Regeringsuppdrag om riktlinjer för samhällsekonomiska analyser vid stamnätsinvesteringar. Dialogmöte 28 november 2017

Transkript

1 Regeringsuppdrag om riktlinjer för samhällsekonomiska analyser vid stamnätsinvesteringar Dialogmöte 28 november 2017

2 Program Moderator hälsar välkommen Therése Hindman Persson Om uppdraget, bakgrund och presentation av projektet När bör Svenska kraftnät göra en samhällsekonomisk analys för investeringar i stamledningar? Elon Strömbäck Göran Morén Ei:s bedömning av samhällsekonomiska analyser Madeleine Hammerman Analysens innehåll: effekter och kvantifiering, geografisk avgränsning, nuvärdesberäkning Elon Strömbäck Alternativ till stamnätsinvesteringar Lars Ström Tid för frågor och diskussion

3 Projektorganisation Projektägare Therése Hindman Persson, Chefsekonom Projektledare Marit Widman och Elon Strömbäck Projektgrupp: Madeleine Hammerman Tillstånd och prövning Göran Morén Verksledning expert juridik Lars Ström Teknisk analys Elon Strömbäck Chefsekonomfunktionen Rådgivande grupp Therese Hindman Persson, Chefsekonom Karin Alvehag / Carl Johan Wallnerström (Teknisk analys) Roger Husblad (Rättssekretariatet) Daniel Norstedt (Konsumenträtt) Extern referensgrupp Naturvårdsverket och Trafikverket/ASEK

4 Bakgrund Ökat behov av stamnätsinvesteringar i Sverige - Föråldrat stamnät - Energiomställning (politiska mål) - Marknadsintegration inom EU (politiska mål) 1990-tal: 400 mkr/år : 4-5 mdkr/år Svenska kraftnät granskades av Riksrevisionen Bristfälliga samhällsekonomiska analyser ger bristfälligt beslutsunderlag till regering och Svenska kraftnäts styrelse vid investeringsbeslut - Bristande insyn i beslutsprocessen för Svenska kraftnäts styrelse, marknadens parter och berörda intressenter Riskerar att leda till ineffektiva investeringsbeslut och ökade nättariffer för svenska elnätskunder

5 Nuvarande process för investeringsbeslut i Svenska kraftnät Intern planering Extern process Nätutredning Teknisk förstudie och styrelsebeslut Samrådsprocess Miljökonsekvensbeskrivning Koncessionsansökan Investeringsbeslut Behov: anslutning, driftproblem eller flaskhals Nollalternativ: ex ökad mothandel eller minskad handelskapacitet Konventionella och alternativa nätåtgärder för att lösa behovet Eventuell CBA (intern bedömning) Ett eller flera alternativ går vidare till teknisk förstudie där sträckning, kostnad detaljeras Den eventuella CBA:n uppdateras Styrelsen fattar ett preliminärt investeringsbeslut för ett alternativ Länsstyrelse Enskilda som kan bli särskilt berörda I vissa fall kommuner och andra myndigheter Redovisning av eventuella alternativa platser och utformningar Redovisa konsekvenserna av nollalternativet Ei fattar beslut Regeringen fattar beslut om utlandsförbindelser samt överklaganden Styrelsebeslut Ev. ny arbetsordning för Svenska kraftnäts styrelse från 30 nov Styrelsebeslut för större projekt

6 Ei har fått i uppdrag att utreda: Vilka effekter bör inkluderas i en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning inför beslut om stamnätsinvestering och hur den geografiska avgränsningen bör se ut? Identifiera Kvantifiera Värdera Om författningsreglering är en lämplig åtgärd för att uppmuntra Svenska kraftnät att genomföra och presentera samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar i beslutsprocessen? Ska generella undantag medges från samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning? Behovet av att en fristående aktör utför samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vid stamnätinvesteringar som ett komplement till Svenska kraftnäts analyser? Om alternativa investeringar så som exempelvis energilager, produktionskapacitet, åtgärder på efterfrågesidan kan vara ett kostnadseffektivt sätt att nå samma mål? Ei ska ta tillvara på den kunskap och erfarenhet som finns hos Svenska kraftnät och Statskontoret.

7 Ei:s mål med projektet (inlämning 13 april 2018): Vad? Möjliggöra en transparent beslutsprocess för olika intressenter vid stamnätsinvesteringar. Möjliggöra samhällsekonomiskt motiverade stamnätsinvesteringar genom bättre beslutsunderlag för olika beslutsfattare. Hur? Beror på när i beslutsprocessen Svenska kraftnät ska genomföra den samhällsekonomiska analysen. Lämna förslag på riktlinjer till regeringen för hur samhällsekonomiska analyser bör vara utformade vid stamnätsinvesteringar. Implementering kan ske genom författningsändring vid tex koncessionsprövning hos Ei/regeringen, verifikation av tredje part och/eller allmänna råd.

9 Möjliga identifierade tidpunkter När styrelsen tar ett beslut om investering När riksdagen tar sitt inriktningsbeslut angående Svenska kraftnäts investeringar i budgetpropositionen När Svenska kraftnät bestämmer att göra en koncessionsansökan När Ei prövar en ansökan om koncession (regeringen om det är en utlandsförbindelse)

10 När styrelsen i Svenska kraftnät fattar beslut om en investering Styrelsens underlag vid beslut om att godkänna en investering Svårt att ha en extern granskning/beslut till styrelsebeslut om investering i stamledning. Kan rekommendera att styrelsen i sin arbetsordning bestämmer att det ska finnas en samhällsekonomisk analys inför beslut om investeringar i stamledningar, eventuellt krav på oberoende konsult som genomför analysen. Kan eventuellt införa ett krav på att det ska finnas en samhällsekonomisk analys inför ett styrelsebeslut om investeringar i stamledningar, men var ska detta införas?

11 När riksdagen beslutar om att anta budgetpropositionen I underlaget till riksdagen ska det finnas en samhällsekonomisk analys i de delar som avser inriktningsbeslutet för Svenska kraftnäts investeringar. Inriktningsbeslutet innehåller ett stort antal investeringar, ser svårigheter med att få underlag med en samhällsekonomisk analys till alla delar.

12 När ansökan om koncession lämnas in Införa ett krav på att det ska finnas ett beslut som visar att en investering i en stamledning är samhällsekonomiskt lönsam för att Ei ska pröva en ansökan om koncession. Ett sådant beslut kan fattas av Ei eller en fristående aktör. Om Ei fattar beslutet behöver det inte vara samma avdelning som prövar koncessionsansökan. Ett exempel på ett sådant beslut som redan finns är att länsstyrelsen ska fatta beslut om en ledningssträckning har betydande miljöpåverkan innan en koncessionsansökan prövas.

13 När Ei prövar en ansökan om koncession Införa ett uttryckligt krav i ellagen att koncession endast får beviljas om en stamledning är samhällsekonomisk lönsam. Ett sådant krav i ellagen kan kombineras med ett krav i elförordningen om att det till en ansökan om nätkoncession för en stamledning ska bifogas en samhällsekonomisk analys. Ett krav på att den samhällsekonomiska analysen ska utformas i enlighet med vad som närmare anges i en bilaga till förordningen.

14 Fristående aktör som gör analys Utreda behovet av att en fristående aktör utför samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vid nätinvesteringar som ett komplement till de samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar som Svenska kraftnät i dag ansvara för att utföra. Ei ska vid genomförandet tillvarata den kunskap och erfarenhet som finns hos Statskontoret.

15 Fristående aktör fortsättning: Projektgruppen bedömer att det inte är motiverat att upprätta en helt ny organisation för att enbart granska samhällsekonomiska analyser av stamnätsinvesteringar. Givet att samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning blir ett krav för att få nätkoncession kommer Ei ha en struktur för att granska och fatta beslut om analysen, och en fastslagen metod. I Norge ska Statnetts analyser kvalitetssäkras av en konsult.

17 Tillståndsprocessen Mottagning Formell prövning Remiss Materiell prövning Beslut Är ansökan komplett? 5-6 elförordningen och 6 kap. 3-6 MB Ska ansökan bifallas eller avslås? 17 FL, 2 kap. ellagen, 2-4 kap. och 5 kap. 3 MB

18 Tillståndsprövningen NÄTKONCESSION

19 Miljöbedömningen Samråd Miljökonsekvensbeskrivning Ansökan lämnas in till Ei Miljöbedömningen avslutas inom ramen för tillståndsprocessen OBS Ledningen kan prövas enligt fler regler i MB eller andra regelverk OBS

20 Tillståndsprövningen förslag 1 Samhällsekonomisk analys Samlad effektbeskrivning (Föreslagen Bilaga 1) Samråd Miljökonsekvensbeskrivning Samlad effektbedömning avslutas inom ramen för tillståndsprocessen genom att Bilaga 1 granskas mot ev. nya lagkrav Ansökan lämnas in till Ei NÄTKONCESSION Miljöbedömningen avslutas inom ramen för tillståndsprocessen

21 Tillståndsprövningen förslag 2 Samhällsekonomisk analys Samlad effektbeskrivning (Föreslagen Bilaga 1) Samråd Miljökonsekvensbeskrivning Bilaga 1 godkänns som ett krav för att få ansöka om nätkoncession Godkänd Bilaga 1 lämnas in som en del av ansökan om nätkoncession Ansökan lämnas in till Ei NÄTKONCESSION Miljöbedömningen avslutas inom ramen för tillståndsprocessen

22 Undantag från krav på samhällsekonomisk analys I regeringens skrivelse (om Riksrevisionens rapport) bedömde regeringen att det vid vissa typer av investeringar kan finnas skäl att inte utföra en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning, t.ex. vid en nyanslutning, med hänvisning till att Svenska kraftnät har anslutningsplikt. Dessutom kan det finnas skäl att investera i projekt som kan vara viktiga för att upprätthålla försörjningstryggheten men vars effekter är svåra att kvantifiera i en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning.

23 Undantag fortsättning Syftet med en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning är att bidra till goda beslutsunderlag. Projektgruppen föreslår att generella undantag från krav på samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning inte ska göras. Politiskt beslut att i vissa fall genomföra en investering trots att den är samhällsekonomiskt olönsam (driftsäkerhet och N-1 kriteriet).

25 Allmänna delar i en samhällsekonomisk analys Referensalternativ Effekter av utredningsalternativet Kvantifierbara Monetär värdering Kvalitativa (ej kvantifierbara) Förändring jämfört med referensalternativet Nuvärdesberäkning Diskonteringsränta Tidsperiod Skatter, subventioner och andra transfereringar

26 Förslag på effekter som bör inkluderas i analysen Effekt Kostnad/Nytta Kvantifiering Värdering Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter Nytta Nytta Nytta Kostnad Nytta Kostnad Kostnad

27 Effekt Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Påverkan på elsystemets leveranssäkerhet Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Systemets leveranssäkerhet / Försörjningstrygghet Tillräcklighet Säkerhet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter Energitillräcklighet Systemtillräcklighet Driftsäkerhet Balanssäkerhet Effekttillräcklighet Nättillräcklighet Värderas antigen genom: Värdet av förändrad lev. säkerhet Förändrad kostnad för att uppnå en given lev. säkerhet

28 Effekt Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Påverkan på elmarknadsnyttan Förändrad elmarknadsnytta Kvantifieras med konsument- och producentöverskott samt flaskhalsintäkt Värderas mha en elmarknadsmodell, givet fullständig konkurrens Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter Förändrad marknadsmakt Förslag: Hanteras kvalitativt (följer riktlinjerna i bl.a. CAISO och ENTSO-E)

29 Effekt Påverkan på integrationen av förnybar elproduktion ENTSO-E Minskad bortkoppling av förnybar elproduktion Möjliggöra anslutning av förnybar elproduktion Förslag på tillägg: Påverkan på värdet av förnybar elproduktion Sammanlagringseffekter över ett större geografiskt område ökar värdet på variabel elproduktion Lägre pris på elcertifikat (i teorin) Samhällets kostnad för att uppnå ett givet miljömål minskar Politiska mål: - 48 TWh ny förnybar el till 2030 i förhållande till % förnybar elproduktion 2040 Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter

30 Effekt Påverkan på nätförluster och spänningskvalitet Förändrade nätförluster Går att kvantifiera Värderas med hjälp av elmarknadsmodell Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter Förändrad spänningskvalitet Går det att kvantifiera? Vad är värdet av spänningskvalitet?

31 Effekt Påverkan på bygg-, underhåll- och reinvesteringskostnader Direkta byggkostnader (ink. byggränta), drift-, underhåll- och reinvesteringskostnader Avbrottstid under byggtiden Kostnader för temporära lösningar Kostnader för fältprojektering, samråds- och tillståndsprocesser Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter Ersättning till markägare, återställandekostnader och skyddsutgifter för att klara uppsatta krav Andra (interna) omställningskostnader Avvecklingskostnader

32 Effekt Miljöpåverkan och lokala intrångseffekter Förändring i lokala och globala luftutsläpp (CO2, NOx, SO2, kolväten, PM, etc.) Går att kvantifiera CO2, NOx och SO2 redan internaliserat (?) Förändring i lokal miljöpåverkan och lokala intrångseffekter Går att kvantifiera Utmaning att värdera Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter Förändring i elektromagnetiska fält Går att kvantifiera Delvis internaliserad i byggkostnaden genom skyddsutgifter för att klara uppsatta krav

33 Effekt Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Lokal miljöpåverkan och lokala intrångseffekter Visuell påverkan Buller Rekreationsvärden Kulturvärden Biologisk mångfald (ledningsgator bidrar till artrik miljö) Fragmentering av habitat Fåglar skadas eller dör vid kontakt med luftledningar Ianspråktagande av skogs- eller jordbruksmark Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter

34 Effekt Svårt att värdera lokal miljöpåverkan och lokala intrångseffekter De flesta värden inte prissatta på en marknad Värderas med indirekta metoder eller betalningsviljestudier En del effekter redan internaliserad i byggkostnaden genom skyddsutgifter Stor variation, svårt med schablonvärden Osäkerhet ENTSO-E, Trafikverket rekommenderar att inte värdera intrångseffekter monetärt. Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter

35 Effekt Två alternativ gällande lokal miljöpåverkan och lokala intrångseffekter: Miljöprövning krav på miljökonsekvensbeskrivning med mera gäller även fortsättningsvis Alt 1: Lokal miljöpåverkan bör i möjligaste mån kvantifieras och värderas och läggas till i samhällsekonomisk analys. Elsystemets leveranssäkerhet Elmarknadsnytta Integration av förnybar elproduktion Nätförluster Spänningskvalitet Bygg-, underhåll- & reinvesteringskostnader Miljö- och lokala intrångseffekter Alt 2: Lokal miljöpåverkan är komplicerad att kvantifiera utöver vad som redan görs. Samråd lokal miljöpåverkan och lokala intrångseffekter och miljöprövning är bättre verktyg.

36 Geografisk avgränsning Inom det nordiska samarbetet gäller principen att finansiering ska ske i proportion till den nytta som erhålls för respektive land. I uppdraget ingår även att utifrån denna princip ta fram riktlinjer för vilken geografisk avgränsning som ska användas vid de samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningarna.

38 Analys av alternativ till stamnätsinvesteringar Regeringsuppdraget map. alternativ Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det rimligt och önskvärt att ta hänsyn till potentiella alternativ till förstärkt överföringskapacitet. En analys av möjliga alternativ till förstärkt överföringskapacitet bör därför ingå i Svenska kraftnäts samhällsekonomiska lönsamhetsbedömning. Vi tolkar förstärkt överföringskapacitet som investeringar i traditionell luftledning eller markkabel.

39 Vad avses med alternativ? Regeringsuppdraget ger viss vägledning avseende alternativ Det är också viktigt att på lämpligt sätt ställa förstärkt överföringskapacitet mot alternativ, såsom energilager, produktionskapacitet, åtgärder på efterfrågesidan, etcetera. Alternativa stamnätsinvesteringar avses inte, dessa bör redan ingå i existerande alternativbedömningar. Alternativ enligt norska riktlinjer: spännings- eller temperaturuppgradering av existerande nät, åtgärder i transformatorstationer eller underliggande nät, avtal med produktion eller förbrukningssidan bör också analyseras.

40 Exempel på alternativ Ny elproduktion (central elproduktion, förnybar elproduktion eller mikroproduktion) Alternativ lokalisering av elproduktion Efterfrågeflexibilitet Energilager Flaskhalshantering i form av mothandel eller reducerad överföringskapacitet mellan elområden Alternativa teknikval i transmissionsnätet till exempel dynamic line rating. Etcetera

41 Typer av investeringar / scenarier Anslutning av anläggningar Anslutning av ny elproduktionsanläggning Anslutning av ny elförbrukningsanläggning Systemförstärkningar inom och mellan elområden Investeringar för att bibehålla eller förbättra leveranssäkerheten i kraftsystemet Marknadsintegration Interna flaskhalsar på grund av investeringar i elproduktionskapacitet inom ett begränsat geografiskt område (t ex tillståndsgivna vindkraftprojekt på Gotland) Interna flaskhalsar på grund av ökad förbrukning inom ett begränsat geografiskt område (t ex Stockholm) Flaskhalsar mellan elområden inom Sverige såväl som gränsöverskridande mellan länder

42 Frågeställningar Finns alternativ som kan ersätta, antingen helt eller delvis, överföringskapacitet på stamnätsnivå? Inom Svenska kraftnäts nätverksamhet Utanför Svenska kraftnäts nätverksamhet Konsument Producent Tredje part Alternativet ska vara tekniskt och ekonomiskt gångbart. Idag eller inom 5 10 år.

43 Konsultupphandling Syftet med uppdraget är att ta fram ett underlag som kan ligga till grund för en bedömning om det finns tekniskt och ekonomiskt genomförbara alternativ till förstärkt överföringskapacitet. Målet är att kunna använda underlaget vid framtagandet av riktlinjer för samhällsekonomiska analyser inför olika typer stamnätsinvesteringar.

44 Utmaningar med att inkludera alternativ i den samhällsekonomiska analysen Jämföra investeringar med olika livslängd Teknikutvecklingen ger lägre kostnader över tid Öppen forskningsfråga Svenska kraftnät har begränsat handlingsutrymme gällande vissa alternativ

46 Frågor och diskussion Eventuella skriftliga kommentarer och inspel skickas till: Vi vill ha era inspel senast 12 december Tack för ert deltagande!