Upphandlingsindex Stockholms län 2014

Transkript

1 Upphandlingsindex Stockholms län 2014 En granskning av kommunernas rutiner för inköp och upphandling

2 Upphandlingsindex Stockholms län 2014 En granskning av kommunernas rutiner för inköp och upphandling LO-distriktet i Stockholms län 2014 Upphandlingsindex är framtaget på uppdrag av LO-distriktet i Stockholms län. Enkätstudien är genomförd av Agenda PR och rapporten är producerad gemensamt. Författare: Emil Johansson, LO-distriktet Lars Jonsson, Agenda PR Omslagsfoto: Lars Forsstedt Omslagsdesign: Annika Eriksson, Bantorgets Kommunikation AB

3 1. Inledning... 3 Sammanfattning Offentlig upphandling ett politiskt verktyg... 5 Nytt EU-direktiv kan ge nya möjligheter... 6 Stockholms län är motorn i svensk ekonomi... 6 Skattebrott ett storstadsfenomen... 7 Hård kritik mot bristande ledning, kontroll och uppföljning... 8 Vita jobb facklig-politisk samverkan för schysta villkor Upphandlingsindex Enkätsundersökningens resultat Brister i kontroll av underleverantörer vid avtalsskrivning Drygt hälften genomför löpande kontroller Endast 16 procent av kommunerna följer upp tecknade avtal Nära sex av tio saknar skriftlig rutin för att säkerställa att krav efterföljs Många kommuner har erfarenhet av att leverantörer bryter mot lagar Få kommuner vidtar kraftfulla åtgärder mot fusk Drygt åtta av tio har ingen rutin för att hantera låga anbud Kommunerna vill se kollektivavtalsliknande villkor Sociala krav är vanligt förekommande Upphandlingspolicys i de flesta fall fastställda av politikerna Upphandlingsdirektiven styrs av tjänstemännen Åtta av tio kommuner har rutin för sakkunskap i upphandlingar Stort intresse för att utöka de sociala kraven Kommunerna efterfrågar mer resurser och tid Åtgärder för schysta villkor och mindre fusk Referenser Bilaga 1: Metod

4 1. Inledning I Sverige köper stat, kommun och landsting varor, tjänster och entreprenader för över 500 miljarder kronor årligen. Det utgör mellan procent av Sveriges samlade BNP (Konkurrensverket 2013:9). Enbart kommunerna i Stockholms län gjorde under 2011 inköp till ett värde av uppemot 80 miljarder kronor. Den offentliga upphandlingens omfång växer för varje år vilket innebär att ansenliga delar av våra gemensamma resurser används för att köpa tjänster, varor och entreprenader. Det betyder också att kommunerna har stora möjligheter att genom den offentliga konsumtionen främja olika värden eller aktörer. LO-distriktet i Stockholms län har för tredje året i rad granskat vilka rutiner kommunerna i Stockholms län har för att kontrollera de leverantörer de köper varor och tjänster av. Syftet med årets rapport är att öka kunskapen om kommunernas upphandlingsverksamhet samt väcka frågor kring hur upphandlingen används idag och hur den skulle kunna användas. Rapportens utgångspunkt är tvådelad. För det första: debatten om offentlig upphandling handlar om möjligheten att genom förfrågningsunderlagen ställa olika typer av sociala krav. Dessa möjligheter har på senare tid diskuterats allt intensivare i och med nya direktiv från EU. Genom att ställa sociala krav kan den upphandlande myndigheten främja olika typer av värden som vi gemensamt anser viktiga. Det kan handla om att maten på barnens skola ska vara ekologisk eller att vinnande företag ska erbjuda praktikplatser till kommunens unga. För det andra: om rutinerna för och uppföljningen av de krav som ställs brister ökar risken för skattepengarna hamnar i fel fickor. Varje år går stat, kommun och landsting miste om närmare 175 miljarder i skatteintäkter. Det är skillnaden mellan den skatt som borde ha betalats in och den som faktiskt betalas in. Enbart i Stockholms län uppgår de förlorade skatteintäkterna till dryga 50 miljarder kronor. Företag står för del största delen av de uteblivna skatterna i Sverige och ungefär 70 miljarder är kopplat till svartarbete. Konsekvensen blir uteblivna skatteintäkter som kunde ha använts för att utveckla välfärden. Skattefusk och ekobrott hänger dessutom ihop med dåliga villkor på arbetsmarknaden. Där det ena existerar finns möjligheten för det andra att frodas. En fungerande upphandlingsverksamhet kan därmed både minska skattefusket och förbättra arbetsvillkoren. Sammanfattning Rapporten bygger på en enkät som skickades ut till länets samtliga 26 kommuner i april kommuner besvarade alla frågor i årets undersökning och dessa deltog även förra året. Två kommuner lämnade ofullständiga svar medan sex kommuner avstod att svara. I årets rapport presenteras för första gången en kommunranking där kommunernas svar på respektive fråga har poängsats och sammanvägts till ett index. I kommunrankingen kan kommunerna få grönt, gult eller rött ljus. Endast en kommun, Järfälla, uppnår grönt ljus i årets index. 12 kommuner får gult ljus medan 6 kommuner bedöms ha så pass mycket brister i sina rutiner att de får rött ljus. Ytterligare två kommuner har svarat men har inte fullgjort hela enkäten och hamnar därför utanför kommunrankingen. I kapitel två sätts den offentliga upphandlingen in i både sin juridiska, politiska och ekonomiska kontext. För att förstå hur utmaningarna för upphandlingsverksamheten ser ut bör dess nuläge analyseras innan respektive kommuns svar redovisas. 3

5 I rapporten redovisas också hur kommunerna har svarat på respektive fråga. Sammantaget kan konstateras att mycket få framsteg har gjorts inom de områden som enkäten behandlar. Av de kommuner som svarat säger samtliga att de kontrollerar huvudentreprenören innan avtalsskrivning, däremot är det endast 42 procent av kommunerna som kontrollerar samtliga underleverantörer. I de fall ett upphandlat företag använder underleverantörer har kommunerna ingen kunskap om huruvida dessa följer lagar och regler kring exempelvis arbetsgivaravgifter och skatt. På samma sätt är den löpande kontrollen av underleverantörer bristfällig. 70 procent svarar att kontinuerlig kontroll av underleverantörer under avtalsperioder görs i vissa fall med endast 17,5 procent alltid kontrollerar underleverantörerna. Den löpande kontrollen sköts något bättre vad gäller huvudleverantörer, där svarar nästan sex av tio att de alltid genomför löpande kontroller medan 36 procent svarar att de gör det i vissa fall. Förutom att den kommun som inte genomför regelbundna kontroller riskerar att bidra till ekonomisk brottslighet, så riskerar det också att leda till att skattepengar slösas bort genom att kommunen inte får det den betalt för. Sex av tio svarar också att de inte har någon intern rutin för att säkerställa att uppföljning av kraven i avtalen genomförs. Sex av tio har varit med om att leverantörer brutit mot lagar och förordningar under de senaste fem åren. Drygt var fjärde svarar dock att de inte vet, vilket antyder att rutinerna för att systematiskt kontrollera leverantörer och sedan göra uppföljningar är bristfälliga. När det handlar om åtgärder mot brott är mindre kraftfulla åtgärder, som att påtala bristerna för leverantören och att inte förlänga avtalet, vanligast. Drygt åtta av tio uppger att de inte har någon rutin för att hantera anbud som är väsentligt lägre än övriga vid upphandling. I kombination med bristfälliga rutiner för löpande kontroll riskerar kommuner därmed att bidra till fusk. Tre av fyra kommuner ställer krav på kollektivavtalsliknande villkor vid upphandling och bland 30 procent av kommunerna ställs alltid det kravet. Olika former av sociala krav är vanligt, nio av tio ställer detta vid upphandlingar. Kommunernas policy för upphandling är i regel fastställd på politisk nivå, däremot är det relativt ovanligt att politikerna tar beslut om upphandlingsdirektiv. De tjänstemän som är högst ansvariga för upphandling, och som besvarat enkäten, efterlyser mer tid för att genomföra prövningar, men också mer resurser för att kunna genomföra bättre kontroller. Var fjärde vill också se ett större intresse från kommunens politiker. I rapporten presenteras det sammanräknade index och en sammanfattning för varje fråga enskilt. Om du vill se hur respektive kommun har svarat på en enskild fråga, gå då in på och klocka dig vidare till upphandlingsindex

6 2. Offentlig upphandling ett politiskt verktyg Den offentliga upphandlingen bland stat, landsting, kommun och övriga myndigheter utgör drygt 15 procent av Sveriges samlade BNP. Upphandlingsverksamheten står därmed för en betydande del av den svenska ekonomin. Därmed är det också en fråga som är och bör vara av stor politisk vikt. I detta kapitel beskrivs de förutsättningar som omgärdar frågan om offentlig upphandling. Det handlar om de lagmässiga förhållandena, ekonomins storlek, kritiken mot upphandlingssystemet samt hur facket kan bidra till bättre och säkrare upphandlingar. Reglerna kring offentlig upphandling har formats för att användningen av våra offentliga medel ska ske på ett kostadseffektivt sätt som främjar en öppen marknad och konkurrensneutralitet. Detta är grunden i den offentliga upphandlingen, vare sig det handlar om inköp av skolböcker eller bygget av en idrottshall. Lagen om offentlig upphandling (LOU), bygger på EU-direktiv och ska vara harmoniserad så att upphandlingssystemen ska vara likvärdiga över hela EU. Lagens utformning bygger på två grundprinciper: För det första, upphandlingsverksamhet ska sträva efter transparens, likvärdighet, icke-diskriminering och god effektivitet samt proportionalitet för att därigenom driva fram de ekonomiskt mest gynnsamma buden. För det andra, upphandlande myndigheter bör också beakta miljö- och sociala hänsynstagande i upphandlingens art motiverar detta (SFS 2007:1091). Sedan Sveriges EU-inträde har den första principen om transparens och kostnadseffektivitet varit överordnad i den svenska debatten. Vilket inneburit att en norm av lägsta bud har satt sig starkt. Samtidigt har debatten om offentlig upphandling till stora delar avpolitiserats. Det är olyckligt eftersom det riskerar att flytta diskussionen om formerna för den offentliga upphandlingen från den principiella till den tekniska nivån. För att förstå hur upphandlingen fungerar, vilka förtjänster den har och vilka som är de eventuella bristerna bör debatten utgå från det huvudsakliga ansvaret för upphandlingsverksamheten: den politiska inriktningen. Offentlig upphandling är ett kraftfullt politiskt verktyg som har möjligheten att främja specifika verksamheter eller särskilt viktiga principer (SOU 2013:12). Innan Sveriges inträde i EU betraktades det som en närmast självklar förutsättning att privata aktörer som vann upphandlingar av offentliga uppdrag skulle ha kollektivavtal (LO b). Idag är detta långt ifrån en självklarhet. Det är ett exempel på hur förutsättningarna förändras under tidens gång. Det är naturligt, men får inte glömmas bort när dagens utmaningar diskuteras. Innan vi redogör för resultatet av årets upphandlingsindex ska två medskick därför tas i beaktning. För det första, det finns inget som säger att en viss verksamhet måste upphandlas. Städning av skolor eller äldreboenden kan exempelvis vara en tjänst som utförs av personal som anställs direkt av en kommun. Valet att upphandla dessa tjänster är därför ett politiskt val gjort av ansvarig nämnd eller kommunfullmäktige i den specifika kommunen. För det andra, när en kommun bestämmer sig för att upphandla så ligger makten fortsatt hos politikerna. Det är de valda politikerna som ansvarar för att forma kommunens policy för upphandling och vid större upphandlingar är ansvarig nämnd eller kommunfullmäktige med och beslutar om vilka krav som ska ställas i upphandlingens förfrågningsunderlag. Utgångspunkterna visar att upphandlingsverksamheten inte måste vara statisk. De normer som idag styr verksamheten är möjliga att förändra om vi så vill. Det finns redan idag lagutrymme för att ställa olika typer av sociala krav men för att det ska ske måste också den lokala politiken förespråka att detta sker. När kommunernas rutin- och kontrollarbete studeras hamnar fokus ofta på tjänstemannanivå. Det är naturligt, men i diskussionen om orsakerna till eventuella brister bör blicken också lyftas till de som formar beslutar om verksamheten. 5

7 Nytt EU-direktiv kan ge nya möjligheter Lagen om offentlig upphandling (LOU) formas utifrån olika EU-direktiv, därför kan inte debatten om upphandling isoleras till vad som sker i Stockholm eller Sverige. Under det senaste året har processen med förändringar av EU:s direktiv om offentlig upphandling intensifierats och den 15 januari röstade Europaparlamentet igenom kommissionens förändringsförslag. Detta har från flera håll ansetts som ett viktigt steg för att öka möjligheten att ställa sociala krav i upphandlingsprocessen. I det nya direktivet görs det möjligt att kräva att ILO:s åtta kärnkonventioner ska efterlevas, att arbetsrättslagar ska följas samt att krav på kollektivavtal ska vara möjligt att ställa (EU-kommissionen u.å.). Samtidigt tolkar olika organisationer och experter på upphandling de nya direktiven på olika sätt. Huruvida krav på kollektivavtal blir möjligt vid användning av utstationerade företag är i dagsläget oklart. I arbetsmaterialet kring direktiven framgår också att det nya direktivet inte ska förändra de juridiska praxis som är formade utifrån EU-domstolens domar på området. Detta gör att förändringarna troligen inte kommer innebära att rättspraxis såsom Lex Laval påverkas. Direktivförändringarna innebär därför inte några totala förändringar av spelreglerna. Hur direktivet ska tolkas i praktiken är inte heller helt utrett. Innan det träder i kraft ska en svensk implementeringskommitté arbeta fram hur den svenska lagen ska tolka direktivet. Direktivet ses dock av både fackföreningar och miljörörelser samt andra berörda organisationer som ett steg åt rätt håll. Kritiken mot möjligheterna till lokal anpassning och inkluderandet av sociala krav i det nuvarande direktivet har varit hårt. I SOU 2013:12 lyfte regeringens utredare Anders Wijkman frågan och påpekade att nuvarande LOU både är krånglig, oflexibel och otydlig. Parallellt med upphandlingsdirektivet har EU-kommissionen kommit överrens med ministerrådet (respektve medlemsstats arbetsmarknadsminister) om ett nytt genomförandedirektiv på utstationeringsområdet. Detta möjliggör nu hårdare kontroller och uppföljning av avtal för att säkra konkurrensneutralitet och motverka lönedumpning. I direktivet ligger skrivningar om huvudentreprenörsansvar i byggbranschen vilket är ett sätt att tydliggöra vem som bär ansvaret för arbetsvillkor när det finns fler entreprenörer organiserade i ett projekt. För att dessa förändringar ska träda i kraft krävs dock att regeringen implementerar direktivet. Detta visar på att det finns möjligheter för politiker att förändra de spelregler som ligger till grund för den offentliga upphandlingen. För att vi ska kunna ställa starkare sociala krav, vare sig det handlar om kollektivavtal eller miljöhänsyn, krävs att detta drivs av politiker på både lokal, nationell och europeiska nivå. I ljuset av detta har vi därför i årets enkät också frågat kommunerna om hur de ställer sig till att använda ökade möjligheter till att ställa sociala krav. Svaret på en sådan fråga kan indikera vilka praktiska effekter en framtida direktivs- och lagförändring kan komma att få. Stockholms län är motorn i svensk ekonomi Stockholms län står för en stor del av landets BNP. Bruttoregionalprodukten (BRP), som är ett mått på den totala ekonomin i en region och som motsvarar BNP i länet låg 2011 på närmare miljarder kronor. Länets BRP fördelat per invånare är också betydligt högre än genomsnittet i Sverige. BRP i Stockholms län per invånare är nästan 40 procentenheter högre än i rikets genomsnitt, kronor jämfört med kronor för Sverige i stort (SCB:s statistikdatabas, egna beräkningar). Det betyder att Sveriges ekonomi är beroende av att ekonomin i Stockholmsregionen fungerar. 6

8 Den svenska välfärdsmodellen bygger på en hög tillit mellan medborgare samt mellan medborgare och det offentliga (Jacobsson 2010). Denna tillit gör det möjligt att beskatta befolkningen för att därigenom finansiera gemensamma nyttigheter såsom skola, sjukvård, idrottsanläggningar eller infrastruktur. För att detta ska vara möjligt krävs att staten och medborgarna ständigt bevisar att tilliten är intakt. Konkret handlar det om att de offentliga resurserna används på ett transparent och korrekt sätt. Att rätt investeringar görs och att du känner dig trygg i att betala skatt eftersom även din granne gör detsamma. All typ av ekobrott som berör den offentliga ekonomin är därför en fara för tilliten och därmed det system som finaniserar den offentliga verksamheten. Tilliten är extra utsatt när det pågår direkt skattefusk eller tveksamt nyttjande av skatemedel som möjliggjorts genom att företagen vunnit en upphandling. Det ifrågasätter den upphandlande myndighetens legitimitet. Skatteverket beräknar med måttet skattefelet hur stor del av den tilltänkta skattebasen som inte kommer skatteverket till del. Enligt myndighetens beräkning uteblir ungefär 5 procent av den totala skattenivån i uteblivna skatteintäkter (Skatteverket u.å.). Det betyder att det varje år försvinner 174 miljarder kronor i förlorade skatteintäkter. I Stockholms län uppgår förlusten till 53,1 miljarder kronor. Detta är mycket stora belopp och en del av dessa resurser riskerar att försvinna genom att oseriösa aktörer anlitas genom olika upphandlingar. Under 2011 upphandlade länets kommuner för ungefär 64 miljarder kronor. Antalet unika leverantörer till kommunerna kan uppskattas till ungefär Detta innebär att den kommunala upphandlingen utgör en ansenlig del av den regionala ekonomin. Hur denna sköts är därför inte enbart en fråga om vilka krav som ställs i syfte att främja en god arbetsmarknad, det har också en direkt inverkan på den regionala och nationella ekonomin. Skattebrott ett storstadsfenomen Under 2013 anmäldes totalt skattebrott i hela riket enligt Brottsförebyggande rådets (BRÅ) statistik. Det handlar om olika former av brott såsom skatteredovisningsbrott, försvårande av skattekontroll eller grova skattebrott. En överväldigande majoritet av brotten hörde hemma i något av de tre storstadslänen. Tabell 1 Antal anmälda skattebrott Förändring Sverige ,5 % Stockholms län ,2 % Skånes län ,5 % Västra Götalands län ,4 % Brottsförebyggande rådets statistikdatabas, statistik.brå.se ( ) I tabell 1 redovisas BRÅ:s statistik för skattebrott och grova skattebrott de senaste sex åren, fördelat på de tre största länen. Flest skattebrott begås i Stockholms län, under 2013 begicks 39 procent av landets samtliga skattebrott i här. Det framgår emellertid inte hur stor del av brotten som berör upphandlad verksamhet. Tabellen visar också att det sedan 2008 finns en generell uppgång av skattebrott, för hela landet har antalet brott ökat med 13,5 procentenheter. Antalet brott har dock skilt mellan vardera år och under såg vi en kraftig ökning av anmälningar i hela landet. Den ekonomiska brottsligheten måste tas på allvar. Både som ett fenomen i sig men också som en konsekvens av upphandlingssystem som inte har tillräckliga rutiner för att följa upp de aktörer som vinner upphandlingar. I den här rapporten har länets kommuner svarat på ett par frågor om hur kommunerna arbetar med löpande kontroll och utvärdering. 7

9 Hård kritik mot bristande ledning, kontroll och uppföljning Konsekvensen av låga krav på vinnande aktörer i offentlig upphandling kan bli att skattemedel används fel, främjar oseriösa aktörer eller till och med försvinner i någon typ av ekonomisk brottslighet. Men att ställa tydliga krav på redovisning och öppna böcker garanterar inte att kraven i praktiken efterföljs. För att beslutsfattare och medborgare ska veta hur de offentliga medlen används bör varje kommun implementera tydliga rutiner och system för att kontrollera att de avtal som träffas verkligen fullföljs på rätt sätt. I SOU 2013:12 Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling beskriver regeringens utredare Anders Wijkman att det finns stora strukturella brister i kommunernas och andra myndigheters uppföljning, kontroll och utvärdering av de upphandlade varorna, tjänsterna eller entreprenaderna. Utredningen pekar ut ett par särskilt viktiga slutsatser där kritiken mot hur upphandlingsverksamheten idag fungerar. Den hårdaste och överordnade kritiken berör ett svagt politiskt ledarskap. Den offentliga upphandlingen lider av brist på ledarskap och strategiskt perspektiv. Riksdag och regering synes sakna ett samlat grepp om den offentliga upphandlingens betydelse för viktiga delar av samhällets service. De har inte utnyttjat upphandlingens fulla potential som politiskt styrmedel eller för att hushålla med gemensamma medel. (SOU 2013:12 s. 17). Citatet fångar in kapitlets inledande diskussion. För att offentlig upphandling ska fungera inom ramen för de ambitioner som politiken har så krävs också ett tydligt politiskt ansvarstagande. Wijkmans utredning pekar också på stora kunskapsluckor. Inte minst sakas tillförlitlig statistik kring hur omfattande den offentliga upphandlingen är. Utan tillräckligt med underlag blir det också svårt för kommuner och myndigheter att utvärdera och jämföra sin upphandlingsverksamhet vilket i sin tur försvagar möjligheterna till evidensbaserad kunskapsförstärkning. Vidare menar utredningen att den stora mängden överprövningar leder till ökade kostnader och ibland också allvarliga förseningar av tillgången på offentlig service. I mindre kommuner eller myndigheter blir detta extra påtagligt då dessa inte besitter samma breda kompetens eller de resurser som krävs för komplicerade upphandlingsprocesser som större kommuner gör. Slutligen framhåller utredningen också stora brister i rutinerna för uppföljning av de krav som ställs. Kritiken sammanfattas av utredningen enligt följande: Ställda krav följs sällan upp, vilket gör att myndigheterna inte vet om de fått vad [de] avtalat om och betalar för. Bristande uppföljning anses t.ex. vara en viktig faktor bakom de skandaler som under senare år uppdagats inom äldreomsorgen. För samvetsgranna leverantörer leder bristen på uppföljning ofta till frustration och till att de ibland avstår från att delta i upphandlingar. När kontrakten inte följs upp minskar också möjligheterna att lära inför framtida upphandlingar.(sou 2013:12 s. 17). Denna kritik är allvarlig men knappast oväntad. I upphandlingsindex 2013 (LO-d 2013) framkom att hälften av kommunerna i Stockholms län saknade skriftliga rutiner för att säkerställa att ingångna avtal efterföljs och endast 5 av 22 kommuner uppgav att de alltid följer upp och kontrollerar de företag kommunen har avtal med. Precis som Wijkmans utredning påpekar är det inte förvånande att det under de senaste åren har uppdagats flertalet fall av tydligt missbruk och dålig skötsel av vunnen verksamhet. Bristande uppföljning öppnar upp för såväl skattebrott som utnyttjande av arbetskraft. Om företagen vet att kommunerna inte följer upp de krav de ställer blir incitamenten att i varje läge följa kraven inte särskilt starka. Därför krävs tydliga rutiner och metoder för uppföljning. 8

10 Vita jobb facklig-politisk samverkan för schysta villkor Den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger på att arbetsmarknadens parter avtalar om löner och arbetsvillkor. Det betyder att politiken inte detaljstyr förhållandena på arbetsmarknaden genom att till exempel sätta minimilöner. Därmed blir det också svårare för exempelvis en kommun att direkt följa upp krav i upphandlingar som berör arbetsförhållanden. De regelverk som EU har format för att reglera hur offentlig upphandling ska genomföras bygger just på principen att det är staten som är ansvarig för att garantera acceptabla villkor på arbetsmarknaden. Det får som konsekvens att EU-direktiven därmed inte är direkt anpassade efter den nordiska arbetsmarknadsmodellen. För att säkerställa att de som arbetar i offentligt upphandlad verksamhet får löner och villkor i enlighet med branschens avtal har LO och berörda fackförbund tagit fram modellen vita jobb. Initiativet till modellen togs 2004 och bygger på ett gemensamt avtal mellan sex LOförbund (Byggnads, Elektrikerna, Fastighets, Kommunal, Målarna och Transport) och den politiska ledningen i Stockholms stad. Den gemensamma nämnaren var att dessa förbund alla organiserade medlemmar inom branscher där social dumping och svartarbete var vanligt förekommande i verksamheter som på något sätt berördes av offentlig upphandling (Unsgaard 2013). Syftet med modellen är därmed att hitta arbetsmetoder som ska garantera schysta villkor för personal som berörs av upphandlade tjänster i stat, kommun och landsting och samtidigt försvåra den ekonomiska brottsligheten som är kopplad till upphandlad verksamhet. Vita jobb bygger på att facket förser den upphandlande myndigheten med kollektivavtalsinformation som anger det legala utrymmet för sociala krav. Modellen bygger på fyra grundprinciper som samtliga anbudsgivare måste underkasta sig för att kunna vinna en upphandling Företagen måste erbjuda sina anställda kollektivavtalsenliga villkor utifrån de begränsningar som Lavallagen anger. Underentreprenörer omfattas av samma regler [som huvudentreprenören] och huvudentreprenören ansvarar för att underentreprenörer följer [reglerna]. Uppenbara brott mot reglerna leder till uppsägning av avtalet samt eventuellt skadeståndsanspråk. Företaget förbinder sig att visa relevanta handlingar för de kontrollanter som kommunen väljer att anlita. Även underentreprenörer kan kontrolleras. (LO a) Genom att utforma förfrågningsunderlag vid upphandlingar där såväl huvud- som underentreprenörer krav på kollektivavtalsenliga villkor tas ett första steg för att säkerställa att de deltagande företagen måste konkurrera på lika villkor och erbjuda anständiga anställningsvillkor. Kravens omfattning måste dock anpassa sig efter EU:s rättspraxis, utstationeringsdirektivets och LOU:s ramar men måste samtidigt vara specifika och konkreta då allmänt hållna krav inte godkänns. För att säkerställa att ställda krav därefter följs förutsätter modellen också sanktionsmöjligheter. Dessa möjligheter är inte bara ett sätt för facket eller kommunen att markera vikten av schysta villkor. Sanktionerna stärker också upp de seriösa företagen som delar i upphandlingar. Vid anbudsförfaranden där aktörer som i praktiken inte följer de uppställda kraven vinner kan sanktioner användas för att långsiktigt få oseriösa aktörer att inte delta i anbudstävlingen. Detta kräver dock möjligheten till återkommande kontroll. 9

11 Det är i princip enbart de avtalstecknande parterna som har kompetensen att tolka tillämpningen av specifika kollektivavtal. Det innebär att modellen förutsätter att fackliga kontrollanter får tillgång till aktuella löne- och anställningslistor, uppgifter om skatteinbetalningar, pensioner, semester- och arbetsmiljöregler samt uppgifter om underleverantörer. Genom att fackliga företrädare utför kontroll och delar med sig av informationen till kommunen så får upphandlaren tillgång till kompetens och insyn i det specifika kollektivavtalet. Genom Vita jobb-modellen kan politikerna använda upphandlingsverksamheten för att främja schysta villkor och sund konkurrens. Modellen är dessutom till fördel för fler än arbetstagarna. Kontroll och uppföljning försvårar för oseriösa aktörer att vinna anbud. Det är därmed ett sätt att främja en sund konkurrens mellan företag vilket i sin tur främjar det stora flertalet arbetsgivare som har schysta villkor, betalar sina skatter och bedriver en bra verksamhet. Genom att seriösa företag vinner anbuden minskar också risken för ekonomisk brottslighet och skattepengarna används i större utsträckning till vad de är avsedda för. Vita jobb-modellen är därför ett sätt att både främja den enskilda arbetstagaren, den seriösa företagaren men också den kommunala ekonomin genom att de offentliga skattemedlen används till vad de var avsatta att användas för. 10

12 3. Upphandlingsindex 2014 Detta är den tredje upplagan av LO-distriktets rapport om upphandlingsverksamheten i Stockholms läns kommuner. I de tidigare två har varje fråga redovisats var för sig. Det sker också i år. Nytt för denna gång är dock att vi presenterar en kommunrankning ett upphandlingsindex där kommunerna har poängsats utifrån deras svar på enkätens frågor. Det betyder att rankningen är gjord helt utifrån kommunernas egna svar och vi har inte undersökt giltigheten i svaren eller om det är samma person som svarat varje år. Materialet bygger alltså på tjänstemännens tolkning av frågorna vilket öppnar upp för att kommuner med liknande rutiner kan ha svarat olika beroende på hur de själva tolkar frågorna. Detta till trots är indexet ett bra verktyg för att skapa en helhetsbild över kommunernas rutiner vid upphandling och inköp. En stor del av en fungerande kontrollverksamhet bygger på medvetenhet och systematik. Genom indexet får vi en övergripande bild av hur välfungerande kommunernas systematiska arbete är. Poängsättningen av kommunerna är gjord utifrån deras svar på 13 av enkätens frågor. 1 Vid alla utom en fråga har kommunerna kunnat få 3, 1 eller 0 poäng. En av frågorna gick och besvara genom att välja flera alternativ och där delades en poäng per svarsalternativ ut. Maximalt kan en kommun få 44 poäng. Tabell 2 Poängnivåer för upphandlingsindex 2014 Nivå Poängspann poäng poäng 0 14 poäng Den maximala poängnivån är relativt låg vilket innebär att ett enskilt poäng har en förhållandevis stor inverkan har vi valt att gruppera in kommunerna i tre grupper. De kommuner som har 30 poäng eller mer får grönt ljus vilket betyder att de enligt enkätsvaren tycks ha goda rutiner för upphandling. De kommuner som får mellan 15 och 29 poäng får gult ljus. Här är inte rutinerna fullständiga men kommunerna samlar ändå ihop så pass mycket poäng att de inte underkänns helt. För kommuner som får upp till och med 14 poäng ges rött ljus. Dessa kommuner samlar inte ihop tillräckligt med poäng för att kunna anses ha tillfredsställande rutiner för kontroll vid upphandling. Årets enkät besvarades av 21 av länets 26 kommuner. Två av dessa Nynäshamn och Salem lämnade ofullständiga svar vilket innebär att de inte poängsätts i indexet. Deras svar finns däremot med i redovisningen av varje enskild fråga. De sex kommuner som har valt att inte svara står också med i indexet men utan poäng och ranking. 1 En förteckning över vilka frågor som ingår i indexet samt poängnivåerna för respektive fråga återfinns på LOdistriktets webplats Där finner du även kommunernas samtliga svar. 11

13 Tabell 3 Upphandlingsindex 2014 Kommun Nivå Poäng 1. Järfälla Sigtuna 24 Täby 24 Österåker Nacka 21 Södertälje Solna Stockholm Botkyrka 17 Sundbyberg 17 Upplands Väsby Huddinge Haninge Lidingö Upplands-Bro Ekerö 12 Tyresö Danderyd 11 Sollentuna 11 - Nynäshamn Ofullständigt svar - Salem Ofullständigt svar - Norrtälje Ej svar - Nykvarn Ej svar - Vallentuna Ej svar - Vaxholm Ej svar - Värmdö Ej svar I tabell 2 presenteras upphandlingsindex 2014 genom en ranking av 19 av länets 26 kommuner. Rankingen toppas av Järfälla kommun vilket också är den enda kommun som når grönt ljus. Kommunen samlar ihop 31 av 44 poäng. I redovisningen av varje enskild fråga framkommer det att Järfälla har utvecklat sitt arbete på en rad områden sedan fjolårets undersökning. De ställer bland annat alltid olika typer av sociala krav och kontrollerar alltid huvudentreprenörer löpande. På endast en fråga har deras svar försämrats, kommunen har inte längre någon rutin för hur onormalt låga anbud ska hanteras. Vidare visar tabellen att 12 av de deltagande kommunerna får gult ljus. Spridningen inom gruppen är relativt stor men ingen kommun är i direkt närhet att nå 30 poäng som är gränsen för grönt ljus. Tre kommuner rankas på en delad andra plats, Sigtuna, Täby och Österåker. Tabellen visar också att samtliga kommuner som har besvarat hela enkäten når över 10 poäng. Men samtidigt hamnar 6 kommuner under 15 poäng och får därmed rött ljus. Om vi jämför rankingen med hur kommunerna svarar på respektive fråga framkommer ett par intressanta mönster. Samtliga sex kommuner som får rött ljus saknar idag en skriftlig rutin för uppföljning av de krav kommunerna ställer på leverantörerna. Detta är ett bra exempel på att rankingen ger en fingervisning om hur väl kommunernas arbete fungerar för att hindra ekonomisk brottslighet och främja en sund konkurrens. 12

14 En förutsättning för en fungerande upphandlingsverksamhet är att de krav som ställs också kontrolleras. Utan kontroll blir kraven inte lika tunga och den upphandlande myndigheten riskerar att signalera att vad som skrivs i avtalet inte nödvändigtvis måste betyda så mycket i realiteten. När kommuner saknar skriftliga rutiner för hur kontroll och uppföljning av avtal ska fungera riskerar kommunen att sända en sådan signal. Detta innebär i förlängningen att medborgarnas insyn i den skattefinansierade verksamheten minskar. Samtidigt som det saknas skriftliga rutiner menar en majoritet av kommunerna att det saknas tillräckliga ekonomiska resurser och tid för prövningar. Detta ligger i linje med vad fackförbundet Vision tidigare beskrivit. Bland de medlemmar som arbetar med upphandling uppger endast 6 procent att det finns utrymme för kontinuerlig uppföljning av de upphandlade verksamheterna (Vision 2013). Om det varken finns rutiner eller tid för att på eget initiativ genomföra löpande kontroller riskerar kommunerna missa oegentligheter både vad gäller hur företagen hanterar den arbetsrättsliga biten och hur de hanterar användningen av skattemedel. Därför är indexets resultat något oroväckande. Att endast en kommun når upp till grönt ljus betyder att det finns stora förbättringsbehov i kommunernas rutiner kring kontroll och uppföljning om vi ska kunna vara säkra på att de offentliga medlen används på rätt sätt. När frågan om kollektivavtal eller kollektivavtalsliknande villkor studeras utifrån rankingen av kommunerna framkommer ännu en trend. Ingen av de kommuner som får rött ljus har krav på kollektivavtal eller kollektivavtalslikande villkor som norm. De flesta av dessa kommuner ställer dock i vissa upphandlingar krav på kollektivavtalsliknande villkor. De två kommuner med lägst poäng, Sollentuna och Danderyd är dessutom de enda kommunerna som aldrig ställer andra typer av sociala krav, så som miljöhänsyn, lokalproducerat eller dylikt. 13

15 4. Enkätsundersökningens resultat I det avslutande kapitlet redovisas kommunernas svar på femton av de frågor som ställdes i årets upphandlingsenkät. Merparten av frågorna har använts vid tidigare enkäter och därför beskrivs även en del av förändringarna sedan fjolårets enkät. Frågorna berör vilka typer av krav kommunerna ställer, hur företag kontrolleras och vilken uppföljning som görs. Dessutom har vi i år även ställt ett par frågor om kommunpolitikernas roll i upphandlingen. På LOdistriktets webbplats finns även en förteckning över hur respektive kommun svarade på respektive fråga. Brister i kontroll av underleverantörer vid avtalsskrivning Alla kommuner genomför kontroller av alla huvudleverantörer i samband med upphandlingar. Däremot är det inte lika vanligt att alla underleverantörer kontrolleras. Drygt 42 procent av kommunerna uppger att de även kontrollerar alla underleverantörer. 58 procent genomför kontroller i vissa fall. Resultatet ligger i linje med de två tidigare undersökningarna. Dock har Järfälla och Täby förbättrat sitt arbete sedan förra året. Idag kontrollerar de alla underleverantörer, förra året genomfördes bara kontroller i vissa fall. Sundbyberg har däremot gått från att kontrollera alla till att genomföra kontroller i vissa fall. Resultaten innebär att många av de företag som är anlitas av kommunerna för att genomföra tjänster och entreprenader eller leverera varor inte kontrolleras. En upphandlande enhet som följer LOU:s regler om leverantörskontroll har förvisso full kontroll på den vinnande anbudgivaren, men har ingen kunskap alls om eventuella underleverantörer följer lagar och regler Underleverantörer är vanligt förekommande inom byggbranschen. Upphandlingar av byggentreprenader är ofta dyra och långa vilket betyder att dessa berör både stora ekonomiska belopp såväl som många personers arbetstillfällen. I sådana lägen är kontroller extra viktiga.. Figur 1 Andel av kommunerna som kontrollerar underleverantörer vid upphandling Procent Antal Kontroller genomförs av alla underleverantörer 42,1 % 8 Kontroller genomförs i vissa fall 57,9 % 11 Kontroller genomförs aldrig 0 % 0 Svarande 19 Inget svar 2 14

16 Drygt hälften genomför löpande kontroller Endast 58 procent av kommunerna svarar att de genomför löpande kontroller för att säkerställa att lagar, förordningar av avtal följs av samtliga företag som man upphandlat tjänster av eller gör direktinköp från. Sedan förra året har Haninge, Järfälla, Stockholm och Solna utvecklat sitt arbete, numer genomför de löpande kontroller av huvudleverantörer. Lidingö har däremot gått ifrån att kontrollera alla företag, till att inte kontrollera alls. När det gäller underleverantörer är det mindre än en fjärdedel av kommunerna, 18 procent, som svarar att de kontrollerar alla företag. Österåker, Järfälla och Nacka är de kommuner som är bäst på att genomföra kontroller. Lidingö och Sollentuna har försämrat sina kontroller sedan förra året, och Lidingö samt Danderyd uppger att de inte gör några löpande kontroller alls. Det skäl som anges är otillräckliga resurser. Solna, Upplands-Bro och Järfälla är de tre kommuner som har utvecklat sin kontroll av underleverantörer sedan förra året. Eftersom att avtal ofta löper under flera år och att förhållanden snabbt kan förändras är det viktigt att genomföra kontinuerliga kontroller under avtalstiden. Endast genom detta kan en upphandlande enhet säkerställa att företagen följer lagar, förordningar och avtalade krav. Bland de kommuner som svarat att de genomför kontroller så är den vanligaste metoden att ta in uppgifter ifrån Skatteverket, följt av automatisk och löpande bevakning genom abonnemang på kreditupplysningstjänst. Drygt åtta av tio, 84 procent, använder sådant system, och drygt hälften, 53 procent, genomför kontroller i samma system fast manuellt. Jämfört med tidigare år har det skett en förbättring, då uppgav bara drygt hälften av de svarande att de använder ett automatiskt system. Överraskande många kommuner uppger att de har regelbundna träffar med leverantörerna, totalt 47 procent. Däremot är det endast två kommuner Huddinge och Danderyd som uppger att de har regelbundna träffar med fackliga företrädare. Eftersom tre av fyra kommuner uppger att de ställer krav på kollektivavtalsliknande villkor är det låga antalet som har regelbundna kontakter med berörda fackförbund något förvånande då det enbart är genom kontakt med båda parter som kontroll av att kravet uppfylls kan genomföras. Figur 2 Andel av kommunerna som genomför löpande kontroller Kontroller genomförs Kontroller genomförs i Kontroller genomförs Svar Inget av alla företag vissa fall aldrig svar Huvudleverantörer 57,9 % 36,8 % 5,3 % 19 2 Underleverantörer 17,6 % 70,6 % 11,8 % 17 4 Totalt

17 Endast 16 procent av kommunerna följer upp tecknade avtal På frågan om kommunen regelbundet kontrollerar att de företag de tecknat avtal med också följer dem svarar 16 procent att de genomför kontroller av alla företag. 84 procent svarar att de genomför kontroller i vissa fall. Ingen kommun svarar att de aldrig genomför kontroller. Haninge, Solna och Tyresö har gått från att kontrollera alla avtal till att bara göra det i vissa fall. Samtidigt har Nacka och Sigtuna förbättrat sitt kontrollarbete och kontrollerar nu. Resultatet ligger helt i linje med vad Visions medlemmar uppger. Bland upphandlare svarar på deras enkät säger endast 6 procent av medlemmarna att de anser att det i stor utsträckning finns utrymme för kontinuerlig uppföljning av de upphandlade verksamheterna (Vision 2013). När avtal tecknas med en leverantör torde det i många fall innebära att det rör sig om större summor, och att mängden varor och tjänster som kommuner köper inte är oväsentlig. Utan regelbundna kontroller ökar risken för att skattepengar slösas bort genom att oseriösa företag anser det vara mer attraktivt att delta i anbudsförfarandet och därmed kan vinna avtal. Konsekvensen av detta kan bli att kommunen dels inte får vad den betalt för men det riskerar också bidra till ökad ekonomisk brottslighet. Figur 3 Andel av kommunerna som genomför kontroller av ingångna avtal Procent Antal Kontroller genomförs av alla företag 15,8 % 3 Kontroller genomförs i vissa fall 84,2 % 16 Kontroller genomförs aldrig 0 % 0 Svarande 19 Inget svar 2 Nära sex av tio saknar skriftlig rutin för att säkerställa att krav efterföljs Nära sex av tio, 58 procent, uppger att de inte har en skriftlig rutin för att säkerställa att kommunen följer upp de krav som de själva ställt på leverantörerna. Var femte kommun svarar att de kommer att införa en sådan rutin under året. Sedan förra året har Solna infört en rutin, i övrigt kan inga förbättringar noteras. Tvärtom har både Lidingö och Tyresö gått ifrån att ha rutin till att inte ha det. Botkyrka och Haninge har två år i rad uppgett att rutin ska införas under året. Det är alltså fortfarande relativt få kommuner som har en nedskriven rutin för att se till att medarbetare inom kommunen följer upp de avtal som kommunen tecknat. Brist på interna kontrollsystem kan både resultera i att kommunen, och dess medborgare, kan gå miste om tjänster som finansierats gemensamt. Det kan också leda till att företagens ekonomiska förehavanden inte kontrolleras, och att kommunen därmed indirekt bidrar till fusk. 16

18 Figur 4 Andel av kommunerna som har rutin för att säkerställa att krav efterföljs Procent Antal Ja 42,1 % 8 Nej 36,8 % 7 Nej, men sådan rutin kommer att införas under året 21,1 % 4 Svarande 19 Inget svar 2 Många kommuner har erfarenhet av att leverantörer bryter mot lagar Även om flera kommuner brister i fråga om regelbundna kontroller av företagen är det flera av dem som identifierat att leverantörer inte följer lagar och förordningar. Drygt sex av tio, 63 procent, har varit med om det. 26 procent svarar dock att de inte vet, vilket antyder att intresset för att systematiskt kontrollera leverantörer och sedan följa upp det är begränsat. Att två kommuner uppger att det under de fem senaste åren inte inträffat alls, tyder även det på bristande kontroll mot bakgrund av det stora antalet inköp samt omfattningen av fusket. Figur 5 Andel av kommunerna som har erfarenhet av att leverantörer brutit mot lagar Procent Antal Ja 63,2 % 12 Nej 10,5 % 2 Vet ej 26,3 % 5 Svarande 19 Inget svar 2 17

19 Få kommuner vidtar kraftfulla åtgärder mot fusk På frågan om vilka åtgärder kommunerna vidtar så är det tydligt att mindre kraftfulla åtgärder är vanligast. Detta kan bero på att de brott som företagen begått är ringa, men det kan också bero på att kommunerna inte har de redskap som krävs för att vidta kraftfulla åtgärder. Vanligast är att påtala bristerna för leverantören och att inte förlänga avtalet, två åtgärder som kan anses vara relativt begränsade. Dessutom är det flera kommuner som svarar att de aldrig hävt avtal eller använt sanktioner som finns i avtalet. Figur 6 Åtgärder som kommuner vidtagit när lagar inte efterföljts Åtgärden har aldrig vidtagits Åtgärden har vidtagits en gång Åtgärden har vidtagits i flera fall Sva r Inget svar Påtalat bristerna för leverantören 0 % 0 % 100 % 12 0 Utnyttjat avtalade sanktioner (till exempel vite) 9,1 % 18,2 % 72,7 % 11 1 Valt att inte utnyttja möjligheter till förlängning av avtalet 0 % 8,3 % 91,7 % 12 0 Hävt avtalet 0 % 45,5 % 54,5 % 11 1 Omförhandlat avtalet 44,4 % 33,3 % 22,2 % 9 3 Totalt

20 Drygt åtta av tio har ingen rutin för att hantera låga anbud Vid upphandlingar är det inte ovanligt att anbud lämnas in som är klart lägre än övriga. Det kan tyda på att företaget inte följer lagar och regler. Förutom att en kommun genom att välja ett sådant anbud riskerar att bidra till fusk, kan det också innebära att ny utförare måste väljas på sikt om det kommunen betalar inte täcker kostnaderna. I båda fallen slösas skattemedel bort. De företag som vinner med betänkligt lägre anbudspris kan för det mesta bara spara in på en pott, nämligen personalkostnader. I bakvattnet följer alltså nedskärningar eller försämrade arbetsvillkor. Om kommunerna upphandlar verksamhet utan kontroll av särskilt låga anbud kan dessa i längden leda till att seriösa företag väljer att inte lämna anbud då de inte kan matcha dessa företag. Undersökningen visar att endast tre kommuner, Botkyrka, Lidingö och Täby, har en rutin för att hantera lägre anbud. Det är en försämring jämfört med förra året då nära tre av tio kommuner uppgav att de hade rutin. Haninge, Österåker, Järfälla och Sigtuna har inte längre rutiner. I Lidingös fall är detta en förbättring sedan fjolårets enkät. Figur 7 Andel av kommunerna som har rutin för att hantera låga anbud Procent Antal Ja 15 % 3 Nej 85 % 17 Kommunen får inte anbud som är väsentligt lägre än övriga 0 % 0 Svarande 20 Inget svar 1 Kommunerna vill se kollektivavtalsliknande villkor För att undvika osund konkurrens och säkra att de offentliga resurserna främjar schysta villkor är krav på kollektivavtal alternativt krav på kollektivavtalsliknande villkor viktiga delar i en långsiktig upphandlingspolitik. Två av kommunerna säger att de alltid eller ibland ställer krav på kollektivavtal. I detta fall Södertälje som alltid ställer krav och Haninge som ibland ställer krav. Det innebär att krav på kollektivavtal är långt ifrån vanligt. Däremot ställer 75 procent krav på kollektivavtalsliknande villkor vid upphandling. 19

21 Figur 8 Andel av kommunerna som ställer krav på kollektivavtal eller liknande villkor Krav ställs Krav ställs i vissa Krav ställs Svar Inget alltid upphandlingar aldrig svar Krav på kollektivavtal 6,7 % 6,7 % 86,7 % 15 6 Krav på kollektivavtalsliknande villkor 30 % 45 % 25 % 20 1 Totalt 20 1 Vita jobb beskrevs tidigare som ett sätt att arbeta för att säkra schysta villkor i upphandlingar och motverka ekobrott. I den modellen krävs också att huvudentreprenören ställer samma krav på underleverantörer som kommunen ställer på huvudleverantörer. För att garantera detta kan kommuner skriva in i avtalen att krav på kollektivavtal även ska gälla underleverantörer. Även när det gäller underleverantörer ställer Södertälje och Haninge krav på kollektivavtal. Något färre andel av kommunerna ställer dock kollektivavtalslikande avtal. Totalt 65 procent, varav 25 procent där det alltid görs. Figur 9 Andel av kommunerna som ställer krav på kollektivavtal eller liknande villkor hos underleverantörer Krav ställs alltid Krav ställs i vissa upphandlingar Krav ställs aldrig Svar Inget svar Krav på kollektivavtal 6,7 % 6,7 % 86,7 % 15 6 Krav på kollektivavtalsliknande villkor 25 % 40 % 35 % 20 1 Totalt

22 Sociala krav är vanligt förekommande Enkäten visar vidare att det i regel ofta förekommer olika typer av sociala krav vid i upphandlingsärenden. Hur vanligt det är går däremot inte att svara på. Det är enbart två kommuner, Järfälla och Täby, som uppger att olika krav alltid ställs. Två kommuner, Sollentuna och Danderyd, ställer å andra sidan aldrig några sociala krav. Överlag är resultaten positiva och indikerar att det finns ambitioner i stora delar av länet att använda sig av möjligheten att ställa sociala krav på vinnande företag. I ljuset av förändringarna i det nya EU-direktivet bör denna fråga följas upp framöver för att se hur inställningen förändras och på vilket sätt sociala krav kommer att ställas. Bland de krav som kommunerna ställer återfinns bland annat tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, mänskliga rättigheter, socialt ansvarstagande samt miljö och klimat. Figur 10 Andel av kommunerna som ställer sociala krav vid upphandling Procent Antal Olika former av sociala krav ställs alltid 10 % 2 Olika former av sociala krav ställs i vissa upphandlingar 80 % 16 Sociala krav ställs aldrig 10 % 2 Svarande Inget svar 21

23 Upphandlingspolicys i de flesta fall fastställda av politikerna I alla utom en kommun, Österåker, är kommunens upphandlingspolicy fastställd på politisk nivå. En policy är ett viktigt sätt för politikerna att styra upphandling och inköp. I policyn beskrivs ramarna för hur kommunens upphandlingsverksamhet ska fungera. Här återfinns kortrare beskrivningar av de värden som ska vara ledande i upphandlingar. Det kan bland annat handla om affärsmässighet, öppenhet och kostnadseffektivitet. Men policyn är också möjlig att använda för att rama in vilka typer av sociala krav som bör återfinnas i alla upphandlingar. För att kontrollera kvaliteten i kommunernas svar har ett par kommuners policys studerats. Vid en genomläsning av dessa policyers blir det tydligt att styrningen ofta ligger på en mycket generell nivå där endast olika golv rörande sociala rättigheter och miljökrav nämns. I vissa kommuner är upphandlingspolicyn inte det enda styrande dokumentet. I exempelvis Södertälje har upphandlingsverksamheten överlåtits till ett kommunalt bolag. I dessa fall styr kommunen också genom sina bolagsdirektiv. En majoritet av kommunerna har fastställt policys under de fem senaste åren. Undantaget är Upplands Väsby, som har en policy som är beslutad Samtidigt är tre av tio policys från 2010, vilket innebär att flera kommuner har riktlinjer som är uppemot fem år gamla. Att ha en aktuell och uppdaterad policy kan vara ett viktigt instrument i insatserna för att utveckla rutinerna för upphandling och inköp. Att så pass många kommuner har policys som är upp emot fyra - fem år gamla innebär också att politikerna i flera kommuner valt att inte förändra upphandlingsverksamheten under innevarande mandatperiod trots att upphandlingspolicyn kan tjäna som ett kraftfullt politiskt redskap. Figur 11 Nivå där policy för upphandling är fastställd Procent Antal Tjänstemannanivå 5 % 1 Politisk nivå 95 % 19 Kommunen har ingen upphandlingspolicy 0 % 0 Svarande 20 Inget svar 1 22

24 Upphandlingsdirektiven styrs av tjänstemännen Utöver kommunernas upphandlingspolicy kan politikerna också styra upphandlings- och inköpsverksamheten genom att besluta om de enskilda upphandlingsdirektiven. Om detta görs sker det oftast i de kommunala facknämnderna, likt exploateringsnämnden eller kulturnämnden. Närmare hälften, 42 procent, svarar att de inte vet i hur stor omfattning som politikerna deltar i beslut om upphandlingsdirektiven. I de fall kommunerna har uppgett ett svar framgår det att politikerna deltar i mindre än hälften av upphandlingarna. Detta innebär alltså att politikerna har begränsat inflytande och kontroll över det löpande upphandlingsarbetet. Utifrån kommunernas svar kan vi anta att det är företrädesvis vid större upphandlingar, såsom byggentreprenader eller driftövertaganden, som kommunpolitikerna deltar medan det i det stora flertalet av upphandlingarna sköts direkt genom tjänstemännen. Figur 12 Andel av upphandlingar där politiska beslut tas om direktiv Procent Antal 0 procent 5,3 % procent 26,3 % procent 10,5 % procent 10,5 % procent 0 % procent 5,3 % 1 Vet ej 42,1 % 8 Svarande 19 Inget svar 2 23

25 Åtta av tio kommuner har rutin för sakkunskap i upphandlingar Allt fler av kommunernas verksamheter berörs på något sätt av upphandlingsverksamheten. Det innebär att kommunernas upphandlingsenheter får allt mer spridda uppgifter att ta tag i. För att säkerställa att en upphandling går rätt till så att kommunen får vad den önskar för rätt belopp krävs sakkunskap, inte bara på upphandlingssidan, utan även om den vara, tjänst eller entreprenad som upphandlas. Att sakkunskap finns representerad kan vara ett effektivt sätt att se till att en god kontroll kan göras vid upphandlingen, men också lägga grunden för att löpande kontroller genomförs på ett ändamålsenligt sätt. När allt fler frågor upphandlas ökar därför kraven på upphandlarna. För att säkerställa sakkunskapen bör det därför finnas rutiner kring hur detta ska ske. Åtta av tio kommuner uppger att de har en rutin för att se till att det finns sakkunskap representerad när upphandlingar ska genomföras. Upplands-Väsby har ingen rutin, men menar att sakkunskap ändå alltid finns representerad vid upphandlar. Tyresö uppger att de saknar rutin. Figur 13 Andel av kommunerna som har en rutin för att säkerställa sakkunskap i upphandlingar Procent Antal Ja 80 % 16 Nej 10 % 2 Kommunen har ingen rutin, men sakkunskap finns vid alla upphandlingar 10 % 2 Svarande 20 Inget svar 1 24

26 Stort intresse för att utöka de sociala kraven I kapitel 2 beskrevs att EU- kommissionen och EU-parlamentet har beslutat om att förtydliga delar av upphandlingsdirektiven. Detta är ett beslut som nu håller på att implementeras i de olika medlemsländerna. Bland annat kan förändringarna innebära utökade möjligheter att ställa sociala krav. Det handlar både om miljö- och klimatmässig hållbarhet, främjande av den lokala arbetsmarknaden, krav på schysta villkor för arbetstagarna i produktionskedjan men också krav på kollektivavtalsliknande villkor för de som utför tjänster. Exakt hur direktivsförändringen ska tolkas är ännu inte klart men vi valde att ändå fråga kommunerna om hur de ställer sig till att nyttja ökade möjligheter att ställa sociala krav. 30 procent av kommunerna svarar att de inte vet och flera kommuner menar att detta är en politisk fråga medan en kommun uppger att inga principbeslut ännu är tagna. Dessa svar är inte oväntade, frågan om kollektivavtal är i många fall en politisk vattendelare vilket innebär att tjänstemännen ogärna tar ställning. Trots detta svarar hela 45 procent att de har för avsikt att utnyttja möjligheterna att ställa sociala krav vid alla upphandlingar där det är möjligt, något som är att betrakta som positivt. Ytterligare en fjärdedel säger att de troligen kommer ställa sociala krav i vissa fall. Upplands- Väsby uttrycker avslutningsvis en i många ögons rimlig önskan. De skulle gärna se att kommissionen eller dess representanter kunde göra ett ytterligare förtydliganden kring vad sociala krav innebär. Denna åsikt är ur ett tjänstemannaperspektiv fullt begriplig. Genom otydliga direktiv tvingas någon kommun gå före för att testa vad som kan tolkas som sociala krav, detta skapar en osäkerhet och kan riskera dyra omkostnader vid överklaganden. Något en kommun sällan vill utsätta sig för. Figur 14 Andel som kommer utnyttja eventuella möjligheter att ställa sociala krav Procent Antal Ja, i alla upphandlingar där det är möjligt 45 % 9 Ja, i vissa upphandlingar 25 % 5 Nej 0 % 0 Vet ej 30 % 6 Svarande 20 Inget svar 1 25

27 Kommunerna efterfrågar mer resurser och tid Den sista frågan som redovisas här är vad tjänstemännen behöver för att kunna förbättra kontrollerna av de företag som levererar varor och tjänster. Kontrollsystemet och välfungerande rutiner kring uppföljning är viktiga delar för att kommunerna ska kunna möta de ökade kraven på kvalitet och effektivitet samt att undvika nya skandaler där oseriösa företag tas in i den kommunala verksamheten. Kommunernas svar är inte oväntade. 6 av 10 kommuner säger att de skulle behöva mer resurser. Något fler, 65 procent, anger behov av mer tid för att genomföra prövningar, medan var fjärde vill se ett större intresse från kommunens politiker och var femte önskar ett ökat stöd från andra myndigheter. Liknande resultat fick fackförbundet Vision när de frågade de av sina medlemmar som arbetar med upphandling. Av dessa svarade knappt tre av tio att politikerna prioriterar upphandlingsfrågorna i för liten utsträckning (Vision 2013). Två kommuner, Nacka och Solna, svarar däremot att de inte är i behov av mer stöd eller fler verktyg. Figur 15 Stöd och verktyg som efterfrågas av kommunerna Procent Antal Ekonomiska resurser 60 % 12 Mer tid för att genomföra prövningar 65 % 13 Tydligare lagstiftning 5 % 1 Stöd från myndigheter 20 % 4 Bättre tillgång till information om företags ekonomi 0 % 0 Ökat intresse från kommunens politiker 25 % 5 Annat, nämligen: 5 % 1 Vet ej 5 % 1 Behöver inget stöd eller verktyg 10 % 2 Svarande 20 Inget svar 1 26