Revisionsrapport. Granskning av kommunanställdas bisysslor Bollnäs kommun. Oktober 2009 Johan Skeri

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av kommunanställdas bisysslor Bollnäs kommun Oktober 2009 Johan Skeri

2 Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning Inledning och bakgrund Revisionsfråga Revisionsmetod Avgränsning Allmänt om bisyssla Förtroendeskadliga bisysslor Skatteverkets bedömning Resultat av granskningen Regler, rutiner och riktlinjer för bisysslor inom kommunen Iakttagelser Förekomsten av bisysslor Iakttagelser...7 0

3 Sammanfattande bedömning Granskningen syftar till att bedöma ändamålsenligheten i hanteringen av anställdas bisysslor samt säkerställa att det inte förekommer bisysslor som strider mot gällande lagstiftning/kollektivavtal 1 och/eller som kan skada allmänhetens förtroende för Bollnäs Kommun. Vi kan konstatera att kommunens information som reglerar bisysslor är bristfällig och är inte känd bland de kommunanställda inom Bollnäs kommun. I lagstiftningen (LOA) anges att kommunen ska informera de anställda om vilka specifika förhållande som kan göra en bisyssla otillåten ur förtroendeskadligt perspektiv. Kommunen har delvis gjort detta i sin policy på intranätet, men enbart på ett övergripande plan. Kommunen har inte genomfört några egna undersökningar om förekomsten av eventuella bisysslor bland kommunens personal. I urvalet i granskning, motsvarande cirka 50 % av de anställda, påträffades 149 olika bisysslor 2. Av 970 kontrollerade personer har 3 anställda påträffats, som har fakturerat den egna arbetsgivaren för utförda tjänster samt 19 anställda som fakturerat kommunen för sålda varor. Granskningen har avgränsats till de offentliga uppgifter som finns inom Bolagsverket. Med utgångspunkt från den genomförda granskningen ger vi följande bedömningar och rekommendationer: Kommunen bör snarast uppdatera befintliga rutiner/riktlinjer på intranätet, göra de mer specifika efter förutsättningar i kommunen, samt göra dessa kända för samtliga anställda. Rutiner/riktlinjerna ska fastslå i vad mån bisysslan är olämplig eller kan uppfattas såsom olämplig av utomstående, samt belysa arbetstagarens skyldighet att informera sin kommunala arbetsgivare. Utbilda alla chefer i lagstiftning kring bisysslor, samt utforma en kommungemensam blankett för anmälan av bisyssla. Att kommunen vid köp av tjänster från anställda med bisysslor reglera detta via löneutbetalning för att undvika bedömningar enligt AB 07, LOA och Skattelagsstiftningen. 1 Lagen om offentlig anställning (LOA), Allmänna bestämmelser 07 (AB 07) 2 Exl engagemang i bostadsrättsföreningar 1

4 1 Inledning och bakgrund De förtroendevalda revisorerna i Bollnäs kommun har givit Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska de kommunanställdas bisysslor. Förekomsten av bisysslor regleras i kollektivavtal, AB 07. Där regleras förekomsten under 8. Fr o m 2002 är även Lagen om offentlig anställning (LOA) bestämmelser om bisysslor tillämplig på anställda inom kommuner och landsting. En bisyssla kan vara tillåten eller otillåten. Kommunen har möjlighet att i förekommande fall kunna lämna godkännande för bisyssla. Utan hänsyn till ovanstående kan Skatteverket göra egna bedömningar om den anställde ska bedömas som arbetstagare eller uppdragstagare. 1.1 Revisionsfråga Granskningen syftar till att bedöma ändamålsenligheten i hanteringen av anställdas bisysslor och säkerställa att det inte förekommer bisysslor som inte är i enlighet med gällande regler och/eller som kan skada allmänhetens förtroende för kommunens personal. Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Finns tydliga regler, riktlinjer och rutiner avseende anställdas bisysslor? Förekommer bisysslor som inte är i enlighet med kommunens regler och/eller innebär att allmänhetens förtroende för kommunen skadas? 1.2 Revisionsmetod En genomgång och insamling av styrande dokument har genomförts. Telefonintervju har genomförts med personalchef, för- och grundskolechef, samt personal på ekonomikontoret. För att få en bild av anställdas engagemang i företag har uppgifter om ett urval av anställda i Bollnäs kommun lämnats till Bolagsverkets näringslivsregister. Urvalet omfattar 970 slumpvis utvalda anställda utifrån perspektivet attesteringsrätt och möjlighet att påverka inköp. Från bolagsregistret har uppgifter om företagsnamn och uppdrag hämtats gällande de 970 kommunalanställda. Materialet har manuellt bearbetats genom matchning av företagens namn mot namn i kommunens leverantörsregister. I samband med matchning har även en avstämning gjorts mot kommunens ingående upphandlade avtal. Samkörning av register har inte genomförts vid denna granskning. 2

5 1.3 Avgränsning Granskningen har en naturlig avgränsning till de offentliga uppgifter som finns inom kommunen och Bolagsverket, vilket innebär att om den kommunanställda har en anställning i ett annat företag så har inte detta kunnat infångas i denna granskning. Detta innebär att samtliga av bisysslor reglerade inom AB 07 3 och LOA 4 inte är möjliga att pröva inom den offentliga revisionen, vilket innebär att det kan finnas ett stort mörkertal över bisysslor som kan innebära att den anställde konkurrerar med arbetsgivaren eller har den omfattningen att den inverkar menligt på anställningen. Olämplighetskriteriet enligt LOA kan endast bedömas vid fakturering mot den egna arbetsgivaren. Eventuell fakturering mot annan kund kan inte bedömas vid denna granskning. 3 AB 07: Allmänna bestämmelser 4 LOA: Lag om offentlig anställning 3

6 2 Allmänt om bisyssla Riksdagen fattade 2001 beslut om ändring i lagen om offentlig anställning LOA. Ändringen innebär att det fr o m 1 januari 2002 råder förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för arbetstagare i kommun, landsting och kommunförbund. Med bisyssla menas varje syssla tillfällig eller permanent som utövas vid sidan av anställningen och som inte är hänförlig till arbetslivet. Det är möjligt att förbjuda en bisyssla som ännu inte utövas, där det finns anledning att anta att en arbetstagare står i begrepp att inleda en sådan. Inledningsvis kan också konstateras att ett generellt bisyssleförbud inte är arbetsrättligt hållbart utan varje arbetstagares bisyssla måste prövas för sig. Bestämmelsen i LOA innehåller en föreskrift om att arbetsgivaren på ett lämpligt sätt ska informera de anställda om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten ur förtroendeskadlig aspekt. 2.1 Förtroendeskadliga bisysslor Det är förbjudet för arbetstagare att ha en förtroendeskadlig bisyssla Arbetsgivaren är skyldig att informera de anställda om vilka omständigheter som kan göra en bisyssla förtroendeskadlig Arbetstagare är, på arbetsgivarens begäran, skyldig att upplysa arbetsgivaren om de bisysslor som arbetstagaren har Om arbetsgivaren bedömer att arbetstagaren har en förtroendeskadlig bisyssla, ska arbetsgivaren förbjuda bisysslan. Ett sådant beslut är inte en förhandlingsfråga enligt medbestämmandelagen. Av AB 07 framgår att arbetsgivaren också kan förbjuda arbetstagare att inneha bisyssla som inverkar hindrande på arbetet eller som innebär att arbetstagaren konkurrerar med arbetsgivaren. Ett synsätt vid bedömningen av dessa bisysslor är att arbetstagaren i första hand ska samla sina personliga resurser hos sin huvudarbetsgivare. Enligt bestämmelsen har arbetstagaren en skyldighet att på begäran lämna uppgifter som arbetsgivaren behöver för att bedöma bisysslan. 4

7 2.2 Skatteverkets bedömning Enligt Skatteverket ska en verksamhet, för att bedömas såsom yrkesmässigt, ha följande kriterier. Verksamheten ska utövas: Självständigt Varaktig Vinstsyfte Med detta menas att verksamheten ska ha högre intäkter än kostnader, ska fortgå över en period och ska vara skiljt från en anställning. Likaså är det av betydelse möjligheten för uppdragstagaren att sätta någon annan i ens ställe, vem som håller i arbetsredskap, hur fakturering sker, vem som tar den ekonomiska risken etc. Kontanta utbetalningar avseende utförda tjänster från en arbetsgivare till en anställd är normalt att betrakta såsom lön. Skatteverket ser t ex hela Bollnäs kommun som en arbetsgivare. Underindelningar i olika divisioner eller nämnder respektive förvaltningar och avdelningar saknar betydelse i detta sammanhang. Den juridiska personen Bollnäs kommun är arbetsgivare för de personer, som ingår i vår granskning. 5

8 3 Resultat av granskningen 3.1 Regler, rutiner och riktlinjer för bisysslor inom kommunen Enligt LOA är arbetsgivaren skyldig att informera de anställda om vilka bisysslor, som inte är tillåtna att utöva. Vidare ska den anställde uppge vilka bisysslor denne har, på fråga från arbetsgivaren. Detta leder till att arbetsgivaren måste vara aktiv för att kunna uppfylla lagens krav. En arbetsgivare bör, redan vid anställningstillfället, förvissa sig om den blivande anställde kommer att bedriva verksamhet vid sidan om anställningen. Vidare bör arbetsgivaren löpande fråga de anställda om de har bisysslor. För att detta ska fungera bör arbetsgivaren upprätta regler, rutiner och riktlinjer samt lathundar för de chefer som brukar sköta anställningar. Bisysslor 7 En arbetstagare får inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. 7 a Arbetsgivaren skall på lämpligt sätt informera arbetstagarna om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten enligt 7. Lag (2001:1016). 7 b En arbetstagare skall på arbetsgivarens begäran lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren skall kunna bedöma arbetstagarens bisysslor. Lag (2001:1016). 7 c En arbetsgivare skall besluta att en arbetstagare som har eller avser att åta sig en bisyssla som inte är förenlig med 7 skall upphöra med eller inte åta sig bisysslan. Beslutet skall vara skriftligt och innehålla en motivering. Lag (2001:1016) Iakttagelser Bollnäs kommun har sedan år 2002 haft information på kommunens intranät gällande rådande lagstiftning kring offentliganställdas bisysslor, samt hänvisar till kommunala avtalet AB 01 och SKL:s cirkulär 2002:80 dess skrivelse i saken: Vid telefonintervjuerna framkom att kommunen har haft informationsmöte för de kommunanställda kring bisysslor under , sedan dess hade ingen allmän information 6

9 skett förutom informationen på intranätet, samt mer allmänt på chefskurser kring medarbetssamtal. Enligt personalchefen ska frågan om bisysslor ingå i medarbetarsamtalen, medan intervjuer med anställda inte påvisar detta faktum. Inga dokumenterade godkännande om arbetstagares rätt att utföra bisysslor har påträffats under granskningen. För- och grundskolechefen har dock godkänt att fem anställda inom sin förvaltning tillåtits att starta upp en konkurrerande friskola medan de har varit anställda av Bollnäs kommun. Motiveringen till godkännandet var att chefen inte såg friskolan som en konkurrerande verksamhet, avsaknad av kommungemensamma regler, samt risk för ökade kostnader. Vid ett tillfälle sedan den nya lagstiftningen togs i bruk har personalchefen varit kontaktad gällande fall av bisyssla bland en av kommunens personal. Vid intervjuerna framkom att kommunen som arbetsgivare inte har gjort några efterforskningar, varken på övergripande nivå eller på nämndsnivå, om förekomsten av eventuella bisysslor som strider mot LOA eller AB. 3.2 Förekomsten av bisysslor Iakttagelser Av kommunens 970 granskade anställda är 149 stycken 5 involverade i någon form av bisyssla på ledningsnivå 6 och av dessa har 22 stycken fakturerat Bollnäs kommun under Kommunanställdas anknytning till dessa företag består av att de är ägare av en enskild firma, delägare i ett handelsbolag eller ägare/ledamot/suppleant i en bolagsstyrelse. För att kunna bedöma en eventuell olämplighet i denna fakturering har vi granskat alla fakturor som har fakturerats kommunen under Av samtliga granskade fakturor har ingen attesterats av de berörda personerna. Anmärkningsvärt är dock att många av fakturorna är ställda till den förvaltningen där personen ifråga har sin huvudsakliga anställning. Endast 1 av 22 vars bisyssla har fakturerat kommunen har gällande upphandlat avtal med kommunen. Tre anställda i Bollnäs kommun har fakturerat kommun för eget utfört arbete/konsultation under Engagemang i bostadsföreningar ingår ej 6 Granskningen omfattar ej de som är anställda i något företag i sin bisyssla 7