Konkurrensverkets statistikarbete. Inga fler uppdrag till SCB att samla in statistik om offentliga upphandlingar

Transkript

1 KKV1010, v1.3, SKRIVELSE Dnr 5/ (10) GENERALDIREKTÖREN Näringsdepartementet Stockholm Konkurrensverkets statistikarbete Syftet med denna skrivelse är dels att informera om att Konkurrensverket från och med i år inte längre kommer att ge något uppdrag till SCB att samla in uppgifter om offentliga upphandlingar, dels att ge en allmän beskrivning av Konkurrensverkets arbete med upphandlingsstatistik. Under 2014 uppgick Konkurrensverkets totala kostnader för statistikarbetet till omkring 1,8 miljoner konor, varav kr var kopplat till SCB-uppdraget. Merparten av övriga kostnader var kopplade till tillsynsverksamheten. Inga fler uppdrag till SCB att samla in statistik om offentliga upphandlingar De nya upphandlingsdirektiven innebär att medlemsstaterna inte längre behöver lämna några årliga statistikrapporter till kommissionen. Konkurrensverket upphör därför med de årliga uppdragen till SCB att samla in statistik om offentliga upphandlingar. Kommissionen kommer i framtiden att förlita sig på uppgifter ur TED för sina egna analyser och för rapporteringen enligt GPA. De nya direktiven innebär att kommissionen kan begära att medlemsstaterna kompletterar uppgifter som saknas i TED. Eftersom svenska annonser i TED ofta saknar uppgifter om värde kan detta komma att innebära ett avsevärt arbete. Sedan år 2007 har Konkurrensverket ansvar för att samla in statistik om offentliga upphandlingar. Statistiken tas fram av SCB, på uppdrag av Konkurrensverket, enligt ungefär samma rutiner som gällde före 2007, då ansvaret för statistiken låg på Nämnden för offentlig upphandling. Arbetet har i hög grad präglats av de krav på årlig rapportering som fanns i de tidigare upphandlingsdirektiven. Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 5/ (10) Uppdragen till SCB utgörs av två delar. Den största delen av arbetet ägnas åt att gå igenom, rensa och komplettera ett utdrag ur TED med samtliga upphandlingar som annonserats under det föregående årets. En viktig del av detta arbete är att ange värden för de upphandlingar där den upphandlande myndigheten inte angett något värde i annonsen. Ett av kraven i upphandlingsdirektiven var nämligen att medlemsstaterna varje år ska rapportera uppgifter om antal kontrakt och kontraktens värde för kontrakt som överstiger tröskelvärdena. Även om det i princip är obligatoriskt att ange värden vid annonseringen i TED har det i praktiken varit möjligt att annonsera utan att ange något värde, vilket många svenska myndigheter gör. SCB har därför beräknat s.k. imputerade värden för varje upphandling som saknas angivet värde i annonsen. De imputerade värdena baseras på genomsnittet av liknande upphandlingar som gjorts av liknande myndigheter. Den andra delen av uppdraget utgörs av två enkäter, dels till statliga myndigheter, dels till enheter i försörjningssektorerna. I enkäterna efterfrågas värdet av föregående års upphandlingar under tröskelvärdena. Detta arbete utgör en mindre del av SCB:s arbete, men kan innebära en hel del arbete för de myndigheter och företag som besvarar enkäterna, eftersom uppgifterna ofta inte går att hämta ur ekonomisystemen eller andra administrativa system. Redan 2011 påpekade Konkurrensverket att det finns stora brister med den statistik som tas frampå detta sätt: Den upphandlingstatistik som samlas in ger dock inte någon fullständigt eller representativ bild av upphandlingen i Sverige, och är därför inte särskilt användbar som underlag för uppföljning, forskning och analys. Bland annat är statistiken behäftad med följande brister: Statistiken speglar inte den offentliga upphandlingens omfattning. Statistiken omfattar inte all offentlig upphandling. Uppgifter om värden är ofta osäkra eller saknas. Statistiken ger inte underlag för bedömningar av effektivitet eller konkurrens. 1 Vi vill understryka att bristerna inte beror på i SCB:s sätt att utföra uppdraget utan på att uppdraget innebär att de måste använda bristfälliga underlag. Eftersom vi inte haft tillgång till några andra uppgifter om upphandlingarnas värden har vi fortsatt att ge årliga uppdrag till SCB att samla in uppgifter med i stort sett samma metod som tidigare. 2 Kvaliteten på uppgifterna har inte blivit bättre, utan tvärtom sämre. Andelen annonser med uppgift om upphandlingens värde har sjunkit kraftigt, och 2014 innehöll endast omkring 15 procent av de svenska upphandlingar som annonserats i TED någon form av värde (i annonsen eller efterannonsen). 1 Konkurrensverket (2011), Bättre statistik om offentliga upphandlingar (KKV Rapport 2011:5) sid Konkurrensverket har föreslagit att statistiken istället ska bygga på uppgifter hämtade ur annonser om offentliga upphandlingar m.m., se sid 6-8.

3 Estland Lichtenstein Litauen Rumänien Bulgarien Finland Slovakien Polen Cypern Tjeckien Ungern Grekland Italien Lettland Spanien Portugal Malta Slovenien Belgien För. Kungariket Luxemburg Österrike Danmark Tyskland Frankrike Irland Norge Island Nederländerna Sverige SKRIVELSE Dnr 5/ (10) Tabell Svenska annonser i TED med uppgifter om värde Antal annonser i TED Varav annonser med belopp Andel annonser med belopp 44 % 37 % 28 % 19 % 15 % Källa: Statistiska centralbyrån och Konkurrensverket Kommissionen har uppmärksammat Sveriges bristande statistik Under senare år har även Kommissionen konstaterat att svenska annonser i TED sällan innehåller någon uppgift om värde. Någon direkt kritik mot Sverige har knappast uttalats, däremot har man i olika sammanhang konstaterat att Sverige hör till de länder som har i särklass lägst andel upphandlingar med värden. Figur Andel efterannonser i TED med uppgift om upphandlingens värde 2013, jämförelse mellan EU:s medlemsstater 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % % 9 % Källa: Europeiska kommissionen 2014b. På ESWG-mötet 3 våren 2013 sade KOM att man avsåg att ta kontakt med de länder som hade sämst rapportering, men någon sådan kontakt har inte förekommit. 4 På ESWG-mötet hösten 2014 bad KOM Sverige att delta på ett möte i Bryssel om Tysklands arbete för att förbättra statistiken med hänvisning till att vi också har stora problem. 3 The Economic and Statistic Working Group, Rådgivande kommitténs arbetsgrupp för ekonomi och statistik. 4 Under denna period har dock KOM varit fullt upptagen med arbetet med de nya direktiven.

4 Dnr 5/ (10) Kritiken gäller alltså främst annonseringen i TED, vilket är naturligt eftersom även KOM använder TED som utgångspunkt för sina egna analyser och statistik m.m. I de nya upphandlingsdirektiven finns inte längre några krav på årlig rapportering från medlemsstaterna till KOM. Istället ska KOM hämta uppgifter ur TED, vilket gör det än viktigare för KOM att uppgifterna i TED är kompletta. Det har rått viss oklarhet om rapporteringen verkligen skulle upphöra I de nya upphandlingsdirektiven finns inte längre något krav på årlig rapportering. Trots detta har det funnits en viss osäkerhet om medlemsstaterna ändå kommer att behöva lämna statistikrapporter, inte med hänvisning till upphandlingsdirektiven utan till GPA 5. Det finns nämligen skyldigheter att redovisa statistik om offentliga upphandlingar i GPA. I de tidigare upphandlingsdirektiven var dessa krav inlemmade så att medlemsstaternas rapporteringskrav uppfylldes genom rapporteringen till KOM. 6 Hösten 2014 bad KOM alla medlemsstater att lämna in statistikrapporter med hänvisning till att de behövdes för rapporteringen enligt GPA, trots att de samtidigt konstaterade att statistikrapporterna inte är obligatoriska enligt direktiven. 7 På ESWG-mötet i november 2014 konstaterade KOM att de nya direktiven visserligen redan trätt i kraft, men att det fortfarande finns ett behov av informationen för att uppfylla krav som ställs i GPA-avtalet. KOM förklarade att de överväger olika sätt att hantera dessa krav under nästa år, där en möjlighet är att använda sig av TED-data. Som svar på en direkt fråga svarade KOM att MS inte behöver samla in data för Några minnesanteckningar från detta möte har dock inte skickats ut från KOM. Eftersom KOM:s uttalanden om rapporteringskraven varit tvetydiga begärde KKV ett klargörande om vad som gäller för rapporteringen under KOM har besvarat detta genom ett e-brev där de bekräftar att MS inte behöver lämna några årliga rapporter. 8 KOM kommer istället att basera rapporteringen enligt GPA på uppgifter ur TED. I svaret påpekar KOM att de kommer att begära att MS kompletterar uppgifter som saknas i TED trots att de är obligatoriska enligt direktiven. 9 5 WTO:s avtal om offentliga upphandlingar, The Agreement on Government Procurement 6 Kraven redovisas i rapporten Bättre statistik om offentliga upphandlingar (KKV Rapport 2011:5), där det konstateras att skyldigheterna enligt GPA och (de tidigare) upphandlingsdirektiven till stora delar är likalydande. 7 Brev från KOM (undertecknat av enhetschef Nikita Stampa, DG MARKT) 8 E-post från enhetschef Nikita Stampa Dir. 2014/24 artikel 85:1 andra stycket

5 Dnr 5/ (10) Konkurrensverket upphör med uppdragen till SCB Med anledning av att det inte längre är nödvändigt att lämna någon årlig statistikrapport till KOM och att dessa statistikuppgifter inte håller god kvalitet och att vi därmed inte har någon större användning av dem, avser Konkurrensverket att inte lägga något statistikuppdrag på SCB under Det finns dock anledning att uppmärksamma den andra delen av KOM:s svar, dvs. att de avser att begära att MS kompletterar de uppgifter som saknas i TED. För Sveriges del kan detta komma att innebära ett relativt omfattande arbete. I första hand handlar det om att få upphandlande myndigheter och enheter att förstå betydelsen av och att faktiskt ange värden vid annonsering i TED, sedan kan det handla om att kvalitetssäkra och komplettera dessa uppgifter om de fortsatt är få som rapporterar in värden. Konkurrensverket har idag inte någon organisation för ett sådant arbete. Inte heller SCB, som arbetat med kvalitetssäkringen av uppgifterna i TED, har hämtat in uppgifter direkt från myndigheterna, utan allt arbete har hittills byggt på utdrag ur TED i Excel-format som Konkurrensverket har fått från kommissionen. Vidare har varken Konkurrensverket eller SCB någon direkt anslutning till TED som innebär att det är möjligt att komplettera eller göra ändringar i annonserna. Konkurrensverket avser att under våren 2015 inleda ett projekt som syftar till att informera om att det är obligatoriskt att ange bl.a. uppgifter om värden i TED och därefter att även utöva tillsyn över sådana annonser som gjordes Enligt muntliga uppgifter från KOM avser de att göra fler uppgifter i TED obligatoriska, dvs. att det inte längre ska vara möjligt att lägga in annonser som inte innehåller alla uppgifter som är obligatoriska enligt direktiven. Förhoppningsvis kommer detta att innebära att problemet med att många svenska upphandlingar saknar uppgifter i TED upphör.

6 Dnr 5/ (10) Konkurrensverkets arbete med statistik Konkurrensverket har de senaste åren höjt sina insatser i statistikarbetet. Som komplement till de uppgifter som SCB tagit fram har uppgifter ur kommersiella databaser köpts in. Dessa uppgifter har gjort det möjligt att ta fram en avsevärt bredare och mer rättvisande bild av den offentliga upphandlingen, vilket redovisats i en rad rapporter. Under det senaste året har uppgifterna även börjat användas som underlag för tillsynsarbetet, särskilt i arbetet mot karteller. Uppgifter ur kommersiella annonsdatabaser I samband med att Konkurrensverket började uppmärksamma problemen med upphandlingsstatistiken konstaterade vi att många av de uppgifter som är intressanta och relevanta redan samlades in av de kommersiella annonsdatabaserna. 10 Under de senaste åren har Konkurrensverket publicerat årliga rapporter med Siffror och fakta om offentlig upphandling som i huvudsak baseras på uppgifter ur företaget Vismas databaser. 11 I rapporterna har successivt allt fler och allt bättre uppgifter och analyser av den offentliga upphandlingen presenterats. Många uppgifter har inte varit kända tidigare, t.ex. hur stor andel av upphandlingarna som blir överprövade och hur många anbudsgivare som deltar i upphandlingarna. Under 2013 presenterades även rapporten Överprövningar av offentliga upphandlingar (KKV Rapport 2013:5) som förutom Vismas uppgifter även baseras på uppgifter från Domstolsverket. Uppgifterna från Visma har dock fortfarande flera allvarliga brister: Visma har inte uppgifter om vilka myndigheter som omfattas av en upphandling (endast om den myndighet som lagt ut annonsen) Visma har inte uppgifter om upphandlingarnas värden. Det är i vissa fall oklart vem som ansvarar för att uppgifterna är korrekta (Visma kodar vissa uppgifter, vilket innebär att de gör en tolkning). Bristerna har att göra med att Vismas databaser till stora delar bygger på dokument och uppgifter som de, med stöd av offentlighetsprincipen, begär ut från de upphandlande myndigheterna. De samlar in bland annat förfrågningsunderlag, 10 Bättre statistik om offentlig upphandling (KKV Rapport 2011:5). 11 I samband med pilotprojektet gjordes en direktupphandling av uppgifterna (vi tillfrågade även Allego, men de hade inte lika omfattande uppgifter). Därefter gjordes en öppen upphandling där Visma var den enda anbudsgivaren. Ramavtalet med Visma har förlängts två gånger och löper ut i januari 2016.

7 Dnr 5/ (10) tilldelningsbeslut och domar i upphandlingsmål och kodar vissa av uppgifterna i sina databaser för att underlätta sökningen. Metoden innebär att uppgifternas kvalitet begränsas av vilka uppgifter som angetts i de dokument som samlats in. Uppgifter som inte angetts i dokumenten kan alltså inte samlas in på detta sätt. Ett konkret exempel är att Vismas databas inte innehåller uppgifter om upphandlingarnas värden, bl.a. eftersom dessa uppgifter sällan angetts på ett jämförbart sätt i de dokument som de samlat in. Problem och lösningar Orsakerna till bristerna i upphandlingsstatistiken kan sammanfattas på följande sätt: Över tröskelvärdena finns det visserligen regler för hur annonsering ska ske och vad annonserna ska innehålla, men det är möjligt att annonsera i TED utan att fylla i de obligatoriska uppgifterna. Tillsynen och kontrollen av innehållet i annonserna är bristfällig (liksom av om det överhuvudtaget sker någon efterannonsering). Under tröskelvärdena saknas tydliga regler eller rekommendationer för hur upphandlingar ska annonseras, både om hur annonseringen ska ske och om vad annonserna ska innehålla. Tillsyn och kontroll saknas i praktiken helt. Det sker ingen systematisk statlig insamling av uppgifter om upphandlingar, varken ur annonser eller på annat sätt. 12 För att komma till rätta med problemen och få till stånd bra underlag om den offentliga upphandlingen behövs därför en tydlig reglering i flera avseenden: Det behövs tydliga regler eller riktlinjer för hur annonsering ska ske och vad annonserna ska innehålla, samt vem som ansvarar för att uppgifterna är korrekta. Uppgifterna bör samlas i en nationell statlig databas som kan användas som underlag för statistik och analyser. Det finns åtminstone två eller tre sätt att organisera insamlingen av uppgifterna: En nationell annonsdatabas, som direkt ansvarar för innehållet i annonserna och som därmed kan samla uppgifterna i en egen databas. Detta kräver regler i LOU och LUF om att annonsering ska ske i denna databas och om 12 Här bortses från den enkät som SCB gjort på uppdrag av KKV till statliga myndigheter och enheter i försörjningssektorn. Enkäterna avser endast uppgifter värdet deras upphandlingar under tröskelvärdena föregående år. Eftersom uppgifterna samlas som klumpsummor per myndighet är de svåra att analysera.

8 Dnr 5/ (10) vilka uppgifter som ska anges, samt ett uppdrag och finansiering till den myndighet som ska ansvara för databasen. Många andra länder arbetar på detta sätt och det kan vara en av orsakerna till att andra länder ligger bättre till i TED-statistiken. Regler i LOU och LUF om att annonsering ska ske i godkända annonsdatabaser, och att dessa ska vara ansvariga för att annonserna innehåller alla uppgifter som krävs och att lämna uppgifterna till den myndighet som ansvarar för statistiken. Även regler för vilka krav som ska ställas på dessa godkända annonsdatabaser, hur godkännandet ska gå till och hur tillsyn ska se krävs. 13 Att låta regelverket om officiell statistik omfatta statistiken om offentliga upphandlingar, dvs. att den statistikansvariga myndigheten ges möjlighet att ålägga upphandlande myndigheter att lämna de uppgifter som ska ingå i statistiken. 14 Fortsatt arbete för att utveckla statistikarbetet I avvaktan på att förutsättningarna för insamlingen av uppgifter förbättras har Konkurrensverket dels fortsatt att arbeta för att förbättra omfattningen och kvaliteten på de uppgifter som samlas in, dels arbetat med att bredda och utveckla användningen av uppgifterna. Upphandlingsstatistiken som underlag för utredningar och stöd Framför allt används uppgifterna som underlag för analyser och rapporter, inte bara Siffror och fakta-rapporterna, utan även som underlag för mer tematiska rapporter och studier. Dessa syftar till att beskriva hur upphandling inom olika områden fungerar, vilka problem som finns och förslag på utveckling. Detta är särskilt viktigt i arbetet att identifiera vilka områden, målgrupper och stödinsatser som bör prioriteras. För närvarande pågår projekt inom bl.a. livsmedelsmarknaden, marknaden för HVB-hem, byggmarknaden och små- och medelstora företag. 15 Upphandlingsstatistiken är också ett värdefullt underlag i arbetet att slå hål på myter om offentlig upphandling för att istället fokusera diskussion och förslag på de områden där de verkliga problemen finns. Upphandlingsstatistiken som underlag för tillsynsarbetet Uppgifterna används även i tillsynsarbetet, både på konkurrens- och upphandlingsområdena. Under 2013 och 2014 har ett projekt arbetat med att utveckla 13 Detta förslag fördes fram första gången av Konkurrensverket i rapporten Bättre statistik om offentliga upphandlingar (KKV Rapport 2011:5). Därefter har både Upphandlingsutredningen (SOU 2013:12, bl.a. sid och ff) och Genomförandeutredningen (Ds 2014:25 sid ) i allmänna ordalag ställt sig bakom förslaget, men utan att lägga fram de författningsförslag som krävs. 14 Konkurrensverket har inte utrett detta förslag närmare. 15 Rapporter som avses bli klara under våren 2015.

9 Dnr 5/ (10) metoder för att identifiera indikatorer på karteller med hjälp av uppgifterna från Vismas databaser. Projektet avses fortsätta under Flera tillsynsprojekt som inletts under 2015 har en klar koppling till statistiken. Ett projekt är inriktat på den bristande informationen i annonserna i TED. 17 Ett annat projekt avser att använda uppgifter ur myndigheters ekonomisystem för att identifiera inköp som inte föregåtts av någon annonserad upphandling och som därmed kan vara otillåtna direktupphandlingar. 18 Uppgifterna kommer troligen även att användas för tillsynen av offentlig säljverksamhet. Upphandlingsstatistik och forskning Tillgången till relevant och tillförlitlig statistik är också av avgörande betydelse för forskningen. Flera av de forskningsprojekt som fått stöd från Konkurrensverket har varit inriktade på att samla in uppgifter om upphandlingar, eftersom forskningen tidigare hämmats av bristen på empiriska underlag. Under 2014 lade Konkurrensverket ut ett par uppdragsforskningsuppdrag på forskare som använder statistik om offentliga upphandlingar som underlag för arbetet. Ett uppdrag är inriktat på tröskelvärdenas effekter, ett annat avser en empirisk analys av den offentliga sektorns inköp av varor och tjänster. 19 Konkurrensverkets kostnader för statistikarbetet Konkurrensverkets kostnader för statistikarbetet har ökat under de senaste åren och uppgick under 2014 till omkring 1,8 miljoner kr. I beräkningen ingår både externa kostnader och personalkostnader. Beräkningen bygger på Konkurrensverkets tidredovisningssystem och avser alltså den tid och de kostnader som redovisats på projekt med en tydlig statistikkoppling (inkl. det projekt som avser metodutveckling för kartelldetektion med hjälp av upphandlingsdata). Under 2014 uppgick de direkta kostnaderna för inköp av datauppgifter till kr ( kr för inköp av data från SCB och kr för inköp av data från Visma). 16 Projektet Metodutveckling kartelldetektion inom enhet T1 17 Projekt inom T5 18 Projekt inom T4 19 Kostnaderna för forskningen och uppdragsforskningsuppdragen ingår inte i sammanställningen nedan.

10 Dnr 5/ (10) Konkurrensverket kostnader för statistikarbete (inkl. personalkostnader 20 ) Dnr Beskrivning /2013 Metodutveckling - Kartelldetektion /2014 Metodutveckling Kartelldetektion /2011 Rådgivande kommitténs arbetsgrupp för ekonomi och statistik /2011 Upphandlingsstatistik ur annonsdatabaser /2012 Uppdrag till SCB att samla in statistik om offentliga upphandlingar /2012 Rådgivande kommitténs arbetsgrupp för ekonomi och statistik /2012 Statistik om offentliga upphandlingar /2012 Upphandlingsstatistik ur annonsdatabaser /2013 Statistik om 2012 års offentliga upphandlingar /2013 Rådgivande kommitténs arbetsgrupp för ekonomi och statistik /2013 Rapport om överprövningar /2014 Statistik om 2013 års offentliga upphandlingar /2014 Rådgivande kommitténs arbetsgrupp för ekonomi och statistik Summa Dan Sjöblom Stefan Jönsson Kopia till Finansdepartementet 20 Personalkostnader har beräknats med hjälp av en schablon på 512 kr/tim. Beräkningen är baserad på verkets verkliga kostnader år 2013.