Introduktion av förnybara fordonsbränslen SOU 2004:133

Transkript

1 Remissyttrande på slutbetänkandet från utredningen om förnybara fordonsbränslen: Introduktion av förnybara fordonsbränslen SOU 2004:133 Julia Hansson, Karl Jonasson, Maria Grahn, Göran Berndes och Björn Sandén Institutionen för Energi och Miljö, Chalmers Tekniska Högskola, Göteborg Våra huvudsakliga synpunkter finns sammanfattade i punkter som inleder vart och ett av nedanstående avsnitt. Avsnitten har strukturerats efter utredningens upplägg. Mål och riktlinjer (Kapitel 1) Behov av minskad energianvändning i transportsektorn Enligt utredningen kan (s. 36): en påskyndad introduktion av biodrivmedel ses som ett komplement till att minska den specifika bränsleförbrukningen och effektivisera transportsystemet. Vi vill betona vikten av att minska den specifika bränsleförbrukningen i transportsektorn och av att effektivisera transportsystemet. Detta område borde få ökad prioritet i det fortsatta arbetet med att implementera biodrivmedelsdirektivet i Sverige eftersom en mindre mängd biodrivmedel krävs, för att uppnå samma mål, om den totala efterfrågan på drivmedel minskas. Med andra ord, att minska bensin- och dieselanvändningen i absoluta tal är ett attraktivt sätt att öka andelen förnybara drivmedel. Utveckling av styrmedel som leder till minskad användning av energikrävande fordon, till exempel baserade på energianvändningen i fordon, och en generell utveckling mot energieffektivare fordon bör sålunda beaktas i samband med en introduktion av förnybara fordonsbränslen. Viktigt med långsiktighet och systemperspektiv Det är relativt väl etablerat att klimatnyttan av biomassanvändning är större inom stationära sektorn (till exempel när biomassa ersätter fossila bränslen för värmeproduktion) än inom transportsektorn. Biodrivmedelsdirektivet motiveras dock även av fler skäl än det samlade klimatmålet, till exempel energisäkerhet i form av ett minskat oljeberoende, men även specifika klimatmål inom transportsektorn. Det är viktigt att klart definiera vad mål, åtgärder och styrmedel är tänkta att beakta. Vi anser att det är viktigt att åtgärder som införs för att stimulera produktion och användning av förnybara drivmedel formas på ett sätt som är bra ur ett långsiktigt perspektiv. Utredningen fokuserar på de kortsiktiga målen och reflekterar inte tillräckligt över betydelsen av att införa dessa mål. Det är viktigt att Sverige tar de första stegen i den förändringsprocess som önskas inom transportsektorn, men det långsiktiga arbetet får inte 1

2 påverkas negativt av en alltför stor fixering vid kortsiktiga delmål. Eftersom osäkerheten på lång sikt är stor bör mångfald främjas på kort sikt, då detta skapar fler valmöjligheter. Viktigt att gynna en mångfald av drivmedel I kommittédirektiven nämns att det är viktigt att erhålla en god balans mellan introduktionen av dagens förnybara fordonsbränslen på kort sikt och utvecklingen mot framtida konkurrenskraftiga alternativ. Vi anser inte att denna fråga är tillräckligt belyst i utredningen. Om det finns skäl att tro att (i) det framöver antingen kommer att samexistera flera bränslen eller (ii) det framtida bränslet enbart finns som embryo idag, behöver vi satsa på en mångfald av drivmedel. Att använda styrmedel som endast gynnar enstaka alternativ, och bidrar till en ensidig introduktion av dessa, kan missgynna framtida alternativ, särskilt om en inhemsk produktion byggs upp och starka förespråkargrupper skapas. Detta kan leda till att man för tidigt styr in utvecklingen längs vägar som etablerar vissa alternativ enbart baserat på att de var först ut på banan. Dessa kan visa sig vara mindre attraktiva än andra senare alternativ om jämförelsen grundas på aspekter som låga koldioxidutsläpp och god systemeffektivitet. I kommittédirektiven anges vidare att utredarens förslag bör vara teknikneutralt och främja en kostnadseffektiv produktion och introduktion av förnybara fordonsbränslen, och att (s. 220): [f]örslaget bör bidra till att skapa en marknad för förnybara drivmedel som inte premierar vissa tekniska lösningar eller begränsar utvecklingen av alternativ till dagens motor- och bränsletekniker. Att främja en kostnadseffektiv produktion och introduktion av förnybara fordonsbränslen på kort sikt innebär att de lösningar som är närmast kommersiella idag gynnas, och därmed att framtida konkurrenskraftiga alternativ samtidigt skulle kunna missgynnas. Därför är den föreslagna satsningen på forskning, utveckling och demonstration ett viktigt komplement till de styrmedel som väljs. På grund av den tid det tar från utveckling och demonstration till storskalig implementering bör även de i utredningen kallade tredje generationens drivmedel inkluderas i en sådan satsning. Samtidigt menar vi att teknikspecifika marknadsskapande styrmedel behövs för att alternativ med stor framtida potential, som befinner sig nära kommersialisering men som ännu inte kan konkurrera med de för tillfället kommersiella alternativen, ska komma in på marknaden. Således är teknikneutralitet i utredningens bemärkelse inte att föredra. Vi anser sålunda att det är ytterst viktigt att säkerställa en stor bredd när det gäller fortsatt forskning och utveckling inom drivmedelsområdet. Dessutom vill vi poängtera att det inte räcker med att enbart satsa på forskning och utveckling utan att en marknad för de nya drivmedlen också måste skapas. Detta är särskilt viktigt då det behövs ett antal kompletterande investeringar för att bränslet ska kunna säljas, så som fordon och infrastruktur. 2

3 Drivmedels och råvarupotential (Kapitel 3) Effektiv användning av biomassa Att tänka långsiktigt och inte bara fokusera på kortsiktiga mål är viktigt även ur råvarupotentialsynpunkt. Även om de biomassaresurser som behövs för att nå målen för alternativa drivmedel fram till 2010 inte behöver vara någon begränsande faktor, vilket anges i utredningen, finns det dock anledning att tro att konkurrensen om biomassaresurserna kan komma att öka betydligt. Tillgången på all slags bioråvara är begränsad, speciellt i ett globalt perspektiv. Om siktet är inställt på att möta ambitiösa klimatmål kan en ökad konkurrens om biomassatillgångar uppstå mellan transportsektorn och övrig energianvändning. I detta avseende är det därför högst väsentligt att använda biomassan på ett systemeffektivt sätt. Mot bakgrund av möjligt kraftigt växande efterfrågan är det också viktigt att försäkra sig om att biomassauttaget sker på ett sätt som är acceptabelt ur miljömässig och socioekonomisk synvinkel. Detta gäller särskilt när råvaran finns i utvecklingsländer där den institutionella kapaciteten för att säkra ett acceptabelt råvaruuttag är bristfällig. Vi bör därför noga granska vad som händer i Brasilien och andra länder som blir exportörer av drivmedel. Livscykelperspektiv (Kapitel 4) Metodproblem för livscykelanalyser av förnybara drivmedel I utredningen hävdas att livscykelanalyser idag kan användas (s. 93): [s]om underlag för att identifiera trender, storleksordningar och relativa skillnader i syfte att urskilja de mest lovande alternativen. Vi instämmer i detta när det handlar om att urskilja de mest lovande alternativen i dagsläget. Vill man däremot urskilja de mest lovande alternativen på lång sikt och i stor skala kan resultaten från livscykelanalyser av dagens drivmedelsalternativ vara missvisande. Det finns flera anledningar till detta. Dels påverkas resultaten av den fortsatta tekniska utvecklingen för de olika alternativen och dels förändras energisystemet och marknaderna för biprodukter från biodrivmedelsproduktion både med tiden och eventuellt med en ökad produktion. Exempelvis motsvarar marknaderna för djurfoder från spannmålsetanol och glycerol från RME-produktion endast några procent av svenska drivmedelsbehovet. Det är också viktigt att värdera de alternativa drivmedlen inom ett vidare dynamiskt perspektiv, såsom under en kraftig expansion med målsättningen att uppnå ett betydande, eller till och med dominerande, bidrag till transportbränsleförsörjningen. Kritiskt blir här att bedöma effekterna av det ökade råvaru-uttaget svarande mot olika alternativa drivmedel. Exempelvis kan en storskalig expansion av spannmålsodling för etanolproduktion i Europa leda till markkolsförluster som under tiotals år kraftigt begränsar klimatnyttan av en sådan expansion (om expansionen innebär uppodling av organogena jordar och betesmarker). En motsvarande expansion av biodrivmedelsproduktion baserat på fleråriga lignocellulosaväxter såsom salix skulle inte leda till sådana markkolsförluster. Ovanstående aspekter kan och bör beaktas i kommande livscykelanalyser. 3

4 Överbryggande teknik (Kapitel 5.3) Behov av ett vidgat perspektiv på överbryggande teknik och systemförändring Vi anser att det är för tidigt att säga att vi i Sverige närmar oss en inlåsning till någon särskild teknik när det gäller alternativa drivmedel. Än så länge ser vi en mångfald av alternativ ta plats inom forskning, utveckling och demonstration, samt på olika (nisch-)marknader. Överbryggande teknik har som roll att bygga nya innovationssystem ur vilka nästa generations bränslen kanske kan uppstå. Flera av dagens alternativa drivmedel, både av fossilt och förnybart ursprung, kan fungera som överbryggande teknik i vid bemärkelse. De bidrar i olika grad till förändring av olika berörda strukturer, exempelvis odling, produktion, infrastruktur och marknad, samt lagstiftning, regler och normer. Vi menar att utredningen fokuserar på den rent tekniska aspekten av begreppet överbryggande teknik och väsentligen förbiser aspekter kopplade till lärande, värderingar, attityder och regleringar. Introduktionen av alternativa drivmedel bör utformas så att den på ett systematiskt sätt förändrar strukturer så att nya lovande alternativ kan introduceras efter hand. Till diskussionen kring olika drivmedelsalternativ vill vi tillägga att miljöfordon i allmänhet kan fungera som överbryggande teknik. Alla fordon som drivs av alternativa drivmedel bidrar till att förändra de strukturer som är uppbyggda kring bensin och diesel. Tillsammans skapar de en marknad för alternativa drivmedel. Det finns också viktiga kopplingar till annan energianvändning: en ökad biodrivmedelsefterfrågan kan, som redan nämnts, leda till ökad konkurrens om biomassa mellan olika sektorer, men även utveckling inom till exempel produktion och infrastruktur som leder till kostnadsminskningar. Dessa kostnadsminskningar är till fördel även för annan biomassaanvändning. Styrmedel för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen (Kapitel 6) Gröna certifikat bidrar ej till mångfald överväg andra styrmedel Vad gäller styrmedelsval och utformningen av detta anser vi det i dagsläget vara av största vikt att välja ett styrmedel som premierar en mångfald inom den alternativa drivmedelssektorn snarare än ett styrmedel som gynnar ett alternativ och resulterar i en dominerande teknik. Teknikutveckling bör därför väga tungt vid val av styrmedel. Detta ger bättre förutsättningar för att hitta en bra lösning för framtiden. Vi anser det vara för tidigt att låta en skapad marknad avgöra vilket eller vilka alternativ som ska väljas. Mot bakgrund av detta menar vi att man bör utreda vidare vilket styrmedel som ska användas för att öka användningen av förnybara fordonsbränslen och ifrågasätter därmed huruvida systemet med gröna certifikat är det lämpligaste styrmedlet för den svenska transportsektorn. Det senare, dels för att ett system med gröna certifikat inte reglerar den totala mängden transporter, dels eftersom det har ett par uppenbara brister som också nämns i utredningen. Till exempel (s. 157): 4

5 [...] ligger det i systemets grunddrag att endast en teknik (i teorin) kan vinna. Ett system med gröna certifikat stimulerar alltså inte utvecklingen av en mångfald av alternativa drivmedel och kan därmed inte uppfattas som teknikneutralt. Sandebring skriver dock att han föreslår gröna certifikat för att stimulera utvecklingen av drivmedel (s. 104), ett resonemang vi inte håller med om. Att gröna certifikat gynnar mångfald har inget stöd vare sig i teori eller praktik. I utredningen kan man vidare läsa att (s. 157) Eftersom introduktionen av biobränsle ännu befinner sig i ett mycket tidigt skede är det viktigt att ett system med gröna certifikat också kombineras med åtgärder som innebär satsningar även på andra bränslen som i dagsläget inte framstår som kommersiellt gångbara men där det finns en tydlig utvecklingspotential. Det är viktigt att de nämnda satsningarna inte enbart består av forskning och utveckling eftersom det krävs mer än enbart teknik för att skapa en marknad för förnybara drivmedel. Om man beslutar sig för gröna certifikat skulle man kunna se till att de ännu ej kommersiella bränslena gynnas genom att bygga in mekanismer direkt i styrmedelssystemet (till exempel att man får mer än ett certifikat per energienhet för vissa bränslen). Detta kan ses som ett kompletterande alternativ till forskningssatsningen. Denna och liknande frågor rörande utformningen av styrmedel för förnybara fordonsbränslen bör utredas vidare. Vi anser alltså att det är högst väsentligt att överväga andra styrmedel än gröna certifikat. Till exempel har en så kallad inmatningslag inte tagits upp i utredningen. Behov av forskning, utveckling och demonstration (Kapitel 7) Behov av forskning, utveckling och demonstration Vi instämmer i utredningens förslag om att man måste komplettera införandet av styrmedel med en kraftfull satsning på forskning, utveckling och demonstration. Det finns idag en mängd alternativa drivmedel och fordon, och alla lovande alternativ bör få chans att utvecklas vidare så att vi inte idag stänger dörren för alternativ med stor framtida potential. På grund av den tid det tar från utveckling och demonstration till storskalig implementering bör även de i utredningen kallade tredje generationens drivmedel inkluderas i en sådan satsning. Det bör noteras att skattebortfallet på grund av skattelättnaderna för alternativa drivmedel idag är cirka 10 gånger större än de statliga satsningarna på forskning, utveckling och demonstration. Omfattningen och relationen borde vara ämne för en diskussion. 5

6 Låginblandning i bensin och dieselbrännolja (Kapitel 9.2.2) Låginblandning uppfyller biodrivmedelsdirektivet kostnadseffektivt men saknar teknikutvecklingseffekt Vad gäller den föreslagna höjningen av inblandningshalten av etanol och FAME vill vi poängtera följande. Å ena sidan kan en ökad låginblandning motiveras av att det innebär en möjlighet att vänta in en fortsatt utveckling och utvärdering av olika alternativa drivmedel, samtidigt som man kan uppfylla biodrivmedelsmålen och minska transportsektorns koldioxidutsläpp. Å andra sidan riskerar man med denna åtgärd att bromsa teknikutvecklingen genom att en drivkraft för teknikutveckling försvinner, samtidigt som de medel som kan göras tillgängliga för forskning, utveckling och demonstration riskerar att minska (om dessa medel istället används för att stimulera låginblanding). En ökad tillåten inblandningshalt i bensin kan ge extra fördel åt etanol och därmed innebära en snabb och smidig ökning av användningen av förnybara drivmedel. Det är dock viktigt att poängtera att för att vi ska nå önskad klimatnytta är det viktigt att den svenska användningen av biodrivmedel faktiskt innebär en produktionskapacitetsökning. Om det till exempel är så att vi fortsätter att importera stora delar av den etanol som används gäller det att vi inte importerar en produkt som i produktionslandets transportsektor istället ersätts av olja. 6