980-talet årligen mäter det svenska folkets förtroende för ett stort antal samhällsinstitutioner, har under senare år konstaterat att förtroendet för samhällsinstitutionerna minskar. Många undersökningar har visat att de svenska medborgarna har ett högt samhällsförtroende. Utgångspunkten för SOM-undersökningarna är att institutionsförtroende står för ett förhållningssätt till samhället. I snitt har var femte svarande i SOM-institutets undersökningar ett relativt högt förtroende i fråga om nästan samtliga undersökta institutioner och endast en mindre andel har överlag lågt samhällsförtroende. 22 Men det är svårt att värdera vad begreppet samhällsförtroende betyder. Normalt borde det rimligen betraktas som en positiv tillgång för ett samhälle om dess medborgare har förtroende för de centrala institutionerna. 23 Samtidigt har forskare länge pekat på att högt förtroende inte är bra om institutionerna inte fungerar på avsett sätt 24 SOM-institutets forskare menar att det förtroende en samhällsinstitution åtnjuter inte nödvändigtvis är en följd av hur den sköter sitt fögderi. I lika hög, och i vissa fall i ännu högre grad handlar det om människors förväntan på institutionen och den funktion den anses fullgöra. Bedömarens ideologiska position har således betydelse för vilket förtroende en verksamhet tillmäts, oavsett hur bra eller dåligt den fungerar. 25 Det är också uppenbart att enstaka händelser snabbt kan påverka förtroendet i en värld där dagshändelser inte bara sätter agendan för debatten men också påverkar befolkningens politiska preferenser. 26 Händelseutvecklingen i Västra Götalandsregionen under dess första år och befolkningens syn på regionen är ett exempel på detta. Det finns risk för minskat förtroende även i norra Sverige. Att, som är fallet i alternativen Norrland 3 och 4 samt MittSverige, bryta upp mycket täta vardagssamband (Timrå och Sundsvall) torde inte bidra till ett ökande förtroende bland medborgarna. 6.3 Identitet Den regionala identitetens betydelse Identitet är ett svårdefinierat, komplext och flyktigt begrepp. Ansvarskommittén betonade att de nya regionkommunerna så långt möjligt bör grundas i en gemensam identitet eftersom politiska beslut kräver legitimitet och förankring. Om invånarna har en stark geografisk anknytning till regionkommunen så finns en känsla av ge Källa: SOM institutet, Sören Holmberg och Lennart Weibull (2004) Källa: Sociala fällor och tillitens problem, Bo Rothstein (SNS-förlag 2003) Se bl.a. Lennart Weibull och Britt Börjesson (1995) samt Sören Holmberg och Lennart Weibull (1997) Källa: SOM institutet, Sören Holmberg och Lennart Weibull (2004) Källa: Verkligheten som agendasättare, J Martinsson, SOM-rapport 32 Demokratitrender (2003) 50

51 menskap som gör det lättare att mobilisera resurser och fatta viktiga politiska beslut. Indelningslagen har ett liknande resonemang där bättre villkor för demokratin betonas vilket öppnar för frågan om identitet och tillhörighet. Ansvarskommittén konstaterade samtidigt att den regionala identiteten är svag i många delar av landet, inte konstant och oftare knuten till landskapet än till länet. Därtill att identiteten är grundad på annat än en plats såsom kön, ålder och generation, profession, politisk, religiös och etnisk hemvist med väl så stor betydelse som den geografiskt bundna identiteten Identitetens olika perspektiv Frågan om anknytning och identitet är som sagt komplex och har många dimensioner. Den individuella identiteten har att göra med vårt jag, där vår identitet skapas av vår självbild. Den är subjektiv och går inte att mäta. Den är inte statisk och påverkas av vår omvärld. Vår identitet har en mängd samtidiga och överlappande kopplingar. Nästa dimension handlar om identitetens relation till gruppen. Att tillhöra en grupp ger oss gemenskap, bekräftelse och trygghet. Här finns två viktiga drivkrafter, frivillig identifikation kontra fruktan och yttre tryck. Den identitet som avses i Ansvarskommitténs resonemang och indelningslagen handlar dock huvudsakligen om fyra andra dimensioner av identitetsbegreppet. Den första dimensionen är den gemensamma, kollektiva identiteten som den utvecklas i olika grupper, där gruppens självbild knyts till en kultur och ett kollektivt minne. Minnen som man inte själv upplevt spelar stor roll och identiteten är därför i många avseenden snarare föreställd än sann. Den gemensamma identiteten förmedlas via berättande, genom musik, dans, sedvänjor. Språk och dialekt är viktiga inslag. Den andra dimensionen handlar om identitetens relation till tiden och historien. Vår historia är en del av vår identitet. Därför blir den gemensamma historien, traditioner, symboler, monument och myter viktiga som markörer. Den tredje dimensionen är identitetens relation till geografin. Vi har alla en relation till olika geografiska platser som bygger upp vår identitet. I en allt större vardagsgeografi blir identiteten i ökad grad mer komplex och överlappande; vi är samtidigt hallänning, svensk och europé. Den fjärde dimensionen handlar om vårt behov att avgränsa identitetens gränsdragande komponent. Identitet skapar med nödvändighet en gränsdragning mot andra (identiteter) jag och du eller vi och de. Det finns ett starkt avskiljande moment inbyggt i identitetens natur vilket kan leda till exkluderande och fördomar mot andra. Detta är säkerligen ett skäl till varför Ansvarskommittén underströk att det inte är önskvärt att bygga starka regionala identiteter i Sverige. 51

52 Om nationell och regional identitet Litteraturen är full av tankeväckande resonemang om nationers uppkomst, utveckling och förfall samt nationell identitet. Det finns betydligt mindre skrivet om regioner och regional identitet men det finns många paralleller dem emellan. Regioner och regionbildningar kan liksom nationer vara byggda ovanifrån eller underifrån. Om de är konstruerade ovanifrån, av staten, är de administrativa regioner och det har skett via en regionalisering. Deras identitet är ofta svagare men inte sällan mer inkluderande och öppen utåt. En region som skapats underifrån är en identitetsregion och drivkraften har varit regionalism eller nyregionalism. Identiteten bygger på en kulturell eller etnisk identitet som ofta är starkare men med en risk att vara mer sluten utåt. Identiteten stärks generellt av kriser och yttre hot. Men den regionala identiteten kan också stärkas av historiska band, ett fördjupat samarbete och/eller genom att skapa en gemensam berättelse. Här finns många intressanta erfarenheter och lärdomar att dra från studier gjorda av SOM-institutet, Lunds Universitet och andra forskningsmiljöer kring regionförsöken i Skåne och Västra Götaland. Skåne är en identitetsregion, där den regionala identiteten är stark och stigande. En del politiker vill till och med tona ned den för risken med separatism. Västra Götaland är ett exempel på en administrativ region, med en relativt splittrad eller svag regional identitet där det är svårt och tar lång tid att åstadkomma en förändring. I den tidigare relaterade norrländska regionstudien ställdes frågor om hemhörighet och samhörighet i de fyra nordligaste länen. Man fick i princip samma resultat som SOM-institutet identiteten är starkast knuten till orten och svagare för större geografier. Såväl SOM-institutets mätningar som den norrländska regionstudien väcker också frågor om hur identitet egentligen ska definieras och mätas överhuvudtaget Norrlands historiska samband Försörjningen, dvs. en regions ekonomiska historia, bestämmer och utvecklar platser för boende, produktion och till stor del den gemensamma historien, dess berättelser och myter. Därigenom knyts och stärks identiteten till tiden, historien och till platsen. Här formas också en hel del av den gränsskiljande komponenten i vår kollektiva identitet. Därför har vi valt att utgå ifrån från landskapens historia och hämtat inspiration från de resonemang som förs i Anders Johnsons nyligen utkomna bok om Sveriges näringslivshistoria Fånga platsen 27. Norrland består av Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland. Dess ekonomiska historia från medeltiden och fram till 1900-talet följer inte länsgränser utan snarare de traditionsbärande landskapen och andra, ekonomiskt funktionella geografier. Medelpadsregionen innefattar Jämtland, Medelpad och Härjedalen (som även finns med funktionellt i Gästrike - Hälsingeregionen) där de två första områdena 27 Fånga platsen, Anders Johnson (SNS förlag 2008) 52

53 hänger ihop funktionellt tack vare de gemensamma vattendragen, Indalsälven och Ljungan men Härjedalen genom en gemensam historia med Jämtland. Regionen karaktäriseras av stora avstånd, glesbygd och stora skillnader ekonomiskt och kulturellt mellan kust och inland. Landskapet domineras av älvdalarna och skogen men även av handel bland både bönder och borgare i städerna. Det är ett område med olika ekonomiska förutsättningar och kulturer. Den nordvästra delen med Jämtlands traditionstyngda bondekultur, självbestämmande och handel är främst orienterad mot Norge. Det finns historiskt skarpa motsättningar med kusten och dess borgare och träpatroner. Den sydvästra med Härjedalen domineras av glesbygd, skog och fjällnatur. Området är orienterat både mot Norge och mot Hälsingland vid kusten. Sist har vi kustlandet med Medelpad, vars ekonomiska utveckling har varit baserad på skog och sjöfart med Sundsvall som kraftcentrum (hamn och senare sågverksindustri). Befolkningstillväxten skedde främst under 1800-talet. Området har en tydlig orientering efter kusten och ut i världen men är beroende av råvaran från inlandet. Medelpadsregionens förutsättningar och ekonomiska historia har präglats av jordbruk med bisysslor, skog och kust. Det är en region med tre olika kulturella och sociala världar, där man geografiskt orienterat sig i första hand västerut mot Norge, delvis söderut mot Mälardalen och österut mot världen. Den regionala identiteten är splittrad med stora befolkningsvariationer under och 1900-talen, såväl i inlandet som vid kusten. Ångermannaregionen som innefattar Ångermanland, del av norra Jämtland och södra Lappland knöts samman av älvar och vattendrag och präglades länge av kustens möjligheter till näringar inom fiske, jordbruk och handel. Skogen fick en dominerande roll först under 1800-talet. Befolkningen har varit heterogen med stora kulturella och ekonomiska skillnader, vilket lett fram till fyra vitt skilda förutsättningar och kulturer. Den nordvästra inlandsdelen, med sin glesbygd och skogsbruk är orienterad mot Norge eller kusten. Kustlandet och älvdalarna, med sina självständiga bönder, handelsresande och stora fiskesamhällen var orienterat utefter kusten söderut. Stadsborna i Härnösand med tradition, bildning, makt och inflytande, var orienterade mot huvudstaden och världen. Slutligen arbetarbefolkningen, som invandrade till de stora ångsågarna och skogsindustrin på 1800-talet och som till stora delar försvann under 1900-talet. Ångermannaregionens ekonomiska historia har främst utspelat sig i kustlandet, men är heterogen med stora skillnader kulturellt och socialt. Orienteringen pekar åt olika håll och identiteten är svag eller splittrad. Västerbottenregionen, som innefattar Västerbotten och mellersta Lappland, karaktäriseras av älvarna, skogen, malmen och kustlandets jordbruk och handel. Det är en region med tre skilda förutsättningar och kulturer. Inlandets glesbygd och långa avstånd med älvarna, skogen och samekulturen. Älvdalarna och kusten med självständiga bönder, handel och frikyrkokultur, var orienterade mot Kvarken och Stockholm. Städerna Umeå och Skellefteå med förvaltning, utbildning, handel och verkstadsindustri var orienterade mot huvudstaden och världen. Regionens prägel är satt av kustlandet där den största delen av befolkningen har levt och verkat. In- 53

54 landet möter den stora vildmarken. Befolkningen är heterogen och orienteringen pekar främst runt Kvarken och ned mot Stockholm. Norrbottensregionen har historiskt innefattat norra Lappland och Norrbotten. Karaktären sätts av det nordliga läget och de stora avstånden, vildmark och råvarutillgångar i form av skog, malm och vattenkraft. Trots en välmående bondehandel vid kusten från medeltiden och framåt så befolkades inte området i nämnvärd storlek förrän på 1800-talet då skogen, malmen och vattenkraften fick genomslag. Även detta är en region med skilda förutsättningar och kulturer. Lappland och det nordvästra inlandet, med långa avstånd, glesbefolkning och en blandning av många kulturer dominerat av samer, finnar och svenskar, var länge isolerat men har idag en orientering mot turism från resten av landet och världen. Kustlandet och älvdalarna med sin tidiga, lilla men starka bonde- och handelskultur och orienterat mot Kvarken och Bottenviken samt Stockholm och världen. Stadsmiljöerna vid kusten är uppbyggda runt sjöfart och senare basindustri för skogs-, malm- och järnframställning och orienterade mot Stockholm och världen. Norrbottensregionens ekonomiska historia har dominerats av kustlandet ända till 1800-talets mitt då skogen, vattnet, malmen och järnvägen skapade helt nya förutsättningar genom tekniska framsteg. Området är vidsträckt, mångkulturellt, och heterogent, något som givit en stark men splittrad regional identitet. Orienteringen är främst åt syd och öst. Som framgår av ovanstående exposé präglas de historiska, ekonomiska sambanden i Norrland av den mycket vidsträckta geografin och att området till större delen befolkades först under 1850-talet. Ur ett nationellt, svenskt perspektiv ett nybyggarland med relativt kort gemensam historia och med stora befolkningsförändringar och förflyttningar. Där varje landskap och län präglats av sina älvar, som har varit kommunikationsleder och energikällor, skogen som flottats ned till kusterna för att sågas upp, gruvbrytning i olika omfattning och kustens jordbruk och handel Alternativens karaktäristik Norrland 1 De funktionella historiska sambanden är så gott som uteslutande orienterade i nordväst/sydöstlig riktning och någon gemensam nord/sydlig förbindelse mellan de fyra länen har i princip inte funnits förrän järnvägen knöt samman inlandet strax innan 1900-talets början. Man delar till stor del samma historia och näringsstruktur men rörligheten och kontakterna norr/söder har varit mycket svag. De historiska, ekonomiska sambanden som indikerar en gemensam identitet för de fyra länen att bygga på, kan ur ett sydsvenskt perspektiv tyckas vara starka; Alla norrlänningar. Men vi kan vid en närmare genomgång snarare se att även om man delat gemensamma villkor avspeglas det sällan i en gemensam kultur och de stora befolkningsförändringarna talar heller inte för en stark gemensam identitet. Jämtland sticker särskilt ut med sin självständiga historisk, ekonomiska roll. Orienteringen i de fyra länen är också tydligt pekande åt olika håll, västerut mot Norge, österut mot kusten och söderut mot världen via Östersjön. 54

55 Norrland 2 Norrbottens-, Västerbottens- och Västernorrlands län delar till stora delar samma förutsättningar och historia. Men liksom i alternativet Norrland 1 finns stora kulturskillnader mellan bönder, stadsbor och arbetare och samer. Vi ser dock något mer av historiskt, ekonomiska fundament att bygga en regional identitet på för dessa tre län jämfört med Norrland 1. Norrland 3 Det ser ut att gå en skiljelinje inom Västernorrlands län historiskt/funktionellt mellan Härnösand och Sundsvall/Ånge. Anledningen är i första hand älvarnas påverkan i geografin och de konsekvenser det har fått. Härnösand och Sundsvall har inte haft mycket kontakt utan snarare varit två mycket komplementära handelsstäder. Sundsvall med sen industriinriktning och Härnösand som tidigt administrativt och kulturellt centrum. Norrland 4 Skillnaden jämfört med Norrland 3 är att Timrå också undantas. Även här pekar vårt material på en historisk, funktionell koppling mellan Sundsvall och Timrå jämfört med Härnösand. De delar samma geografiska förutsättningar och sågverksindustrin kopplar samman Sundsvall med Timrå. De naturliga kommunikationerna har framförallt sin gräns norr om Timrå mot Härnösand. Det gemensamma hittar vi snarare mellan Timrå och Sundsvall än Timrå och Härnösand vilket indikerar att historiskt är den regionala identiteten något starkare i alternativet Norrland 4 jämfört med Norrland 3. MittSverige En regionkommun bildad av Jämtland tillsammans med Sundsvall och Ånge kommuner innehåller en rad historiska, ekonomiska samband och motsättningar. Indalsälvens dalgång knyter dem samman som kommunikationsled och med odlingsbar mark, senare som flottningsled. Jämtland/Härjedalen blev svenskt först 1645 och bönderna uppe vid Storsjön hade ett unikt frihandelsavtal vilket möjliggjorde bondehandel västerut mot Norge och söderut mot Mälardalen. Sundsvall etablerades tidigt som handelsstad och ville få stopp på frihandeln i Jämtland. Hamnen i Sundsvall orienterade sig österut mot världen. Med ångsågarna och industrialiseringen av Sundsvall i mitten av talet och de nya träpatronerna skapades ytterligare motsättningar. Den nya arbetarkulturen skilde sig skarpt mot den jämtska bondekulturen och bolagen i Sundsvall köpte upp jämtarnas skog. Trots den relativa närheten lyser den gemensamma identiteten med sin frånvaro tack vare de historiska motsättningarna och Jämtlands långa särställning, som del av Norge och med sina privilegierade frihandelsavtal ända fram till slutet av 1700-talet. 55

56 6.3.6 Nuvarande samarbeten En regional identitet bygger inte enbart på historiska, ekonomiska samband utan kan även kopplas till nuvarande samarbeten och nätverk. Av denna rapports övriga kapitel framgår att det förekommer samarbeten inom en rad olika områden. Vår bedömning är att det nuvarande gemensamma samarbetet i Norrland 1 indikerar att man inom flera viktiga områden är på väg att lägga grunden för att utveckla en gemensam regional identitet. MittSverige bedöms, trots sin relativa litenhet ur ett norrländskt perspektiv, ha en svag grund utifrån samarbete och nätverk inom ovan redovisade områden i utvecklandet av en gemensam regional identitet Medias påverkan på den regionala identiteten Ansvarskommittén och dess underlagsrapporter lyfter fram medias täcknings- eller sändningsområden som en möjlig variabel för att bedöma den regionala identiteten. Utgångspunkten är att om lokal eller regional media ger en viss geografisk täckning kommer invånarna där präglas av och kan föreställa sig motsvarande kollektiva identitet. Här betonas främst regional-tv och regional/lokal radio, d v s etermedias genomslag. Ser vi till de tre dominanterna, SVT, SR och TV 4 så ser det ut så här i Norrland idag: Mediakanal SVT SR TV4 Täckningsområden Jämtlandsnytt, Mittnytt (som nu har delats upp till två separata sändningar en för Jämtland/Härjedalen och en för Västernorrland), Västerbottensnytt och Nordnytt SR Jämtland, SR Västernorrland, SR Västerbotten, SR Norrbotten Sundsvall, Östersund/Åre, Örnsköldsvik, Umeå, Skellefteå och Luleå Tabell 6:3 Rikstäckande etermedias regionala sändningsområden i norra Sverige. Norrland 1 täcks av totalt 4-6 stycken sändningsområden. Norrland 2, 3 och 4 täcks av 3-5 sändningsområden och MittSverige täcks av 2 sändningsområden. Det finns mycket lite som talar för att etermedierna stöder uppbyggandet av en regional identitet för något av Norrlandsalternativen och MittSverige eftersom de täcks av 2-6 sändningsområden. Utvecklingen går snarare i en motsatt riktning. Sändningsområdena blir allt mindre för att folk begär mer lokala nyheter vilket också gör nyheterna mer trovärdiga ur sändarsynpunkt. SVT har just gått från 11 till 19 regionala sändningsområden i landet och ett av de sändningsområden man delat är Mittnytt. TV4 som drivs kommersiellt och utgår från reklamvärdet lokalt har nu 26 lokala kanaler i landet. Utvecklad mobil teknik stärker trenden mot allt mindre täckningsområden och därmed fler lokala nyhetssändningar i hela landet. Skåne har dock en gemensam SVT sändning. SVT:s Västnytt, som täcker Västra Götaland och Halland har nu börjat med Hallandsnytt. Ser man till TV4 så finns två sändningsområden i Skåne och fyra i Västra Götaland. Samma trend mot mindre sändningsområden kan konstateras i de lokala/regionala tidningarnas webb-tv sändningar. På en mediemarknad där 56

57 annonsintäkterna styr är lokala nyheter på en allt mindre geografisk yta uppenbarligen en bra affär. 6.4 Sammanfattande analys Demokratins villkor En regionkommuns legitimitet kommer i allt väsentligt att bestämmas av dess leverans, dvs. förmågan att effektivt leverera kvalitativa välfärdstjänster till regionens medborgare. Upplever medborgarna att de får de tjänster de förväntar sig och till en kostnad (i tid eller pengar) de anser rimlig kommer regionkommunens legitimitet att vara högre än i en regionkommun som upplevs ineffektiv i dessa avseenden. Det gör det i sin tur svårt att precist bedöma de alternativa regionkommunerna i norra Sverige utifrån någon slags matematisk formel, där t ex fler politiker per capita ger mer legitimitet än färre. Det kan hävdas att med en ökad frihet för individen genom vårdval m m kommer landstingens gränser inte att spela så stor roll i framtiden. Samtidigt vet vi att de flesta individer inte väljer sin sjukvård utan har en ur kundsynpunkt svag position. Här är det troligt att en uppdelning av människors, företags och offentliga verksamheters etablerade vardagsgeografi sannolikt inte kommer att bidra till att öka en regionkommuns legitimitet. Det talar ur legitimitetssynpunkt emot uppdelningen av Västernorrland i alternativen Norrland 3, 4 eller MittSverige. Beträffande representativitet kommer som redovisats ovan samtliga regionkommuner att uppvisa en lägre sådan räknat i antal uppdrag eller förtroendevalda. Utredningen visar att representativiteten inte i något fall blir lägre än Västra Götalandsregionen eller Region Skåne varför kriteriet bedöms vara uppfyllt i samtliga alternativ. De stora avstånden kommer att ställa stora krav på arbetsformer och de politiska partiernas rekrytering till regionkommunens förtroendeuppdrag för att säkra att hela regionkommunen upplever sig representerad. Dessa påfrestningar ö- kar med storleken och torde därmed vara störst i alternativet Norrland 1 och minst i alternativet MittSverige. De stora geografier som blir följden av samtliga regionkommunalternativ i norra Sverige kommer att ställa krav på nya former av dialog med kommunerna och med medborgarna. Utmaningen är minst i region MittSverige, men även där torde kraven på samverkan med kommunerna att öka, inte minst med tanke på att en regionkommuns uppgifter omfattar en rad regionala utvecklingsfrågor som dagens landsting inte hanterar. Möjligheterna för medborgarna att delta i det politiska samtalet och kunna nå sina förtroendevalda behöver också ägnas särskild uppmärksamhet, för att inte demokratins villkor ska försämras. Villkoren för det politiska arbetet är en viktig del av demokratins villkor. Om vissa grupper av något skäl är uteslutna från att delta i det politiska arbetet uppstår ett demokratiskt underskott. Här är geografin en faktor, då stora avstånd gör det svårare att rent praktiskt delta i fysiska möten. I norra Sverige är man redan idag van vid stora avstånd och det är inte ovanligt att politiker i landstingen behöver övernatta på sammanträdesorten. I alternativen Norrland 1 4 kommer avstånden att öka. Från Norrland 1, som har en geografi som omfattar drygt halva Sverige, till 57

58 Norrland 4 som utgör drygt 40% av Sveriges yta och är större EU-landet Grekland. Region MittSverige innebär också en större geografi jämfört med dagens landsting, även om ytan i en sådan framtida regionkommun bara motsvarar dagens Västerbottens län eller översatt till EU:s medlemsländer något mindre än Lettland. Slutsatsen är att även om nya arbets- och mötesformer införs kommer villkoren för ex vis en småbarnsförälder eller en företagare att delta i en regionkommuns politiska arbete att riskera att försämras jämfört med idag. Anknytning Om medborgarna i en framtida regionkommun ska känna tillhörighet och regional identitet bestäms av flera samverkande faktorer. Finns det en gemensam ekonomisk historia som grund så talar erfarenheten för att den regionala identiteten är relativt stark. Likaså om medborgarna har en lång historisk anknytning så att regionen sammanfaller med tidigare landskapsindelning såsom i Region Skåne. Ansvarskommittén resonerade att nutida samverkansmönster bör beaktas såsom en form av regionalism som stärker identiteten. Ytterligare en faktor är om nuvarande etermediers spridningsområden sammanfaller med den tilltänkta geografin. Anledningen till att kriteriet om anknytning har lyfts fram utan att därför överdriva den regionala identitetens betydelse är enligt Ansvarskommittén, och med paralleller till Indelningslagen, att en gemensam identitet skapar större legitimitet och förankring. En känsla av gemenskap som gör det lättare att mobilisera resurser och fatta viktiga politiska beslut. En genomgång av Norrlandsregionens fyra läns ekonomiska historia visar att man sammantaget delar mycket av en gemensam historia med älvarna, skogen, malmen, jordbruk och handel vid älvdalarna och kusterna samt en ofta sen och snabb befolkningsinflyttning. Men de funktionella sambanden är orienterade i nordväst/sydostlig riktning utefter älvarna och nord-sydliga förbindelser mellan länen fanns i princip inte förrän i slutet av 1800-talet. I Norrland 1 delar man de gemensamma villkoren men avsaknaden av en gemensam kultur och de stora befolkningsförändringarna talar inte för en stark gemensam identitet och tillhörighet. Norrland 2 har mer av historiskt, ekonomiska fundament att bygga en regional identitet på jämfört med Norrland 1. Norrland 3 och 4 skiljer sig marginellt från Norrland 2. MittSverige har såväl historiska, ekonomiska samband som gamla motsättningar, vilket sammantaget innebär att en gemensam identitet lyser med sin frånvaro även i det alternativet. Nuvarande samverkansmönster i de fyra länen visar att Norrland 1 har en gemensam grund inom en rad olika områden vilket indikerar att det finns visst stöd för en gemensam regional identitet. För alternativen Norrland 2-4 finns mer eller mindre samma grund som i Norrland 1 att bygga vidare på. MittSverige bedöms ha en svag grund för att utveckla en gemensam regional identitet. Etermediernas sändningsområden kan stärka den föreställda gemensamma identiteten hos medborgarna. De fyra Norrlandsalternativen täcks av

59 sändningsområden och MittSverige av två. Med nuvarande utveckling inom media, som går mot en ökad fragmentering, är det inte troligt att etermedierna kommer att stödja uppbyggandet av en regional identitet för något av alternativen. Utifrån resonemangen ovan kan Norrland 1 ses som en administrativ region, med möjlighet att sakta bygga upp en regional identitet. Norrland 2 har en starkare grund för att utveckla en regional identitet då Jämtland med sin starka egenart sticker ut i Norrland 1. Norrland 3 och 4 innebär marginella skillnader mot Norrland 2. MittSverige brottas med traditionella, historiska motsättningar men har samtidigt funktionella samband att bygga på. Inte i något fall bryts dock något område med en tydlig regional identitet sönder, vilket innebär att Ansvarskommitténs kriterium kan betraktas som uppfyllt. 59

60 7. REGIONAL UTVECKLING OCH FUNKTIONALITET I detta kapitel redovisas hur de alternativa regionkommunerna i norra Sverige förhåller sig i frågor som näringslivets struktur och utveckling, arbetsmarknadernas utveckling, universitets- och högskolefrågan, samt förutsättningarna för samordning med staten och dess sektorsmyndigheters regionala indelning. 7.1 Utgångspunkter I såväl indelningslagen som i Ansvarskommitténs förslag finns ett antal frågor som berör den regionala utvecklingen och regionens funktionalitet. Dessa frågor behandlas mer allmänt i indelningslagen som talar om vad som kan betraktas som skäl för en indelningsändring, t.ex. genom att människor genom indelningsförändringen får en förbättrad tillgång till olika typer av offentlig och privat service. Här sägs även att de näringsgeografiska frågorna ska spela in, så att utvecklingen av arbetsmarknader, kommunikationer etc. som gjort dagens indelningar obsoleta skulle kunna ses som motiv för förändring. Ansvarskommittén är mer precis i sina kriterier och slår fast att de nya regionerna inte bör dela framväxande arbetsmarknadsregioner, att varje regionkommun ska ha minst ett universitet, samt att regionindelningen som regel bör harmoniera med statliga sektorsmyndigheters regionala indelning. I detta kapitel behandlas frågor om näringslivets struktur och utveckling, arbetsmarknadernas utveckling (och då i synnerhet frågan om de lokala arbetsmarknadsregionernas dynamik), eventuella särskilda regionala strukturfrågor, universitetsoch högskolefrågan, samordningen mellan regionerna och de statliga länen, samt de övriga sektorsmyndigheternas regionala indelning. 7.2 Näringslivet struktur och dynamik När det gäller näringslivet i norra Sverige kan vi med utgångspunkt i statistiken i figurerna nedan för det första konstatera att vi på länsnivån inte kan identifiera några stora skillnader i näringslivets struktur och dynamik. Framför allt framträder den relativt stora betydelsen av offentligdominerade tjänster, den relativt höga industrisysselsättningen samt skogs- och trävaruindustrins starka ställning. Studeras siffrorna mer i detalj framkommer att industrisysselsättningen är något mindre i Jämtland än i de övriga tre länen. Sysselsättningen inom privatdominerade tjänster är något högre i Jämtland och i Västernorrland jämfört med den i Norrbotten och Västerbotten. Även sysselsättningen inom jord- och skogsbruk är något högre i Jämtland än i de tre övriga länen. Om man ser till länen var för sig är det framför allt två aspekter som särskiljer Jämtlands näringsliv från de övrigas nämligen den relativt ringa industrisektorn och den relativt starka turism- och besöksnäringen. Näringslivet i Västernorrland präglas av ett starkt skogsindustriellt kluster, med jämförelsevis hög sysselsättning inom pappers- och massaindustrin. I Västernorrland har även kvalificerade offentliga tjänster bl.a. inom IT-området en jämförelsevis stark ställning. Även handeln har utvecklats snabbt under senare år, där t. ex. köpcentrumet Birsta varit en vik- 60

61 tig motor. Västerbottens län har också flera starka industriella centra, bl.a. inom fordonsområdet och inom skogs- och trävaruindustrin. Annars är utvecklingen inom den offentliga sektorn en viktig drivkraft för Västerbottens näringsliv med flera stora och kunskapsintensiva offentliga arbetsgivare, t.ex. Norrlands universitetssjukhus och Umeå universitet. I Norrbottens län är den tunga och råvarubaserade industrin fortfarande en viktig motor för ekonomin. Även offentlig förvaltning, däribland försvaret, utgör en viktig del i Norrbottens näringsliv. Sammantaget gör detta att vi kan tala om ett antal regionala kluster av industrier och tjänster. Om vi börjar i Jämtland så har den senaste tidens snabba utveckling inom besöksnäringen inneburit ett ökande antal anställda och en turismnäring som utgör en allt viktigare bas i länets näringsliv. Turismen har även en relativt stor betydelse i Västerbottens och i Norrbottens inland. Möjligen kan man tala om att det finns en besöksnäringsdominerad ekonomi i inlandet. Den följer fjällkedjan från Härjedalsfjällen i söder till Västerbottensfjällen och Kirunafjällen i Norr. Ett tydligare regionalt kluster finns längs kusten. Utmed Norrlandskusten återfinns ett industriellt kluster innefattande flera branscher och med olika geografisk tyngdpunkt. I söder dominerar skogsindustrin och råvaruindustrin med flera stora anläggningar i Sundsvallsområdet. Det skogsindustriella klustret sträcker sig längs kusten upp till Örnsköldsviksområdet. Även i Umeå finns en betydande industriell närvaro, med inslag av läkemedelsindustri och fordonsindustri. Norr om Umeå tar den råvaruutvinnande industrin vid med början i Skellefteå. Denna fortsätter sedan genom Norrbotten upp till Kirunafälten. Även det skogsindustriella klustret fortsätter in i Norrbotten, med stora anläggningar bland annat i Piteå. 61

62 Västernorrland Offentligt dominerade tjänster 36% 2007 Privat dominerade tjänster 36% 2000 Byggindustri 8% Industri 17% Jord-/skogsbruk 3% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Dominerande specialisering 2007: Skogs-/trävaruindustri Massa-/pappersindustri Maskinindustri Telekommunikationer Försäkring Offentlig förvaltning Dominerande jobbskapare 00-07: Maskinindustri Vård/omsorg Offentlig förvaltning Byggindustri Handel Offentligt dominerade tjänster Privat dominerade tjänster Byggindustri Industri Jord-/skogsbruk Jämtland 38% 36% 7% 14% 4% Dominerande specialisering 2007: Skogs-/trävaruindustri Turism Offentlig förvaltning Dominerande jobbskapare 00-07: Företagstjänster Offentlig förvaltning Vård/omsorg Byggindustri Turism 0% 10% 20% 30% 40% 50% Offentligt dominerade tjänster Privat dominerade tjänster Byggindustri Industri Jord-/skogsbruk Västerbotten 39% 32% 7% 18% 3% Dominerande specialisering 2007: Skogs-/trävaruindustri Högre utbildning Sjukvård Transportmedelsindustri Dominerande jobbskapare 00-07: Vård/omsorg Företagstjänster Byggindustri Offentlig förvaltning 0% 10% 20% 30% 40% 50% Offentligt dominerade tjänster Privat dominerade tjänster Byggindustri Industri Jord-/skogsbruk Norrbotten 38% 33% 8% 17% 2% Dominerande specialisering 2007: Mineralutvinning Stål-/metallverk Pappersindustri Försvar Dominerande jobbskapare 00-07: Vård/omsorg Byggindustri Offentlig förvaltning Företagstjänster 0% 10% 20% 30% 40% 50% Tabell 7.1: Näringsprofil, specialisering och tillväxtbranscher. Källa: SCB Det är svårt att se att den näringsgeografiska utvecklingen, i indelningslagens mening, skulle motivera något tydligt manifesterat behov av en förändrad regionindelning. Förvisso kan man identifiera en tendens till en näringsgeografiskt sammanhängande industriell region från Sundsvallsområdet och norrut längs Norrlandskusten. Ännu tydligare framträder bilden av att Jämtland skiljer ut sig från de övriga tre i näringsgeografiskt hänseende, t.ex. genom avsaknaden av större industrier, genom en relativt sett större jord- och skogsbruksnäring samt genom en starkare besöksnäring. Att avgöra hur de olika ansökningarna förhåller sig olika till de näringsgeografiska strukturerna är därmed en svår fråga. De tydligaste näringsgeografiska sambanden kan urskiljas i det för de tre kustlänen gemensamma industriklustret. Jämtlands län avviker i näringsgeografisk mening från detta och bildar härigenom ett eget sådant samband inom länet. Någon självklar slutsats kan dock inte dra av detta, dvs. huruvida det är bättre med en region som är näringsgeografiskt lika eller med en som är mer diversifierad. 62

63 Alternativet Norrland 1 för samman de två olika klustren i en stor mer diversifierad region. Alternativet Norrland 2 innebär att Norrlandskusten hålls samman som en näringsgeografisk region och tydliggör kustens skillnad gentemot Jämtland. De tre alternativen Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige delar upp Norrlandskusten i en sydlig och en nordligare del men håller samtidigt ihop det industriellt präglade Sundsvallsområdet med Jämtland och bidrar därmed till att skapa mer diversifierade regioner än i alternativet Norrland 2. Slutsatsen blir därmed att det inte finns underlag för att hävda att någon av ansökningarna får ett starkare stöd utifrån indelningslagens bedömningskriterier än någon annan region Arbetsmarknadsregionerna De norrländska arbetsmarknaderna är små om man ser till utbudet av sysselsättning och de är stora i bemärkelsen geografi och pendlingsomland. I södra Sverige har arbetsmarknaderna de senaste fyrtio åren genomgått en stark geografisk omvandling. Det innebär att på knappt fyrtio år har antalet lokala arbetsmarknadsregioner i den södra halvan av landet reducerats från 132 till 41 Med andra ord har två av tre arbetsmarknadsregioner försvunnit som egna regioner på knappt fyrtio år. Förbättrade kommunikationer och högre löner har möjliggjort för allt fler att pendla allt längre. I figuren nedan visas de lokala arbetsmarknadernas antal, utbredning och storlek år 1970 respektive år Tendensen är mycket tydlig. Som en följd av att allt fler boende söker sig till de större arbetsmarknadernas bredare utbud försvinner små arbetsmarknader och går upp i de större. Figur 7.1 Lokala arbetsmarknadsregioner i södra Sverige 1970 och 2007 Källa: WSP och SCB 63

64 I den norra delen av landet har arbetsmarknaderna ännu inte omvandlats på samma dramatiska sätt. Två faktorer håller sannolikt tillbaka en sådan utveckling, dels de stora avstånden och dels att de arbetstillfällen som man eventuellt skulle kunna pendla till inte ger en ersättning som är tillräckligt hög för att motivera resan. I norra Sverige fanns det 47 lokala arbetsmarknadsregioner 1970 och idag finns det 34. Det betyder att det i norra Sverige endast är var fjärde region som har försvunnit under fyrtioårsperioden. Regionförstoringen går alltså betydligt långsammare där än i landets södra delar. Figur 7.2 Lokala arbetsmarknadsregioner i norra Sverige 1970 och Källa: WSP och SCB Ansvarskommittén är i första hand tydlig med att nya regiongränser mellan två eller flera regionkommuner inte ska bryta sönder lokala arbetsmarknadsregioner. Kommittén är också tydlig med att det inte är dagens arbetsmarknadsregioner som bör vara utgångspunkten för en sådan bedömning utan den struktur av lokala arbetsmarknadsregioner som förväntas gälla Anledningen till denna precisa angivelse i ansvarskommitténs kriterier är i första hand att dåvarande myndigheten Nutek år 2006 på kommitténs uppdrag genomförde en prognos över utvecklingen av de lokala arbetsmarknadsregionernas utveckling och utbredning fram till detta år. 28 I Nuteks rapport pekas på en fortsatt snabb omvandling av de lokala arbetsmarknadsregionerna. Från dagens cirka 75 regioner förväntas Sverige fram till år 2030 ha sett en fortsatt koncentration ned till 54 regioner. Ett viktigt perspektiv i rapporten är att allt fler kommuner kommer att ingå i en arbetsmarknadsregion som har 28 Nutek R 2006:18 64

65 sitt centrum i ett annat län än det län kommunen ligger i idag. Sammanlagt förväntas ett trettiotal kommuner som en följd av regionförstoringen komma att ligga i fel län 2030 om dagens länsgränser bibehålls. Ansvarskommitténs kriterium om att inte dela framtida arbetsmarknadsregioner måste tolkas som att de nya regionkommunerna så långt möjligt bör undvika att dela sammanhållna lokala arbetsmarknadsregioner. I det sammanhanget är det alltså de förväntade arbetsmarknadsregionerna 2030 som avses. Den i detta sammanhang viktigaste förändringen är att Sundsvalls arbetsmarknadsregion växer ytterligare och år 2030 även innefattar Ånge och Härnösands kommuner. Däremot antas exempelvis Hudiksvalls arbetsmarknadsregion inte komma att uppgå i Sundsvallsregionen (därmed heller inte Nordmalings kommun). Örnsköldsvik och Umeå förväntas heller inte, trots tillkomsten av Botniabanan, växa samman till en gemensam arbetsmarknadsregion. Detsamma förväntas gälla Skellefteå och Umeå arbetsmarknadsregioner. I inlandet sker heller inte några stora förändringar. Avstånden är sannolikt allt för stora och de individuella arbetsmarknaderna allt för små för att utgöra en dragningskraft för varandra. Ur ett regionansökningsperspektiv betyder detta att alternativet Norrland 1 inte kommer att bryta några av de lokala arbetsmarknadsregioner år 2030 enligt Nuteks prognos. Det kan visserligen noteras att pendlingen mellan Nordanstig/Hudiksvall och Sundsvall fortsätter att öka, som ett resultat bland annat av en uppgradering av E4. Men denna ökning är enligt Nuteks bedömning inte tillräcklig för att bilda en gemensam arbetsmarknadsregion. Alternativet Norrland 2 kommer heller inte att bryta någon lokal arbetsmarknadsregion. Ragunda är en av de kommuner som utgör ett gränsfall i detta avseende. Enligt prognosen från Nutek kommer Ragunda att ingå som en del i Östersunds lokala arbetsmarknadsregion år 2030, men pendlingsströmmarna mot arbetsmarknadsregionerna i dagens Västernorrland kommer också att vara betydande, i varje fall från vissa orter i kommunen. Alternativet Norrland 3 kommer att innebära att regiongränsen skär igenom det som redan idag är Sundsvallsregionens lokala arbetsmarknadsregion. Sambanden mellan Sundsvalls och Timrå kommuner är dessutom bland de absolut starkaste i hela Norrland. Alternativet Norrland 4 innebär att regiongränsen kommer att skära mellan Timrå och Härnösands kommun. Idag innebär detta ingen delning av arbetsmarknadsregionerna, men enligt ansvarskommitténs prognoser för år 2030 skulle det innebära en delning av Sundsvallsregionens arbetsmarknad. Visserligen identifierar Nutek att Härnösand utgör ett delregionalt centrum i denna arbetsmarknad men pendlingen över kommungränsen Timrå/Härnösand och därmed också över regiongränsen kommer i allt väsentligt att vara betydande. I detta sammanhang är alternativet MittSverige identiskt med den situation som beskrivs under alternativet Norrland 3 ovan. 65

66 Innan några slutsatser kan dras om de olika alternativens möjligheter att uppfylla kriteriet behöver man dock först fundera över vad som avses med undantaget om synnerligen starka skäl i Ansvarskommitténs formulering. En bedömning man kan göra är att dessa starka skäl inte primärt har just med denna fråga att göra. Istället är det en signal om hur detta kriterium ska tolkas och värderas i förhållande till andra kriterier. Finns det, inom ramen för andra kriterier, synnerligen starka skäl så bör det enligt vår tolkning av Ansvarskommittén vara möjligt att ändå låta regiongränserna dela upp arbetsmarknadsregionerna. Men detta betyder att det är en diskussion som får föras i en samlad analys och inte i anslutning till bedömningen av enbart detta kriterium. Sammanfattningsvis är således bedömningen utifrån kriteriet om sammanhållna lokala arbetsmarknadsregioner att alternativen Norrland 1 och Norrland 2 är de som uppfyller kriteriet medan övriga alternativ inte gör det. Alternativen Norrland 3 och MittSverige är de som i minst grad kan sägas uppfylla kriteriet. 7.4 Infrastruktur och kommunikationer De stora kommunikationsstråken genom norra Sverige är E4, E45 och E14 när det gäller vägtrafiken. Även E10 och E12 är viktiga vägstråk, i synnerhet för förbindelserna med Norge. För Jämtland är också väg 83 och väg 84 viktiga för förbindelserna med övriga Sverige och med Norge. Figur 7:3 Infrastrukturen i norra Sverige. (Källa: Förslag till Nationell plan för transportsystemet Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen) 66

67 Järnvägstrafiken norr om Sundsvall är idag starkt begränsad. Östersund och Åre trafikeras framför allt via stambanan över Ånge. Trafiken söderifrån till och från Sundsvall sker i huvudsak via Ostkustbanan. Kapaciteten för tågtrafik mellan Ånge och Sundsvall är mycket bristfällig vilket försvårar möjligheten att utnyttja denna sträcka som tågväg på linjen Stockholm Östersund/Åre eller för arbetspendling Ånge Sundsvall. Flyget spelar en avgörande roll för hela Norrlands tillgänglighet vad gäller resor till och från Stockholm/Mälardalen och söder därom liksom vad gäller utlandsresor. Luftfartsverket har pekat ut Kiruna, Luleå, Umeå och Östersunds flygplatser som ingående i det nationella basutbudet. Förutom dessa flygplatser driver idag Luftfartsverket också flygplatserna i Skellefteå, Örnsköldsvik och Sundsvall. Utöver de statliga flygplatserna finns även ett antal kommunägda flygplatser med reguljär trafik, som Pajala, Gällivare, Vilhelmina, Hemavan, Arvidsjaur, Storuman, Lycksele, Kramfors och Sveg. Även de kommunala flygplatserna stöds till delar av staten och har i många fall fått bidrag från EU. Flera stora infrastrukturprojekt pågår eller planeras för närvarande. Det största av de pågående projekten är byggandet av Botniabanan, som förbinder Sundsvall med Umeå med järnväg av hög standard. I anslutning till denna investering krävs också en uppgradering av den s.k. Ådalsbanan för att nå hög standard på hela sträckningen Sundsvall - Umeå. I figuren på nästa sida listas alla pågående och planerade större investeringar i Norrlands infrastruktur fram till år 2021, enligt förslaget från trafikverkens gemensamma planering. Fotot: Arvidsjaurs flygplats 67

68 Figur 7.4 Investeringsplanering i Norra Sverige (Källa: Förslag till Nationell plan för transportsystemet , Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen) 68

69 Transportstråken genom Norrland tydliggör framför allt de samband som finns längs norrlandskusten. De investeringsprojekt som planeras och genomförs för närvarande kommer ytterligare att förstärka framför allt stråken längs just norrlandskusten. Att tolka de inlämnade ansökningarna i relation till detta och till i första hand indelningslagens villkor är emellertid inte lätt. Å ena sidan kan hävdas att transport- och kommunikationsstrukturerna talar för exempelvis en indelning enligt alternativet Norrland 2, som skulle innebära att regionindelningen motsvarar den starka utvecklingen av kommunikationsstråken längs med kusten. Å andra sidan kan man hävda att alternativen Norrland 1, Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige alla skulle underlätta för att sätta fokus på en utveckling av transportsystem och kommunikationer i en öst-västlig riktning. Alternativen Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige innebär dock att man drar en regiongräns tvärs genom det dominerande kommunikationsstråket genom Norrland. Samtidigt kan å andra sidan t.ex. hävdas att samtliga alternativ innebär att en sådan gräns ändå kommer att dras mellan Sundsvall och Nordanstig. Sammanfattningsvis saknas såvitt vi kan bedöma stöd i indelningslagen för att förorda något av regionalternativen framför något annat när det gäller infrastruktur och transporter. Utifrån Ansvarskommitténs resonemang torde en regional aktör med större kritisk massa i form av egna resurser och geografi ha lättare att möta staten och vara en stark aktör inom infrastrukturområdet. Att de fyra länen valt att samverka i den nuvarande planeringsomgången ( ) tyder på att man gjort en liknande bedömning. Erfarenheterna från Skåne och Västra Götaland pekar i samma riktning. Från en sådan utgångspunkt torde Norrland 1 vara det starkaste alternativet, följt av i tur och ordning Norrland 2, Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige. 7.5 Universitet, forskning och utveckling Betydelsen av universitet och forskning och utveckling berörs främst i Ansvarskommitténs förslag, som lyder: varje regionkommun (bör) ha minst ett universitet med betydande fasta forskningsresurser. Ansvarskommittén är inte riktigt lika tydlig när det gäller motiveringen. I betänkandet sägs att ett universitet är en tydligt utvecklingsdrivande kraft. Betydelsen av tillägget betydande forskningsresurser diskuteras över huvud taget inte i slutbetänkandet. Ansvarskommittén är dessutom väldigt sparsam när det gäller att diskutera motiven till detta kriterium. Ingenstans i slutbetänkandet redogörs för varför man har fäst så pass stor vikt vid kopplingen mellan universiteten och deras lokalisering och de nya regionkommunerna. I några av underlagsrapporterna diskuteras frågan dock lite mer ingående. Det är Sweco Eurofutures bedömning att Ansvarskommittén betonade vikten av att ha ett universitet med betydande forskningsresurser, mot bakgrund av utvecklingen av det som brukar kallas regionala innovationssystem, dvs. en samverkan mellan utbildning, forskning, politik och näringsliv som antas driva på regioners utveckling. Frågan om de regionala innovationssystemen 69

70 bör därför också ingå i diskussionen om ansökningarna, såsom vi ser det. Det finns också vissa kopplingar till kunskapsförsörjningen inom hälso- och sjukvården, en aspekt som i föreliggande utredning belyses i ett senare kapitel. Diskussionen om regionala innovationssystem knyter an till den senaste tidens forskning om regioners utveckling. I denna forskning diskuteras betydelsen för regionerna av att ha ett utbildnings- och forskningssystem som är anpassat till och samverkar med det regionala näringslivet och den regionala arbetsmarknaden. Forskningen har ofta betonat betydelsen av en regional specialisering för utvecklingen av dynamiska regionala innovationssystem. En sådan specialisering skulle då avspeglas såväl i näringslivet, på arbetsmarknaden och i universiteten och högskolorna. Internationella exempel på regionala innovationssystem, som ofta nämns i litteraturen, är Silicon Valley/Palo Alto/Stanforduniversitetet utanför San Francisco och Bostonområdet med Harward/MIT m fl. Även i Sverige har man refererat till mer eller mindre tydliga sådana innovationssystem bl.a. inom läkemedelsindustrin i Uppsala/Stockholm, den högspecialiserade vården i samma regioner och Uppsala Universitet/Karolinska institutet; samt mellan Chalmers Tekniska Högskola och det västsvenska fordonsindustriklustret. Att koppla samman en sådan utveckling med förslaget om nya regionkommuner är dock mer problematiskt. I forskningen finns visserligen stöd för att den offentliga sektorn har flera viktiga roller att spela i utvecklingen av regionala innovationssystem. Däremot finns knappast något stöd för att regionkommuner skulle vara bättre än andra aktörer i detta avseende. Den offentliga sektorn kan teoretiskt vara betydelsefull ur flera perspektiv. Dels skulle regionerna kunna vara viktiga beställare av forsknings- och utvecklingsinsatser t.ex. inom hälso- och sjukvården. Dels kan regionerna via det regionala utvecklingsansvaret utgöra viktiga finansiärer för forskningen vid regionens universitet. I norra Sverige är regionerna en inte obetydlig forskningsfinansiär, antingen i egen kraft eller i samverkan med EU:s regionala strukturfonder. 70

71 Fyra universitet med forskningsresurser I de fyra norrlandslänen finns fyra universitet med forskningsresurser Luleå Tekniska högskola, Umeå universitet, Mittuniversitetet samt Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU). I figuren nedan har vi sammanställt ett antal nyckeldata för de tre universitet som enbart finns lokaliserade till Norrland (dvs. exklusive SLU). Fakta Luleå Tekniska Universitet Umeå Universitet Mittuniversitetet Etablerat år Universitet år Antal studenter Antal helårsprestationer Varav andel inom teknikområdet Antal anställda Totala statliga anslag, MSEK Statliga forskningsanslag (andel av totala statliga anslag) 34,8 46,4 29,8 Andel nya studenter från egna länet/länen 31 Andel nya studenter från de fyra norrlandslänen totalt Andel av samtliga nybörjare i riket 2,7 4,7 2,3 Campusorter Luleå, Skellefteå Umeå, Skellefteå, Örnsköldsvik Östersund, Sundsvall, Härnösand, Örnsköldsvik Tabell 7.2: Fakta om universiteten i norra Sverige. Källor: Högskoleverkets årsrapport 2008 samt respektive lärosätes hemsida Vi ser då att Umeå universitet är det klart största av de tre universiteten med omkring studenter omräknat till nära helårsprestationer (dvs. antal studenter omräknade till helårsstudenter). Antalet anställda uppgick till nära Umeå Universitet har även campus (studieort) i Skellefteå och i Örnsköldsvik. Undervisning bedrivs också i Lycksele och i Kiruna. 29 Högskoleutbildning inleddes med tandläkar- och sedan läkarutbildning 30 Mitthögskolan bildades genom ett samgående av Högskolan i Östersund och Högskolan i Sundsvall/Härnösand. 31 För Mittuniversitetet räknas Västernorrlands och Jämtlands län, medan det för LTU och Umeå Universitet räknas Norrbotten respektive Västerbotten enbart. 71

72 Umeå har den högsta andelen rekryterade nybörjare från samtliga fyra norrlandslän medan man har den lägsta andelen rekryterade nybörjare från det egna länet. Detta kan tolkas som att Umeå Universitet är mer av ett fyrlänsuniversitet ett Norrlandsuniversitet än ett enlänsuniversitet. Med Campus i Örnsköldsvik och med verksamhet i Kiruna förstärks bilden av Umeå universitet som det tydliga Norrlandsuniversitetet. Luleå Tekniska Universitet (LTU) är det näst största universitetet, räknat i antalet helårsprestationer, med en mer teknisk inriktning än såväl Umeå Universitet som Mittuniversitetet. LTU hade 2008 drygt studenter, eller omräknat till helårsprestationer knappt Antalet anställda uppgick till drygt 900. LTU har även campus i Skellefteå. Mittuniversitetet är det näst största universitetet i Norrland, räknat i antalet studenter. Antalet studenter uppgår till , medan antalet helårsprestationer stannar vid omkring Antalet anställda var knappt 900 personer. Mittuniversitetet saknar huvudort och är organiserat som ett nätverksuniversitet mellan campusorterna Östersund, Sundsvall/Härnösand och Örnsköldsvik. Mittuniversitetet är det universitet som rekryterar en större andel studenter från andra delar av landet än de fyra norrlandslänen. De fyra universiteten har delvis olika profilering både vad gäller högre utbildning och forskning. Umeå Universitet utgör det mest kompletta universitetet av de fyra, med en stor bredd inom både utbildning och forskning. Luleå Tekniska Universitet är som namnet antyder mer tekniskt inriktat än övriga. Mittuniversitet har en relativt bred bas inom de samhällsvetenskapliga ämnena, men har även en inriktning mot teknik då främst koncentrerad till Campus Sundsvall. SLU:s inriktning är huvudsakligen mot en enskild näring skogen. De olika universitetens prioriterade forskningsområden ger kanske ytterligare en fingervisning om specialiseringen och kopplingen till det lokala näringslivet i s.k. regionala innovationssystem. I tabellen på nästa sida redovisas hur vilka forskningsområden som prioriteras. 72

73 Universitet Luleå Tekniska Universitet Umeå universitet SLU Umeå Mittuniversitetet Prioriterade forskningsområden Gruvteknik och metallurgi Hållbar resursanvändning Kundanpassat byggande Materialvetenskap Process IT Produktutveckling Befolkning åldrande och livsvillkor Biologisk kemi Cancerforskning Ekosystem i förändring Genussystem Infektioner Matematiklärande Nervsystemet Välfärdsforskning Växt- och skogsbioteknik Ämnesomsättningssjukdomar Genresurser och bioteknik Djur och människors hälsa Klimat och ekosystem Naturresurser Kvalitet i livsmedelskedjan Samhällsplanering & Hållbar utveckling Digitala samhällen Kulturarv Skogen som resurs Lärande och bildning, välfärdssamhällets utmaningar Turism och upplevelser Tabell 7.3 Prioriterade forskningsområden Utifrån de olika universitetens specialiseringsområden kan ett antal tendenser till regionala innovationssystem urskiljas, dvs. områden där näringsliv, samhälle och forskning tenderar att sammanfalla kring ett givet kunskapsområde. Ett sådant område skulle kunna vara ett kunskapsområde kring material/metallurgi och naturresurser, ett annat kring medicin/kemi/välfärd, ett tredje kring skog samt ett fjärde kring turism/upplevelser. Dessa regioner har sina respektive baser i olika delar av norrlandslänen men de har i flera fall tydliga noder även utanför dessa baser. Delar av forskningen sker idag i nära samverkan med såväl den lokala och regionala politiken som med det lokala och regionala näringslivet. Det är i detta sammanhang den regionala indelningen har en betydelse. För att kunna samverka i utvecklingsprojekt med näringsliv och universitet krävs att såväl företagen som universitetet ifråga ligger inom den region som kan bidra till finansieringen. Det är t.ex. inte möjligt för länsstyrelsen i Jämtland att bistå jämtländska företags forskningssamarbeten med universitetet i Luleå. Det är mot en sådan bakgrund rimligt att tänka sig 73

74 att innovationssystemen kan påverkas olika vid olika regionala indelningar, oaktat en ökad samverkan mellan universiteten ifråga. Den andra frågan är om en ändrad regionindelning skulle innebära förändringar i universitetsstrukturen i allmänhet. Det kan noteras att det idag finns flera faktorer som talar för en förestående strukturell omvandling av universiteten och högskolorna runtom i Sverige. Många högskolor och universitet är sannolikt för små för att kunna upprätthålla en tillräcklig kvalitet i forskning och undervisning. Kraven på högskolorna kommer sannolikt också att öka, liksom konkurrensen om såväl personal som studenter. En sammanslagning av Högskolan i Kalmar och Universitetet i Växjö pågår redan om kommer att genomföras från den 1 januari 2010 då Linnéuniversitetet bildas. Vår bedömning är att denna process endast indirekt är kopplad till regionfrågan. Regionerna är starka intressenter i den högre utbildningen och forskningen. I norra Sverige är de heller inte helt obetydliga finansiärer av forskningen (t.ex. genom EU:s regionala utvecklingsfond). Större regioner skulle i den meningen kunna underlätta och/eller fungera som en pådrivande kraft för strukturella förändringar inom universiteten i norr. Skulle, exempelvis, de fyra universiteten alla ligga i en och samma region kan man tänka sig att det skulle kunna uppstå en regional önskan om ett ökat samarbete universiteten emellan eller t.o.m. en organisatorisk samverkan på ett sätt som troligen inte skulle inträffa i dagens regionala uppdelning. Om vi sammanfattningsvis ser på hur regionansökningarna uppfyller Ansvarskommitténs kriterier ur ett universitets- och FoU-perspektiv kan vi konstatera följande: Norrland 1 kommer att ha tre till fyra universitet och uppfyller kriteriet mycket väl. I detta alternativ skapas goda förutsättningar för samordning och innovationssystemutveckling. Alternativet Norrland 2 har två till fyra universitet och uppfyller kriteriet mycket väl. Här skapas förutsättningar för samordning, och innovationssystemutveckling. Norrland 3 har två till tre universitet och uppfyller också kriteriet mycket väl. Här skapas vissa förutsättningar för samordning och innovationssystemutveckling. Norrland 4 har två till tre universitet, uppfyller kriteriet mycket väl och skapar vissa förutsättningar för samordning och innovationssystemutveckling Alternativet MittSverige har ett universitet. Kriteriet uppfylls men delar Mittuniversitetet. Det finns vissa förutsättningar att skapa ökad samordning och innovationssystemutveckling. Alternativet Norrland 1 skulle således innebära att en sammanhållen region med tre till fyra universitet med betydande FoU-resurser skapas 32. Således måste man tolka det som att regionkommunen Norrland uppfyller ansvarskommitténs kriterier med god marginal. Med Luleå Tekniska Universitet, Umeå Universitet och Mittuniversi- 32 Tre om vi inte räknar SLU i Umeå som ett universitet tillhörande regionen. 74

75 tetet får regionkommunen tre relativt stora universitet med utbildning förlagd till inte mindre än sju campusorter. Universitetens skilda inriktning och forskningsfokus skapar dessutom möjligheter till samordning av verksamheten och till att utifrån ett sådant samordnat perspektiv och i samverkan med den nya regionkommunens ansvar för det regionala utvecklingsuppdraget bidra till utvecklingen av Norrlands innovationssystem. Ansökan enligt alternativet Norrland 2 skapar i princip samma förutsättningar för den sökande regionen som i alternativet Norrland 1. Den stora skillnaden är att en del av Mittuniversitetet (Campus Östersund) kommer att hamna utanför regionen. Detta gör att regionen får två till fyra universitet med betydande FoU-resurser, beroende på hur man väljer att räkna dels SLU:s verksamhet i Umeå dels Mittuniversitetet. På samma sätt som i alternativet Norrland 1 skapar alternativet Norrland 2 också goda förutsättningar för samordning av universiteten i regionen och för en utveckling av ett regionalt innovationssystem. Nackdelen med alternativet Norrland 2, ur perspektivet Ansvarskommitténs universitets- och FoU-kriterium, är vad som händer i den region som dagens Jämtlands län kommer att tillhöra. Det är svårt att se att det i den regionkommunen skulle kunna skapas förutsättningar för att uppfylla kriteriet om ett eget universitet med betydande FoU-resurser. Frågans slutliga svar beror naturligtvis på hur man väljer att betrakta Mittuniversitetet med Campus Östersund som den del som ingår i denna region. Det beror naturligtvis också på vilken geografi en sådan regionkommun skulle få, dvs. vad, förutom Jämtland, som skulle ingå i regionkommunen. Ansökningarna utifrån alternativen Norrland 3 och Norrland 4 är i princip likvärdiga ur ett universitets- och FoU-perspektiv. De skiljer sig från Norrland 2 genom att större delen av Mittuniversitetet hamnar utanför den nya regionen. Kvar blir de båda mindre campusen i Härnösand och i Örnsköldsvik. Detta till trots uppfyller ansökan med god marginal Ansvarskommitténs kriterium. Den nya regionen skulle få två till tre universitet med betydande FoU-resurser. Detta givet att Mittuniversitetets campus i Örnsköldsvik och Härnösand inte kan betraktas som ett universitet med betydande FoU-resurser och beroende på hur man ser på SLU:s verksamhet i Umeå. Alternativen Norrland 3 och Norrland 4 skiljer sig också från alternativet Norrland 2 genom att det inte får samma negativa konsekvenser för de delar av Västernorrlands och Jämtlands län som inte ingår i Norrland 3 och Norrland 4 vad gäller denna regions möjlighet att uppfylla kriteriet. Däremot är möjligheterna till utveckling av det norrländska innovationssystemet något mer begränsade i dessa båda alternativ i jämförelse med alternativen Norrland 1 och Norrland 2. Ansökan om en region MittSverige innebär att Mittuniversitet skulle hamna i två olika regioner. Campusen i Östersund och i Sundsvall skulle tillhöra den nya regionkommunen MittSverige, medan campusen i Örnsköldsvik och i Härnösand inte skulle göra det. Vår bedömning är att trots detta kan region MittSverige anses ha ett universitet med betydande FoU-resurser, då merparten av Mittuniversitetets 75

76 forskning och undervisning bedrivs vid något av campusen i Östersund eller Sundsvall. På samma sätt som alternativet Norrland 2 medför konsekvenser för Jämtlands län ur ett regionkommunperspektiv medför i princip ansökan om MittSverige konsekvenser för den resterande delen av Västernorrlands län. Skulle inte något av alternativen Norrland 1 3 bli av, skulle Västernorrlands län och en regionkommun baserad på den delen inte ha möjlighet att uppfylla Ansvarskommitténs kriterium. Detta får dock kanske mest ses som en principiell anmärkning. Sammanfattningsvis uppfyller samtliga fem ansökningar Ansvarskommitténs grundkriterium, givet att vi ser till den enskilda ansökan var för sig. Alternativet Norrland 2 kan innebära att Jämtlands län kan komma att få svårt att uppfylla kriteriet i en regionkommun där Jämtlands län utgör en del. Teoretiskt sett medför alternativet MittSverige liknande konsekvenser för de delar av Västernorrlands län som inte ingår i MittSverige om dessa delar skulle hamna utanför en ny Norrlandsregion. Slutsatsen blir att alternativen Norrland 1, Norrland 3, Norrland 4 samt alternativet MittSverige bäst skapar förutsättningar för att uppfylla Ansvarskommitténs kriterium för forskning och utbildning i norra Sverige. De allra bästa förutsättningarna har enligt vår bedömning alternativet Norrland Funktionalitet och statens geografi Den regionala funktionaliteten handlar också om förhållandet mellan regionerna och andra samhällsaktörers regionala indelningar. I Ansvarskommitténs betänkande betonas framför allt betydelsen av att den regionala och den statliga organisationen samordnas. Utgångspunkten är att den statliga länsindelningen ska anpassas till regionkommunindelningen och att statliga myndigheter med en regional indelning bör anpassas till densamma. Det betyder, vilket konstaterats i kapitel 2 ovan, att den statliga indelningen till stor del bör bli en följd av den regionala. Vi noterar dock att Ansvarskommittén tydligt och på flera ställen ser större och därmed också väsentligen färre län som en förutsättning för en ny statlig roll på den regionala nivån. Förenklat uttryckt handlar det om att förtydliga länsstyrelsens uppgifter som en statens företrädare på den regionala nivån. Detta innebär exempelvis ett tydliggörande av länsstyrelsernas tillsynsuppgifter på en rad olika områden. Kommittén noterar att en effektiv statlig organisation på den regionala nivån förutsätter en fortsatt rationalisering av länsstyrelsernas arbete, vilket i sin tur innebär färre och större län. Detta betyder att även om kommitténs förslag är att samordna den statliga organisationen med regionernas så försvåras en sådan samordning om de nya regionerna blir allt för små. I viss mån försvåras sannolikt även reformeringen av den statliga länsindelningen av om de nya regionerna inte följer dagens länsgränser. Den senare frågan är dock troligen av mindre betydelse och dessutom ett problem på kort sikt. 76

77 Man kan naturligtvis även tänka sig en organisation där en länsstyrelses administrativa geografi omfattar två eller flera regionkommuner. Mot bakgrund av ovanstående resonemang är det svårt att dra några helt tydliga slutsatser för de olika ansökningarnas vidkommande. Vi tycker oss trots detta se att alternativet Norrland 1 sannolikt inte skulle innebära någon svårighet vad gäller samordningen med en ny statlig länsorganisation. Alternativet Norrland 2 möter sannolikt heller inga sådana hinder. Ansökningarna Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige möter sannolikt storlekskriteriet på ett sätt som kan anses tillfredsställande men de har dock den svagheten att de delar upp dagens län. Infrastrukturmyndigheterna Från den 1 januari 2010 bildas ett nytt Trafikverk, genom en sammanslagning av bl.a. Banverket, Luftfartsverket och Vägverket. I Trafikverksutredningen 33 som ligger till grund för regeringens nyligen fattade beslut om Trafikverket diskuteras kortfattat den föreslagna myndighetens organisation. Utredaren delar den kritik som i olika avseende påtalat de statliga verkens olika regionala indelningar och anger i allmänna ordalag att ett nytt Trafikverk skapar förutsättningar för en gemensam regional organisation. Av de ingående verken är Vägverket den enda som har en tydlig regional organisation. Vägverket är indelat i nio regioner, där Norrbottens och Västerbottens län ingår i Region Norr och Jämtlands och Västernorrlands län ingår i Region Mitt tillsammans med Gävleborgs och Dalarnas län. Banverket frångick sin regionindelning i samband med en organisationsförändring år Luftfartsverket skiljer mellan Stockholmsflygplatserna och övriga flygplatser i sin organisation men har ingen regional indelning i övrigt. Trafikverksutredningen diskuterar dock samspelet mellan den nya myndigheten och regionerna som en viktig aspekt av en förändrad infrastrukturplanering. Således saknas i dagsläget en regional struktur inom infrastrukturverken som en ansökan om nya regionkommuner behöver förhålla sig till. Det kan möjligen hävdas att det här liksom när det gäller den statliga länsindelningen sannolikt bör vara frågan om relativt stora och därmed också relativt få regioner. Utvecklingsmyndigheterna En grupp myndigheter som har ett särskilt ansvar när det gäller regionernas utveckling och tillväxt är vad vi kan kalla utvecklingsmyndigheterna. Till dessa kan vi räkna Tillväxtverket, Vinnova och Almi Företagspartner AB. Almi är delägt av landstingen och de förändringar som där aviseras behandlas därför i denna utredning i kapitlet om landstingens verksamheter. Av de övriga två är det endast Tillväxtverket som delvis har en regional organisation. Tillväxtverket har genom sitt ansvar som förvaltande myndighet för EU:s regionala fond (ERUF) inrättat en regional organisation som följer den s.k. NUTS-2-indelningen. För norra Sverige innebär detta att Norrbottens och Västerbottens län ingår i den region som Tillväxtverket 33 SOU 2009:31 77

78 kallar Övre Norrland medan Jämtlands och Västernorrlands län ingår i den region som kallas Mellersta Norrland. Strukturfonderna (och då särskilt den regionala fonden) är en viktig källa för finansiering av den regionala utvecklingen i norra Sverige. Fonderna är med och bidrar till finansieringen av allt från företagsutveckling till forskning och utveckling vid universiteten. För varje strukturfondsregion finns förutom Tillväxtverkets regionkontor även ett s.k. strukturfondspartnerskap bestående av politiskt utsedda ledamöter med uppgiften att prioritera mellan olika investerings- och utvecklingsprojekt. Redan idag skiljer sig länsstrukturen i landet från de regionala strukturfondsregionerna (med undantag av Stockholms län). Man kan se flera fördelar med en samordning, samtidigt som man ska komma ihåg att dagens strukturfondsregioner ligger fast under en period fram år 2013 och att detta därmed inte bör utgöra något hinder för en regional struktur på längre sikt. Sammanfattningsvis kan konstateras att samordningen mot utvecklingsmyndigheternas regionala struktur inte bör vara en stor fråga för regionindelningen. Samordningen med strukturfondernas genomförande är viktig, men detta är en struktur som rimligen kan ändras efter år Ingen av de inlämnade ansökningarna sammanfaller med dagens struktur. Arbetsmarknadsmyndigheterna I olika sammanhang har myndigheterna inom det arbetsmarknadspolitiska området lyfts fram som väsentliga för den regionala utvecklingen. Till dessa myndigheter hör i första hand Arbetsförmedlingen och Svenska ESF-rådet, där den senare är utsedd till förvaltande myndighet bl.a. för genomförandet av EU:s Socialfond i Sverige. För Svenska ESF-rådet gäller att den regionala indelningen sedan år 2007 är samordnad med Tillväxtverkets indelning för den ovan nämnda regionala fonden. Arbetsförmedlingen är sen år 2008 den ansvariga myndigheten för arbetsmarknadspolitikens genomförande i Sverige. Myndigheten har ingen regional indelning. I samband med bildandet av Arbetsförmedlingen lades de tidigare länsarbetsnämnderna ned och hela verksamheten samordnades i en nationell myndighet med lokala kontor i form av förmedlingar. Avseende samordningsmöjligheterna med Svenska ESF-rådet gäller i princip samma kommentarer som för Tillväxtverket ovan. Det torde knappast föreligga någon samordningsproblematik när det gäller regionstrukturen och dessa myndigheters regionala indelningar. Trygghetsmyndigheterna Nästa grupp myndigheter skulle kunna kallas för trygghetsmyndigheterna. Hit hör myndigheter som exempelvis Försäkringskassan och Polisen. Myndigheterna har viktiga samhällsbärande funktioner men har inte samma tydliga utvecklingsuppdrag som de ovan diskuterade myndigheterna. 78

79 Försäkringskassan har, liksom Arbetsförmedlingen, nyligen ändrat sin organisation på ett genomgripande sätt. Även här har man frångått en tidigare regional organisation, baserad på länen, till förmån för en nationell övergripande organisation, kombinerad med lokala utbudspunkter och med nationella servicecentra lokaliserade på olika håll i landet. Polisen är idag indelad i en länsstruktur, där polisen i varje läns utgör en polismyndighet. Givet en bibehållen organisationsstruktur i grunden för Polisen kommer en förändring av polismyndigheterna sannolikt att följa en eventuellt ny länsindelning. Det bedöms därför knappast föreligga någon samordningsproblematik när det gäller regionstrukturen och dessa myndigheters regionala indelningar. Sammanfattning regionerna och den statliga indelningen Den enda fråga där vi ser att regionindelningen kan komma att påverka den statliga indelningen är samordningen mellan länen och de nya regionkommunerna. I det fallet är sannolikt ansökningarna enligt alternativen Norrland 1 och Norrland 2 de som sedda var för sig bäst möter Ansvarskommitténs kriterium. I ett scenario där Norrland 2 bildas skulle det vara möjligt att regionen och en region grundad på Jämtlands län skulle kunna ingå i samma statliga län. Övriga alternativ har den nackdelen att de delar dagens län, vilket inte skall ses som ett absolut hinder men ändå som en faktor man behöver förhålla sig till vid en omstrukturering av länsindelningen. 7.7 Sammanfattande analys Beträffande näringslivets struktur och dynamik är det svårt att skilja ut ett alternativs för- respektive nackdelar från de övriga. Det är heller inte ett kriterium som specifikt uttryckts, men som kan ge effekter på förutsättningarna för regional utveckling. Av den redovisning som gjorts i detta kapitel ges en indikation på var de starkaste samverkansmöjligheterna torde återfinnas. När det gäller kriteriet om arbetsmarknadsregionerna så uppfylls det i alternativen Norrland 1 och Norrland 2. I alternativen Norrland 3 och Norrland 4 samt MittSverige uppfylls inte detta kriterium. Beträffande infrastruktur och kommunikationer är dessa två viktiga inslag i regional utveckling och funktionalitet. Vi har tidigare i detta kapitel pekat på den struktur som råder i norra Sverige idag och vi vet av erfarenhet att detta varit ett område där försöksregionerna i Skåne och Västra Götaland kans anses ha varit framgångsrika. Det är möjligt att, så som också gjorts i detta kapitel, diskutera effekterna av olika planerade satsningar på trafikinfrastrukturen, men vi bedömer att det är svårt att därur dra definitiva slutsatser utifrån vare sig indelningslagens eller Ansvarskommitténs kriterier. Slutsatsen blir alltså att alternativen inte kan skiljas ut i detta avseende. Beträffande universitet och FoU har vi tidigare i detta kapitel konstaterat att Norrland 1 bäst uppfyller detta kriterium. Norrland 2 uppfyller kriteriet, men kan komma att skapa problem utanför regionen (Jämtland). Övriga tre alternativ bedömer vi också uppfylla kriteriet. 79

80 Om vi slutligen ser på funktionalitet och statens administrativa geografi konstaterar vi att Norrland 1 och Norrland 2 måste anses uppfylla detta kriterium väl. Det gäller dock inte för alternativen Norrland 3, Norrland 4 eller MittSverige, då i samtliga dessa fall nuvarande län delas, med de möjliga komplikationer som redovisats ovan. Resonemangen ovan ger vid handen att alternativet Norrland 1 är det som bäst fyller samtliga krav ställda inom detta avsnitt. Även alternativet Norrland 2 får anses uppfylla samtliga kriterier, men medför utifrån Ansvarskommitténs kriterium om minst ett universitet i varje region sannolikt negativa konsekvenser för Jämtlands län att bilda en region som kan möta kriteriet. Av alternativen Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige kan inte något av dem uppfylla kriterierna att inte dela upp framtida arbetsmarknadsregioner och kriteriet att skapa förutsättningar för att samordna den statliga indelningen med den regionala. 80

81 8. VERKSAMHET OCH EKONOMI Detta kapitel beskriver landstingens verksamheter och struktur. Därtill görs en genomlysning av sjukvårdens kunskapsförsörjning och ekonomiska förutsättningar i de olika regionalternativen, samt etablerade samverkansmönster i föreslagna regionkommuner. Kapitlet avslutas, efter en genomgång av regionkommunernas ekonomi samt en skiss över de frågor som behöver hanteras i en framtida ekonomisk reglering, av en sammanfattande analys. 8.1 Organisation, geografier och samverkansmönster Norrbottens läns landsting Norrbottens läns landsting har organiserat sitt arbete i nio divisioner, varav sex länsövergripande hälso- och sjukvårdsdivisioner (inkl. folktandvård). Landstingets samlade personal utgör drygt årsarbetare Västerbottens läns landsting Västerbottens läns landsting har organiserat verksamheten inom ramen för en gemensam förvaltning med sex länsövergripande verksamhetsområden. Landstingets samlade personal utgör nära årsarbetare Landstinget Västernorrland Landstinget Västernorrland har organiserat sin verksamhet i elva förvaltningar, varav tre sjukhusförvaltningar, en primärvårdsförvaltning, folktandvård samt regional utveckling. Landstingets samlade personal utgör drygt årsarbetare Jämtlands läns landsting Jämtlands läns landsting har en organisation där de olika verksamhetsområdescheferna är direkt underställda landstingsdirektören. Övergripande indelas verksamhetsområdena i primärvård, specialistvård och övriga (inkl folktandvård). Landstingets samlade personal utgör drygt årsarbetare Samverkan Landstingen i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Västernorrland bildar tillsammans den Norra sjukvårdsregionen en av landets sex sjukvårdsregioner. Regionsjukhus är Norrlands Universitetssjukhus (NUS) i Umeå. De fyra landstingen samverkar i ett gemensamt kommunalförbund Norrlandstingens regionförbund med inriktning på hälso- och sjukvård, utbildning och forskning. Inom ramen för kommunalförbundet har landstingen en nära samverkan inom en rad olika verksamhetsområden Geografiernas betydelse Ett nyckelperspektiv på vilka effekter som kommer att uppstå vid bildandet av regionkommun(-er) utgörs av hälso- och sjukvårdens perspektiv i Västernorrlands län. Om Västernorrland delas och i så fall hur medför konsekvenser inte enbart i det länet utan i hela norra Sverige. Verksamhetseffekterna av samtliga fem alternativa geografier i norra Sverige är alltså beroende av gränsdragningarna i Västernorrlands län. 81

82 8.2 Hälso- och sjukvård Ansvarskommittén belyste behoven av förändringar inom hälso- och sjukvården utifrån fyra utgångspunkter: Statlig styrning; där kommittén föreslog att den statliga styrningen av hälso- och sjukvården renodlas och lade fram ett förslag om ett ramverk för kunskapsstyrning inom sektorn. Kommittén föreslog att regionala kunskapscentrum skapas i varje regionkommun, som ska ha en infrastruktur för hälso- och sjukvårdens kunskapsstyrning, där kunskapsbildning och kunskapsspridning är de huvudsakliga uppgifterna. De regionala kunskapscentra ska verka i den egna regionkommunen i samspel med kommunerna i deras egenskap av hälso- och sjukvårdshuvudmän och privata vårdgivare. 34 Medborgarens position; där kommittén föreslog en samlad patientlagstiftning och en i övrigt stärkt position för patienten. Medborgarens möjlighet att välja väg in i vården skall utökas. Regionkommunerna ska vara skyldiga organisera den öppna hälso- och sjukvården så att alla som är bosatta inom regionkommunen får tillgång till och kan välja en fast läkarkontakt. Valmöjligheten ska inte vara begränsad till läkare med specialistkompetens i allmänmedicin utan även omfatta andra läkare. Huvudmannaskap; där kommittén föreslog att detta skulle utövas av framtida regionkommuner, som bör bli väsentligt färre än dagens landsting och vara förhållandevis jämnstora. Regionkommunerna kan då, enligt kommittén, samla hälso- och sjukvården i resursstarka organisationer med goda förutsättningar att utveckla sjukvårdssystemet. Ansvarskommittén fastlog också att varje regionkommun bör ha ett regionsjukhus, eller ha tillgång till ett regionsjukhus genom ett institutionaliserat samarbete. 82 Angränsande system; där kommittén föreslog en ökad samordning mellan hälsooch sjukvården och de angränsande systemen. Utifrån Ansvarskommitténs utgångspunkter belyser denna utredning huvudsakligen punkten om huvudmannaskap, men i vissa avseenden också punkten om regionala kunskapscentra. Därtill ska läggas kommitténs allmänna utgångspunkter om ökad effektivitet, hushållning med resurser och likvärdighet. Indelningslagen ställer som tidigare nämnts kravet att förändringen ska medföra en bestående fördel. Fördelar med en indelningsändring kan vara exempelvis att landstingsgränsen kommer att dras på ett sätt som underlättar den landstingskommunala verksamheten. Den fördel som en indelningsändring skulle medföra för ett landsting måste alltid vägas mot de effekter som ändringen kan ha för ett annat landsting. I detta innefattas inte enbart de verksamhetsmässiga förutsättningarna, dvs. att leverera en likvärdig och högkvalitativ vård, utan också de ekonomiska villkoren för verksamheten. 34 Notera att Ansvarskommittén föreslog att den nuvarande regleringen av sjukvårdsregioner i HSL samtidigt tas bort och förordningen (1982:777) om rikets indelning i regioner för hälso- och sjukvård som berör flera landsting upphör att gälla. Kommittén föreslog även att lagen (1996:1157) om läkemedelskommittéer upphör att gälla.

83 8.2.1 Primärvård och folktandvård Primärvårdsverksamheten utgör en mycket viktig del i hälso- och sjukvårdssystemet och de fyra landstingen bedriver en brett utbyggd primärvård. I denna ingår uppgifter som läkarmottagning, distriktssköterskemottagning, mödrahälsovård, barnhälsovård, ungdomsmottagning, rehabilitering, samt hemsjukvård. Landstingen har också ett nära samarbete med kommunerna i respektive län kring en rad frågor med koppling till vård, omsorg och folkhälsa. En genomgång av landstingens verksamheter pekar på att primärvården, som bedrivs lokalt på sammanlagt 128 vårdcentraler i de fyra länen, inte kommer att påverkas i nämnvärd utsträckning vid bildandet av regionkommun(er) oavsett val av geografi. Primärvården bygger på fysisk närhet till invånarna och patientströmmarna torde inte påverkas nämnvärt av en ändrad administrativ indelning. Effekter på kunskapsförsörjning och vårdkedjor, som betingas av olika geografier, kan uppstå även inom primärvården p g a effekter på övriga nivåer av hälso- och sjukvården. I den mån effekter bedöms uppstå inom primärvården behandlas de nedan under avsnitten kring när- och länssjukvård samt högspecialiserad vård nedan. Bedömningen av en indelningsförändring när det gäller folktandvården är likartad. Folktandvården liknar till sin geografiska karaktär primärvården, dvs. den utförs i huvudsak lokalt och det är inte troligt att patientströmmarna kommer att förändras av en förändrad administrativ geografi. I folktandvårdens vårdkedja ingår delar som är beroende av samverkan med andra enheter eller läns- och regionsjukvård såsom tandteknik, specialisttandvård och käkkirurgi. Inom tandvården råder fri etableringsrätt, vilket innebär att det finns ett stort antal privata vårdgivare i samtliga landsting. Inom det tandtekniska området i de fyra nordligaste länen upphandlas % av verksamheten av privata leverantörer. Även om folktandvården i stort inte påverkas av en förändrad geografi kommer sannolikt den centrala ledningen och styrningen av tandvården att förändras i en större organisation När- och länssjukvård Flertalet landsting har valt att utveckla primärvården genom att tillskapa en s k närsjukvård eller närvård, där primärvården ingår som en del. Närsjukvården inkluderar fler yrkesutövare och kompetenser än primärvården, vilket i sin tur innebär att tillgången till läkare ökas och ytterligare resurser tillförs första linjens sjukvård. Som konstaterats ovan påverkas primärvården inte nämnvärt av alternativa regionbildningar. Detta gäller i huvudsak även för närsjukvården. I Norrbotten är Sunderby sjukhus såväl läns- som länsdelssjukhus. I Norrbotten bedrivs länssjukvård även vid länsdelssjukhusen i Gällivare, Kalix, Kiruna och Piteå. 83

84 Sjukhus Invånarunderlag Vårdplatser Årsarbetare Sunderby Gällivare Kalix Kiruna Piteå Totalt Tabell 8.1: Sjukhusstrukturen i Norrbotten Norrlands Universitetssjukhus (NUS) är såväl länssjukhus och länsdelssjukhus i Västerbotten. Länssjukvård bedrivs även vid länsdelssjukhusen i Lycksele och Skellefteå. Sjukhus Invånarunderlag Vårdplatser Årsarbetare NUS (Umeå) Lycksele Skellefteå Totalt Tabell 8.2: Sjukhusstrukturen i Västerbotten I Västernorrland är länssjukhuset Sundsvall-Härnösand länssjukhus för hela länet med knappt invånare i upptagningsområdet. Länssjukvård bedrivs också vid länsdelssjukhusen i Sollefteå och Örnsköldsvik. Sjukhuset i Sollefteå betjänar även delar av Jämtlands län (cirka invånare). Sjukhus Invånarunderlag Vårdplatser Årsarbetare Sundsvall- Härnösand Sollefteå Örnsköldsvik Totalt Tabell 8.3: Sjukhusstrukturen i Västernorrland 84

85 I Jämtland är sjukhuset i Östersund länets enda sjukhus. Sjukhus Invånarunderlag Vårdplatser Årsarbetare Östersund Tabell 8.4: Sjukhusstrukturen i Jämtland Totalt bedrivs således länssjukvård vid 12 sjukhus i de fyra landstingen. Antalet vårdplatser vid dessa sjukhus (inkl NUS) uppgår till cirka och sjukhusen sysselsätter tillsammans drygt årsarbetare. 35 Det är alltså inte bara verksamheten i sig som är viktig för de berörda länen utan dess omfattning innebär att den spelar en mycket viktig roll som arbetsgivare, inte minst för kvinnorna i norra Sverige. Om vi ser närmare på hur invånarna utnyttjar den samlade hälso- och sjukvården i sitt landsting ligger invånarna i Västerbotten högst (årligen cirka 7 besök) och invånarna i Jämtland lägst (årligen cirka 6 besök). Riksgenomsnittet är 6,7 besök, med Stockholm i toppen och Västra Götaland botten. 36 Som tidigare nämnts är det enligt vår bedömning främst frågan om i vilken regionkommun som Västernorrlands kommuner ska tillhöra som ger effekter på länssjukvården. Det handlar då om länssjukhuset Sundsvall-Härnösand. Landstinget i Västernorrland har närmare utrett effekterna av olika tänkbara regionkommuner utifrån inlämnade ansökningar. 37 Vi delar landstingets bedömning att en administrativ uppdelning av Sundsvall- Härnösands länssjukhus skulle kunna medföra negativa effekter från verksamhetssynpunkt. Detta trots att verksamheten formellt skulle kunna bedrivas vidare som idag med stöd av olika bilaterala avtal mellan Region Norrland och Region MittSverige. Skälen är flera. För det första är många av de verksamheter som bedrivs vid länssjukhuset Sundsvall-Härnösand länsövergripande stödverksamheter. Det innebär att en administrativ uppdelning skulle medföra problem för styrning, uppföljning och allokering av resurser. Även om erfarenheterna från den nyligen genomförda administrativa och ansvarsmässiga förändringen i Danmark är preliminära och måste betraktas med försiktighet, pekar de på att en splittring av uppbyggda strukturer under i varje fall de första årens verksamhet kan medföra verksamhetsmässiga problem. För det andra bygger en framgångsrik samverkan på att samtliga parter är överens och beredda att göra uppoffringar till gagn för helheten. Erfarenheterna visar att mellankommunal samverkan vanligen fungerar bäst inom sektorer där lokalisering av arbetsplatser eller institutioner inte berörs. Mycket tyder även på att det är svårare att få indirekt valda organ att komma fram till tydliga prioriteringsbeslut än vad som gäller för direktvalda fullmäktige. Det blir lätt så att den som vill minst be- 35 Källor: Hälso- och sjukvård i Region Norrland, Rapport 2009:10 (Norrstyrelsen 2009), Kartläggning Hälsooch sjukvård Region MittSverige, Rapport 3a (Jämtlands läns landsting 2009) 36 Källa: Statistik om hälso- och sjukvård samt regional utveckling (SKL 2009) 37 Scenarios avseende ekonomisk påverkan på Länssjukhusets verksamhet i Sundsvall vid regionbildning (Landstinget Västernorrland 2009), Region Norrlands sydgräns effekter av tre alternativa gränsdragningar (Landstinget Västernorrland 2009) 85

86 stämmer, dvs. gränserna för vad som kan åstadkommas sätts av den som är minst angelägen om att effektivisera, förändra eller utveckla verksamheten. Vid en uppdelning av länssjukhuset Sundsvall-Härnösand blir verksamheten vid båda sjukhusen beroende av möjligheterna att teckna uthålliga och frivilliga avtal mellan två parter. I en krympande ekonomi i kombination med ökade åtaganden kan samverkan komma att ställas på hårda prov. I en regionkommun med formellt gemensamt ansvar torde förutsättningarna att hantera denna typ av frågor vara bättre. För det tredje är en trolig följd av en uppdelning av länssjukhuset Sundsvall-Härnösand ändrade patientströmmar inom när- och länssjukvården. Empirin stöder att landstingen så långt möjligt styr resurser till de egna länssjukhusen och endast i undantagsfall (som i fallet Jämtland och Sollefteå sjukhus) köper länssjukvård i andra län. De bärande motiven för detta är flera en förbättrad kostnadskontroll och uppföljning, sammanhängande vårdkedjor och personalförsörjning. Därmed uppstår i praktiken administrativa periferier vid landstingens gränser. Att medvetet skapa en administrativ periferi vid kommungränsen mellan två så funktionellt sammanflätade kommuner som Timrå och Sundsvall är svårt att försvara utifrån såväl verksamhets- som medborgarsynpunkt. En sådan uppdelning torde skapa ett legitimitetsproblem för verksamheten bland medborgarna. Patientströmmarna från Timrå kommun och kommunerna norr därom skulle enligt vår bedömning vändas norrut, mot Regionkommun Norrland 3. Detsamma gäller även om Timrå skulle ingå i regionkommun MittSverige, dvs. patientströmmarna norr om Timrå skulle vändas norr ut. Det skulle i sin tur innebära att Sundsvalls sjukhus riskerar att tappa en del av sitt patientunderlag. Därmed finns risk att en överkapacitet på vårdplatser skapas i Regionkommun MittSverige. För att kompensera detta kommer Regionkommun Mitt- Sverige att behöva göra relativt omfattande neddragningar vid Sundsvalls sjukhus alternativt i både Sundsvall och Östersund. Vi bedömer att en regionkommun Norrland 3 eller Norrland 4 kommer att kompensera brist på kapacitet med utökad verksamhet i Härnösand och/eller Örnsköldsvik Högspecialiserad vård Den högspecialiserade vården i den norra sjukvårdsregionen bedrivs vid Norrlands Universitetssjukhus (NUS) i Umeå. Med sina cirka årsarbetare och drygt 700 vårdplatser är NUS också en mycket viktig samarbetspartner för Umeå Universitet, Luleå Universitet och MittUniversitetet. Totalt omfattar nettokostnaderna för hälso- och sjukvården i de fyra landsting som ingår i Norrlandstingens regionförbund (2007) cirka 19 miljarder kr. Av dessa kostnader utgör knappt en miljard kr köp av regionsjukvård vid NUS och drygt en kvarts miljard kr köp av rikssjukvård från andra universitetssjukhus i landet. De fyra landstingens köp och säljmönster ser ut enligt följande: 86

87 Norrbotten Västerbotten Västernorrland Jämtland Totalt Köp av regionvård vid NUS 38 Köp av vård från andra regionsjukhus 39, varav 64 (18 %) 70 (19 %) 99 (27 %) 45 (24 %) 278 Akademiska Sahlgrenska Karolinska Lund Försäljning till landsting och kommuner Försäljning till privata vårdgivare Försäljning utanför Sverige Tabell 8.5: Köp och försäljning av sjukvård 2008 (mkr brutto). Procenttalen anger hur stor andel av total regionsjukvård som köps utanför sjukvårdsregionen. Källor: Norrlandstingens regionförbund, samt SKL:s rapport Statistik om hälso- och sjukvård samt regional utveckling 2008 Genom sin roll inom kunskapsförsörjning och forskning och med sin högkvalificerade och kostnadskrävande vård är NUS ett nav i hela Norrlands hälso- och sjukvårdssystem. NUS är även en mycket viktig komponent i de statliga universitetens verksamhet i Norrland och spelar som utbildningsaktör en stor roll för landstingens personalförsörjning. Den kritiska faktorn för att upprätthålla kvalitet och bredd i den högspecialiserade vården är storlek där patientunderlaget utgör en avgörande faktor. För NUS är invånarantalet i de fyra norra länen redan idag nära den undre gränsen för att kunna upprätthålla erforderlig bredd och djup i verksamheten. Hela systemet bygger på en förmåga att kunna hantera den högspecialiserade sjukvårdens höga kostnadsnivåer och att i nära samverkan med universitet och andra aktörer kunna bedriva en forsknings- och utvecklingsverksamhet på hög nivå. Det torde vara av allmänt intresse att NUS kritiska massa inte äventyras. Alternativen Norrland 2, 3 och 4 samt MittSverige innebär att långsiktiga överenskommelser behöver tecknas mellan sjukvårdshuvudmännen i dagens Norra Sjukvårdsregion. Det saknas garantier för att stabilitet och åtaganden i Norrlandstingens kommunalförbund består över tid. Skulle t ex en situation uppstå där Jämtland eller Region MittSverige börja upphandla större mängder högspecialiserad vård i 38 Belopp för Västerbotten beräknat utifrån övriga norrlandstings nyttjande av NUS (befolkningsandel). Källa: Norrlandstingens regionförbund 39 År 2008 utgick rabatter på totalt 30,7 mkr till de fyra landstingen, vilka inte är inräknade i ovanstående belopp. 87

88 andra delar av landet skulle det omedelbart medföra negativa konsekvenser för NUS Modeller och mönster Den 1 januari 2010 införs fritt vårdval i Sverige. Detta i kombination med vårdgarantin och medborgarnas ökade tillgång till kunskap om skillnader i vårdens kvalitet (nationella kvalitetsregister och jämförelser) kommer sannolikt att medföra förändrade beteenden från patienterna. Redan idag kräver invånarna en likvärdig vård men troligen kommer ökad valfrihet i kombination med ökad kunskap att öka kraven på att få den bästa tillgängliga vården. Det kommer i sin tur att innebära påfrestningar på de redan hårt ansträngda landstingsekonomierna i de fyra landstingen, påfrestningar som i viss mån skulle kunna kompenseras genom ökad effektivisering och samordning. Här menar vi att en regionkommun troligen skulle ha bättre förutsättningar att möta dessa utmaningar än de enskilda landstingen med nuvarande geografier Kunskapsförsörjning Ansvarskommittén pekade på betydelsen av att bygga upp regionala kunskapscentra som stöd för en ökad kunskapsspridning och kunskapsbildning inom hälso- och sjukvårdssystemet. Basen för dessa kunskapscentra skulle vara de samlade FoUresurserna vid regionsjukhusen och lokala FoU-organisationer med målet att integrera klinisk verksamhet med forskning, utveckling och utbildning. Rapporter från Socialstyrelsen och Riksrevisionsverket stöder denna uppfattning. I rapporterna konstateras att dagens huvudmän på regional nivå är för små för att kunna uppnå likartade förutsättningar i hela landet. Ansvarskommittén lämnar uppbyggnaden av dessa centra till de regionala huvudmännen, men konstaterar att samspel med kommuner och privata vårdgivare är ett väsentligt inslag för att säkra långsiktig kunskapsbildning och kunskapsförsörjning i hela hälso- och sjukvårdssystemet. Högre utbildning och forskning kring hälso- och sjukvården i norra Sverige är väl utbyggd. Förutom den roll som NUS, Umeå Universitet, Luleå Universitet, Mittuniversitetet och Sveriges Lantbruksuniversitet spelar som noder i den regionala kunskapsförsörjningen bedriver de fyra landstingen olika typer av forsknings- och utvecklingsverksamhet antingen tillsammans eller inom respektive landsting. En stor finansiär av forskning och utveckling i de fyra länen är EU:s strukturfonder, där Norrbotten och Västerbotten under perioden tilldelats tillsammans 1,75 miljarder kronor och Västernorrland och Jämtland 1,6 miljarder kronor. Därtill deltar man i olika utsträckning i forsknings- och utvecklingsprojekt finansierade av EU:s s k ramprogram eller olika nationella initiativ. En del av dessa projekt är riktade mot hälso- och sjukvården. De fyra landstingen har en nära samverkar kring läkarutbildningen vid Umeå Universitet och ett gemensamt avtal om verksamhetsförlagd utbildning och praktik. 88

89 Inom ramen för landstingens samverkan i Norrlandstingens regionförbund fördelas bl. a. under år 2009 nära 2,5 miljoner kronor till ett 20-tal forsknings och utvecklingsprojekt (Visare Norr). 40 I Norrbotten har den centrala FoU-enheten samordningsansvar för landstingets olika FoU-insatser och fördelar årligen cirka 1,5 miljoner kronor i stöd till olika insatser. Landstinget har också ett nära samarbete med Luleå Tekniska Universitet och Umeå Universitet (läkarutbildning). I Västerbotten samordnas utvecklingsinsatserna av en FoUU-stab (Forskning och Utveckling Utbildning). Landstinget ger bidrag till olika FoU-insatser med cirka 50 miljoner kronor per år. Landstinget har ett nära samarbete med Umeå Universitet. Västernorrland har en decentraliserad modell för sitt FoU-arbete, där ett FoUcentrum utgör navet. FoU-centrum delar årligen ut cirka 2 miljoner kronor i bidrag till olika satsningar. Landstinget samverkar nära såväl med Mittuniversitetet i Sundsvall som med Umeå Universitet. I Jämtland samordnas FoU-arbetet via den centrala FoU-enheten, som årligen ger stöd till olika insatser inom landstinget med 6,5 miljoner. Landstinget har ett nära samarbete med framförallt Umeå Universitet och en något svagare koppling mot Mittuniversitetet (huvudsakligen kring sjuksköterskeutbildning). Det finns även en rad andra forskningsinstitutioner och centrumbildningar med stöd av eller helt ägda av landstingen i norra Sverige. De utgör delar i det regionala innovationssystemet, som t ex Jegrelius forskningscenter i Jämtlands läns landsting ( grön kemi ) eller SLU:s Centre for Clinical Comparative Oncology i Umeå. Sammantaget ser vi en bild av ett väl utbyggt men också i många avseenden sammanvävt och länsöverskridande nät av resurser för kunskapsförsörjning och utveckling av hälso- och sjukvården i de fyra norra länen. 40 Källa: Norrlandstingens regionförbund 89

90 8.2.6 Sjukvårdens ekonomi Sjukvården utgör den helt dominerande delen av regioners och landstings verksamhet. Hälso- och sjukvårdens (exkl. tandvård) andel av de totala nettokostnaderna uppgår i riket till 89 %. Andelarna i de aktuella norrlandsregionerna framgår av tabellen nedan. Regionkommun Norrland 1 92 Norrland 2 93 Norrland 3 93 Norrland 4 93 MittSverige 87 Riket 89 Andel av nettokostnader (%) Tabell 8.6: Hälso- och sjukvårdens nettokostnader exkl. tandvård andel av totala nettokostnader år 2008 För alla regionalternativen utom MittSverige är hälso- och sjukvårdens (exkl. tandvård) andel av de totala nettokostnaderna högre än i riket. Region MittSverige har en lägre andel, viket beror på att Jämtlands läns landsting har högre nettokostnader för regional utveckling och kollektivtrafik än övriga berörda landsting. Det finns stora utmaningar när det gäller att finansiera sjukvården under kommande år. En allt större andel äldre i befolkningen ställer ökade krav på sjukvårdens tjänster. Nya och bättre läkemedel kan bota fler samtidigt som behandlingskostnaden många gånger blir hög. Den medicinsktekniska utvecklingen ställer ökade krav på inköp av ny utrustning till vårdcentraler och sjukhus. Men framförallt är det troligen människornas förväntningar på vad en modern sjukvård ska kunna åstadkomma för dem som är kostnadsdrivande. Finansieringen av sjukvårdens kostnader (efter avdrag för interna transaktioner inom och mellan landstingen) sker i huvudsak genom skatteintäkter och statsbidrag (i riket nära 90 %) och genom övriga intäkter drygt 10 %, varav patientavgifterna uppgår till ca 2 % -enheter. En bibehållen finansieringsstruktur med 90 % skatte- och bidragsfinansiering innebär troligen vid ökade sjukvårdskostnader ett tryck mot ett ökat kommunalt skatteuttag. Detta gäller särskilt om skatteunderlaget har en låg tillväxt och statsbidragen är oförändrade i reala termer. 41 Kan kostnadsutvecklingen inom sjukvården bättre hanteras inom en större region jämfört med ett medelstort landsting? Det borde inom den specialiserade vården finnas skalfördelar i en större organisation genom samplanering och bättre arbets- 41 Källa: Statistik om hälso- och sjukvård samt regional utveckling 2008 (SKL 2009) 90

91 fördelning mellan olika vårdenheter. Samtidigt är det enligt SKL svårt att i Sverige finna ett tydligt samband mellan landstingens invånarantal och nettokostnader. 42 Förmodligen gäller i såväl stora som små sjukvårdsorganisationer att det är det långsiktiga och många gånger mödosamma arbetet för att få ett effektivare resursutnyttjande t ex genom en bättre produktionsplanering och förbättrade arbetsprocesser som ger resultat. Här krävs ledningens engagemang och en framgångsrik kultur som uppmuntrar till ständiga förbättringar. Av tabellen nedan framgår hälso- och sjukvårdens (exkl. tandvård) nettokostnader år 2008 enligt olika regionalternativ. Region Mkr Kr/invånare Norrland Norrland Norrland Norrland MittSverige Riket Tabell 8.7: Hälso- och sjukvårdens nettokostnader exkl. tandvård totalt (Mkr) och kr per invånare och år i olika norrlandsregioner år 2008 Hälso- och sjukvårdens nettokostnader (exkl. tandvård) är år 2008 ungefärligen lika stora i tre av landstingen (drygt 5 miljarder kr i varje landsting) medan omfattningen i Jämtlands läns landsting är betydligt mindre (ca 2,6 miljarder kr). Genom att Västerbottens läns landsting har ett regionsjukhus är dock den totala omfattningen av sjukvårdsverksamheten i detta landsting betydligt högre. Landstingets bruttokostnad är år 2008 ca 14 % högre än genomsnittet för övriga landsting. I regionalternativen 1-4 uppgår nettokostnaden år 2008 till 13,6 19,0 miljarder kr medan den i alternativet MittSverige är betydligt mindre 5,0 miljarder kr. Som jämförelse kan nämnas att nettodriftkostnaderna år 2008 uppgick till 30 miljarder kr i Region Västra Götaland och 23 miljarder kr i Region Skåne. I samtliga regionalternativ är nettokostnaden räknat i kr per invånare högre än i riket. Via kostnadsutjämningen i skatteutjämningssystemet lämnas kompensation för ålder, socioekonomi och geografi. Högst kompensation får Norrbottens läns landsting vilket innebär att skillnaderna mellan landstingen i nettokostnad/invånare minskar efter kompensationen. För mer information hänvisas till den särskilda rapportbilagan om Landstingens ekonomi. 42 Källa: Ekonomirapporten, maj 2009 (SKL 2009) 91

92 Av tabellen nedan framgår omfattningen av hälso- och sjukvårdens olika delområden i de olika regionalternativen. Verksamhet Regionalternativ Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Primärvård Spec. somatisk vård Spec. psykiatrisk vård Övrig hälso- och sjukvård Politisk verksamhet Läkemedel Summa Tabell 8.8: Nettokostnader (Mkr) för hälso- och sjukvård i de olika regionalternativen år 2008 Den specialiserade somatiska vården uppgår till cirka 53 % i de olika regionalternativen. Näst största verksamhet är primärvården som uppgår till 17,3-18,8 % i de olika alternativen. I tabellen nedan redovisas nettokostnaderna för sjukvårdens olika delområden i kr per invånare. Verksamhet Regionalternativ Riket Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Primärvård Spec. somatisk vård Spec. psykiatrisk vård Övrig hälso- och sjukvård Politisk verksamhet Läkemedel Summa Tabell 8.9: Nettokostnader för hälso- och sjukvård i olika regionalternativ och riket år 2008 (kr/invånare) År 2008 har tre av landstingen kostnader för primärvården per invånare som överstiger riksgenomsnittet. Mest satsar Norrbottens läns landsting (4 334 kr/invånare) medan Västerbottens läns landsting har en nettokostnad på kr/invånare. 92

93 Nettokostnaden per invånare i alla regionalternativen ligger klart över riksgenomsnittet. Högst är kostnaden i MittSverige. För den specialiserade somatiska vården har Landstinget Västernorrland högst nettokostnad per invånare ( kr/invånare) och Jämtlands läns landsting den lägsta ( kr/invånare). Landstinget Västernorrlands nettokostnad på kr/invånare är den högsta bland landstingen i riket och i nivå med Gotlands kommun. Nettokostnaden per invånare i alla regionalternativen ligger klart över riksgenomsnittet. Högst är kostnaden i Region Norrland 2. Nettokostnaderna per invånare för den specialiserade psykiatriska vården är lägre i alla regionalternativen jämfört med riket. Lägst är den i region MittSverige. Nettokostnaden ligger i intervallet kr (Jämtlands läns landsting) till kr/invånare (Västerbottens läns landsting). Nettokostnaden per invånare för den övriga hälso- och sjukvården ligger högre i alla regionalternativen jämfört med riksgenomsnittet. Den totala nettokostnaden per invånare för den politiska verksamheten ligger i intervallet kr för de olika regionalternativen. Landstinget Västernorrland satsar minst på den politiska verksamheten sett till nettokostnaden per invånare. Nettokostnaden per invånare för läkemedel inom läkemedelsförmånen är högre i alla regionalternativen jämfört med riket. Högsta nettokostnaden har Region Norrland 2 och lägst Region MittSverige. Landstingens nettokostnad ligger i intervallet kr/invånare (Jämtlands läns landsting) till kr/invånare (Landstinget Västernorrland). 8.3 Övrig verksamhet Vid sidan av hälso- och sjukvård bedriver varje landsting en rad andra verksamheter som har betydelse för regionens invånare men som av olika skäl inte lämpar sig att skötas på riksnivån eller i enskilda kommunerna. Det rör trafik, kultur, vissa utbildningsinsatser, regional utveckling och näringslivsfrågor mm. Då det regionala utvecklingsarbetet är en viktig del av en regionkommuns uppgifter, inkl övertagandet av ansvaret för vissa statliga utvecklingsinsatser, är förutsättningarna för detta arbete en faktor i bedömningen av regionalternativen. Det är också det utökade regionala utvecklingsansvaret som har varit en avgörande faktor i de politiska processer och försök med regionalt självstyre som pågått sedan mitten av 1990-talet. Ett utökat regionalt ansvar innebär ett ansvar såväl för betydligt större ekonomiska resurser som för planering och genomförande av olika insatser. Därför behöver dessa frågor belysas närmare ur ett regionkommunperspektiv, trots att de, som framgår av vår belysning av de ekonomiska förutsättningarna, i dag kan anses utgöra en marginell företeelse i landstingens verksamheter sett ur ett snävt budgetmässigt perspektiv Infrastruktur och kollektivtrafik Transporter och transportinfrastruktur är en viktig uppgift för en framtida regionkommun. Regionkommunerna kommer att ha ett brett ansvar från planering och prioritering till allokering av resurser och drift. Utvecklingen nationellt pekar på att 93

94 staten i ökad utsträckning samordnar sig och ger ett ökat ansvar för trafikslagsövergripande planering till den regionala nivån. En god förmåga (kompetens och mandat) till samspel inte bara med regionala aktörer utan även med trafikverk 43, regeringskansli och EU kommer att vara nödvändig för att en framtida regionkommun ska kunna vara en framgångsrik aktör inom det transportpolitiska området. Landstingen arbetar redan idag aktivt med transportpolitiska frågor. I Västerbotten har landstinget i samverkan med länets kommuner bildat ett regionalt samverkansorgan (Region Västerbotten), som enligt lagen om samverkansorgan 44 tagit över ansvaret för prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruktur från länsstyrelsen. I samband med den nu pågående planeringsomgången för transportinfrastrukturen ( ) har de fyra norra länen agerat samlat i framtagande av planeringsunderlag och bland annat tagit fram en gemensam regional systemanalys, som ett underlag för prioriteringar på såväl nationell som regional nivå. Landstingen spelar en viktig roll som huvudmän för kollektivtrafiken men också som nyttjare av sådan trafik i form av s k särskild kollektivtrafik (sjukresor, färdtjänst m m). De fyra norrlandstingen tar tillsammans med kommunerna ett stort ansvar för kollektivtrafiken i respektive län men de samverkar också med varandra inom kollektivtrafiken. Ett exempel är Norrlandsresan, som syftar till att skapa ett sammanhållet trafiksystem över nuvarande länsgränser. Idag finns interregional trafik med gemensamma taxor, en gemensam design, gemensamma tidtabeller och gemensam marknadsföring inom ramen för ett gemensamt system för fördelning av kostnader och intäkter. Ett annat exempel på samarbete är intresseföreningen Norrtåg, där 48 medlemmar (kommuner, samtliga landsting och länstrafikbolag, länsstyrelserna m fl) att utveckla ett snabbtågsnät och skapa förutsättningar för effektiva godstransporter i hela Norrland. I detta arbete ingår förutom olika trafikeringsfrågor även frågor som Botniabanan och Norrbotniabanan, samt hur ett effektivare och snabbare tågnät 43 I trafikverksutredningen Effektiva transporter och samhällsbyggande - en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg föreslås att ett Trafikverk bildas, med ett samlat ansvar för planering av infrastruktur för alla trafikslag samt för upphandling av drift och underhåll och för nybyggnad av vägar. (SOU 2008/09:31). Regeringen beslöt den 3 september 2009 att ett Trafikverk ska inrättas under år Lag (2002:34) om samverkansorgan i länen 94

95 kan åstadkommas genom samordning av resurser i norra Sverige. År 2008 bildade de fyra länstrafikbolagen ett gemensamt bolag Norrtåg AB för att starta upp regional tågtrafik i enlighet med 2008 år överenskommelse med staten. Ägarförhållanden i kollektivtrafiken är likartade och ser ut på följande sätt: Länstrafiken i Norrbotten AB ägs till 50 % av landstinget i Norrbotten och till 50 % av kommunerna. Länstrafiken i Västerbotten AB ägs till 50 % av landstinget och till 50 % av Västerbottens kommuner. Västernorrlands Läns Trafik AB ägs till 50 % av landstinget och till 50 % av kommunerna i länet. Länstrafiken i Jämtlands län AB ägs till 50 % av Jämtlands läns landsting och till 50 % av länets kommuner. Norrbotniabanan AB ägs till 28,6 % av landstinget i Norrbotten och därutöver av Västerbottens läns landsting och kommuner i Västerbotten och Norrbotten. När det gäller den särskilda kollektivtrafiken (färdtjänst, sjukresor mm) har landstingen olika lösningar. I Norrbotten hanteras den via Länstrafikens beställningscentral, och i Västernorrland av Länstrafikbolaget. I Västerbotten har man en blandmodell där kommunerna och landstinget har delvis egna och delvis gemensamma lösningar. I Jämtland har man också en blandat modell, där Länstrafiken i Jämtlands län på landstingets uppdrag svarar för sjukresorna samt på uppdrag av vissa kommuner (f.n. Bräcke, Ragunda, Åre och Berg) svarar för färdtjänsten Kultur och utbildning Landstingen och kommunerna spelar i norra Sverige, precis som i resten av landet, en central roll i det regionala och lokala kulturutbudet. Totalt omfattar de fyra landstingens kulturutgifter drygt 350 mkr (Norrbotten cirka 100 mkr, Västerbotten knappt 100 mkr, Västernorrland nära 110 mkr och Jämtland knappt 50 mkr). Omräknat i kronor per invånare ser vi ett spann på cirka 100 kronor, där Västernorrland satsar mest (445 kr/invånare) och Västerbotten minst (340 kr/invånare). De fyra landstingen bedriver därtill var för sig eller i samverkan med ett eller flera landsting med stöd av statliga bidrag och EU:s strukturfonder en rad utvecklingsprojekt och verksamheter. När det gäller frågan om den regionala kulturpåsens storlek för Sundsvall-Ånge i en framtida regionkommun verkar de två landstingen i sin konsekvensanalys av region MittSverige eller Norrland 3 och Norrland 4 ha vitt skilda uppfattningar. Västernorrlands läns landstings bedömning av sin egen insats för denna del av länet verkar uppgå till en tiondel av den summa som Landstinget i Jämtland fått fram i sin preliminära kalkyl för Region MittSverige 45. De fyra landstingen uppvisar en rad likheter i hur de hanterar sitt kulturpolitiska ansvar och hur kulturverksamheten i landstingen bedrivs. Det framgår tydligt i de redovisningar vi tagit del av att de i en geografi med gles befolkning och långa avstånd har såväl en vana som en strävan att lösa tillgänglighetsfrågor och utbud. Varje landsting har delvis egna profilområden. Västernorrland har fokus på ABMutveckling (arkiv, bibliotek, museer) med koppling till de nationella arkivmyndighe- 45 Kartläggning kultur Region MittSverige (Jämtlands läns landsting 2009) 95

96 ter som finns i länet. Norrbotten har kulturhistoriska museer eller kulturinstitutioner med koppling till de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. I Västerbotten sticker det stora engagemanget inom folkbildningen och folkrörelserna ut, men också satsningen på scenkonstområdet med Norrlandsoperan. I Jämtland satsar man på kreativa näringar, kulturarv och design med koppling till en utveckling av besöksnäringen. Om vi tittar på ansvarsfördelningen ser vi också skillnader. I Norrbotten, Västernorrland och Jämtland ingår ansvar för naturbruksgymnasier. Västernorrland har ett räddningsgymnasium. Landstingen i Västerbotten, Västernorrland och Jämtland äger folkhögskolor. I alternativen Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige, skulle Ålsta folkhögskola (Sundsvall) få en ny huvudman. I övrigt berörs såvitt vi kan bedöma folkhögskolor och övriga landstingsägda utbildningsenheter inte av en förändrad geografi. Landstingen har valt delvis olika organisationsformer för att driva liknande verksamheter. Scenkonstverksamheter t ex bedrivs i form av aktiebolag, stiftelser eller i egen förvaltning. Landstingen samverkar även med de större kommunerna i respektive län kring regionala kulturinstitutioner. Behovet av samverkan över länsgränserna har drivit fram en rad regionala samarbeten inom kulturområdet, exemplifierat i det gemensamma kommunalförbundet Norrlands Nätverk för Teater och Dans (NMD) som har ensembler i de fyra länen. NMD:s mål är att sprida dans, opera, kammar- och barnopera till hela Norrland. Inom ramen för Norrscen samarbetar Norrbottensteatern, Västerbottensteatern, Teater Västernorrland och Jämtlands läns teater, från en gemensam plattform. Norrscen arbetar med utbyten mellan teatrarna och gemensamma modeller för prissättning av produktioner för att öka utbudet och förenkla för arrangörer och publik i Norrland. Man avser även att öka utbytet inom fortbildning och kompetensutveckling för teatrarna i Norrland. Norrlandsoperan i Umeå ägs till 40 % av Umeå kommun och till 60 % av Västerbottens läns landsting. Därtill erhåller Norrlandsoperan ett årligt bidrag från Statens Kulturråd. Förutom samarbetet inom NMD berörs såvitt vi kan bedöma de etablerade verksamheterna Film i Västernorrland, Teater Västernorrland, Musik i Västernorrland, Norrdans och Nordiska Kammarorkestern av huvudmannaskapsförändringar och eller kommer att behöva långsiktiga avtalslösningar i alternativen Norrland 3, Norrland 4 och MittSverige. Vid en belysning av kulturområdet är det på sin plats att kortfattat nämna den statliga kulturutredningen, som lämnade sitt betänkande i februari Utredningen ansåg att den lokala och regionala nivåns roll bör stärkas genom en ökad decentralisering av ansvar och medel. Kulturutredningen lade därför, delvis inspire- 46 SOU 2009:16, Betänkande av Kulturutredningen (Kulturdepartementet 2009) 96

97 rad av erfarenheterna från regionförsöken i södra Sverige, fram ett förslag på en portföljmodell för samverkan mellan stat, landsting och kommuner. Den tänkta modellen bygger på att staten lämnar ett samlat bidrag till den regionala nivån som stöd för olika kulturinsatser. Dagens detaljföreskrifter om bidragets användning ersätts av framförhandlade överenskommelser och den närmare fördelningen sker efter regionalt fattade beslut. Modellen bygger på ett samlat statligt agerande i förhållande till den regionala nivån, vilket förutsätter en statlig myndighetsreform inom kulturområdet. Den förutsätter också en tydlig politisk regional nivå med vilken förhandlingar kan föras och överenskommelser tecknas. I den tänkta portföljen föreslås delar av de statliga medel som i dag fördelas av bl.a. Statens kulturråd, Riksantikvarieämbetet, Riksarkivet och Nämnden för hemslöjdsfrågor ingå. Kulturutredningen lägger även ett antal förslag som om de genomförs direkt kan komma att påverka en framtida regionkommuns uppgifter: Kulturpolitiken och folkbildningen bör knytas närmare till varandra och administrativa och organisatoriska lösningar som gör att frågor om kultur, folkbildning, livslångt lärande och utbildning kan ses i ett samlat perspektiv bör sökas. För att i högre grad bidra till samhällsutvecklingen bör samspelet mellan de verksamheter som kulturpolitiken ansvarar för och verksamheter inom andra samhällsområden vara en kulturpolitisk huvudstrategi. Frågor om kulturföretagande och entreprenörskap är en viktig angelägenhet för såväl kulturpolitiken som för näringslivspolitik, arbetsmarknadspolitik, regional tillväxtpolitik och utbildningspolitik Regional utveckling Regionalt utvecklingsarbete i vid mening omfattar att ta tillvara regionens möjligheter och att främja en hållbar regional utveckling inom en rad områden av betydelse för tillväxt och sysselsättning. Detta är ett område med en mångfald av aktörer och finansiärer; landsting och regionförbund, kommuner, staten (departement, verk, länsstyrelser, myndigheter, bolag och stiftelser, universitet och högskolor), EU, samt näringslivet och dess olika organisationer och aktörer. En viktig uppgift för en framtida regionkommun är att utarbeta och ansvara för genomförandet av regionala utvecklingsprogram, ett styrdokument med betydelse för många olika aktörers arbete för en hållbar ekonomisk utveckling. Mer konkret arbetar landstingen/regionförbunden och andra berörda aktörer också med - regionalt näringslivsarbete, inkl. turism och innovationsfrågor - utvecklingsinsatser med stöd av EU:s strukturfonder - kompetens och arbetsmarknadsfrågor - resursallokering och statliga projektstöd för regional utveckling - infrastruktur och kollektivtrafik 97

98 Företagens Mer övergripande verksamheter rör internationellt samarbete och intressebevakning, liksom hållbar utveckling och statistik/analyser. En del av utvecklingsarbetet drivs i form av projekt i samverkan med andra aktörer. De flesta aktörerna har valt att organisera sig länsvis men några arbetar med hela eller delar av Norrland som arbetsfält. Av utrymmesskäl har vi valt att koncentrera vår redovisning nedan till de senare. Stöd till näringslivsutveckling Huvuddelen av de företag som startar eller vidareutvecklar sin verksamhet gör det med egna resurser eller i kombination med lån på den finansiella marknaden. Mellan 10 och 20 % av företagarna anger i olika undersökningar att de av olika skäl har svårt att hitta riskkapital på marknaden. 47 Mycket pekar också på att det finns tydliga regionala och inomregionala skillnader i tillgång till kapital. 48 Det är här som olika offentliga insatser i form av lån eller riskkapital kan spela en viktig roll. Landstingen medverkar direkt i denna typ av aktiviteter, bl. a. som delägare i de regionala Almi-bolagen. Almi företagspartner AB har två regionala bolag i norra Sverige. Almi Företagspartner Nord AB med cirka 40 medarbetare och en budget på 57 mkr, omfattar Norrbotten och Västerbotten. Bolaget ägs till 51 % av staten och de två landstingen äger tillsammans 49 %. I Almi Företagspartner Mitt AB, där Västernorrland och Jämtland ingår, ser ägarförhållandena ut på samma sätt. Bolaget, som har ett 40-tal medarbetare och en budget på 60 mkr, äger också Saminvest AB. Saminvest är delfinansierat av EU:s strukturfonder och har en budget på cirka 200 mkr. Almis uppdrag är att genom förmedling av krediter och därtill hörande rådgivning stödja befintliga och nya företags utveckling. De båda regionala Almi-bolagen i norra Sverige styrs idag av gemensamma ägardirektiv från staten och de regionala ägarna, där man generellt kan säga att Almi i norra Sverige har ett betydligt större och bredare uppdrag än i många län i de södra delarna av landet. Skälet är framförallt att regionala samverkansorgan med ett tydligt mandat inte bildats eller att Norrlandslänen inte ingått i försöken med utökat regionalt självstyre, vilket innebär att en stark, regional politisk aktör för näringslivsutveckling har saknats. Den statliga utredningen med uppdrag att göra en översyn av de statliga finansieringsinsatserna för nya, små och medelstora företag presenterades i december Utredningen föreslog att Almi ska få ett bredare uppdrag bli statens ledande aktör för utveckling av affärsidéer, innovationer samt finansiering och utveckling av små och medelstora företag. Man ser även framför sig att Almi konsoliderar successivt sin verksamhet till färre regionala operativa dotterbolag. Utredaren föreslog att en rad nya bolag ska bildas med Almi som kärna (Almi Innovationsbron AB, Almi Startgaranti AB, Almi Invest AB och Almi Norrlandsfonden AB). 47 Källor: Nyföretagandet i Sverige 2006 och 2007 (ITPS 2008) och T villkor och verklighet 2008 (Nutek2008) 48 Källa: Småföretagandets villkor i gles- och landsbygder (Glesbygdsverket 2006) 49 Innovationer och företagande Sveriges framtid (SOU 2008:121) 98

99 Om utredningens förslag skulle genomföras får det stor betydelse när det gäller såväl aktörer som roller i det offentliga systemet för näringslivsutveckling i norra Sverige. Utredaren har inte förslagit att det regionala delägandet av Almi ska försvinna, vilket innebär att framtida regionkommuner kan komma att bli delägare i en Almiverksamhet med ett betydligt bredare uppdrag och med kraftigt utökade resurser. I norra Sverige är det framförallt två delar av förslaget som har betydelse ur ett regionalt ägarperspektiv. För det första Almi Norrlandsfonden AB, där det nya Almi, Stiftelsen Norrlandsfonden och de regionala ägarna till Almi företagspartner Nord AB och Almi företagspartner Mitt AB bildar gemensamt ett nytt operativt bolag, Almi Norrlandsfonden AB, för företagsfinansiering, behovsrelaterad rådgivning och andra tjänster i Västernorrland, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten. För det andra Almi Innovationsbron AB som föreslås få ett nationellt ansvar för utveckling och finansiering av innovationer. Norrlandsfonden är en stiftelse med uppgift att främja utvecklingen i de företag som verkar på mer än en lokal marknad. Norrlandsfonden, lånar årligen ut cirka 250 miljoner kronor i Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland, Jämtland och Gävleborg och samverkar med banker, riskkapitalbolag, revisorer, länsstyrelser, kommunala näringslivsbolag m fl. Norrlandsfonden har kontor i Luleå och Sundsvall. Under sin snart en snart femtioåriga verksamhet har Norrlandsfonden också på olika sätt bidragit till olika näringsutvecklingsinsatser i norr med exempel som riskkapitalbolaget Uminova Invest AB i Umeå, etableringsföretaget Norrland Center AB i Stockholm, North Sweden European Office och forskningsinstitutet MEFOS i Luleå. 50 Samspel och samverkan mellan Norrlandsfonden och Almi har länge varit föremål för översyn. Som framgår ovan, har den senaste av dessa utredningar förslagit att Norrlandsfonden och Almi fusioneras till ett bolag. Det bör i detta sammanhang noteras att utredaren valt bort Gävleborgs län i sitt förslag om en framtida lösning. Innovationsbron, som ägs av Industrifonden och staten, verkar för att stödja kommersialisering av idéer akademisk forskning, näringslivet, offentlig sektor eller enskilda innovatörer och entreprenörer. Innovationsbron verkar i hela landet och stöttar även inkubatorer med driftsfinansiering och erfarenhetsutbyte. Innovationsbrons Region Norr omfattar de fyra nordligaste länen och har sitt regionkontor i Umeå. Samsyn och en nära samverkan med nationella och regionala partners en förutsättning för Innovationsbrons arbete eftersom ett väl fungerande innovationssystem bygger på att affärskompetens och såddkapital tillförs på ett strukturerat och professionellt sätt. Några av viktiga partners för Innovationsbron är lärosäten, holdingbolag, inkubatorer, investerare, Vinnova, Norrlandsfonden, Industrifonden, Energimyndigheten, Almi, regioner, VentureCup, CONNECT m fl Källa: Norrlandsfonden Källa: Innovationsbron 99

100 Innovationsbrons verksamhet kan i likhet med Norrlandsfonden komma att knytas närmare det regionkommunala utvecklingsuppdraget. Som nämnts ovan föreslog den statliga utredningen med uppdrag att göra en översyn av de statliga finansieringsinsatserna för nya, små och medelstora företag att Innovationsbron fusioneras med Almi. Landstingen, kommunerna och länsstyrelserna, arbetar med olika slag av regionala utvecklingsinsatser. För närvarande ligger en stor del av de statliga ekonomiska utvecklingsresurserna för näringslivsstöd på länsstyrelserna (medel och personal som i huvudsak överförs till en regionkommun). Sammanslaget ser de regionala resurserna i kommuner, landsting och hos länsstyrelserna ut enligt tabellen nedan 52 : Län Länsstyrelsen Landsting/Regionförbund och Kommunförbund Årligt anslag *) (Anslag 33:1 Mkr) Personal (Antal anställda) Anslag (Mkr) Personal (Antal anställda) Norrbotten Västerbotten Västernorrland Jämtland Totalt *) Anslagen för länsstyrelserna i Norrbotten, Västernorrland och Jämtland avser år 2008, Västerbotten år 2009 Tabell 8.10: Statliga regionala utvecklingsresurser vid länsstyrelserna och resurser vid landstingen Om vi översätter tabellen till de olika regionkommunalternativen ser vi att regionkommun Norrland 1 kommer att ha omfattande personella och ekonomiska resurser. Även alternativet Norrland 2 kommer att ha tillgång till stora resurser. För alternativen Norrland 3 och 4 är det svårt att göra en bedömning (dock mindre än i de två första alternativen). Alternativet MittSverige kommer att få resurser som är större än Jämtlands idag, men även här är det svårt att bedöma hur stor del av Västernorrlands resurser som kan komma att tillfalla denna regionkommun. Arbetet med regionala utvecklingsfrågor är organiserat på delvis olika sätt i de fyra landstingen. Vi kan genomgående konstatera att man inte tagit steget fullt ut i något av länen med att samordna sina resurser för regional utveckling mellan landsting och kommuner. I Västerbottens län har landstinget i samverkan med kommunerna bildat det regionala samverkansorganet Region Västerbotten för att ansvara för regionala utveck- 52 Källa: Näringsliv och innovation i Region Norrland. (Norrstyrelsen rapport 2009:7) I vissa avseenden har det av naturliga skäl varit svårt att urskilja exakta gränsdragningar mellan olika verksamheter, varför tabellen bör läsas som en indikativ bild. I rapporten finns en rad illustrativa kartor som ger en mer fulländig bild av olika aktörer och insatser än denna utredning medger utrymme till. 100

101 lingsinsatser i länet. Samtidigt har landstinget behållit en relativt omfattande egna resurser för samma uppgifter. I Västernorrland har landstinget en stor regional utvecklingsverksamhet men även Kommunförbundet Västernorrland har resurser för att arbeta med näringsliv och innovationer. I Jämtlands län har landstinget en Ledningsstab för regionalutveckling. Därutöver bedriver Kommunförbundet Jämtland viss verksamhet kring regional utveckling. En sammanfattande bild över de regionala utvecklingsresurserna i norra Sverige ser ut så här: Bild 8.1: Regionala utvecklingsresurser i norra Sverige. Bilden är hämtad ur Näringsliv och innovation i Region Norrland (Norrstyrelsens rapport 2009:7) Generellt konstaterar vi att de totala resurserna för näringslivsutveckling och innovationer (inkl samtliga aktörer) ökar ju längre norr ut vi går, dvs. de är större i Norrbotten och Västerbotten än i Västernorrland och Jämtland. Turism och besöksnäring. En näring som traditionellt har rönt särskild stor uppmärksamhet från kommuner och landsting är turist- och besöksnäringen idag allt oftare benämnd upplevelseindustrin. Skälet som framförs för detta engagemang är att sektorn genom att den berör en rad olika samhällssektorer och näringsgrenar förväntas bidra till ökad sysselsättning, ökade lönesummor/ skatteintäkter, vidgad branschbredd, förbättrad eller bibehållen lokal service och ett ökat företagande. Under 2008 beräknades tu- 101

102 ristnäringens totala omsättning i Sverige uppgå till drygt 244 miljarder kronor och sysselsätta nära årsarbetare. 53 En viktig komponent i marknadsföring av en region är varumärket, dvs vad och hur man marknadsför sig. Oavsett vilket alternativ som väljs för framtida regionkommun(er) i norra Sverige blir den geografiska ytan så stor att det kommer att vara en utmaning om man behöver enas om varumärke och prioriteringar. De fyra länen har egna, regionala turismorganisationer, där såväl organisatorisk hemvist som uppbyggnad skiljer sig åt. I Västerbotten drivs till exempel verksamheten av en offentlig förvaltning, medan det i Västernorrland och Jämtland är ekonomiska föreningar bildade av kommuner, landsting och andra regionala intressenter som ansvarar för verksamheten. Strukturen ser i huvudsak ut enligt följande. I Norrbotten har uppdraget att främja besöksnäringen lagts på en privatägda ekonomiska förening, som ägs av tio destinationsbolag Swedish Lapland Tourism. Västerbotten företräder VästerbottensTurism länet i turismfrågor som en del av Region Västerbottens organisation. I Västernorrland ( Medelpad och Ångermanland ) har Mitt Sverige Turism fått ansvaret för att bedriva turismfrågorna. Mitt Sverige Turism är en ekonomisk förening med nio medlemmar (landstinget, handelskammaren och sju kommuner). I Jämtlands län är det den ekonomiska föreningen Jämtland Härjedalen Turism som har det samlade ansvaret. Föreningen har 1300 medlemmar och dess huvudintressenter är förutom landstinget, Jämtland/Härjedalen turistförening, länsstyrelsen och kommunförbundet. I tabellen nedan redovisas några nyckeltal för besöksnäringen i norra Sverige. Nyckeltal Norrbotten Västerbotten Västernorrland Jämtland Riket Gästnätter 2008 Gästnätter per invånare Logiintäkter per invånare ,2 3,2 2,9 8,7 3,5 Tabell 8.11 : Nyckeltal turism, källor SCB och Tillväxtverket Sett utifrån de olika regionkommungeografierna är uppdrag och inriktning för turistorganisationerna Swedish Lapland Tourism, VästerbottensTurism, MittSverige Turism och Jämtland Härjedalen Turism likartade. Alternativen Norrland 3 och 4 samt MittSverige innebär att uppdrag och finansiering av MittSverige Turism och Jämtland Härjedalen Turism påverkas. Inga förändringar är dock av sådan art att de torde vara avgörande för val av alternativ vid bildandet av regionkommun. 53 Källa: Årsbokslut för svensk turism och turistnäring 2008 (Tillväxtverket 2009) 102

103 Internationellt samarbete Alla fyra landstingen har sedan länge väl utvecklade internationella kontakter och nätverk. De medverkar aktivt i politiska nätverk och olika typer av gränsöverskridande samarbetsprojekt. I några fall deltar landstingen i samma internationella nätverk, som Assembly of European Regions (AER), Conference of Peripheral Maritime Regions (CPMR) och European Hospital and Healthcare Federation (HOPE). Inom ramen för Europaforum Norra Sverige samverkar politiker på lokal, regional, nationell och europeisk nivå från de fyra nordligaste länen 54 för att på olika sätt öka kunskapen om EU och påverka EU:s beslutsprocesser och sammanhållningspolitik. Nordiska ministerrådet finansierar åtta gränsregionala samarbetsorganisationer i Norden för att stödja gränsregionalt samarbete. Fyra av dess berör norra Sverige. I Nordkalottrådet ingår Norrbotten tillsammans med åtta partners i Norge och Finland. Tornedalsrådet engagerar tio kommuner i Sverige och Finland, varav fyra i Norrbotten. I Kvarkenrådet deltar Västerbotten och Örnsköldsviks kommun tillsammans med medlemmar från Finland. I Mittnordenkommittén ingår Jämtland och Västernorrland tillsammans med sex regioner i Norge och Finland. MidSweden Office i Bryssel drivs gemensam av landstingen Västernorrland och Jämtland och Mittuniversitetet. Nuvarande projektperiod löper ut den sista december Kontoret är tänkt att fungera som de två länens verktyg för bevakning av ett antal prioriterade politikområden och påverka beslutsprocessen i EU. North Sweden Office drivs gemensamt av landstingen i Norrbotten och Västerbotten, Region Västerbotten, Kommunförbundet i Norrbotten, länsstyrelsen i Norrbotten, handelskamrarna och Företagarna, Umeå Universitet och Luleå tekniska högskola. Nuvarande projektperiod löper ut den sista december De fyra länens två Brysselkontor har ett väl utvecklat samarbete. Vid bildandet av regionkommun(er) kommer regionens samlade internationella kompetens att vara en stark fördel även på nationell nivå. En samlad bild av verksamhet och samverkan kring vissa regionala utvecklingsfrågor framgår av illustrationen nedan, där vi också lagt in hur delar av staten och näringslivet är organiserat i dessa frågor. Bild 8.2: Exempel på samverkansmönster kring regional utveckling i norra Sverige. 54 Region Dalarna är associerad medlem i Europaforum Norra Sverige 103

104 8.4 Ekonomi på regionnivå Nästan hälften av landets landsting redovisade ett underskott år 2008, däribland de fyra norrlandslandstingen. Ännu i mitten av år 2009 råder ganska stor osäkerhet om hur det ekonomiska utfallet kommer att bli för året. De tidiga prognoserna för år 2009 pekar på ett samlat underskott för alla fyra norrlandstingen på totalt 488 mkr (Landstinget Västernorrland 418 mkr, Västerbottens läns landsting 92 mkr, Norrbottens läns landsting 6 mkr och ett överskott för Jämtlands läns landsting på 28 mkr). Osäkerheten gäller även såvitt nu kan bedömas åren 2010 och 2011 bl a beroende på svårigheten att bedöma skatteunderlagets utveckling. Skatteintäkterna är ju den helt dominerande intäktsposten för regioner och landsting. I tabellen nedan redovisas de olika regionalternativens nettokostnader totalt och i kr per invånare. Region Mkr Kr/invånare Norrland Norrland Norrland Norrland MittSverige Riket Tabell 8.12: Nettokostnader totalt (Mkr) och kr per invånare och år i de alternativa norrlandsregionerna (2008) De totala nettokostnaderna för regionen uppgår år 2008 i de olika regionalternativen som högst till 20,5 miljarder kr (Region Norrland 1) och som lägst till 5,4 miljarder kr (Region MittSverige). Per invånare är den högsta nettokostnaden i Region Norrland 2 ( kr) och den lägsta i Region MittSverige ( kr). Skillnaderna är små mellan de olika regionerna men alla har högre nettokostnad än riket. Om hänsyn tas till kostnadsutjämningen i skatteutjämningssystemet förändras nettokostnaden för de olika landstingen och därmed för de olika regionalternativen. Från att ha haft den högsta nettokostnaden per invånare får exempelvis Norrbottens läns landsting den lägsta till följd av den ogynnsamma strukturen. För mer information hänvisas till den särskilda rapportbilagan om landstingens ekonomi. 104

105 Verksamhet Regionalternativ Regional utveckling Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Kollektivtrafik Tandvård Tabell 8.13: Nettokostnader (Mkr) för verksamheter i olika regionalternativ år Regional utveckling omfattar här nettokostnader för utbildning, kultur och allmän regional utveckling. Nettokostnadsandelen för regional utveckling varierar i de olika regionalternativen från 2,4 % till 3,3 %. För kollektivtrafiken uppgår andelen till mellan 1,2 % och 1,7 %. Tandvården har en nettokostnadsandel på mellan 2,2 % och 2,7 %. I förhållande till den helt dominerande hälso- och sjukvården är dessa verksamheters ekonomiska omfattning liten. Verksamhet Regionalternativ Regional utveckling Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Riket Kollektivtrafik Tandvård Tabell 8.14: Nettokostnader (kr per invånare) för verksamheter i olika regionalternativ och i riket år Regional utveckling omfattar här nettokostnader för utbildning, kultur och allmän regional utveckling. Per invånare satsas i alla regionalternativen mer på regional utveckling än riket, vilket är naturligt bl a med hänsyn till befolkningsminskningen och omfattningen av EU:s strukturfonder i dessa län. Bland landstingen satsar Jämtlands läns landsting mest på regional utveckling med 960 kr/invånare och Västerbottens läns landsting minst med 511 kr/invånare. Nettokostnaden i alla regionalternativ för kollektivtrafiken ligger klart under riksgenomsnittet men i nivå med många landsting. Anledningen till den höga rikssiffran är främst den höga nettokostnaden i Stockholms läns landsting och regionerna Skåne och Västra Götaland. Bland landstingen har Norrbottens läns landsting den lägsta nettokostnaden per invånare (232 kr) och Jämtlands läns landsting den högsta (509 kr). I alla regionalternativ utom Region MittSverige är nettokostnaden för tandvård högre än i riket. Bland landstingen har Norrbottens läns landsting högst nettokostnad för tandvården med 653 kr/invånare medan Jämtlands läns landsting hade den lägsta med 528 kr/invånare. 105

106 I det följande kommenteras några viktiga ekonomiska nyckeltal på landstings- och regionnivå för åren 2007 och I tabellen nedan redovisas vissa nyckeltal för balansräkningen. Balansräkning, nyckeltal Regionalternativ Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Långfristiga skulder (kr/inv) Eget kapital (kr/inv) Eget kapital minskat med pensionsåtaganden före år 1998 och löneskatt(kr/inv) Soliditet inkl pensionsåtaganden före 1998 och löneskatt (%) Övriga ansvarsförbindelser (kr/inv) Tabell 8.15: Nyckeltal avseende balansräkningen för olika regionalternativ år 2008 För alla regionalternativen är den långfristiga skuldbördan mycket låg. Spridningen är stor mellan landstingen när det gäller storleken på den långfristiga upplåningen. Landstinget Västernorrland hade inga skulder alls vid utgången av år 2008 medan Västerbottens läns landstings långfristiga skulder uppgick till 26 mkr (101 kr/invånare). Storleken på det egna kapitalet på det sätt denna post framgår av balansräkningen är av mindre intresse eftersom en stor del av pensionsskulden saknas. Norrbottens läns landsting har högst eget kapital per invånare medan Västerbottens läns landsting har lägst. Tas hänsyn till pensionsåtaganden före år 1998 har alla regionalternativen negativt eget kapital mellan och kr/invånare. Om hela pensionsåtagandet och löneskatten beaktas är det ekonomiska läget bekymmersamt för flertalet landsting/regioner och även många kommuner. Även i de olika regionalternativen i Norrland finns en utmaning under kommande år med att finansiera gjorda pensionsåtaganden och samtidigt bibehålla en rimlig utdebitering. I de olika regionalternativen uppgår soliditeten inklusive pensionsåtaganden före år 1998 och löneskatt till mellan -71 % och 73 %. Ansvarsförbindelser innebär en risk för regionen. Gjorda åtaganden är på en låg nivå i alla regionalternativen. På landstingsnivå har Landstinget Västernorrland högst åtaganden med 518 mkr eller kr/invånare. 106

107 I tabell 8.16 nedan redovisas några nyckeltal avseende resultaträkningen för de olika regionalternativen. Resultaträkning, nyckeltal Regionalternativ Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Bruttokostnad för verksamheten (kr/inv) Årets resultat / skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning (%) Årets resultat, verksamhetens nettokostnader(%) Verksamhetens nettokostnader / skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning (%) Finansnetto / skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning (%) ,9-4,0-4,3-4,3-2,9-3,8-3,9-4,2-4,2-2,8 102,3 102,2 102,3 102,3 102,2-1,6-1,8-2,0-2,0-0,6 Tabell 8.16: Nyckeltal avseende resultaträkningen för olika regionalternativ år 2008 Bruttokostnaden för verksamheten ligger i alla regionalternativen på drygt kr per invånare utom i Region MittSverige där den ligger på nära kr per invånare. Västerbottens läns landsting säljer sjukvård i en betydande omfattning vilket tar sig uttryck i högre bruttokostnader Alla fyra landstingen hade ett negativt resultat år Detta innebär att i samtliga regionalternativ blir nyckeltalet Årets resultat/skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning, % negativt (-2,9 % till -4,3 %). Med måttet årets resultat i förhållande till nettokostnaderna hade Västerbottens läns landsting det sämsta resultatet 5,0 %. På regionnivå varierar nyckeltalet mellan -2,8 % och -4,2 %. Eftersom alla landsting redovisade underskott år 2008 överstiger nettokostnaderna de totala intäkterna i alla regionalternativen. I alla regionalternativen är finansnettot i relation till de totala intäkterna negativt. På landstingsnivå hade Västerbottens läns landsting det sämsta nettot på -4,5 %. I tabell 8.17 redovisas nettoinvesteringarna i relation till verksamhetens nettokostnader för de olika regionalternativen. 107

108 Region % Norrland 1 4,8 Norrland 2 5,0 Norrland 3 5,2 Norrland 4 5,3 MittSverige 3,5 Tabell 8.17: Nettoinvesteringar/verksamhetens nettokostnader i procent för olika regionalternativ år 2008 Den högsta investeringsvolymen i förhållande till nettokostnaderna har Västerbottens läns landsting (8,0 %), vilket främst förklaras av behoven av investeringar i det egna regionsjukhuset (NUS). Av tabellen nedan framgår skattesatser för de fyra norrlandslandstingen Norrbottens läns landsting 9,42 9,42 10,40 Västerbottens läns landsting 10,50 10,50 10,50 Jämtlands läns landsting 10,15 10,15 10,60 Landstinget Västernorrland 10,60 10,60 10,60 Riket 10,78 10,73 10,80 Tabell 8.18: Skattesats (kr) för landstingen åren Efter Norrbottens läns landstings höjning av skattesatsen för år 2009 med 98 öre till 10,40 kr och Jämtlands läns landstings höjning med 45 öre till 10,60 kr är det endast små skillnader i utdebiteringen mellan landstingen. Tabellen nedan visar vissa nyckeltal avseenden skatteunderlag och skatteutjämning. Nyckeltal Regionalternativ Norrland 1 Norrland 2 Norrland 3 Norrland 4 MittSverige Egen skattekraft i % av riket 94,9 95,9 94,8 94,7 95,3 Generella statsbidrag och utjämning (kr/inv) Tabell 8.19: Egen uppräknad skattekraft och generella statsbidrag och utjämning i olika regionalternativ år 2008 Den egna uppräknade skattekraften är högst i Region Norrland 2 (95,9 %) och lägst i Region Norrland 4 (94,7 %). På landstingsnivå har Landstinget Västernorrland den 108

109 högsta skattekraften med 98,3 % och Jämtlands läns landsting den lägsta med 89,0 %. På regionnivå har Region Norrland 4 högst generella statsbidrag och utjämning per invånare. På landstingsnivå har Norrbottens läns landsting högst generella statsbidrag och utjämning med kr/invånare och Landstinget Västernorrland lägst med kr/invånare. I tabellerna redovisas konsekvenserna av en regionbildning för skattesatsen i respektive landsting. En regionkommun ska ha samma skattesats för alla invånare i regionen. Även regionens länsvisa skattesats, som ligger till grund för den kommunalekonomiska utjämningen, ska vara lika i hela regionkommunen. Totalt ska den sammanlagda länsvisa skattesatsen för regionkommunen och regionens kommuner uppgå till 29,08 kr för varje län. Detta innebär att justeringar måste göras i många kommuners länsvisa skattesatser. I samband med regleringen av ansvar och finansiellt gränssnitt mellan kommuner och regionen får särskilda beräkningar göras vilka konsekvenser justeringar av kommunernas länsvisa skattesatser får för kommunernas utdebiteringar. Exempelvis kan för hemsjukvården kostnadsfördelningen mellan kommunerna och landstinget vara olika. Norrbottens läns landsting Västerbottens läns landsting Jämtlands läns landsting Landstinget Västernorrland Folkmängd 1/ Uppräknat skatteunderlag 2008 (kr/inv) Andel av medelskattekraften (%) Länsvis skattesats (%) Egen skattesats (%) ,4 8,85 10, ,2 8,73 10, ,0 8,56 10, ,3 8,34 10,60 Regionen ,9 8,64 10,51 Tabell 8.20: Skattemässiga konsekvenser och konsekvenser i inkomstutjämningen vid en bildning av Region Norrland 1 (2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering) Källor: Norrstyrelsens Rapport 2009:11 samt kompletterande beräkningar Beräkningar utifrån 2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering visar att skattesatsen i Region Norrland 1 bör sättas till 10,51 kr för att få lika stora skatteintäkter som landstingen tillsammans har. Den förändring i regionens skattesats i förhållande till landstingens skattesats som måste göras är relativt marginell. Det blir en höjning av skattesatsen i Norrbotten (+11 öre) och Västerbotten (+1 öre) och en sänkning i Jämtland (-9 öre) och Västernorrland (-9 öre). 109

110 I och med att den länsvisa skattesatsen förändras måste förändringar även göras i kommunernas länsvisa skattesatser som ligger till grund för skatteutjämningen. En sänkning av Norrbottens läns landstings länsvisa skattesats med 21 öre innebär en motsvarande höjning av kommunernas länsvisa skattesatser. Västerbottens läns landsting får en sänkning av den länsvisa skattesatsen med 9 öre. För Landstinget Västernorrland innebär en höjning av den länsvisa skattesatsen med 30 öre att kommunerna i länet får en minskning med samma storlek. Även kommunerna i Jämtlands län påverkas av höjningen med 8 öre. Norrbottens läns landsting Västerbottens läns landsting Landstinget Västernorrland Folkmängd 1/ Uppräknat skatteunderlag 2008 (kr/inv) Andel av medelskattekraften (%) Länsvis skattesats (%) Egen skattesats (%) ,4 8,85 10, ,2 8,73 10, ,3 8,34 10,60 Regionen ,9 8,66 10,50 Tabell 8.21: Skattemässiga konsekvenser och konsekvenser i inkomstutjämningen vid en bildning av Region Norrland 2 (2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering) Källor: Norrstyrelsens Rapport 2009:11 samt kompletterande beräkningar Beräkningar utifrån 2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering visar att skattesatsen i Region Norrland 2 bör sättas till 10,50 kr för att få lika stora skatteintäkter som landstingen tillsammans har. Den förändring i regionens skattesats i förhållande till landstingens skattesats som måste göras är relativt marginell. Det blir en höjning av skattesatsen i Norrbotten (+10 öre), Västerbotten (oförändrad skattesats) och en sänkning i Västernorrland (-10 öre). I och med att den länsvisa skattesatsen förändras måste förändringar även göras i kommunernas länsvisa skattesatser som ligger till grund för skatteutjämningen. En sänkning av Norrbottens läns landstings länsvisa skattesats med 19 öre innebär en motsvarande höjning av kommunernas länsvisa skattesatser. På samma sätt påverkas kommunerna i Västerbottens län av sänkningen med 7 öre. För Landstinget Västernorrland innebär en höjning av den länsvisa skattesatsen med 32 öre att kommunerna i länet får en minskning med samma storlek. 110

111 Norrbottens läns landsting Västerbottens läns landsting Landstinget Västernorrland Folkmängd 1/ Uppräknat skatteunderlag 2008 (kr/inv) Andel av medelskattekraften (%) Länsvis skattesats (%) Egen skattesats (%) ,4 8,85 10, ,2 8,73 10, ,9 8,34 10,60 Regionen ,8 8,69 10,48 Tabell 8.22: Skattemässiga konsekvenser och konsekvenser i inkomstutjämningen vid en bildning av Region Norrland 3 (2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering) Källor: Norrstyrelsens Rapport 2009:11 Beräkningar utifrån 2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering visar att skattesatsen i Region Norrland 3 bör sättas till 10,48 kr för att få lika stora skatteintäkter som landstingen tillsammans har. Den förändring i regionens skattesats i förhållande till landstingens skattesats som måste göras är relativt marginell. Det blir en höjning av skattesatsen i Norrbotten (+8 öre) och en sänkning i Västerbotten ( 2 öre) och i Västernorrland (-12 öre). I och med att den länsvisa skattesatsen förändras måste förändringar även göras i kommunernas länsvisa skattesatser som ligger till grund för skatteutjämningen. En sänkning av Norrbottens läns landstings länsvisa skattesats med 16 öre innebär en motsvarande höjning av kommunernas länsvisa skattesatser. På samma sätt påverkas kommunerna i Västerbottens län av sänkningen med 4 öre. För Sundsvalls och Ånge kommuner innebär en höjning av den länsvisa skattesatsen med 35 öre att de får en minskning med samma storlek. Norrbottens läns landsting Västerbottens läns landsting Landstinget Västernorrland Folkmängd 1/ Uppräknat skatteunderlag 2008 (kr/inv) Andel av medelskattekraften (%) Länsvis skattesats (%) Egen skattesats (%) ,4 8,85 10, ,2 8,73 10, ,7 8,34 10,60 Regionen ,7 8,70 10,48 Tabell 6.23: Skattemässiga konsekvenser och konsekvenser i vid en bildning av Region Norrland 4 (2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering) Källor: Norrstyrelsens Rapport 2009:11 samt kompletterande beräkningar 111

112 Beräkningar utifrån 2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering visar att skattesatsen i Region Norrland 4 bör sättas till 10,48 kr för att få lika stora skatteintäkter som landstingen tillsammans har. Den förändring i regionens skattesats i förhållande till landstingens skattesats som måste göras är relativt marginell. Det blir en höjning av skattesatsen i Norrbotten (+8 öre) och en sänkning i Västerbotten ( 2 öre) och i Västernorrland (-12 öre). I och med att den länsvisa skattesatsen förändras måste förändringar även göras i kommunernas länsvisa skattesatser som ligger till grund för skatteutjämningen. En sänkning av Norrbottens läns landstings länsvisa skattesats med 15 öre innebär en motsvarande höjning av kommunernas länsvisa skattesatser. På samma sätt påverkas kommunerna i Västerbottens län av sänkningen med 3 öre. För Sundsvalls, Ånge och Timrå kommuner innebär en höjning av den länsvisa skattesatsen med 36 öre att de får en minskning med samma storlek. Jämtlands läns landsting Landstinget Västernorrland Folkmängd 1/ Uppräknat skatteunderlag 2008 (kr/inv) Andel av medelskattekraften (%) Länsvis skattesats (%) Egen skattesats (%) ,0 8,56 10, ,8 8,34 10,60 Regionen ,3 8,46 10,60 Tabell 8.24: Skattemässiga konsekvenser och konsekvenser i inkomstutjämningen vid en bildning av Region MittSverige (2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering) Källa: Region MittSverige Ekonomi (Rapport ) Beräkningar utifrån 2008 års skatteunderlag och 2009 års utdebitering visar att skattesatsen i Region MittSverige bör sättas till 10,60 kr för att få lika stora skatteintäkter som landstingen tillsammans har. Detta innebär oförändrad skattesats. I och med att den länsvisa skattesatsen förändras måste förändringar även göras i kommunernas länsvisa skattesatser som ligger till grund för skatteutjämningen. En sänkning av Jämtlands läns landstings länsvisa skattesats med 10 öre innebär en motsvarande höjning av kommunernas länsvisa skattesatser. För Sundsvalls och Ånge kommuner innebär höjningen av den länsvisa skattesatsen med 12 öre att de får en minskning med samma storlek. 112

113 8.5 Skiss till ekonomisk reglering Inför Kammarkollegiets och regeringens ställningstagande till om nya regioner ska bildas i Norrland har ett omfattande underlag tagits fram. Efter regeringens beslut att medge bildandet av regioner måste förhandlingar omgående inledas mellan berörda landsting och kommuner om olika frågor som är föranledda av indelningsförändringen. I det följande förs en diskussion på principiell nivå om de frågor som kan bli aktuella att reglera i avtal i samband med en regionbildning. Erfarenheter finns bl a från de två stora regionbildningar som genomförts i Sverige Västra Götaland och Skåne. Bestämmelser om den ekonomiska regleringen vid en indelningsändring finns i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Enligt kommentarerna till indelningslagen ska vissa förutsättningar gälla för att en regionbildning ska ske genom en större indelningsändring. En sådan förutsättning är att förändringarna beträffande landstingens ekonomi och den landstingskommunala verksamheten är acceptabla. Vidare ska det finnas ett tillräckligt befolkningsoch skatteunderlag. Två huvudformer av indelningsförändring är aktuella när det gäller föreliggande regionbildningar sammanläggning av landsting respektive delning av landsting. Om bildandet av en ny region följer länsgränserna, vilket är fallet beträffande Norrland 1 och 2 behövs inget särskilt avtal om ekonomisk reglering mellan berörda landsting. Trots detta kan det vara lämpligt att i avtal mellan berörda landsting och företrädare för den blivande regionen bekräfta vad som ska gälla när det gäller t ex tillgångar och skulder, personal och pensionsåtaganden. Om nuvarande länsgränser inte följs vilket är fallet med alternativen Norrland 3 och 4 respektive MittSverige behövs avtal om ekonomisk reglering mellan berörda parter. Det övergripande syftet med sådana avtal är att reglera alla ekonomiska mellanhavanden mellan parterna på ett ändamålsenligt och skäligt sätt. Lagstiftningen utgår ifrån att parterna har avtalsfrihet när det gäller det sakliga innehållet i avtalet. Den av parterna gjorda preliminära ekonomiska regleringen ska godkännas av regeringen. Länssjukhuset Sundsvall-Härnösand kommer i alternativen Norrland 3 och Norrland 4 samt MittSverige att få en ny regiongräns rakt genom sitt nuvarande upptagningsområde. Enligt en beräkning gjord av Landstinget Västernorrland i mars 2009 kan i ett högsta alternativ 536 mkr eller 44 % av Länssjukhuset Sundsvall-Härnösands landstingsbidrag 2008 falla bort i alternativet Region Norrland 3. För att mildra denna effekt av en ny regionindelning krävs avtal mellan berörda regioner om köp och försäljning av sjukvårdstjänster. Även för andra sjukvårdstjänster behövs troligen avtal mellan parterna. Inom många andra områden kommer också avtal att behövas t ex vad gäller kollektivtrafik och internationell verksamhet. 113

114 I alla regionalternativen krävs förhandlingar med berörda kommuner när det gäller gränsdragning av vilka uppgifter som regionen respektive kommunen ska svara för t ex när det gäller hemsjukvård och kollektivtrafik. Det bör i princip vara samma uppgiftsfördelning mellan regionen och samtliga kommuner i den nya regionen. I båda alternativen sammanläggning av landsting respektive delning av landsting bör följande frågor preciseras i avtal: 1. Gentemot kommuner Verksamheter som regionen ska bedriva Reglering av ansvar och finansiellt gränssnitt mellan kommuner och landsting 2. Mellan landsting Utskiftning av tillgångar och skulder Ansvar och förpliktelser för personal Förpliktelser för tidigare anställda Borgen och andra ansvarsförbindelser Förvaltning av bolag och stiftelser När ett ansvarsområde förs över från en part till en annan (från landstinget till en kommun eller från en kommun till landstinget) görs en skatteväxling. Skatteväxlingen innebär en sänkning av skattesatsen för den part som lämnar en verksamhet och en höjning av skattesatsen för den part som tar över verksamheten. När beslutet om en regionbildning fattats bör en skatteväxling göras för de verksamheter där förändringar sker genom ändrad ansvarsfördelning. Skatteväxlingen sker enklast i de gamla länen för att få ett enhetligt gränssnitt mellan kommunal verksamhet och landstingsverksamhet inför indelningsändringen. Skatteväxlingen är nödvändig för att kunna fastställa utdebiteringen i den nybildade regionen/regionerna och även för att fastställa den länsvisa skattesatsen i respektive region för regionen och kommunerna. Landstingen kan inte skatteväxla mot enskilda kommuner utan endast mot kommunkollektivet i respektive län. Vid en skatteväxling påverkas både bidrag och avgifter för kommunerna och landstingen i inkomstutjämningen inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Ett förändrat åtagande ska motsvaras av ett förändrat utfall i inkomstutjämningen. Detta sker genom att den länsvisa skattesatsen förändras. Vid en skatteväxling för t ex kollektivtrafiken är det viktigt att stämma av mot utfallet i delmodellen för kollektivtrafik i kostnadsutjämningssystemet inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Detta ska göras för att undvika att någon part blir dubbelt kompenserad. I det kommunalekonomiska utjämningssystemet har alla kommuner i ett län en enhetlig länsvis skattesats. Summan av landstingets och kommunernas länsvisa skattesatser ska enligt nu gällande regler vara 29,08 kr. Den ekonomiska reglering- 114

115 en bör vara neutral utifrån ett skattebetalarperspektiv för kommuninvånarna oavsett vilken kommun de bor i. Detta innebär att det ska finnas ett enhetligt gränssnitt vad gäller både verksamhet och finansiering mellan landsting och kommuner. För att minska de ekonomiska övergångseffekter som troligen uppkommer för enskilda kommuner efter en regionbildning kan det eventuellt finnas behov av en s k mellankommunal skatteutjämning under några år. Mellankommunal skatteutjämning kan användas för att mildra omfördelningseffekter av ändrat verksamhetsgränssnitt t ex i form av huvudmannaskapsförändringar samt införandet av en enhetlig länsvis skattesats. Utjämningen innebär att några kommuner får bidra till systemet medan andra kommuner erhåller utjämning. Totalt är det ett nollsummespel mellan berörda kommuner. Även bidrag till enskilda kommuner kan komma att aktualiseras under en övergångsperiod. Bidrag kan användas för att motverka höjningar av den kommunala skattesatsen. För att en region ska få använda dessa omfördelningsinstrument vid bildande av en region krävs lagstöd. Vid bildandet av Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting beslutade riksdagen bl a om rätt för landsting och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun. I regeringens utredningsdirektiv (2009:62) om en översyn av statlig regional förvaltning m m får utredaren bl a i uppdrag att analysera hur systemet för kommunalekonomisk utjämning påverkas av en ändrad landstingsindelning. Vidare ska utredaren föreslå de ändringar av utjämningssystemet som föranleds av analysen. Utredaren kan också ta fram ett förslag till lag om möjligheter för landstinget och kommunerna i ett län att i utjämningssyfte kunna lämna bidrag till en annan kommun eller landsting vid förberedandet av landstingssammanläggningar. I direktiven sägs vidare att, inför en eventuellt kommande sammanläggning av landsting, finns behov av en lagstiftning avseende indelningsdelegerade för landsting. Utredaren ska därför lämna förslag om en lag om indelningsdelegerade vid indelningsändringar av landsting. Utredningen ska redovisas senast den 15 december Om nu aktuella regionbildningar ska kunna gälla f r o m år 2011 behöver troligen riksdagen fatta beslut om en tillfällig lag för indelningsdelegerade och om ekonomiska bidrag. 115

116 8.6 Sammanfattande analys Regionsjukhus I samtliga alternativ uppfylls kriteriet om regionsjukhus antingen genom gemensamt ägande och drift eller via avtal (t ex inom beställarförbund). Vi bedömer att den klart mest stabila konstruktionen och det bästa politiska inflytandet över verksamheten uppnås i alternativet Norrland 1. Frågor om kostnadsfördelning och insyn i verksamheten vid regionsjukhuset blir i detta alternativ en gemensam angelägenhet inom en och samma regionkommun. För Norrlands Universitetssjukhus (NUS) innebär alternativet Norrland 2, men framförallt alternativen Norrland 3 och 4 i kombination med alternativet MittSverige att det patientunderlag som krävs kan komma att svikta. I samtliga övriga alternativ riskerar förr eller senare diskussioner uppstå om fördelnings- och insynsfrågor mellan två regionkommuner. Denna situation kan jämföras med dagens, men de berörda parterna är idag ungefär lika starka. I den geografi som t. ex. blir resultatet av en indelning i två regionkommuner kommer Region Norrland att bli en betydligt större aktör än Region MittSverige. Resultatet blir detsamma i alternativet Norrland 2. Sjukvårdens organisering och ekonomi Vår samlade slutsats från hälso- och sjukvårdsverksamhetens utgångspunkt är att flertalet ingående faktorer talar för en regionkommun omfattande hela Norrland. Effekterna av olika delningar av Västernorrland, där Sundsvall skiljs från Härnösand bedöms inte vara ändamålsenliga ur ett hälso- och sjukvårdsperspektiv. Det kan visserligen anföras att två regionkommuner genom avtal kan reglera verksamheten i nuvarande Västernorrlands län på ett sätt som ger adekvata och långsiktiga lösningar. Att en sådan (avtals)modell skulle kunna skapa lika goda förutsättningar för verksamheten som ett samlat huvudmannaskap under en gemensam ledning förefaller enligt vår bedömning tveksamt. En uppdelning av länssjukhuset Sundsvall-Härnösand skapar en rad komplikationer då verksamheterna har byggts upp som en integrerad helhet. Här bryts således etablerade verksamhetslogiska samband. Vi delar därmed i stort slutsatserna i de analyser som gjorts av landstinget i Västernorrland om värdet av att undvika en delning av det nuvarande landstinget. De klart bästa förutsättningarna ser vi i alternativ Norrland 1. Förutsättningarna i Norrland 2 blir också långsiktigt bättre än dagens situation. I dessa båda alternativ skapas förutsättningar att se över den samlade sjukhusstrukturen i hela den nya regionen. Detta bör kunna leda till en ytterligare effektivisering av sjukvårdsorganisationen, t.ex. genom bättre samordning av sjukvården och en ökad specialisering vid de enskilda sjukhusen. Alternativet MittSverige medför en risk finns för att det skapas en överkapacitet inom regionkommunen med två stora sjukhus i Sundsvall och Östersund. Erfaren- 116

117 hetsmässigt kan detta medföra inomregionala konflikter kring var nödvändiga nedskärningar ska göras och därmed försvåra en effektivisering. Annan samhällsservice och kultur När det gäller kriteriet annan samhällsservice och kultur är framförallt en samstämmighet mellan de verksamheter som ska bedrivas och de funktionella arbetsmarknadsregionerna avgörande för hur väl kriteriet uppfylls. Skälet till detta är att verksamheterna riktar sig till människor och företag i deras vardag i en vardagsgeografi som i de flesta avseenden bestäms av den funktionella regionens utbredning. En delning av Sundsvalls arbetsmarknadsregion, genom att Ånge eller Ånge och Timrå förs till ett annat län är en försvårande omständighet, inte enbart utifrån människors och företags vardag utan även för de berörda verksamheternas effektivitet och finansiering. I vissa avseenden, främst beträffande infrastruktur, kollektivtrafik, medfinansiering av olika utvecklings insatser, men även avseende större institutioner som teatrar eller museer, är en regionkommuns framtida förmåga att planera, finansiera och driva verksamheten i samspel med stat och andra aktörer som avgör hur väl kriteriet uppfylls. Genom att, som i alternativen Norrland 2 4 samt MittSverige, skilja av delar av Västernorrland och/eller Jämtland kan förvisso etablerad samverkan fortgå inom ramen för olika avtal om en eller två regionkommuner bildas i norra Sverige. Detta må gälla ALMI, EU:s strukturfonder, det internationella samarbetet osv. Som vi visat i vår bild 8.2 tidigare i detta avsnitt pågår en rad sådana samarbeten. Det förefaller finnas skillnader i förmåga att hantera infrastruktur (Norrtåg, planering etc.), finansiering (Norrlandsfond, Innovationsbron) mellan de olika alternativen. En direktvald församling vars geografi motsvarar de tunga utvecklingssamarbetena och kan möta staten med ett samlat mandat torde vara en starkare part i de olika förhandlingar och överenskommelser som numera präglar det regionala utvecklingsarbetet än dagens frivilliga samarbeten över länsgränser. Allokering av resurser och nödvändiga prioriteringar underlättas också i en sådan lösning. Här framstår Norrland 1 som den starkaste aktören. Även inom kulturområdet skulle bildandet av regionkommun(-er) i norra Sverige kunna medföra förbättrade förutsättningar. För att långsiktigt säkra kulturens utvecklingsmöjligheter och finansiering är samverkan och samspel med andra politikområden och med regionens näringsliv av ökande betydelse. Och precis som inom andra utvecklingsområden blir då regionens ekonomiska och personella resurser en viktig faktor. Om den statliga kulturutredningens förslag genomförs kommer regionernas roll och inflytande att öka. För att axla detta nya ansvar på ett fullgott sätt kommer inte dagens landsting i norra Sverige att vara tillräckligt stora. Om den statliga kulturutredningens förslag genomförs kommer regionernas roll och inflytande att öka. För att axla detta nya ansvar på ett fullgott sätt kommer inte dagens landsting i norra Sverige att vara tillräckligt stora. Erfarenheterna från försöksregionerna visar på värdet av en stark egen position (politiskt och finansiellt) 117

118 vid hantering av stora institutioner och i förhandlingar med staten om kulturpåsen. Sammantaget bedömer vi att Norrland 1 torde vara det starkaste alternativet, och liksom Norrland 2 skapa möjligheter till förbättrade verksamhetsförutsättningar. Alternativen Norrland 3 och Norrland 4, samt MittSverige kommer också att få större resurser än dagens landsting. De senare alternativen skapar dock en rad frågor som måste lösas ut, framförallt utifrån dagens samverkansmönster och uppbyggda verksamhetslogiker i Västernorrlands län. Ekonomi Nästan hälften av landets landsting redovisade ett underskott för år 2008, däribland de fyra norrlandslandstingen. De tidiga prognoserna för år 2009 pekar på ett samlat underskott för alla fyra norrlandstingen på totalt 488 mkr. Landstingen i Norrland har under kommande år en utmaning med att bedriva en effektiv verksamhet samtidigt som gjorda pensionsåtaganden finansieras och en rimlig utdebitering bibehålls. Sjukvården utgör den helt dominerande delen av regioners och landstings verksamhet. Hälso- och sjukvårdens (exkl. tandvård) andel av de totala nettokostnaderna uppgår till ungefär 90 % av de totala nettokostnaderna. I samtliga regionalternativ är nettokostnaden i kr per invånare för hälso- och sjukvården högre än i riket. Via kostnadsutjämningen i skatteutjämningssystemet lämnas dock kompensation för ålder, socioekonomi och geografi som utjämnar skillnaden mot riket. Sammanfattningsvis kan konstateras att etablerandet av regioner i Norrland kan innebära en nystart i strävandena att åstadkomma ekonomisk balans på kort och lång sikt. Förutsättningarna för detta är dock troligen bättre i en större region (Norrland 1 och Norrland 2) med större möjligheter till skalfördelar inom den specialiserade vården genom samplanering och bättre arbetsfördelning mellan olika vårdenheter. 118

119 BILAGOR Bilaga 1: Arbetsmarknadsregioner 2030 och län 2009 Bilaga 2: Landets sjukvårdsregioner Rapportbilagor: Ekonomi norra Sverige Identitet Historiska samband i norra Sverige 119

120 BILAGA 1: Arbetsmarknadsregioner 2030 och län 2009 Källa: NUTEK /Tillväxtverket

121 BILAGA 2: Landets sjukvårdsregioner Kartan: Landets sjukvårdsregioner. Källa: Norrlandstingens Regionförbund 121

122 BILAGA 3: Kartor regionkommuner i Norrland 122

123 123

124 124

125 125

126 126