Tomelilla kommun. Granskning av styrning och uppföljning av sociala investeringar

Transkript

1 Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna december 2017 Tomelilla kommun Granskning av styrning och uppföljning av sociala investeringar

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Genomförande Revisionskriterier Granskningsresultat Styrning av arbetet med sociala investeringar Följsamhet till kommunens riktlinjer för hantering av sociala investeringar Återrapportering till styrelse och fullmäktige Bedömning och rekommendationer...10 Bilaga 1: Källförteckning

3 1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Tomelilla kommun granskat kommunstyrelsen i syfte att bedöma om det sker ändamålsenlig styrning och uppföljning av arbetet med sociala investeringar. Vår sammanfattande bedömning är att styrning och uppföljning av arbete med sociala investeringar i dagsläget inte är ändamålsenligt. Vår bedömning grundar sig främst på att riktlinjerna för hantering av sociala investeringar, vilka utgör grunden i styrningen, inte efterlevs sett till beviljande, återföring och uppföljning. Vi har bland annat gjort följande iakttagelser: Det finns en överensstämmelse mellan hanteringen av sociala investeringar och kommunallagens bestämmelser samt till kommunens övergripande mål och ekonomiska styrprinciper. Denna koppling är dock inte tydlig eller förankrad i organisationen Kommunens riktlinjer för hanteringen av sociala investeringar efterlevs inte sett till både upplägg/styrning, beviljande, uppföljning eller återföring Det sker ingen uppföljning av kommunstyrelsen huruvida riktlinjerna efterlevs Flertalet projekt har, enligt uppgift, återrapporterats till styrgruppen eller delegationen för arbetsmarknads- och näringslivsfrågor vilka är underställda kommunstyrelsen Återrapportering till fullmäktiga förekommer genom årsredovisningar och delårsrapporter, om än kortfattat Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Tydliggöra mål och ambitioner med den sociala investeringsfonden och säkerställa att det är tydligt och förankrat i organisationen, Säkerställa att de satsningar som beviljas medel uppfyller samtliga kriterier som uppges i riktlinjerna, i synnerhet gällande projektens karaktär och att medel inte ska finansiera befintlig ordinarie verksamhet, Säkerställa ändamålsenlig uppföljning av de satsningar som genomförs med medel från den sociala investeringsfonden, Säkerställa ändamålsenlig återrapportering till fullmäktige och styrelse som möjliggör att underbyggda beslut fattas avseende tillförande av medel till fonden, Beroende på mål och ambitioner med fonden, överväga att uppdatera riktlinjer avseende återföringskrav då det inte upplevs vara en fungerande modell. 2

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Tomelilla kommun inrättade 2012 en social investeringsfond, vilken sedan starten finansierat ett tiotal satsningar för barn och unga, företrädesvis inom skolområdet. Den sociala investeringsfonden ska utgöra ett komplement till befintliga övergripande satsningar på det sociala området. Dess medel ska inte finansiera befintlig ordinarie verksamhet, men de aktuella projekten ska enligt riktlinjerna korrespondera med befintliga satsningar och kommunens övergripande mål. Den sociala investeringsfonden ska enligt riktlinjerna användas för insatser som på sikt ger minskade kommunala kostnader. I varje projektansökan ska därför anges tidplan och ekonomisk kalkyl över investeringskostnaden. Då Tomelilla kommun tillämpar en återföringsmodell, ska det också anges när återbetalning till den sociala investeringsfonden kan ske. Metoderna som kan komma att användas i projektet bör också så långt det är möjligt stödjas av vetenskap eller beprövad erfarenhet. Såväl verksamhetsmässigt som ekonomiskt utgör sociala investeringar ett väsensskilt sätt att styra och arbeta jämfört med ordinarie ekonomi- och verksamhetsstyrning i en kommun. Det finns risker att upplägget medför parallella spår i de kommunala verksamheterna samt minskad tydlighet i styrning och uppföljning, och att kommunallagens bestämmelser om balanskravet och om god ekonomisk hushållning utmanas. Med bakgrund i ovanstående har revisionen i Tomelilla kommun beslutat att granska styrningen och uppföljningen av sociala investeringar Syfte och revisionsfrågor Granskningens syfte är att bedöma om det sker en ändamålsenlig styrning och uppföljning av arbetet med sociala investeringar i Tomelilla kommun. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: Finns det en överensstämmelse mellan å ena sidan hanteringen av sociala investeringar och å andra sidan kommunens övergripande ekonomiska styrprinciper och kommunallagens bestämmelser? Finns det en följsamhet till kommunens riktlinjer för hantering av sociala investeringar avseende beviljande, genomförande, uppföljning, samt återföring av medel till den sociala investeringsfonden Sker det en ändamålsenlig återrapportering till styrelse och fullmäktige? 2.3. Genomförande Granskningen grundas på intervjuer och dokumentstudier (se bilaga 1). Intervjuer har genomförts med tillförordnad kommunchef, tillförordnad utvecklingschef, ekonomichef, tillförordnad socialchef samt kommunstyrelsens ordförande i Tomelilla kommun. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att sakgranska rapporten. Granskningen gäller år 2017 och är genomförd december 2017 februari

5 2.4. Revisionskriterier I denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Kommunfullmäktiges mål och ekonomiska styrprinciper Riktlinjer för hantering av Tomelilla kommuns sociala investeringsfond Kommunallagen 4

6 3. Granskningsresultat 3.1. Styrning av arbetet med sociala investeringar Iakttagelser Initiativet till den sociala investeringsfonden i Tomelilla kommun uppkom med bakgrund i att statistik historiskt visar på att det finns ett stort behov av insatser inom det sociala området i kommunen. Det framgår från intervjuer att det vid fondens start, och dess första år, fanns ett stort stöd och engagemang hos chefer och på politisk nivå beslutade kommunfullmäktige att avsätta 10 miljoner kronor till en social investeringsfond som skulle verka för att förebygga sociala insatser. Styrningen av den sociala investeringsfonden utgörs av riktlinjer för hantering av arbetet med sociala investeringar samt en struktur med styrgrupp och fondgrupp. När fonden initierades fanns en folkhälsostrateg som var sammankallande i fondgruppen och som var behjälplig i att driva projektansökningar. Fondgruppen beredde ansökningar som togs vidare till styrgruppen, som samlades ett par gånger om året för att bevilja eller avslå ansökningar. I intervjuer uppges att styrningen och strukturen har varit tydlig och välfungerande under den sociala investeringsfondens första år. Sedan ett par år tillbaka har styrningen förändrats och intresset för fonden upplevs som svalare, av både tjänstemän och politiker. Det uppges att vissa nyckelpersoner som tidigare har varit engagerade och drivande i frågor gällande arbetet med de sociala investeringarna har slutat. Att arbetsbelastningen dessutom med anledning av flyktingvågen 2015 har ökat, uppges kunna vara ytterligare en faktor som medfört att intresset för fonden har svalnat. Det beskrivs vidare att fondgruppen inte längre träffas eller driver arbetet samt att det i nuläget inte finns någon folkhälsostrateg eller annan funktion som arbetar med att stödja projekten operativt. Flera intervjupersoner uppger att det inte finns någon tydlig styrning av arbetet med sociala investeringar idag och att det är otydligt vilka ambitioner som finns avseende fonden. Överensstämmelse med kommunens övergripande ekonomiska styrprinciper och kommunallagens bestämmelser Riktlinjerna för hantering av den sociala investeringsfonden beskriver att beslut om avsättning och uttag ur fonden ska kopplas till kommunens övergripande ekonomiska styrprinciper och finansiella mål. I intervjuer framgår att det råder delade meningar kring huruvida det finns en sådan koppling. Ett par av de intervjuade ser inte att det finns någon koppling mellan den sociala investeringsfonden och kommunens ekonomiska styrprinciper och finansiella mål. Andra intervjuade menar att det går att se en koppling till kommunens resultatmål och att satsningarna ska leda till god ekonomisk hushållning på sikt, vilken ligger i linje med kommunallagens bestämmelser. En tydligare koppling finns till kommunens övergripande strategiska mål som exempelvis handlar om hållbar tillväxt och barn och ungas utveckling. I intervjuer framgår dock att den målmodell som fanns då fonden inrättades inte längre tillämpas, vilket gör kopplingen till kommunens mål svagare. 5

7 Då medel inte får avsättas i den externa redovisningen för att möta framtida utgifter gör Tomelilla insättningar till den sociala investeringsfonden som en öronmärkning av det egna kapitalet, vilket framgår från årsredovisningen Uttag och insättningar synliggörs i balanskravsutredningen i delårsrapportens och årsredovisningens förvaltningsberättelse. I lagen om kommunal redovisning är det tydligt att det inte är möjligt att aktivera och göra avskrivningar för insatser inom ramen för en social investeringsfond. Kostnader i denna typ av projekt består av årliga insatser avseende exempelvis löner, materialkostnader och liknande och redovisas därmed i en driftredovisning och resultaträkning för det år som insatsen genomförs. Detta är även tillvägagångssättet i Tomelilla. Att öronmärka en del av ett överskott till sociala investeringar är något som tillhör kommunens ekonomistyrning och avstämningen av balanskravet Bedömning Vi bedömer att det finns en överensstämmelse mellan hanteringen av den sociala investeringsfonden och kommunallagens bestämmelser. Detta grundar vi på att hanteringen av den sociala investeringsfonden inte bedöms utmana balanskravet eller bestämmelserna om god ekonomiskt hushållning. Vi bedömer även att det finns en koppling mellan den sociala investeringsfonden och kommunens övergripande finansiella mål. Denna koppling är dock inte tydlig eller förankrad i organisationen Följsamhet till kommunens riktlinjer för hantering av sociala investeringar Iakttagelser Kommunens riktlinjer för hantering av den sociala investeringsfonden, daterade , redogör för hur arbetet med sociala investeringar ska hanteras. I riktlinjerna beskrivs fondens upplägg, hur medel ska användas samt krav på ansökan och uppföljning för de projekt som beviljas medel från fonden. Den sociala investeringsfondens upplägg I riktlinjerna beskrivs den sociala investeringsfondens upplägg uppdelat i tre delar, styrgrupp, fondgrupp och folkhälsoplanerare. Det är styrgruppen för fonden som är ytterst ansvarig för arbetet vilken består av ledamöter från kommunstyrelsens och familjenämndens arbetsutskott. Fondgruppen, som är en tjänstemannagrupp, bereder ansökningar och folkhälsoplaneraren har i uppdrag att samordna arbetet kring fonden. Folkhälsoplaneraren ska, enligt riktlinjerna, även ge stöd och hjälp till verksamheterna vid formulerande av ansökningar. Som beskrevs ovan, följs inte längre det upplägg som beskrivs i riktlinjerna då det inte finns någon fungerande fondgrupp eller folkhälsostrateg/folkhälsoplanerare. Det beskrivs även att styrgruppen inte längre har fokus på sociala investeringar när de samlas, utan snarare på den nya arbetsmarknadsenheten inom vilken de senaste årens sociala investeringsprojekt genomförts. I minnesanteckningar förda vid styrgrupp för sociala investeringar i mars 2015 framgår att projektansökningar fortsättningsvis ska beredas av familjenämndens arbetsutskott, vid dess ordinarie sammanträden, för att därefter överlämnas till kommunstyrelsens arbetsutskott för hantering. 6

8 Beviljande Enligt riktlinjerna för hantering av sociala investeringar ska ansökningar om medel från den sociala investeringsfonden behandlas av den så kallade fondgruppen och beslut avseende tilldelning av medel fattas av styrgruppen. Detta tillvägagångssätt tillämpades, enligt intervjupersonerna, under de första åren efter fondens uppstart. I dagsläget finns det dock ingen aktiv fondgrupp och medel ur fonden har de senaste åren endast beviljats kopplat till arbetsmarknadsinsatser, beslutat av Ksau, i och med att en ny arbetsmarknadsenhet har startats. I riktlinjerna framgår det att processen för arbetet med sociala investeringar ska börja med att en projektidé formuleras och behandlas i fondgruppen. Fondgruppen ska sedan besluta om projektet går vidare till att fylla i ansökningsmallen. I ansökningsmallen beskrivs insatsen gällande ett flertal punkter, vilka bland annat inkluderar samverkanspartners, projektidé, projektplan, metoder, mål med projektet, riskanalys, kostnader samt när man tror att effekter kommer att synas. Metoderna som kan komma att användas i projektet bör så långt det är möjligt stödjas av vetenskap eller beprövad erfarenhet. Enligt delårsrapport januari augusti 2017 har 12 ansökningar beviljats medel från den sociala investeringsfonden. Dessa ansökningar inkluderar även finansiering av tjänster som folkhälsostrateg, projektledare och EU-koordinator. Under intervjuer uppges att de projekt som har beviljats medel har fyllt i ansökningsmallen i enlighet med riktlinjerna. Vi har begärt att ta del av samtliga projektansökningar och kunnat ta del av knappt hälften, då dokumentationen inte har återfunnits. Samtliga ansökningar som vi har tagit del av uppfyller i stort sett kraven på en ansökan enligt riktlinjerna även om de är mer eller mindre utförliga. Det uppges däremot inte i någon ansökan när man beräknar att återföring av medel kan ske. Under fondens tidigare år har projekten byggt på kartläggningar av stora behov, enligt intervjupersonerna, vilket inte längre förekommer. Det var även då vanligare att projekten hade stöd i vetenskap eller beprövad erfarenhet. I riktlinjerna framgår att medel inte ska finansiera befintlig ordinarie verksamhet. Från ett antal intervjupersoner framgår viss tveksamhet till att de projekt som genomförts de senaste åren, med koppling till den nya arbetsmarknadsenheten, uppfyller det kriteriet. Det uppges att medel har beviljats till satsningar som kan ses som en del av den ordinarie verksamheten och att det beror på att det endast har varit ett fåtal ansökningar och att man vill se att fonden nyttjas. Genomförande och uppföljning Det ska, enligt riktlinjerna för den sociala investeringsfonden, finnas en plan för hur satsningar följs upp över tid och hur resultat ska utvärderas. Det ska i projektplanerna framgå hur resultat ska mätas, vid vilka tidpunkter samt vilka som ska ta del av resultatet. Det framgår även att arbetssättet för insatserna ska dokumenteras för att, vid lyckade satsningar, möjliggöra spridning till ett mer generellt genomförande. Intervjupersonerna uppger att det finns stora utmaningar med att utvärdera den här typen av satsningar vilket har medfört att det inte har kunnat genomföras i önskad utsträckning. Det har dock i projektansökningar framgått delmål för projekten som har avrapporterats löpande. Arbetssätt i satsningarna har dokumenterats i projektansökningarna. Enligt riktlinjerna för arbetet med den sociala investeringsfonden ska kostnader för insatser som finansieras av fonden bokföras under eget ansvar, baskonto och verksamhetskod i enlighet med gällande kontoplan. Varje projekt åsätts ett unikt projektnummer för att möjliggöra 7

9 uppföljning. Ur riktlinjerna framgår även att uttag ur fonden ska följas upp regelbundet och rapporteras i enlighet ekonomistyrningsreglementet. Det framgår från intervjuerna att kostnader har redovisats i enlighet med fondens riktlinjer och att det finns en ekonom som är ansvarig för att följa upp uttag ur fonden. Det framgår dock att det kan ha förekommit att projekten har drivit större kostnader än vad de har beviljats. Återföring av medel I riktlinjerna för den sociala investeringsfonden framgår att det i varje projektansökan ska anges tidplan och ekonomisk kalkyl över investeringskostnader. Då kommunen tillämpar en återföringsmodell ska det även anges när återbetalning kan ske. Intervjupersonerna uppger att det inte har förekommit någon återföring av medel till den sociala investeringsfonden efter avslutade projekt. Detta beskrivs av ett par intervjupersoner som en knäckfråga, som har varit bidragande till att intresset för fonden har svalnat. Anledningen till att det inte har förekommit någon återföring av medel enligt plan är att det har varit för svårt att räkna på kommunens besparing genom satsningarna. Att återföringsmodellen tillämpas uppges vara för att det var en modern konstruktion som förespråkades vid den tiden då fonden infördes. Sammanfattande tabell I tabellen nedan sammanfattas samtliga projekt som har beviljats medel ur den sociala investeringsfonden, enligt årsredovisningar och delrapporter. I tabellen framgår även hur mycket medel som har beviljats samt status för de olika satsningarna. Projekt Beviljade medel (kr) Status Socialsekreterare i skolan Avslutat LITA Lösningsinriktat teamarbete Avslutat Sommarskola Avslutat Att stimulera till ökad närvaro i skolan Avslutat PUFF-kompetens till användning Avslutat Sommarkollo på barnens ö 2012 och Avslutat Pedagogisk tränare för elever och dess lärare Avslutat Tjänst som projektledare Avslutat EU-koordinator Avslutat Meningsfull fritid Pågår/ pausat Familjecentralen Ej påbörjat Unga och nyanländas etablering / Ung SLUSS Pågår (Källa: årsredovisningar, delrapporter) Summa Bedömning Vi bedömer att riktlinjerna för hantering av arbetet med sociala investeringar i stor utsträckning inte efterlevs i dagsläget, vilket medför att det inte är någon fungerande styrning av arbetet 8

10 med sociala investeringar. Det finns idag ingen fungerande återföring av medel, i enlighet med den återföringsmodell som tillämpas, då inga projekt har återfört några medel eller presenterat någon plan för när medel ska återföras. Inte heller det upplägg som beskrivs i riktlinjerna efterlevs då det inte finns någon folkhälsoplanerare med uppdrag att samordna arbetet med fonden eller någon fungerande fondgrupp som bereder ansökningar. Det kan även argumenteras för att medel från fonden under de senaste åren har beviljats till satsningar som inte uppfyller kraven då satsningarna i mångt och mycket kan ses som ordinarie verksamhet. Vi bedömer även att det inte sker någon ändamålsenlig uppföljning eller utvärdering av satsningarna som genomförs inom ramen för den sociala investeringsfonden. Detta bidrar till att man inte vet om satsningarna ger minskade kommunala kostnader på sikt, vilket enligt riktlinjerna är syftet med fonden. Vi ser framförallt att det inte sker någon uppföljning av kommunstyrelsen över huruvida riktlinjerna efterlevs vilket visar på brister i styrningen Återrapportering till styrelse och fullmäktige Iakttagelser I intervjuer uppges att samtliga projekt, i någon utsträckning, har återrapporterats i första hand till styrgruppen. Det beskrivs dock att de senaste årens projekt, som avsett arbete knutet till den nya arbetsmarknadsenheten, har återrapporterats till delegationen för arbetsmarknadsoch näringslivsfrågor som är underställd kommunstyrelsen. Vid dessa återrapporteringar har fokus inte varit på sociala investeringar utan snarare på arbetsmarknadsenheten, som är en ordinarie verksamhet. Det framgår från intervjuer att det förekommer återrapportering till fullmäktige genom information i årsredovisningar och delårsrapporter. I denna information uppges vilka projekt som beviljats medel samt en ekonomisk sammanställning över kvarstående fondmedel. Det framgår dock inga resultat eller analys av avslutade projekt i denna återrapportering. Vi kan se exempel på att rapportering i form av rapporter har förekommit genom tillhandahållen dokumentation, dock ej för samtliga projekt. Vi har bland annat tagit del av delrapport för projektet PUFF projektet för utveckling av föräldraförmågan i Tomelilla kommun samt projektet LITA lösningsinriktat teamarbete. Vi har inte tagit del av någon dokumentation som styrker att återrapportering har förekommit till styrelsen Bedömning Vi bedömer att det i stor utsträckning sker en ändamålsenlig återrapportering till styrelse och fullmäktige. Bedömningen grundas på att samtliga projekt, enligt uppgift, i någon utsträckning har rapporterats till styrgruppen eller delegationen för arbetsmarknads- och näringslivsfrågor vilka är underställda kommunstyrelsen. Återrapportering till fullmäktige har skett genom årsredovisningar och delårsrapporter. Vi kan dock se att återrapporteringen till fullmäktige är mycket kortfattad och ej innehåller någon beskrivning av analys eller resultat. 9

11 4. Bedömning och rekommendationer Vår sammanfattande bedömning är att styrning och uppföljning av arbetet med sociala investeringar i Tomelilla kommun i dagsläget inte är ändamålsenligt. Vår bedömning grundar sig främst på att riktlinjerna för hantering av sociala investeringar, vilka utgör grunden i styrningen, inte efterlevs sett till beviljande, återföring och uppföljning. Revisionsfråga Finns det en överensstämmelse mellan å ena sidan hanteringen av sociala investeringar och å andra sidan kommunens övergripande ekonomiska styrprinciper och kommunallagens bestämmelser? Finns det en följsamhet till kommunens riktlinjer för hantering av sociala investeringar? Sker det en ändamålsenlig återrapportering till styrelse och fullmäktige? Svar Till stor del. Vi bedömer att det finns en överensstämmelse mellan hanteringen av sociala investeringar och kommunallagens bestämmelser. Det går även att se en koppling till kommunens övergripande mål och ekonomiska styrprinciper. Denna koppling är dock inte tydlig eller förankrad i organisationen. Nej. I dagsläget efterlevs inte kommunens riktlinjer för hantering av sociala investeringar sett till både upplägg/styrning, beviljande, uppföljning eller återföring. Till stor del. Flertalet projekt har, enligt uppgift, återrapporterats till styrgruppen eller delegationen för arbetsmarknads- och näringslivsfrågor vilka är underställda kommunstyrelsen. Återrapportering till fullmäktige förekommer genom årsredovisningar och delårsrapporter om än kortfattat. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Tydliggöra mål och ambitioner med den sociala investeringsfonden och säkerställa att det är tydligt och förankrat i organisationen, Säkerställa att de satsningar som beviljas medel uppfyller samtliga kriterier som uppges i riktlinjerna, i synnerhet gällande projektens karaktär och att medel inte ska finansiera befintlig ordinarie verksamhet, Säkerställa ändamålsenlig uppföljning av de satsningar som genomförs med medel från den sociala investeringsfonden, Säkerställa ändamålsenlig återrapportering till fullmäktige och styrelse som möjliggör att underbyggda beslut fattas avseende tillförande av medel till fonden, Beroende på mål och ambitioner med fonden, överväga att uppdatera riktlinjer avseende återföringskrav då det inte upplevs vara en fungerande modell. Malmö den 19 februari 2018 Malin Lundberg EY Matilda Olsson EY 10

12 Bilaga 1: Källförteckning Intervjuade funktioner: Tf kommunchef Tf utvecklingschef Ekonomichef Tf socialchef Kommunstyrelsens ordförande Dokument: Riktlinjer för hanteringen av Tomelilla kommuns sociala investeringsfond Årsredovisningar Delårsrapport januari augusti 2017 Reglemente för ekonomistyrning, resultatutjämningsreserv och god ekonomisk hushållning Minnesanteckningar förda vid styrgrupp Sociala investeringsfonden 6 mars 2015 Kommunens målmodell Sammanträdesprotokoll KS, Ansökan om medel ur den sociala investeringsfonden, 28 mars 2012 Sammanträdesprotokoll KSAU, Sommarkollo finansiering av platser Barnens ö, 20 juni 2012 Sammanträdesprotokoll KSAU, Socialsekreterare i skolan projektansökan om medel, 6 mars 2015 Sammanträdesprotokoll KSAU, Sommarskola 2013 projektansökan om medel, 17 april 2013 Sammanträdesprotokoll KSAU, Familjecentral projektansökan om medel, 15 maj 2014 Sammanträdesprotokoll KSAU, EU-koordinator styrgrupp sociala investeringar, 4 resp 9 december 2015 Sammanträdesprotokoll KSAU, Meningsfull fritid projektansökan om medel, 27 april 2016 Sammanträdesprotokoll KSAU, Unga nyanländas etablering - projektansökan om medel, 20 augusti 2017 Projektansökan, arbetsmarknadsinsatser för unga och nyanländas etablering i arbetslivet Projektansökan, familjecentral Projektansökan, meningsfull fritid Projektansökan, socialsekreterare i skolan Projektansökan, sommarskola

13 Delrapport för Projekt PUFF Projekt för Utveckling av Föräldraförmågan i Tomelilla kommun Rapport för Projekt LITA Lösningsinriktat Teamarbete Slutrapport för Projekt Ung SLUSS 12