Yttrande över Folkhälsomyndighetens förslag till avgifter för tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig Havs- över kvaliteten och vattenmyndigheten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Socialdepartementet Yttrande över Folkhälsomyndighetens förslag till avgifter för tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Remissen innehåller Folkhälsomyndighetens förslag till förordning om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare samt ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. Förslaget omfattar nya avgifter för tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare för den svenska marknaden, vilket regleras av lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Avgifterna är utformade som en differentierad engångsavgift för dels en ny produktanmälan, dels en anmälan om väsentlig ändring. Avgifterna är densamma oavsett vilken typ av produkt som rapporteras in. Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget I konsekvensutredningen anges att genom regeringens proposition Genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter (prop. 2016/17:132) lämnade regeringen förslag till en ny lag som syftar till att reglera dessa produkter, lag (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Riksdagen beslutade den 17 maj 2017 att nämnda lag ska träda ikraft den 1 juli Folkhälsomyndigheten har fått i uppdrag att lämna ett underlag till förordning om avgifter för tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Syftet med avgifterna är att de ska täcka Folkhälsomyndighetens verksamhetskostnader, i detta fall administrationen av de uppgifter som lämnas i produktanmälan. Avgifterna föreslås därför till en nivå som motsvarar dessa kostnader. Regelrådet finner förslagsställarens redovisning av bakgrund och syfte med förslaget godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen anges att om avgifterna inte regleras i förordning, eller på annat sätt, medför det att Folkhälsomyndigheten inte har möjlighet att ta ut avgifter för de åtaganden som är kopplade till produktanmälan. Myndigheten kommer, oavsett finansieringsform, ha till uppgift att administrera dessa Postadress Webbplats E-post 1/6

2 anmälningar. Följaktligen, anger förslagsställaren, uppkommer ett behov av alternativ finansiering om avgifterna inte kommer till stånd. Det framgår av konsekvensutredningen att denna finansiering i sådana fall skulle behöva tas från myndighetens anslag. Förslagsställaren redovisar för olika avgiftsmodeller som har övervägts och redogör för att den har valt den modell som täcker myndighetens faktiska kostnader för de åtaganden som kan avgiftsbeläggas efter att ha analyserat sin uppskattade tidsåtgång. Förslagsställaren anger även att avgiften har bestämts bli en fast engångstaxa då en sådan modell medför att avgifterna anses vara enkla att förstå och förutsebara för rapportören. I konsekvensutredningen anger förslagsställaren även ett exempel från Polen där avgifterna har anpassats efter företagsstorlek enligt EU kommissionens rekommendation om mikroföretag, små företag och medelstora företag. Enligt ett sådant exempel skulle större företag, även kallade övriga företag, betala schablonavgiften, medan övriga företagsgrupper skulle betala en mindre avgift enligt en procentuell nedsättning utifrån företagets storlek. Det uppges att det anmälande företaget då måste skicka in uppgifter för att styrka sitt företags storlek med varje anmälan för att avgiften ska bli rätt kategoriserad, något som skulle kunna medföra en ökad administration för företagen utifrån den ökade rapporteringsskyldigheten samt att en nedsatt avgift inte skulle täcka myndighetens administration av anmälningar från små och medelstora företag. Förslagsställaren anger vidare att skyddet av folkhälsan bör sättas i relation till företagsfrämjande, vilket kan tala för att avgifterna inte bör beakta företagens storlek mer än att avgiften ska vara proportionerlig gentemot den kostnad som uppkommer vid administrationen av anmälan. Regelrådet ser det som positivt att förslagsställaren har reflekterat över alternativa utformningar av avgiftsmodellen även relaterat till företagens storlek. Regelrådet finner förslagsställarens redovisning av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen bedömer förslagsställaren att de föreslagna avgifterna stämmer överens med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU. Det anges att artikel 20.1 i tobaksproduktdirektivet reglerar de e-cigaretter och påfyllningsbehållare som inte omfattas av godkännande enligt direktiv 2001/83/EG eller kraven i direktiv 93/42/EEG, vilket i den nationella lagstiftningen motsvaras av läkemedelslagen (2015:315) och lagen (1993:584) om medicintekniska produkter. Tobaksproduktdirektivet skulle ha varit införlivat i den svenska lagstiftningen den 20 maj Det uppges vidare att enligt artikel 20.2 i tobaksproduktdirektivet ska tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare göra en anmälan till behöriga myndigheter i medlemsländerna om alla produkter som de avser att släppa ut på marknaden. Detta krav genomförs i nationell rätt i 5 lag om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Enligt tredje stycket i artikel 20.2 får medlemsstaterna även ta ut proportionella avgifter för att administrera de anmälningar om e- cigaretter och påfyllningsbehållare som lämnas till medlemsstaten. Regelrådet finner förslagsställarens redovisning av förslagets överenstämmelse med EU-rätten godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I konsekvensutredning anges att valet av datum för ikraftträdande av avgiftsförordningen kommer att påverka vilka anmälda produkter som omfattas av avgifterna. Det uppges att enligt 2 kap. 10 andra stycket Regeringsformen får statlig avgift inte tas ut i vidare mån än som följer av föreskrifter som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Då retroaktiva avgiftsuttag Postadress Webbplats E-post 2/6

3 inte är möjliga, anges att avgifternas ikraftträdande bör ske så snart som möjligt. Det anges även att om myndigheten inte ska erhålla ett ekonomiskt underskott behöver förordningen som reglerar avgifterna träda ikraft den 1 juli 2017, det vill säga samma dag som lagen träder ikraft, vilket innebär att alla e- cigaretter och påfyllningsbehållare som anmäls enligt 5 kan avgiftsbeläggas. Förslagsställaren uppger även att det finns ett behov av att informera om avgifterna riktad till de tillverkare och importörer som redan anmält sig i EU Common Entry Gate (EU-CEG). Vidare anges, att utöver dessa aktörer bör informationsinsatser riktas mot potentiella tillverkare och importörer. Det anges att vidare att informationsinsatserna kan påbörjas när avgifterna är beslutade av regeringen samt att givet att de förväntade anmälningarna kommer att göras av utländska företag bör information om avgifterna även finnas på engelska. Regelrådet utgår ifrån att givet att det föreslagna ikraftträdandet förföll inom remisstiden kommer regleringen att träda ikraft snarast möjligt. Regelrådet finner förslagsställarens redovisning av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I konsekvensutredningen anges att förslagsställaren har konsulterat uppgifter om företag och anmälda e-cigaretter och påfyllningsbehållare som finns tillgängliga på den svenska marknaden som anmälts till EU Common Entry Gate (EU-CEG). EU-CEG är ett gemensamt format för anmälan av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Det anges att antalet rapporterande företag är 110 stycken totalt, varav 76 företag är från andra medlemsstater och 34 företag är från tredje land. Inget svenskt företag hade fram till den 30 april 2017 anmält några produkter. Totalt uppges produkter vara anmälda till registret. Förslagsställaren bedömer emellertid att det finns fler produkter på den svenska marknaden som kommer att anmälas när lagstiftningen och kravet på inrapportering väl är på plats. Det anges vidare att cirka 70% av företagen är små och medelstora, motsvarande 80 företag. Dessa företag står för 76% av det totala antalet anmälda produkter. Förslagsställaren uppger även att merparten av samtliga företag som anmält till EU-CEG att de tillhandahåller produkter på den svenska marknaden, tillhandahåller fler än 11 produkter. Det framgår även i konsekvensutredningen att 74 stycken av företagen är tillverkare, 23 företag är importörer och 13 företag både tillverkar och importerar. Vidare har 28 företag 1-10 produkter anmälda, 54 företag har produkter anmälda, 27 företag har produkter anmälda och ett företag har över produkter anmälda i EU-CEG. Enligt Regelrådet hade det varit önskvärt med ett försök till uppskattning av hur många företag som kan tänkas göra en anmälan och av hur många produkter, utöver de som är registrerade i EU-CEG, då de kommer att omfattas av kravet på inrapportering i Sverige när det väl är på plats. Regelrådet har förståelse för att det kan vara svårt att göra sådana uppskattningar men ett förtydligande av möjligheten till detta hade varit värdefullt. Regelrådet finner trots detta förslagsställarens redovisning av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader I konsekvensutredningen uppges att företagen kommer att erhålla administrativa kostnader för avgiftshanteringen och förslagsställaren uppger att användning av en samlingsfaktura eller att avgiften för flera produkter betalas in samtidigt kan minska den administrativa bördan för företagen. Det anges även att avgiften ska betalas när produkten anmäls, vilket innebär att avgiften betalas innan Postadress Webbplats E-post 3/6

4 myndigheten påbörjat administrationen av inkommen anmälan, enligt 11 avgiftsförordningen (1992:191). Om avgiften inte betalas när produkten anmäls, anges att sökanden ska föreläggas att betala avgiften inom en viss tid, vilket enligt förslaget till förordning definieras till 30 dagar. Enligt Regelrådet hade det varit önskvärt med en bedömning av om det vore en faktisk möjlighet för myndigheten att skicka ut en samlingsfaktura för flera anmälda produkter till samma företag, givet hur avgiftsförordningen är utformad och att avgiften ska betalas när produkten anmäls per e-cigarett och påfyllningsbehållare eller inom 30 dagar, givet att företagen eventuellt anmäler sina produkter vid olika tillfällen. Enligt Regelrådet hade det även varit önskvärt med ett klargörande från förslagsställaren om eventuella samlingsfakturor skulle skickas ut då den faktiska handläggningen startar, givet att förslagsställaren i konsekvensutredningen sprider ut kostnaderna för företagen mellan , men samtidigt räknar med att merparten av företagen ska göra anmälan under år Det förefaller därför oklart om det är företagens administrativa kostnad som sprids över perioden eller om det är Folkhälsomyndighetens kostnader som anges i konsekvensutredningen i punkten Regelrådet kan vidare konstatera att det saknas en uppskattning av hur lång tid anmälan beräknas ta för ett företag att fylla i per produkt för att på så sätt kunna göra en bedömning av företagens administrativa kostnader. Regelrådet finner därför förslagsställarens redovisning av påverkan på berörda företags administrativa kostnader bristfällig. Andra kostnader och verksamhet I konsekvensutredningen uppges att de kostnadsmässiga konsekvenserna för tillverkare och importörer främst är kopplade till avgifternas nivå och antalet produkter som omfattas av anmälningskravet. Förslagsställaren föreslår en avgift för ny produktanmälan på kronor och en avgift för anmälan om väsentlig ändring på kronor, per anmäld e-cigarett och påfyllningsbehållare. Det anges att det typiska företaget är ett litet till medelstort företag som tillhandahåller mellan 11 och 100 produkter. Ett sådant företag kommer då få en kostnad för avgifter för en ny produktanmälan i spannet av kronor. Förslagsställaren redovisar även tabeller där det är uppskattat hur många anmälningar som förväntas för perioden Förslagsställaren redovisar även totalkostnaden för dessa anmälningar fördelat på perioden Vidare anges att Folkhälsomyndigheten inte kommer att ha kapacitet att handlägga de anmälningar som inkommer under år 2017 innan den 31 december De anmälda produkterna har därför fördelats så att det kommer att handläggas av myndigheten under perioden Detta medför att anmälningskostnaden för år 2017 för berörda företag kommer att fördelas under perioden enligt vad förslagsställaren visar i en tabell i konsekvensutredningen. Det anges att detta kan få till följd att de avgifter berörda företag ska betala för produktanmälan kan komma att spridas ut under en tidsperiod över fyra år. I konsekvensutredningen uppges att avgifternas storlek skulle kunna medföra att produkter med en förväntad låg försäljningsvolym inte kommer att lanseras på den svenska marknaden. Det anges att även om avgiftsnivåerna kan uppfattas som måttliga i förhållande till respektive produkt kan den sammanlagda kostnaden för det enskilda företaget bli betydande om detta tillhandahåller ett flertal produkter. Förslagsställaren uppger att de företag som överväger att lansera en e-cigarett eller påfyllningsbehållare på den svenska marknaden troligtvis kommer att beakta avgifternas storlek innan de tar beslut om lansering. Såvitt Regelrådet kan bedöma hade det varit önskvärt med en reflektion gällande att antalet produkter som ska anmälas, torde påverka ett litet företags verksamhet mer inför en eventuell marknadslansering i Sverige av en ny produkt än ett större företag. Regelrådet kan även konstatera att den eventuellt fördröjda handläggningstiden till år 2021 skulle kunna upplevas som en större risk för utländska företag Postadress Webbplats E-post 4/6

5 än nivån på avgiften, om det skulle kunna innebära att företaget ej kan lansera produkten förrän om fyra år. Regelrådet saknar därför en mer detaljerad redovisning av denna aspekt i konsekvensutredningen. Såvitt Regelrådet har förstått av konsekvensutredningen, kommer alla företag som gör en anmälan år 2017, betala avgiften i samband med anmälan. Det vill säga, företagens kostnad kommer att infalla år 2017 även om förslagsställaren förutser att ärendet kommer att handläggas under perioden Regelrådet saknar ett förtydligande gällande redovisningen av totalkostnaderna för de anmälda ärendena från år 2017, över perioden Det bedöms oklart om den visar företagens tidpunkt för kostnader, eller om den redovisar för tidpunkten då förslagsställaren tänkt använda pengarna. Enligt Regelrådet hade det varit önskvärt med ett förtydligande gällande kostnadsutspridningen. Regelrådet kan utifrån konsekvensutredningen inte avgöra om det kommer att tillämpas övergångsregler avseende företag som anmäler produkter, men vars anmälan inte hinner handläggas under år 2017, och om dessa kan vara verksamma på den svenska marknaden under handläggningstiden av anmälan. Givet att prop. 2016/17:132 föreslog i 5 i lag (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare att anmälan ska vara gjord senast sex månader efter ikraftträdande och att produkter som ej är anmälda eller inte uppfyller föreskrifterna, inte får tillhandahållas på den svenska marknaden. Såvitt Regelrådet kan bedöma utifrån konsekvensutredningen, är det oklart hur anmälningarna kommer att bedömas av Folkhälsomyndigheten då myndigheten inte kan veta om en anmälan som inte är handlagd uppfyller föreskrifterna och om dessa produkter således kan säljas på marknaden under handläggningstiden. Enligt Regelrådet saknas därför en förtydligande redovisning om det finns en risk att företag som anmäler en produkt till Folkhälsomyndigheten redan år 2017 får den handlagd först år Om företagen eventuellt måste vänta med att sälja sin produkt tills anmälan har blivit behandlad av handläggare, torde det, enligt Regelrådets bedömning, kunna påverka företagets planerade verksamhet i stor utsträckning. Regelrådet finner därför förslagsställarens redovisning av påverkan på berörda företags andra kostnader godtagbar, men att redovisningen av påverkan på berörda företags verksamhet är bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen anges att informationen om avgifterna även bör finnas på engelska för att underlätta för utländska företag och minska deras administrativa börda. Vidare anges att företag som tillhandahåller flera produkter kommer att avgiftsbeläggas i högre grad än de företag som tillhandahåller ett fåtal produkter. Företag med låg omsättning uppges erhålla kostnader som utgör en större del av deras totala omsättning än de företag som har en hög totalomsättning, vilket skulle kunna medföra konkurrensnackdelar för berörda företag. Såvitt Regelrådet kan bedöma har förslagsställaren reflekterat över hur förslaget skulle kunna påverka konkurrensförhållandena för berörda företag avseende deras storlek och ursprung. Regelrådet bedömer att det hade varit önskvärt med ett resonemang gällande hur konkurrensförhållandena för företagen som väntar på svar angående sin anmälan kommer att påverkas, beroende på om ett företag som ej hunnit få sin ansökan behandlad av en handläggare får sälja sina produkter eller inte på den svenska marknaden. Regelrådet finner likväl förslagsställarens redovisning av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag godtagbar. Postadress Webbplats E-post 5/6

6 Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen uppges under punkten andra konsekvenser att avgifternas storlek skulle kunna medföra att produkter med en förväntad låg försäljningsvolym inte kommer att lanseras på den svenska marknaden. Regelrådet bedömer att denna del av konsekvensutredningen snarare påverkar berörda företags verksamhet och redovisar därför sina kommentarer under den punkten. Regelrådet finner förslagsställarens redovisning av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen redovisas att förslagsställaren har övervägt om särskilda hänsyn till små företag skulle kunna ha tagits vid utformandet av förslaget till avgiftsmodell. Regelrådet finner förslagsställarens redovisning av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning godtagbar. Sammantagen bedömning Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren på ett godtagbart sätt redovisar alla punkter utom påverkan på berörda företags administrativa kostnader och verksamhet. Regelrådet bedömer att den potentiellt betydande påverkan på företagens verksamhet är avgörande i sin sammantagna bedömning av remissen. Regelrådet finner därför att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 23 augusti I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Samuel Engblom, Lennart Renbjer och Mikael Ek. Ärendet föredrogs av Elina Uebel. Pernilla Lundqvist Ordförande Elina Uebel Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6