Kommunrevisorerna granskar

Transkript

1 Kommunrevisorerna granskar UMEÅ KOMMUN Granskning av efterlevnad av riktlinjer för tjänsteresor.

2 Innehållsförteckning... 1 Innehållsförteckning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Styrning Riktlinjer för tjänsteresor Granskningsresultat Genomförande av tjänsteresor Urval av tjänsteresor Kontroll, utvärdering och uppföljning Uppföljning Åtgärder Bedömning och rekommendationer Revisionsfrågor Bedömning och rekommendationer...10

3 1. Inledning 1.1. Bakgrund Kommunstyrelsen ansvarar för tillämpning, löpande uppföljning och utvärdering av riktlinjerna för tjänsteresor. De interna riktlinjerna för tjänsteresor är antagna av kommunens personalutskott och ska successivt styra användningen av tjänsteresor inom Umeå kommun på ett sådant sätt att långsiktiga mål om effektivitet, miljöanpassning, säkerhet och föredöme uppnås. Riktlinjerna gäller för samtliga resor i Umeå kommuns räkning som görs av medarbetare i tjänsten samt som förtroendevalda gör i samband med politiska uppdrag som betalas av kommunen. Av kommunallagens 9 kap 9 framgår att revisorerna årligen prövar om den interna kontrollen är tillräcklig. Utifrån ett förtroendeperspektiv och ett effektivt resursutnyttjande är det av vikt att kontroller och rutiner inom detta område fungerar. I sin riskanalys har revisorerna identifierat en risk för att kommunens riktlinjer för tjänsteresor inte efterlevs. Mot bakgrund av detta genomförs denna granskning Syfte och revisionsfrågor Syftet är att granska om verksamheterna tillhörande Byggnadsnämnden, Miljö- och hälsoskyddsnämnden och Tekniska nämnden följer kommunens riktlinjer för tjänsteresor. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Görs tjänsteresor enligt de kriterier som är fastställda i de interna riktlinjerna? Hur säkerställer kommunstyrelsen att styrdokument efterlevs? Genomförs en ändamålsenlig kontroll, utvärdering och uppföljning av efterlevnaden av riktlinjerna? 1.3. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas ifrån lagar och förarbeten eller interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Kommunallag (1991:900) Fullmäktiges policies och riktlinjer, protokoll, verksamhetsdokument och andra lokala dokument Ansvarig nämnd Granskningen omfattar Kommunstyrelsen, Byggnadsnämnden, Miljö- och hälsoskyddsnämnden samt Tekniska nämnden. Avgränsning Granskningen avser verksamheterna tillhörande ovanstående nämnder. Då ansvaret för riktlinjerna för tjänsteresor främst ligger på Kommunstyrelsens personalutskott kommer en stor 2

4 del av granskningen behandla personalutskottets arbete kontroll, uppföljning och efterlevnad av riktlinjerna Metod Granskningen genomförs i form av dokumentgranskning och intervjuer med berörda personer i förvaltningsstrukturen samt genom att granska ett urval av genomförda resor baserat på de interna kostnadsbärarna för verksamheterna tillhörande respektive nämnd. 3

5 2. Styrning 2.1. Riktlinjer för tjänsteresor Riktlinjer för tjänsteresor inom kommunen är antagna av Kommunstyrelsens personalutskott och gäller samtliga resor för Umeå kommuns räkning. Dessa gäller för resor som medarbetare gör i tjänsten samt resor som förtroendevalda gör i samband med politiska uppdrag för Umeå kommun. Syftet med riktlinjerna är att styra användningen av tjänsteresor mot de långsiktiga målen effektivitet, miljöanpassning, säkerhet och föredöme. Under respektive mål finns, i riktlinjerna, förtydligat hur tjänsteresor ska genomföras. Effektivitet: De ska genomföras så kostnadseffektivt som möjligt, utifrån medarbetarens förutsättningar och behov. De ska planeras på ett sätt att resenären även utvärderar möjligheten att undvika fysiska resor och undersöker om resan kan ersättas med t.ex. resfria möten. Miljöanpassning: De ska planeras och genomföras på ett sätt att miljöpåverkan är så liten som möjligt. Säkerhet: Tjänsteresor ska ske trafiksäkert med hänsyn till resenär och medtrafikanter. Föredöme: Kommunens användning av tjänsteresor ska vara ett föredöme för andra organisationer, företag, intressenter och medborgare i kommunen. Kommunstyrelsen ansvarar för att riktlinjerna upprättas och utvecklas. Personalutskottet har i egenskap av arbetsgivare ansvar för att informera den anställde om riktlinjerna. Ansvaret på tillämpning ligger enligt riktlinjerna i första hand på den anställde. För att få genomföra en tjänsteresa ska den vara godkänd av närmaste chef. Detta ska ske inom ramen för Umeå kommuns delegationsordning. Arbetsgivaren ska stå för kostnaden för utbildning inom sparsamt körsätt, förutsätt att medarbetaren kör mer än 300 mil per år i tjänsten. Kommunstyrelsen ansvarar för tillämpning, löpande uppföljning och utvärdering av riktlinjerna för tjänsteresor. Riktlinjerna ska följas upp löpande och utvärderas var tredje år. Som komplement till riktlinjerna för tjänsteresor finns dokumentet Rutin gällande tjänsteresa för medarbetare och förtroendevalda inom Umeå kommun, Checklista för beställning av tjänsteresor samt en bilaga med administrativa regler/rutiner. Dessa återfinns på kommunens intranät. I checklistan för beställning av tjänsteresor framgår vad resenären ska genomföra inför resan och hur beställning av resa ska gå tillväga. Resenären ska själv boka sin resa genom den upphandlade resebyråtjänsten som Umeå kommun har. Taxiresor ska bokas via kommunens upphandlade taxibolag. För verifiering och kontroll skickar resebyrån en faktura till fakturamottagaren och en följesedel till reseräkningsadministratören. Attesterad och utanordnat reseräkning ska sedan finnas i kommunens resemodul. När ett behov av en tjänsteresa uppstår ska medarbetaren lämna en förfrågan till sin närmste chef och bifoga underlag till resan. Godkänns resan ska underlaget skickas till en reseräkningsattestant. Medarbetaren bokar sedan resan själv och både medarbetaren och reseräkningsattestanten erhåller en bokningsbekräftelse. Följesedeln skickas till en fakturamottagare som sedan förkonterar och kontrollerar kostnaden mot underlaget. Närmsta chef ska därefter 4

6 attestera fakturan. Medarbetaren upprättar i nästa steg en eventuell reseräkning, som attesteras och kontrolleras av reseräkningsattestanten. Reseräkningen skickas sedan vidare till närmsta chef för utanordning. Enligt rutinerna får inga beställningar/inköp göras på andra än det upphandlade reseföretaget eller webbsidor. Det finns inga tydliga beskrivningar för och hur godkännanden och/eller beslut för tjänsteresor ska dokumenteras. Detta undantaget utbildning och resor utanför EU, samtliga av dessa ska rapporteras till Personalutskottet 3. Granskningsresultat 3.1. Genomförande av tjänsteresor Det praktiska tillvägagångssättet för hantering av tjänsteresor, vid de granskade nämnderna, är genomgående likt vad som föreskrivs i riktlinjerna för tjänsteresor. Inför en resa uppges den anställda inhämta ett godkännande från närmsta chef. Detta genomförs inte skriftlig och dokumenteras inte. För att en leverantörsfaktura och/eller reseräkning ska utbetalas och/eller utanordnas, krävs dock att närmsta chef attesterar dessa, vilket de anser är ett godkännande. Genomförda stickprover visar att det i samtliga fall är den närmsta chefen som attesterat leverantörsfakturorna för tjänsteresor. De anställda har inte tillgång till leverantörsfakturasystemet och kan inte själva attestera sina fakturor. Resenären bokar själv sin resa via en resemodul som är kopplad till kommunens upphandlade leverantör. Varje anställd som har en användare för beställning av resor har en resehandläggare kopplat till sig. Kommunens upphandlade leverantörer har tillgång till en förteckning av dessa personer för respektive anställd. Vi har även sett att den stora majoriteten av resor genomförs via kommunens upphandlade leverantörer, både för flyg, tåg, boende, taxi och hyrbilar För varje nämnd finns minst en person som administrerar tjänsteresor (fortsatt kallad administratör). Administratören får resenärens bokningsbekräftelse och/eller följesedel. Administratören är även mottagare och konterar på fakturor för beställda resor. Resedokumentationen sparas i en pärm där resebeställning, resebiljett, faktura och traktamente sparas. Resebeteendet för kommunens egna bilar följs upp och återrapporteras av upphandlingsenheten. Detta återrapporteras därefter till en bilansvarig för respektive verksamhet, vilken själv kan följa upp hur deras verksamhet använder kommunens bilar Urval av tjänsteresor Vi har gjort ett urval av tjugofem genomförda tjänsteresor för verksamheterna tillhörande respektive granskad nämnd och stämt av dessa mot riktlinjerna för tjänsteresor samt rutiner för attest. Urvalet är genomfört utifrån kommunens leverantörsfakturasystem, där vi utgått ifrån de olika interna kostnadsbärare som tillhör verksamheterna för respektive granskad nämnd. Vi ser i vår granskning att största majoriteten av tjänsteresorna som kontrollerats för samtliga verksamheter beställts enligt riktlinjerna för tjänsteresor. Tjänsteresorna beställs till en stor majoritet via kommunens upphandlade leverantörer. Medarbetarnas eventuella reseräkningar attesteras och kontrolleras av reseräkningsattestanten och reseräkningen utanordnas av närmsta chef. 5

7 På leverantörsfakturor där det inte framgår vad resan gäller finns ofta en förklaring i leverantörsfakturasystemet. För de resor detta inte framgår har vi efterfrågat kompletterande material som styrker resans syfte. Detta har vi fått och det finns inget att anmärka. I granskade poster görs attest enligt tvåhandsprincipen och ingen resenär har attesterat sina egna resor. Vid granskning av genomförda tjänsteresor har vi inte funnit något anmärkningsvärt eller några särskilda underlag på att verksamheterna avviker från riktlinjerna för tjänsteresor Kontroll, utvärdering och uppföljning I februari 2012 beslutade Personalutskottet att anställda med tillgång till miljöbilpool 1 inte ska lämnas ersättning för användandet av privat bil, förutom vid särskilda/individuella skäl. I april 2012 informerades Personalutskottet, av den dåvarande ansvarige tjänstemannen för riktlinjerna, om att riktlinjerna för tjänsteresor ska följas upp löpande och utvärderas vart tredje år och uppföljningen ska innehålla information på intranätet, förankring till verksamheterna, utbetald bilersättning, förbättringar och utveckling. Detta åligger kommunstyrelsens personalutskott. Personalutskottet beslutade om reviderade riktlinjer i januari 2013 med målsättningen att öka tydligheten och medverka till att anställda och förtroendevalda reser säkrare genom en resepolicy. Vid detta sammanträde återkopplades uppföljning av utbetald bilersättning mellan I oktober 2013 genomförde Personalutskottet en uppföljning av riktlinjerna för tjänsteresor. Personalutskottet beslutade att personaldirektören får i uppdrag att tillsammans med den gemensamma förvaltningen utarbeta en handlingsplan för att minska användandet av privata bilar i tjänsten och att utskottet ska få en återrapportering av ärendet i juni Vid tidpunkten för granskningen är detta inte återkopplat och/eller genomfört. Vid sammanträdet belystes även att en behovsenkät, avseende nu- och nyläge för kostnader och miljöpåverkan för tjänsteresor, skickad till respektive verksamhetsområdeschefer endast besvarades till 10%. Vid sammanträdet presenteras även en uppföljning genomförd av Be Green 2. Den visar på att 80% av kommunens anställda vet att kommunen har dessa riktlinjer. 31% har läst igenom den och vet vad den innebär, 31% vet att den finns, men har inte läst igenom den och resterande 38% vet följaktligen inte om de följer den eller inte Uppföljning 2014 Vid ett av Personalutskottets sammanträden hösten 2014 genomfördes en återrapportering om kommunens bilpool, efterlevnad av regler och tagna beslut avseende riktlinjer för tjänsteresor. Återrapporteringen genomfördes av personal från upphandlingsenheten och kommunens projektansvarige för ett hållbart resande. Personalutskottet efterfrågade nyttjandegrad av miljöbilspool, körda kilometer i egna bilar och förslag till åtgärder för att nå högre måluppfyllelse. Återrapporteringen hänvisade till ett tidigare beslut från 2012 i Kommunstyrelsens arbetsutskott samt ett beslut från 2012 i Tekniska nämnden. KS arbetsutskott beslutade att kommunens fordonspark ska effektiviseras och optimeras genom att fordon som körs mindre än 1000 mil per är, där så är möjligt, ska ersättas av kollektivtrafikkort, elcyklar och cykelpool, 1 Samtliga anställda har möjlighet att, efter godkännande av ansvarig chef, bli medlem i bilpoolen. 2 Be Green Umeå är ett av kommunens projektkontor som driver hållbarhetsprojekt. 6

8 elmopeder, elbilar, miljöbilpool eller egen intern miljöbilpool. Tekniska nämnden beslutade att nuvarande miljöbilpool successivt ska ersättas så att den 2014 innehåller 60% elbilar och att resterande successivt ska ersättas av elhybrider eller biogasbilar. Vid vår granskning har vi inte kunnat verifiera eller följa hur ovanstående beslut i kommunstyrelsens arbetsutskott och Tekniska nämnden implementerats och/eller återrapporterats. Enligt projektansvarig för hållbart resande har antalet timmar och antalet körda kilometer av bilar från miljöbilpoolen minskat. År 2013 kördes tjänstebilar ca km, det betalades ut bilersättning för km, bilpoolen användes ca km och flyg ca km. Kommunen har ca 330 st tjänstebilar och 220 tjänstekort hos Länstrafiken. Av kommunens tjänstebilar har antalet som går under 1000 mil per år ökat från 76 bilar till 120 bilar. Ökningen för Samhällsbyggnadskontoret är 39 bilar till 65 bilar. Antalet tjänstebilar som går under 1500 mil per år uppgår till 160 st. Nedanstående tabell visar en summering av resemönster i Umeå kommun 2013: Färdval Tjänstebilar Bilersättning privat bil Bilpool Flyg Km km km km km Antal tjänstebilar 330 st Antal tjänstekort länstrafiken 222 st Källa: Projektansvarig för hållbart resande, Umeå kommun Nedanstående tabell visar ökningen av kommunens bilar som går under 1000 mil per år: Verksamhet Antal bilar 2013 Antal bilar 2014 Samhällsbyggnad 39 st 65 st Unga 6 st 8 st Vuxna 25 st 40 st KDF 6 st 8 st Totalt 76 st 120 st Källa: Projektansvarig för hållbart resande, Umeå kommun Nedanstående tabell visar utbetald bilersättning för nyttjande av egen bil i tjänsten enligt uppgifter från projektansvarig för hållbart resande: År /07 Kr Km Källa: Projektansvarig för hållbart resande, Umeå kommun I vår granskning framkommer att de granskade nämnderna inte har en kontroll av tjänsteresor som en del av respektive kontrollplan och vi har inte identifierat någon tydlig riskbedömning avseende tjänsteresor och vad följderna kan bli om riktlinjerna för tjänsteresor inte följs. 7

9 Åtgärder Vid sammanträdet för ovanstående återrapportering presenterades ett antal förslag för högre måluppfyllelse gällande hållbart resande, bland annat ett minskat och mer miljövänligt resande och en utökad användning av modern mötesteknik samt förslag om klimatkompensation, en gemensam utökad bilpool och en ny resepolicy. Detta föreslås framöver ingå i ett åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid. I detta program ingår t.ex. intern klimatkompensation för tjänsteresor med ett klimatpålägg för bil- och flygresor. Noteras bör att detta i dagsläget är ett förslag och inte politiskt beslutat. En ny resepolicy ska, enligt föreslaget, utgöra ett styrinstrument för ett mer kostnadseffektivt, miljöanpassat och säkert resande. I denna förtydligas ansvaret till att varje chef ansvarar för att policyn följs av dennes medarbetare och att chefen ska säkerställa att alla medarbetare känner till innehållet i policyn. I förslaget följer ett antal förslag/riktlinjer på hur resor kan planeras och genomföras för att minska resandet och hur kommunen kan vara ett föredöme i trafiken. I återrapporteringen till Personalutskottet sammanfattar den projektansvarige för hållbart resande att beslut om åtgärder för hållbart resande tas i de politiska nämnderna, men att det saknas tydliga krav på genomförande och återrapportering. De tjänstemän som föredrog ovanstående återrapportering fick, av Personalutskottet, i uppdrag att presentera materialet för stadsdirektörens ledningsgrupp, vilket har genomförts. Vid tidpunkten för denna granskning har projektledaren för hållbart resande inte fått något uppdrag att ta frågorna avseende utbetalningar för användandet av privat bil vidare. Vid intervju med projektansvarige för hållbart resande framkommer att det finns förbättringsmöjligheter vad gäller beställning av kommunens leasingbilar. Enligt upphandlingsenheten förekommer det att ett antal av kommunens leasade bilar körs betydligt mindre än de, minst, mil de är beställda och betalda för. Enligt upphandlingsenheten är det ekonomiskt mest fördelaktigt med bilar som körs mellan ca till mil. Ändå förekommer beställningar och utbyte av tjänstebilar som endast körts mil. Kommunens projektansvarige för hållbart resande har tagit fram ett förslag till en kommungemensam bilpool, men detta är inte politiskt behandlat eller beslutat. I dagsläget har varje verksamhetsområde en egen bilpool. Tillsammans med kommunens projektkontor för hållbarhetsprojekt Be Green har en guide för tjänsteresor tagits fram. Den innehåller en sammanfattning av kommunens riktlinjer för tjänsteresor och hur den resande rent praktisk kan gå tillväga. Guiden har presenterats och skickats ut till samtliga av kommunens chefer. På verksamhetsnivå görs ingen kontinuerlig och återkommande kontroll av att styrdokumenten efterlevs. Informationen om gällande riktlinjer lyfts på stadsdirektörens ledningsgruppsmöten där respektive verksamhetschef har i uppdrag att föra informationen vidare till sin verksamhet. Det finns dock inget tydligt uppdrag för uppföljning eller krav på återrapportering av hur och till vilken omfattning tjänsteresor genomförs. Kommunens projektansvarige för hållbart resande har presenterat en åtgärdsplan för kommunens verksamhetschefer, men även på lägre nivå. Projektansvarige har även gett respektive verksamhetschef statistiska underlag för respektive verksamhet och vilka förbättringsområden respektive verksamhet har inom hållbart resande. Det genomförs även en årlig workshop för hållbart resande, till vilken kommunens anställda bjuds in. 8

10 4. Bedömning och rekommendationer 4.1. Revisionsfrågor Revisionsfråga 1 Görs tjänsteresor enligt de kriterier som är fastställda i de interna riktlinjerna? Svar Verksamheterna har miljötänk i deras resande, vilket bekräftas av ansvarig för uppföljning av tjänsteresor. Verksamheterna har och använder till viss del digitala lösningar som resfria möten. Resenärer bokar resor via upphandlade reseleverantörer och dessa konteras av resehandläggare och attesteras av närmsta chef. Medarbetare kan inte attestera sina egna resor. Eventuellt tillhörande reseräkning kontrolleras av reseräkningsattestanden och utanordnas av närmsta chef. Varje nämnd har en administratör som handlägger resor. Vid granskningen har vi observerat att användandet av kommunens egna tjänstebilar minskar samtidigt som utbetalning för användande av privat bil i tjänsten inte minskar. 2 Hur säkerställer kommunstyrelsen att styrdokument efterlevs? KS personalutskott ansvarar för att informera om riktlinjerna. Informationen om gällande riktlinjer lyfts i statsdirektörens ledningsgrupp och respektive verksamhetschef ska föra informationen vidare till sin verksamhet. För verksamheten finns dock inget tydligt uppdrag för uppföljning eller krav på återrapportering av hur och till vilken omfattning tjänsteresor genomförs. Informationsmaterial kopplat till riktlinjerna för tjänsteresor har skickats ut till kommunens chefer. Enligt kommunens projektkontor Be Green är det flertalet av kommunens anställda som antingen inte känner till eller vet om de följer kommunens riktlinjer Det finns inga tydliga beskrivningar för och hur godkännanden och/eller beslut för tjänsteresor ska dokumenteras. Detta undantaget utbildning och resor utanför EU, samtliga av dessa ska rapporteras till Personalutskottet. Det har genomförts workshops inom hållbara tjänsteresor, avseeda för kommunens medarbetare. 9

11 3 Genomförs en ändamålsenlig kontroll, utvärdering och uppföljning av efterlevnaden av riktlinjerna? Under hösten 2014 har Personalutskottet behandlat frågan om kontroll av efterlevnad av riktlinjerna för tjänsteresor. Kommunen har en utsedd tjänsteman som arbetar med att ta fram ett förslag på en åtgärdsplan för att uppnå en ökad måluppfyllelse avseende hållbart resande. Upphandlingsenheten kontrollerar körbeteenden för kommunens egna bilar. Detta återkopplas till respektive bilansvarig för de olika verksamheterna. Det finns inga tydliga riktlinjer för hur denna information ska användas. Tjänsteresor är inte en del av någon av de granskade nämndernas interna kontrollplaner, vilket gör att det inte finns någon systematisk/återkommande kontroll av dessa. Riktlinjerna har utvärderats och reviderats 2012 och Bedömning och rekommendationer Syftet med denna granskning var att bedöma om verksamheterna tillhörande Byggnadsnämnden, Miljö- och hälsoskyddsnämnden och Tekniska nämnden följer kommunens riktlinjer för tjänsteresor. Sammanfattningsvis bedömer vi att riktlinjerna för tjänsteresor i största mån efterlevs, detta undantaget användande av privat bil i tjänsten. Majoriteten av genomförda tjänsteresor är beställda genom de upphandlade reseleverantörerna och stickprover visar på korrekt attestering och godkännande av närmsta chef. Vi noterar dock att det inte finns några tydliga krav på hur ett godkännande av närmsta chef ska inhämtas eller dokumenteras. Detta undantaget utbildning och resor utanför EU, samtliga av dessa ska rapporteras till Personalutskottet. Vi har vid granskningen sett att användandet av kommunens egna leasade bilar minskar årligen, medan kostnaden för användande av privat bil i tjänsten inte minskar. Detta kombinerat med att de leasade bilarna är anskaffade för att användas i betydligt större utsträckning än de gör, bedömer vi inte är förenligt med ett effektivt resursutnyttjande. KSAU fattade år 2012 beslut om att effektivisera och optimera kommunens fordonspark genom att ersätta fordon som körs mindre än 1000 mil per år med mer hållbara lösningar. Tekniska nämnden har beslutat om att nuvarande miljöbilspool successivt ska ersättas av elbilar, elhybrider eller biogasbilar. Kommunstyrelsens personalutskott har beslutat att minska användandet av privata bilar i tjänsten, genom att skapa en handlingsplan. I vår granskning kan vi inte se att en sådan handlingsplan är beslutad. Utifrån våra observationer rekommenderar vi att: Kommunstyrelsen kontinuerligt bör följa upp och kontrollera att riktlinjerna för tjänsteresor tillämpas och utvärderas. 10

12 Kommunstyrelsen och Tekniska nämnden bör säkerställa att tidigare fattade beslut kopplade till tjänsteresor och hållbart resande implementeras, följs upp och efterlevs. Kommunstyrelsen och de granskade nämnderna bör, kopplat till kommunens miljömål, värdera vilka risker som finns för att dessa mål inte uppnås. Detta kopplat till tjänsteresor och hållbart resande. Kommunstyrelsen bör säkerställa att verksamheterna informeras om vilka riktlinjer som gäller. Jonas Wiberg Auktoriserad revisor Johan Lundmark Verksamhetsrevisor 11