Återföringsdialog. Tillsyn av förhandsbedömningar gällande barn och unga

Transkript

1 Återföringsdialog Tillsyn av förhandsbedömningar gällande barn och unga Sammanställning av tillsyner i åtta kommuner & stadsdelar i Stockholms län

2 Du får gärna citera Inspektionen för vård och omsorgs texter om du uppger källan, exempelvis i utbildningsmaterial till självkostnadspris, men du får inte använda texterna i kommersiella sammanhang. Inspektionen för vård och omsorg har ensamrätt att bestämma hur detta verk får användas, enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen). Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 2(12)

3 Förord Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har i uppdrag att regelbundet återföra sammanställda resultat och iakttagelser från tillsynen. Återföringen ska ses som en hjälp för vård- och omsorgsverksamheter att tydligare se de brister som finns så att de kan åtgärdas. Även goda exempel ska kunna synliggöras vid en återföring. Denna sammanställning är en del av denna återföring och behandlar socialtjänstens hanteringar av anmälningar gällande barn och unga (0-18 år). IVO:s avdelning öst har tillsynsansvar över 40 kommuner och stadsdelar i Stockholms län och Region Gotland. Under perioden augusti 2013 till och med september 2014 har avdelningen genomfört tillsyn av förhandsbedömningar gällande barn och unga i åtta kommuner och stadsdelar. Det är dessa tillsyner som denna sammanställning avser. Inspektörerna Eva Kågström och Eva Stoor Karlberg, avdelning öst, har sammanställt resultatet av de tillsynade kommunerna och stadsdelarna. Tillsynen har därefter avslutats med en återföringsdialog med representanter från de tillsynade kommunerna och stadsdelarna. Syftet har bland annat varit att på ett övergripande plan återföra vad vi sett, men också att skapa utrymme för dialog och erfarenhetsutbyte. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 3(12)

4 Sammanfattning Det här är en kortare sammanställning av resultatet från åtta inspektioner under perioden augusti 2013 till och med september 2014 där IVO granskat nämndernas hantering av orosanmälningar gällande barn och unga. Sammantaget visar granskningen att det inom nämnderna finns vissa brister i arbetet. IVO fann även positiva iakttagelser och goda exempel. De flesta av de granskade nämnderna klarar inte att hålla den lagstadgade tidsgränsen på 14 dagar som är en yttre gräns för hur lång tid en förhandsbedömning får ta innan beslut om att inleda eller inte inleda utredning fattas. I de fall det finns skäl att förlänga tiden är detta något som de flesta nämnder inte dokumenterat. Även dokumentation av när den omedelbara skyddsbedömningen sker har IVO bedömt att det finns behov av att tydliggöra. När det gäller barns delaktighet och rätt att komma till tals är detta ett område som flera av nämnderna har behov av att utveckla under sina förhandsbedömningar. Enligt IVO bör nämnderna samtala med barnen i högre utsträckning för att upprätthålla ett barnperspektiv i sina bedömningar om en utredning ska inledas eller inte. För att nämnderna ska lyckas säkerställa att barn och unga får det stöd och skydd de behöver, finns behov av att de på ett mer systematiserat sätt följer upp och kontrollerar sin verksamhet. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 4(12)

5 Innehåll Förord... 3 Sammanfattning... 4 Vad har vi sett... 6 Bakgrund och metod... 6 Tillsynsresultat... 7 Förhandsbedömningar genomförs inte alltid inom 14 dagar... 7 Synnerliga skäl till överskriden tidsgräns dokumenteras inte... 7 Dokumentation av när en skyddsbedömning sker behöver förtydligas... 8 Barn och ungas rätt till delaktighet och information behöver utvecklas... 8 IVO delar oftast nämndernas bedömningar till att inte inleda utredning... 9 Generella och bristfälliga motiveringar förekommer... 9 Anmälningsmöten sker i begränsad omfattning Övriga iakttagelser Nämnderna tar oftast rätt kontakter inom förhandsbedömningen Egenkontrollen behöver systematiseras Nämnderna har ordning i dokumentationen och erfaren personal Lex Sarah Återföringsdialog Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 5(12)

6 Vad har vi sett Bakgrund och metod När en anmälan inkommer ska nämnden enligt 11 kap. 1a socialtjänstlagen (SoL) genast göra en bedömning om barnet eller den unge har behov av omedelbart skydd. Skyddsbedömningen ska göras samma dag som anmälan inkommer till nämnden, eller senast dagen efter om anmälan inkommer sent på dagen. Om det inte finns behov av ett omedelbart skydd görs en s.k. förhandsbedömning för att klargöra om det behövs en utredning för att möta barnets eller den unges behov. I en förhandsbedömning träffar socialsekreteraren i regel barnet eller den unge, vårdnadshavare och i vissa fall anmälaren. Förhandsbedömningen ska göras inom 14 dagar. IVO har under perioden augusti 2013 till september 2014 genomfört åtta verksamhetstillsyner vid socialtjänster inom Stockholms län. Vid tillsynen har nämndernas arbete med att hantera orosanmälningar avseende barn och unga (0-18 år) granskats. En avgränsning har gjorts till att granska de förhandsbedömningar där beslut fattats att inte inleda utredning. Totalt har 185 förhandsbedömningar granskats och antalet per kommun har varierat mellan 19 och 25 stycken. Förhandsbedömningarna har slumpvis valts ur de kronologiska pärmarna och i de flesta fall har en period på tre sammanhängande månader granskats. I några av de mindre kommunerna har det krävts ett längre tidsintervall för att få ett tillräckligt underlag. Vid tillsynen har vikt lagts vid att tillse att förhandsbedömningarna gäller både barn och unga. Intervjuer har genomförts med arbetsledare och chefer som ansvarar för det dagliga arbetet med anmälningar och har delegation att fatta beslut om att inte inleda utredning. Tillsynen har sin grund i att flertalet lagförändringar trädde i kraft den 1 januari Några av lagförändringarna berörde nämndernas hantering av orosanmälningar avseende barn. En tidsbegränsning på hur lång tid det får ta att fatta ett beslut om att inleda eller inte inleda en utredning enligt 11 kap. 1 och 2 SoL reglerades bland annat. Vidare tydliggjordes nämndernas skyldighet att vid varje anmälan ska en omedelbar skyddsbedömning göras och detta ska dokumenteras. Fokus för denna tillsyn har varit att granska; - om nämnderna följer tidsgränsen - om det finns synnerliga skäl att förlänga tidsgränsen och om detta dokumenteras - om omedelbar skyddsbedömning genomförs och dokumenteras - om barn får rätt till delaktighet och information - om bedömningar och motiveringar sker utifrån barns behov av stöd och skydd - om nämnderna genomför anmälningsmöten Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 6(12)

7 Urvalet av kommuner har skett utifrån olika kriterier och är i viss mån baserat på en riskanalys. IVO har granskat större och mindre kommuner, kommuner som vi har en del kännedom om utifrån tidigare tillsyner och kommuner vi har lite kunskap om. Följande kommuner och stadsdelar har ingått i granskningen; Bromma, Haninge, Lidingö, Nykvarn, Skarpnäck, Sundbyberg, Tyresö och Vaxholm. IVO har tagit del av Socialstyrelsens öppna jämförelser för barn och ungdomsvård 2014 och där funnit att alla utom en av de kommuner vi granskat har en ordinarie BBIC-licens (Barns behov i centrum) från Socialstyrelsen. En av nämnderna har en så kallad prövolicens. Tillsynsresultat Förhandsbedömningar genomförs inte alltid inom 14 dagar IVO kan konstatera att samtliga, utom en av de tillsynade nämnderna, påvisade brister då de inte i alla förhandsbedömningar fattar beslut om att inte inleda utredning inom 14 dagar. De fanns dock skillnader mellan nämnderna både gällande hur stor andel som överskred 14-dagarsgränsen och med hur många dagar man överskred gränsen. I några nämnder fanns det enskilda förhandsbedömningar som överskred 100 dagar. 44 % av de förhandsbedömningar som granskats tog längre tid än 14 dagar att genomföra. IVO har i sin tillsyn noterat att i flera av de förhandsbedömningar som tog lång tid, har handläggare arbetat för att få till ett möte med vårdnadshavare och barn och även i vissa fall anmälaren. Detta var något som också framkom i flera intervjuer när arbetsledare beskrev olika hinder och svårigheter för att klara tidsgränsen. De intervjuade beskrev att de hade arbetssätt som innebar att man ville göra familjerna delaktiga samt tillmötesgå dem bland annat när det gällde tider för ett möte. Att träffa vårdnadshavarna i förhandsbedömningarna är många gånger prioriterat och då flera av anmälningarna gällde barn i familjer som tidigare inte varit aktuella var det viktigt att det första mötet skulle bli bra, Bland annat för att familjerna skulle kunna tänka sig att själva ta kontakt på nytt om de kände behov framöver. För många av nämnderna var det således svårt att få till möten med familjerna inom de 14 dagar som lagen reglerar. Det förekom även förhandsbedömningar där flera kontakter tagits med både föräldrar, barn och anmälare vilket mer skulle kunna betraktas som miniutredningar. Synnerliga skäl till överskriden tidsgräns dokumenteras inte Två av de granskade nämnderna hade i sin dokumentation i några av förhandsbedömningarna som överskred tidsgränsen, angett synnerliga skäl till att det tagit längre tid än 14 dagar. Flera av de intervjuade uppgav att det inte gick att utläsa av dokumentation om de bedömt att det funnits synnerliga skäl. IVO har i några ärenden reflekterat över att det kan ha funnits synnerliga skäl till att förhandsbedömningen tagit längre tid, bland annat i några ärenden där familjerna Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 7(12)

8 inte gått att få tag på, exempelvis en familj som levde gömda. Överlag finns behov för nämnderna att säkerställa att de i sin dokumentation synliggör när de bedömer att det finns skäl till förlängd tid. De synnerliga skälen ska dock tolkas restriktivt enligt lagstiftaren och kan bli aktuellt i rena undantagsfall. Organisatoriska skäl, arbetsanhopningar eller bristande resurser för hantering av anmälningar utgör inte synnerliga skäl för att förlänga tiden. Dokumentation av när en skyddsbedömning sker behöver förtydligas De flesta av de granskade nämnderna hade någon form av mottagningsgrupp eller funktion inrättad. Det framgick av intervjuer och rutiner, där nämnderna beskriver sina arbetssätt av hanteringen av inkomna orosanmälningar, att de flesta har organiserat sitt arbete kring detta. Det innebär att anmälningar överlag hanteras och bedöms samma dag och att skyddsbedömningar sker omedelbart. Dock kunde IVO i sin granskning av förhandsbedömningarna konstatera att dokumentationen kring när skyddsbedömningen skett inte alltid framgick på ett tillräckligt tydligt sätt eller saknas helt. Fem av nämnderna fick därmed krav på att vidta åtgärder för att i dokumentationen tydliggöra när skyddsbedömningen sker. Två av nämnder som inte fick krav på åtgärder hade en tydlig dokumentation kring när skyddsbedömningen skett. Exempelvis framgick det av flera förhandsbedömningar hos en av nämnderna att kontakt togs med vårdnadshavare eller anmälare samma dag som anmälan kom in och den information som inhämtades låg till grund för bedömningen. Från och med den 1 januari 2015 kommer nya krav att ställas på att det av dokumentationen ska framgå namn och befattning på den som gjort den omedelbara skyddsbedömningen. Dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (5 kap. 4 SOSFS 2014:5). Barn och ungas rätt till delaktighet och information behöver utvecklas När en åtgärd rör ett barn ska barnet ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet (11 kap. 10 SoL). Detta gäller inte enbart barn som är under utredning eller har en biståndsbedömd insats. Det gäller även barn som det kan finnas oro kring och där socialtjänsten ska bedöma om det kan finnas behov av åtgärder. De flesta av de tillsynade nämnderna beskrev vid intervjuerna att de hade som ambition att samtala med barn i sina förhandsbedömningar och uppgav även att det gjordes i stor omfattning. Vid granskningen framkommer dock att barnens inställning inte kommer fram i flertalet av förhandsbedömningarna. IVO anser att det ibland kan finnas situationer där nämnden kan göra bedömning att samtal inte ska genomföras med barn utifrån en anmälan men att detta bör motiveras och dokumenteras tydligt. Från och med 1 januari 2015 införs en ny reglering kring detta. Av denna framgår att om barnet själv inte har kommit till tals under förhandsbedömningen ska anledningen till detta dokumenteras (5 kap. 1 SOSFS 2014:5). Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 8(12)

9 IVO har i några av de tillsynade nämnderna ansett att man brustit på detta område i sådan omfattningen att krav på åtgärder har ställts. I flera ärenden som handlade om ungdomar och deras eget beteende hade nämnderna inte samtalat med den unga i förhandsbedömningen. I flera av dessa ärenden hade samtal med vårdnadshavare skett och underlaget till beslutet utgick därmed enbart från vårdnadshavarens inställning. Även vid anmälningar som avsåg vårdnadshavares psykiska ohälsa och oro för hur det i sin tur skulle påverka barnet, hade inte heller samtal skett med dessa ungdomar i flera fall. När det gäller de yngre barnen förekom samtal eller observationer i flera förhandsbedömningar och det gick även att utläsa varför man inte samtalat med barnen. Det kunde exempelvis vara barnets låga ålder, eller att anmälan var av sådan karaktär att barnsamtal inte vara relevant. IVO delar oftast nämndernas bedömningar till att inte inleda utredning IVO delar i de flesta fall nämndernas bedömningar om att inte inleda utredning. Bedömningarna har varit välgrundad och dokumentationen tydlig, och i vissa fall har uppgifterna i anmälan varit tillräckliga för att ta ställning. IVO har dock i sin tillsyn i några av förhandsbedömningarna ansett att det funnits skäl för nämnden att inleda en utredning för att utreda barns behov av stöd och skydd. Det har bland annat handlat om anmälningar om missbruk hos vårdnadshavare eller ungdomens eget missbruk. Det stöd och skydd som kan ges av socialtjänsten till barn och unga som växer upp i familjer med exempelvis missbruk, psykisk sjukdom, sexuella övergrepp eller där våld förekommer är mycket betydelsefullt. Eftersom följderna av uteblivit stöd och skydd kan få allvarliga konsekvenser är det särskilt allvarligt om nämnden inte utreder anmälningar som rör dessa områden. Generella och bristfälliga motiveringar förekommer IVO har funnit att vissa beslut, till att inte inleda utredning, inte är motiverat tillräckligt. Motiveringarna är i regel generella eller knapphändiga. I två av de granskade nämnderna har IVO funnit och påtalat att motiveringarna inte varit tillräckliga. I den ena nämnden var det flera förhandsbedömningar där motiveringarna var relativt kortfattade och endast i vissa fall innehöll tillräckligt med information för att kunna fatta beslut. I den andra nämnden utgick motivering i flera fall utifrån att vårdnadshavarna inte ansökte om bistånd. Det förekommer också förhandsbedömningar där några nämnders motiveringar grundas på vårdnadshavarens syn på sin egen situation eller barnets situation och eventuella hjälpbehov. I dessa fall anser IVO att barnperspektivet riskerar att få stå tillbaka för ett föräldraperspektiv. Det är viktigt att nämnderna gör självständiga bedömningar av samtliga uppgifter som framkommer under förhandsbedömningen. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 9(12)

10 Anmälningsmöten sker i begränsad omfattning Lagens intentioner med anmälningsmöten är att uppmärksamma barnets situation, stärkt samverkan och även att ta reda på om vårdnadshavare och barn kan tänka sig återkoppling till anmälaren och samtidigt bestämma hur sådan isåfall kan göras (14 kap. 1a SoL). Utifrån intervjuer och den dokumentationsgranskning som gjorts framgår att anmälningsmöten sker i mycket begränsad omfattning. IVO har konstaterat detta i samtliga nämnder. I de fall anmälningsmöten sker är det oftast med skolan där det finns rutiner för anmälningsförfarandet och en upparbetad samverkan. I några intervjuer har det framgått att det inte är möjligt att få till anmälningsmöten inom 14 dagar med vissa anmälare, exempelvis psykiatrin. IVO har i flera av besluten påtalat att detta är ett utvecklingsområde. Övriga iakttagelser IVO har under sin tillsyn, både utifrån intervjuer och granskat material även gjort andra iakttagelser och reflektioner utöver de områden som granskats. Nämnderna tar oftast rätt kontakter inom förhandsbedömningen IVO har hos två av de granskade nämnderna uppmärksammat några förhandsbedömningar som tenderat att vara av utredningskaraktär inom ramen för förhandsbedömningen. Det kan vara att nämnden tagit externa kontakter i syfte att hämta in uppgifter om familjen eller har återupprepade kontakter med exempelvis vårdnadshavare. Dessa förhandsbedömningar tenderar också att bli utdragna och därmed överskrida tidsgränsen. I övrigt anser IVO att nämnderna överlag tagit relevanta kontakter utifrån den anmälan som inkommit och man har inte tagit mer kontakter än vad man har rätt till inom en förhandsbedömning. Egenkontrollen behöver systematiseras Samtliga nämnder har inför granskningen lämnat statistik över anmälningar som inkommit till dem under en viss period. Vid intervjuerna har IVO efterfrågat en beskrivning av hur nämnden följer upp sitt arbete med anmälningar om oro för barn och unga. Enligt IVO skiljer sig nämndernas uppföljningsarbete/egenkontroll åt. Någon kommun hade en mycket omfattande och noggrann statistik som de använde sig av veckovis bland annat för att följa handläggningstiderna. En annan kommun beskrev att en avvikelserapport lämnades till ansvarig chef när en förhandsbedömning tog mer än 14 dagar. Trots att de tillsynade uppger att de följer upp sitt arbete med förhandsbedömningar anser IVO att det finns behov av att utveckla detta för att på ett mer systematiserat sätt komma tillrätta med avvikelser och använda kunskapen för internt lärande för att utveckla sin verksamhet. Nämnderna ska utifrån sitt ledningssystem (SOSFS 2011:9) för systematiskt kvalitetsarbete ha en egenkontroll där man systematiskt kan följa upp och utvärdera den egna verksamhetens resultat. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 10(12)

11 Nämnderna har ordning i dokumentationen och erfaren personal De flesta av de tillsynade nämnderna hade god ordning i sina kronologiska pärmar. Enligt IVO är detta en förutsättning för att enkelt och smidigt kunna följa upp sitt arbete med förhandsbedömningar, med andra ord kunna bedriva en god egenkontroll. Även att eftersöka eventuella tidigare anmälningar på ett barn blir lättare, vilket är en viktig del i arbetet med barn och unga för att kunna göra korrekta och rättssäkra bedömningar. I flera av de granskade nämnderna framgick att den personal som arbetar med orosanmälningar har lång erfarenhet av myndighetsutövning gällande barn och unga. I majoriteten av de granskade nämnderna finns mottagningsgrupper/- funktioner och det framgår att det inom dessa finns tydliga arbetssätt. Även rutiner är kända och i de flesta fall reviderade. Samtliga granskade nämnder hade inom arbetsgrupperna haft genomgång av de lagförändringar som skedde den 1 januari Några nämnder beskrev också att detta medfört vissa förändringar i att organisera sitt arbete. Lex Sarah Till IVO, avdelning öst, har det sedan juli 2011 då lagstiftningen trädde i kraft och började gälla även inom IFO området, inkommit flera anmälningar samt utredningar enligt lex Sarah gällande nämnders hantering av anmälningar om oro för barn och unga. Det har ofta berört mottagningsgruppernas hantering av inkomna anmälningar om oro för barn. De lex Sarah-anmälningar som har inkommit till IVO handlar i flera fall om mycket långa handläggningstider under förhandsbedömningen och när utredning väl inleds har det gått många månader från det att anmälan om oro för barn och unga inkommit till nämnden. Det har också hänt att anmälningar har inkommit till nämnden och sedan kommit bort för att i några fall dyka upp långt senare eller att de återupptäckts när nya anmälningar kommit in på samma barn eller ungdom. Någon lex Sarah har även berört otydliga rutiner internt vid information mellan enheterna inom nämnden vilket i sin tur har drabbat barn som farit illa. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 11(12)

12 Återföringsdialog Återföringen är en hjälp för vård- och omsorgsverksamheter att tydligare se de brister som finns så att de kan åtgärdas. Det har också syftet att skapa ett gemensamt lärande där IVO får ta del av de utmaningar kommunernas nämnder har, och där nämnderna kan ta del av varandras arbetssätt och utbyta goda exempel. Tillsynen avslutades med en återföringsdialog den 4 december 2014 med inspektörerna och enhetschefen för socialtjänstenheten på IVO, avdelning öst, och de tillsynade nämnderna. Sammanlagt deltog 13 chefer och arbetsledare samt 4 ledamöter från 7 av de 8 tillsynade nämnderna. Vid återföringen fick nämnderna en kort redovisning av vad IVO sett i sin tillsyn. Därefter gavs utrymme för dialog där man bland annat diskuterade vad som uppmärksammats i tillsynen, hur lagen har påverkat verksamheterna och vilka utmaningar nämnderna har. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) sid 12(12)