Landstrategi. Colombia. 1 januari december 2007

Transkript

1 Landstrategi Colombia 1 januari december 2007 UD

2 Dokument III FÖRSLAG TILL LANDSTRATEGI FÖR COLOMBIA Sammanfattning 2 1. Inledning 4 2. Slutsatser från landanalysen Inledning Fattigdom Fred Demokratisk utveckling Rättsstaten och statens legitimitet Narkotikahantering Sveriges roll i Colombia Andra givare 7 3. Slutsatser från resultatanalysen för Colombias utvecklingspolitik 9 5. Generella överväganden Hållbar fred Faser i fredsprocessen Samspel och dialog Riskanalys Mål för utvecklingssamarbetet Samarbetsområden Humanitära insatser och konfliktförebyggande 13 Stärka parternas övertygelse om nödvändigheten av en förhandlingslösning Vidga kretsen av aktörer i fredsprocessen Begränsa narkotikan som bränsle till konflikten 7.2 Demokratisk samhällsstyrning och MR 14 Ökad respekt för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt Stärka rättsstaten och främja en demokratisk kultur samt god samhällsstyrning 7.3 Avgränsningar Dialogfrågor Samarbetsformer och aktörer Finansiell planering och uppföljning Administrativa resurser 17 Annex III:1 Landanalys Colombia och Annex III:2 Resultatredovisning och analys Colombia (se eller 1

3 LANDSTRATEGI FÖR COLOMBIA SAMMANFATTNING Landanalysen visar att den eskalerande interna väpnade konflikten i Colombia utgör ett allvarligt övergripande utvecklingshinder för Colombia. Den ojämna fördelningen av politisk och ekonomisk makt, den ökande fattigdomen, de svaga demokratiska institutionerna, den utbredda straffriheten, brotten mot mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, den ojämlika jordfördelningen, samt narkotikahanteringen är utvecklingshinder, som är kopplade till och förstärker varandra. Dessa måste åtgärdas för att möjliggöra en långsiktig och hållbar fredlig utveckling i Colombia och en regional stabilitet. Den interna väpnade konflikten kan utvecklas på olika sätt under strategiperioden. Konflikten kan förvärras, men det är också möjligt att reguljära fredsförhandlingar med de väpnade grupperna FARC 1 och ELN 2 inleds och avancerar. Oberoende av om fredsförhandlingar pågår eller ej mellan parterna, kan övriga aktörer i samhället arbeta vidare för en långsiktig fredsprocess. Resultatanalysen visar att verksamheten under perioden alltmer har inriktats på fredsfrämjande åtgärder, vilket bland annat inneburit en satsning på att skapa dialogtillfällen, men också inkluderat stärkande av rättsstaten och det civila samhället, främjande av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, samt arbete för jämställdhet mellan könen. Den svenska samordningen mellan Sida, UD och övriga svenska aktörer inom utvecklingssamarbetet har gett Sverige möjligheter att påverka olika nivåer och beslutsfattare i det colombianska samhället i riktning mot en fredlig lösning av konflikten. Sverige har valt att framför allt arbeta genom FN-systemet, enskilda organisationer och kyrkan, samt i enstaka fall med statliga organ som står oberoende gentemot den colombianska regeringen. Samhällets medvetenhet om demokratiproblemen och övergreppen mot de mänskliga rättigheterna har ökat. Ändå kvarstår grundproblemen, vilket utgör en särskild utmaning för utvecklingssamarbetet. En stor del av det svenska stödet har gått till det civila samhället. De colombianska organisationernas mognadsprocess och förbättrade samordning har gett dem ny legitimitet och inflytande. Svenska organisationers ökade närvaro har bidragit till att bredda kontaktytorna och därmed skapa fler ingångar i skeenden som är viktiga i en process för varaktig fred. 1 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia 2 Ejercito de Liberación Nacional 2

4 Landets utvecklingspolitik var oklar när denna strategi skrevs. När den nya regeringen tillträdde i augusti 2002, bad president Alvaro Uribe FNs generalsekreterare om hjälp för att få igång fredsförhandlingar med FARC. Från den avgående regeringen Pastrana övertogs fredsprocessen med ELN och fredstrevare inleddes. Uribe deklarerade att regeringens politik å ena sidan skulle inriktas på säkerhet för medborgarna genom ökad statlig närvaro, samt stärkt armé och polismakt. Å andra sidan skulle statsapparaten skäras ned, produktion och export stimuleras, samt sociala investeringar inom utbildning och hälsovård genomföras. Den nytillträdda regeringen markerade ett tydligt intresse av ett gott samarbetsklimat med det internationella samfundet. Generella överväganden: Colombia befinner sig i en humanitär kris, med återverkningar på stabiliteten i hela regionen. En politisk lösning av den väpnade konflikten framstår som den i princip enda möjligheten att skapa hållbar fred. Narkotikaproblematiken har alltmer vävts samman med den väpnade konflikten. Insikten har växt i Colombia om behovet av det internationella samfundets stöd, samtidigt som alltfler nationella aktörer hävdar sin rätt att delta i fredsprocessen. Därmed finns en bas för en fredlig utveckling. Det svenska utvecklingssamarbetet relateras till de olika faserna i fredsprocessen. Även fortsättningsvis bör arbetet i Colombia ske i ett samspel mellan UD, Sida och övriga svenska samarbetsparter. FN-organen och det civila samhället är viktiga aktörer i en förnyad fredsprocess. Strategins övergripande mål är att höja de fattiga folkens levnadsnivå, med ekonomisk och social utjämning samt demokratisk utveckling som särskilt relevanta delmål. 3 Målet för verksamheten är en förankrad fredsprocess, som möjliggör att konfliktorsaker angrips och att hållbar fred skapas. Följande samarbetsområden förväntas bidra till att ovan angivna mål uppnås: Humanitära insatser och konfliktförebyggande 1) Att stärka parternas övertygelse om nödvändigheten av en förhandlingslösning 2) Att vidga kretsen av aktörer med engagemang i fredsprocessen 3 Det mångdimensionella fattigdomsbegreppet är utgångspunkten så som det definieras i OECD/DAC Guidelines on Poverty Reduction, 2001 (fri översättning): Fattigdomen är mångdimensionell till sin karaktär. Fattigdom kännetecknas av människors utestängning från en rimlig social levnadsstandard, och den innefattar en rad olika berövanden. Fattigdomens dimensioner täcker in olika aspekter av människors möjligheter: ekonomiska (inkomst, uppehälle, anständigt arbete), sociala (hälsa, utbildning), politiska (självbestämmande-makt, rättigheter, röst), socio-kulturella (status, värdighet) och skyddsrelaterade (trygghet, risk, utsatthet). Integreringen av jämställdhetssträvanden är grundläggande för att minska fattigdomen i alla dess dimensioner. Att upprätthålla en naturresursbas är grundläggande för att fattigdomsminskningen ska vara hållbar. 3

5 3) Att begränsa narkotikahanteringen och tillgången till lätta vapen som bränsle till konflikten Demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter 1) Ökad respekt för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, som ett steg på vägen mot varaktig fred 2) Stärka rättsstaten och främja en demokratisk kultur samt god samhällsstyrning, som ett led i arbetet för försoning Kanaler för det svenska utvecklingssamarbetet är svenska samarbetsparter (enskilda organisationer, arbetsmarknadens parter, myndigheter, med flera), FN-systemet, internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker (framför allt Interamerikanska Utvecklingsbanken och Världsbanken), Europeiska Kommissionen, inhemska strategiska institutioner (t ex Ombudsmannaämbetet och massmedia). Genom samarbetet inom EU och FN, samt med utvecklingsbankerna, kan det svenska biståndet förstärkas och få större genomslag. 1. INLEDNING Föreliggande strategiförslag är huvudsakligen utarbetat på Sveriges ambassad i Bogotá, där också samråd skett med den colombianska biståndsmyndigheten, och med samtliga svenska aktörer inom utvecklingssamarbetet. I samband med ett internationellt seminarium Bygga fred i Colombia presenterades ett utkast till strategin för representanter för både den förra och den nuvarande regeringen, en grupp colombianska akademiker och enskilda organisationer. I Sverige har samråd skett med olika berörda avdelningar på Sida och med externa intressenter. Ett preliminärt förslag till strategi var ute på en bred remissrunda under månaderna juli och augusti Mot bakgrund av förändringar i omvärlden bör en viss flexibilitet bibehållas för att under strategiperioden anpassa samarbetet till nya förhållanden och riktlinjer. En proposition om en ny svensk politik för global utveckling kommer att presenteras våren 2003 och kan komma att påverka det framtida utvecklingssamarbetet med Sydamerika och Colombia. 2. SLUTSATSER FRÅN LANDANALYSEN 2.1 Inledning Landanalysen har sökt definiera de övergripande utvecklingshindren för Colombia. Sveriges engagemang i Colombia är inriktat på en fredlig utveckling, eftersom analysen pekar på nödvändigheten av en långsiktig fredlig och demokratisk utveckling med respekt för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt. Osäkerhetsfaktorerna vad framtiden är många. Den nya regeringens agerande blir avgörande för utvecklingen av konflikten. Under den militära upptrappning som pågick när denna strategi färdigställdes, pågick även förberedelser för fredsförhandlingar. Också i en situation utan formella 4

6 förhandlingar är ett långsiktigt fredsbyggande arbete viktigt för att skapa förutsättningar för kommande förhandlingar och fredsöverenskommelser. 2.2 Fattigdom och fördelning Inkomstfördelningen är synnerligen ojämn och 33 miljoner av landets befolkning på 43 miljoner lever i fattigdom, med inkomster på mindre än två USD/dag. Nio procent av befolkningen lever i extrem fattigdom, med mindre än en USD/dag. En liten grupp kontrollerar den ekonomiska och politiska makten. De rikaste tio procenten av befolkningen har sextio gånger så stora inkomster som de fattigaste tio procenten. En avgrund skiljer dem som lever med tillgång till högklassig utbildning, hälsovård, infrastruktur, bostäder, framtidsmöjligheter och relativ säkerhet, från dem som lever i fattigdom. Den grupp av befolkningen som drivits på flykt av konflikten, tillhör de mest utsatta vad gäller tillgång till livsmedel, vatten och sanitet. Ojämlikheten utgör grogrunden för fortsatta konflikter och spänningar i landet. För att uppnå en hållbar fred och en politiskt stabil utveckling krävs en mer jämlik fördelning av den ekonomiska och politiska makten, med lika möjligheter för kvinnor och män, ökad decentralisering, samt respekt för fattiga människors rättigheter. 2.3 Fred Den interna väpnade konflikten i Colombia utgör ett allvarligt övergripande utvecklingshinder för Colombia. De svaga demokratiska institutionerna, den utbredda straffriheten, brotten mot mänskliga rättigheter och internationell rätt, koncentration av jordägande, narkotikahanteringen, den ojämna fördelningen av politisk och ekonomisk makt samt den ökande fattigdomen är utvecklingshinder som är relaterade till och förstärker varandra och måste åtgärdas för att kunna uppnå en långsiktig fredlig utveckling. Under de närmaste fem åren kan följande skeenden bli aktuella: 1. En ytterligare eskalering av den interna väpnade konflikten, innebärande förvärrat och alltmer utbrett krig. Inget närmande mellan regeringen och de tre illegala väpnade grupperna. 2. Fortsatt konflikt, men en fredsförhandlingsprocess påbörjas. Humanitära delavtal, i syfte att minska krigets effekter på civilbefolkningen, diskuteras mellan parterna, antingen i hela landet eller inom vissa regioner. 3. En reguljär fredsprocess kommer igång. Fredsförhandlingar leder till delavtal och demobilisering av de illegala väpnade grupperna. Ovanstående tre olika scenarier försöker beskriva olika processer från öppen krigföring mot en fredlig lösning. Allt tyder på att det första scenariet kommer att dominera under den inledande perioden av denna strategi. Åtminstone teoretiskt skulle en militär seger kunna framstå som möjlig för någon av parterna, även om en sådan inte skulle kunna leda till en hållbar fred. Den omfattande tillgången på - och handel med - lätta vapen, bidrar tillsammans med vapen- och våldskulturen till konfliktens förlängning. Det finns därför goda 5

7 skäl att i framtiden stödja en nationell och regional process som försöker hantera de problem som uppkommer ur den destabiliserande ansamlingen av lätta vapen. En bred uppslutning för fred i samhället är nödvändig. Kvinnors aktiva deltagande för en fredlig lösning av konflikten är av vikt för skapandet av en hållbar fred. Statens respekt för mänskliga rättigheter måste förstärkas, liksom respekten för internationell humanitär rätt hos alla stridande parter. Återanpassning i samhället av de illegala väpnade grupperna, efter en period av demobilisering och försoning på lokal och central nivå, är en förutsättning för att fortsatta konflikter ska kunna undvikas och en hållbar utveckling ska kunna komma till stånd. 2.4 Demokratisk utveckling De svaga demokratiska institutionerna, den starka centraliseringen av makten, det begränsade folkliga deltagandet samt kvinnors, pojkars och flickors begränsade möjligheter och deltagande, utgör ytterligare hinder för utveckling och varaktig fred. Konsolidering av demokratin på lokal och central nivå är en förutsättning för utvecklingen i landet. Medborgarnas insyn och inflytande i den offentliga förvaltningen är ett sätt att stärka demokratin och samtidigt motarbeta korruptionen. En ökad decentralisering och ökad närvaro av de statliga institutionerna, som polis och rättsväsende, på lokal nivå är nödvändig. Det civila samhället har en viktig roll, bland annat som pådrivare i demokratiseringsprocessen och för att främja såväl medborgerliga och politiska, som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De fattigas möjligheter till påverkan och inflytande måste ökas. Respekt för mänskliga rättigheter måste eftersträvas för att fred ska kunna åstadkommas. Kvinnor och män måste få samma möjligheter till makt och inflytande. 2.5 Rättsstaten och statens legitimitet Staten har under lång tid inte kunnat garantera den enskilda medborgarens säkerhet. Polis och rättsväsende kan knappast längre utöva sina grundläggande uppdrag på grund av den eskalerande väpnade konflikten och den ökande brottsligheten, framför allt narkotikahanteringen. Straffriheten är alarmerande. Orsakerna till straffriheten är komplex. Låga löner och bristande motivation hos poliser, åklagare och domare kan vara en del av orsakerna. Politisk ovilja och rädsla för repressalier vid ingripande mot maktgrupper i samhället är andra orsaker. Korruptionen är allmänt förekommande och är ytterligare en anledning till den utbredda staffriheten. Medborgarna måste få tilltro till sina demokratiska institutioner såsom regering, förvaltning, rättsväsende, parlament, partiväsende, valapparat samt polis och militär. Straffriheten måste aktivt åtgärdas med effektiva program för rättsstatens uppbyggnad. Modernisering, decentralisering och effektivisering av statsapparaten, samt medborgarinsyn i statens funktioner, är nödvändiga 6

8 åtgärder för att motarbeta korruption, säkerställa statens legitimitet, och skapa förutsättningar för fred och säkerhet. 2.6 Narkotikahantering Såväl FARC och paramilitären AUC 4, finansierar stora delar av sin verksamhet - bland annat inköp av vapen och ammunition - med narkotikaförsäljning, medan ELN gör det i mindre omfattning. Narkotikahanteringen underhåller därmed konflikten, bidrar till dess eskalering och minskar incitamenten för en förhandlingslösning. Konflikten, å sin sida, bidrar med att skapa gynnsamma förutsättningar för illegal verksamhet, som narkotikaodling och försäljning. Både narkotikaodling och narkotikabekämpning utnyttjar kemikalier som är skadliga för miljön, men den största skadan åstadkommer den avskogning som odlingarna fört med sig. En adekvat bekämpning av narkotikan skulle underlätta en fredlig lösning av den väpnade konflikten och en sådan lösning är i sin tur en av de främsta metoderna att bekämpa narkotikan. Colombias strategi för att bekämpa narkotikahanteringen måste undvika att bestraffa småproducenterna, och istället utformas som en långsiktig politik, som bygger på hållbara alternativ. Beredskap bör finnas att ta in frågan i fredsförhandlingarna. 2.7 Sveriges roll i Colombia Sverige har haft utvecklingssamarbete i Colombia sedan i början av 70-talet och med åren vunnit kunskap och förtroende inom olika sektorer av det colombianska samhället. Under 90-talet förvärrades MR-situationen, samtidigt som statliga och enskilda MR-institutioner professionaliserades, vilket gjorde att flera svenska aktörer, däribland Sida, höjde sin profil i landet. Kring sekelskiftet ökade antalet utsända biståndssvenskar betydligt. I takt med att den interna konflikten i Colombia fått allt större regionala återverkningar, har det blivit alltmer uppenbart att konflikten inte enbart innebär en mänsklig humanitär katastrof för landets civilbefolkning, utan också en destabiliserande faktor i regionen. Sverige har, i ett samarbete mellan diplomatin, utvecklingssamarbetet och det civila samhället, försökt tillämpa erfarenheter från fredsprocesserna i Centralamerika. Det har bland annat inneburit insatser för att stärka parternas övertygelse om behovet av en förhandlingslösning, för att involvera fler aktörer i en fredsprocess och för att skapa dialogtillfällen mellan parterna. Det har betytt att respekten för de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten lyfts fram med särskilt eftertryck. Det innebär också beredskap att på olika sätt stödja kommande överenskommelser. 2.8 Andra givare 4 Autodefensas Unidas de Colombia 7

9 Med de 260 MUSD som under tre år destinerades till rättsväsendet, mänskliga rättigheter och sociala program inom ramen för Plan Colombia 5, var USA den största biståndsgivaren i Colombia. EU-kommissionen och EUs medlemsstater anslog 105 Meuros till fredsprocessen i Colombia för perioden Mest aktiva på områdena konflikthantering, mänskliga rättigheter, jämställdhet och internflyktingar var Sverige (6 Meuros/år), Spanien (5,5), Holland (5,2), Tyskland (4) och Storbritannien (1,5). Bland övriga länder, med ungefär samma omfattning på stödet till fredsprocessen, kan nämnas Canada, Norge och Schweiz. Det internationella samfundets utvecklingsinsatser och stöd till fredsfrämjande åtgärder befinner sig sammantaget på en låg nivå. Det offentliga utvecklingssamarbetet med Colombia uppgick 1998 till 0,2 % av BNP, att jämföras med Bolivias 7,5 %. IDB lånade Colombia 800 MUSD på marknadsmässiga villkor under budgetåret Cirka hälften av detta belopp gick till den sociala sektorn och fattigdomsbekämpning. Den andra hälften av lånet var avsedd för effektivisering av statsapparaten. Världsbankens stöd inriktades på fattigdomsbekämpning, social utveckling och hållbar utveckling. 3. SLUTSATSER FRÅN RESULTATANALYSEN FÖR Utvecklingssamarbetet med Colombia , msek Samarbetspart Insatser Latinamerikaanslaget Övriga anslag Civila samhället Mänskliga rättigheter Folkligt deltagande Fredsnätverk 85,5 UNHCR, UNHCHR, FNs särsk.rådgivare UNDCP Mänskliga rättigheter Internflyktingar, fred, Narkotika 28,5 36,9 Intern. Rödakorskommittén, ICRC Ombudsmannen, försoningskommission, Åklagarämbetet Humanitär rätt, internflyktingar mm 50,9 Seminarier, dialog, fredsprocess 12,9 Mänskliga rättigheter, fredsprocess 8,4 Övrigt med relevans för fredsprocessen 33,1 Sv. enskilda org. Folkrörelseanslaget 36,0 5 Se avsnitt 6. i landanalysen 8

10 Internationella kurser 15,8 Totalt: 308,0 168,4 139,6 Utvecklingssamarbetet har under perioden alltmer inriktats på fredsfrämjande insatser, vilket bland annat inneburit en satsning på att skapa dialogtillfällen, men också inkluderat stärkande av rättsstaten och det civila samhället, främjande av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, samt arbete för jämställdhet mellan könen. Den svenska samordningen mellan Sida, UD och övriga svenska aktörer har gett möjligheter att påverka olika nivåer i det colombianska samhället, i riktning mot en fredlig lösning av konflikten. Det är mycket tack vare denna samordning som Sverige kunnat få en roll i policydialogen och i fredsprocessen. Sverige har valt att arbeta genom FN-systemet, svenska enskilda organisationer med colombianska motparter, kyrkan, samt i enstaka fall med statliga organ som står oberoende gentemot den colombianska regeringen. Genom valet av samarbetspartners har Sverige kunnat utnyttja biståndsresurserna effektivt och med en begränsad egen administrativ insats. Dessutom har risken för korruption i utvecklingssamarbetet minimerats. Sveriges framhävande av FN som aktör i fredsprocessen har motsvarats av resurstilldelningen - närmare en tredjedel av det samlade svenska stödet kanaliseras genom FN-systemet. FNs utökade närvaro medför, som tidigare sagts, att det finns en potential för en starkare roll för FN i Colombia. Sverige har bidragit till arbetet för mänskliga rättigheter, decentralisering, folkligt deltagande och insyn i beslutsfattande genom stöd till ombudsmannaämbetet, FNs högkommissarie för mänskliga rättigheter, UNHCHR, och enskilda MRorganisationer. Medvetenheten om demokratiproblemen och övergreppen mot de mänskliga rättigheterna har ökat. Ändå kvarstår grundproblemen, vilket utgör en särskild utmaning för utvecklingssamarbetet. Cirka en tredjedel av det svenska stödet har gått genom svenska enskilda organisationer till det colombianska civila samhället, för arbete med mänskliga rättigheter, folkligt deltagande och fredsnätverk. De colombianska organisationernas mognadsprocess och förbättrade samordning har gett dem ny legitimitet och inflytande. Svenska organisationers ökade närvaro har bidragit till att bredda kontaktytorna och därmed skapa fler ingångar i skeenden som är viktiga i en process för varaktig fred. Ytterligare en viktig svensk samarbetspartner i Colombia har varit den Internationella Rödakorskommittén, ICRC, som kanaliserar ungefär 15 procent av det totala svenska biståndet. Med sin centrala roll för att underlätta förhandlingar och för att främja respekten för den internationella humanitära rätten är ICRC en nyckelaktör, trots sin traditionellt låga profil. 4. COLOMBIAS UTVECKLINGSPOLITIK 9

11 I augusti 2002 installerades en ny regering under president Alvaro Uribe. Då hade de avbrutna fredsförhandlingarna mellan den tidigare regeringen Pastrana och FARC i februari samma år inneburit en period med ökad militär konfrontation. Uribe deklarerade att regeringens politik skulle inriktas på säkerhet för medborgarna, genom ökad statlig närvaro och genom stärkt armé och polismakt. En särskild krigsskatt skulle tas ut av företagare och höginkomsttagare. Undantagslagar skulle ge ökade befogenheter till armén och polisen i kampen med de väpnade illegala grupperna. En ny bondemilis och ett nät av informatörer skulle byggas upp. En omfattande omstrukturering av statsapparaten och den offentliga sektorn föreslogs av den nya regeringen. Ekonomisk utveckling skulle främjas genom ökad export och ökad produktion. Sociala investeringar till främst utbildning och hälsovård planerades. Arbetslösheten skulle minskas genom satsningar på nya arbetstillfällen. Både den sydamerikanska depressionen och interna faktorer tydde emellertid på en mycket långsam återhämtning av ekonomin i Colombia. Budgetunderskottet var större än väntat, med cirka 4 procent av BNP. De utländska investeringarna minskade med 15 procent mellan 2001 och 2002, och exporten har reducerats med liknande siffror. När denna strategi skrivs är en rimlig bedömning att strategiperiodens första år kommer att präglas av ökat våld och konfrontation. Riskerna är stora att den humanitära situationen förvärras och övergreppen mot de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt ökar. Planerna på reformering av staten kan försvåras av den opposition som formerats. Det besvärliga ekonomiska läget i landet bedöms begränsa utvecklingsmöjligheterna och förutsättningarna att genomföra nödvändiga sociala investeringar. Colombias utrikesministerium har signalerat intresse för utvecklingssamarbete inom områdena bostäder och infrastruktur, utbildning och kultur, sysselsättning och småföretagande, ersättningsgrödor till narkotika, skogsplantering, samt mänskliga rättigheter. Redan före tillträdandet hade regeringen etablerat kontakter med IMF och de multilaterala utvecklingsbankerna för att försäkra sig om ett gott samarbetsklimat. President Uribe vände sig också tidigt till FNs generalsekreterare för att be om hjälp att få igång fredsförhandlingar med FARC. Fredstrevare med ELN inleddes. Det är emellertid svårt att göra en prognos över utvecklingspolitiken i Colombia under de kommande fem åren. Frågan är i vilken mån kampen mot de illegala väpnade grupperna och narkotikan låter sig kombineras med utvecklingsambitionerna, och vad som händer med respekten för mänskliga rättigheter om den väpnade konflikten förvärras. 5. GENERELLA ÖVERVÄGANDEN 5.1 Hållbar fred 10

12 Landanalysen visar att Colombia befinner sig i en humanitär kris med återverkningar på stabiliteten i regionen. För landets fortsatta utveckling är en förhandlingslösning nödvändig, och i princip den enda möjligheten att få slut på konflikten. Narkotikaproblematiken har alltmer vävts samman med konflikten. Insikten i Colombia växer snabbt om att det internationella samfundets stöd är nödvändigt, samtidigt som alltfler nationella aktörer hävdar sin rätt att delta i fredsprocessen. Därmed finns en bas för en fredlig utveckling. Sverige kan i detta sammanhang bidra med erfarenheter från tidigare förhandlingsprocess med FARC och från fredsprocesserna i Centralamerika. Det svenska engagemanget för Colombia spänner från de politiska instanserna, över kyrkorna, näringslivet och facket till de enskilda organisationerna. I Colombia har Sverige byggt upp en närvaro och ett kontaktnät på alla nivåer, som ger legitimitet och handlingsutrymme i de föränderliga skeendena. 5.2 Faser i fredsprocessen Det svenska utvecklingssamarbetet i Colombia relateras till olika tänkta faser i en fredsprocess, vilket kan illustreras på följande sätt: Fas 1 Fortsatt väpnad konflikt Fas 2 Förhandlingar inleds Fas 3 Fredsavtal skrivs under och börjar genomföras Mål: vision om förhandlingslösning, upprätta fredsagenda, definiera förhandlingsformat, vidga aktörskretsen, öka respekten för MR, skydda internflyktingar Mål: facilitatorrollen, delavtal om MR och IHR, verifiering av framsteg, förslag till politiska instrument, stärka parternas säkerhet Mål: genomförande av fredsavtalet, oberoende internationell verifiering, försoningsarbete Insatser: incitament till förhandlingar, dialogskapande, mötesplatser, stöd till civila samhället och folkligt deltagande, utarbetande av mekanismer till agendan, stöd till MR och internflykt-ingar Insatser: incitament till förhandlingar, dialogskapande, mötesplatser, stöd till FN som medlare, expertis på MR och IHR, rekrytering av observatörer, stöd till civila samhället och andra aktörer, villkora stöd till fredsavtal, stöd till MR och internflyktingar Insatser: stöd till genomförande av avtal, avväpning, demobilisering och reintegrering av soldater, sanningskommission, stöd till civila samhället och andra aktörer Ovanstående är ett försök att på ett övergripande plan illustrera en möjlig utveckling från öppet krig till en förhandlingslösning. Faserna ska i själva verket ses som delar av flera processer. Ett fredsavtal med ELN kan, till exempel, 11

13 komma att slutas långt före ett avtal med FARC. Det kan också bli tal om regionala fredsprocesser, eller olika typer av delavtal. Några insatser, t ex främjandet av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, är aktuella oavsett vilken fas fredsprocessen befinner sig i. Vissa insatser kan genomföras under konflikt och avser att stimulera och ge incitament till en förhandlingsprocess. Andra är särskilt tillämpliga just i förhandlingsprocessen. En tredje kategori insatser förutsätter fredsavtal för att kunna verkställas. Bedömningen av vilka insatser som är lämpliga i ett visst skede, måste göras mot bakgrund av den aktuella situationen. 5.3 Samspel och dialog Resultatanalysen pekar på att arbetet i Colombia även fortsättningsvis bör ske i ett samspel mellan diplomati och utvecklingssamarbete, mellan UD, Sida och de övriga svenska aktörerna. Det är viktigt att kunna identifiera processer som är positiva, katalytiska och möjliga att stödja ekonomiskt eller genom dialog i samverkan med andra givare. I detta sammanhang bör poängteras att regeringens initiativkraft inte alltid är synonymt med ett bredare nationellt ägarskap. Colombianskt ägarskap och deltagande på alla nivåer är en av de viktigaste förutsättningarna för en process mot en varaktig fred. FN-systemet och det civila samhället är viktiga aktörer i en förnyad fredsprocess. I enstaka fall kan statliga organ som är oberoende av den colombianska regeringen ges stöd. Fortsatt svensk närvaro med många kontaktytor ökar förutsättningarna för policydialog och möjligheterna för utvecklingssamarbetet att ligga i fas med fredsprocessen. 5.4 Riskanalys Osäkerheten är stor om vilken utveckling Colombia går till mötes. Det är oklart om Uribe-regeringens politik, med auktoritära drag parat med freds- och utvecklingssträvanden, på sikt kan medföra en fredlig utveckling. Möjligheterna att bedriva ett fredsbyggande arbete kan komma att begränsas av en situation där fredsviljan hos de inblandade parterna minskar. Även en drastisk försämring av ekonomin kan påverka möjligheterna att genomföra utvecklingssamarbetet. Också i en situation då formella förhandlingar inte pågår, är det viktigt att bedriva en verksamhet för att skapa förutsättningar för dialog, förhandlingar och fredsöverenskommelser. En förstärkt samordning med regeringen och med andra aktörer inom det internationella samfundet blir av särskild vikt för att kunna analysera vad olika skeenden betyder för utvecklingssamarbetet och vilka åtgärder som behöver vidtas för att minska riskerna. Inom EU pågår ett arbete för att öka säkerheten i fält, framför allt genom bättre kommunikationsmöjligheter och ökad synlighet, så att EU-ländernas biståndsarbetare lätt ska kunna identifieras. 12

14 Utvecklingssamarbetet kan vid en radikal försämring av läget komma att försvåras, så att en nedskärning blir nödvändig. I värsta fall måste internationell personal lämna Colombia, vilket skulle få drastiska följder för samarbetet. 6. MÅL FÖR UTVECKLINGSSAMARBETET Det övergripande målet för utvecklingssamarbetet i Sydamerika är att höja de fattiga folkens levnadsnivå, vilket förutsätter ekonomisk tillväxt, social utjämning och fredlig samexistens. Av de biståndspolitiska målen bedöms delmålen ekonomisk och social utjämning samt demokratisk utveckling ha särskild relevans. Målet för utvecklingssamarbetet med Colombia är en förankrad fredsprocess, som möjliggör att konfliktorsaker angrips och att hållbar fred skapas. Land- och resultatanalyserna pekar på nödvändigheter att anpassa biståndet till fredsprocessens olika faser. För att uppnå målet koncentreras det svenska utvecklingssamarbetet till nedanstående tematiska områden inom verksamhetsgrenarna Humanitära insatser och konfliktförebyggande samt Demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter. 6 Stödet utgörs av finansiellt och tekniskt samarbete, med policydialogen som en integrerad del. 7. SAMARBETSOMRÅDEN 7.1 Humanitära insatser och konfliktförebyggande Mål: att stärka parternas övertygelse om nödvändigheten av en förhandlingslösning. Det kan ske genom att bidra till att -Skapa mötesplatser Plattformar för dialog och konfliktlösning. Utveckla fredskultur på lokal, regional och nationell nivå. -Ge incitament för förhandlingslösningar Regionala modeller för integrerad, fredlig och jämlik utveckling. Stärka FNsystemets roll i fredsprocessen. -Skapa förutsättningar för att genomföra avtal Underlätta observation, verifiering och demobilisering. Underlätta återanpassning i samhället efter demobilisering. Möjliggöra att avtal realiseras Mål: att vidga kretsen av aktörer med engagemang i fredsprocessen. Det kan ske genom att bidra till att -Främja jämställdhet i den fredsbyggande verksamheten 6 Genom att utvecklingssamarbetet redovisas per verksamhetsgren underlättas framtida ekonomisk och statistisk uppföljning 13

15 Insatser som främjar kvinnors deltagande och inflytande i fredsprocessen. -Stärka det civila samhället och det folkliga deltagandet Insatser för att främja deltagande av utsatta grupper, för att stärka organisationer för urbefolkningar och internflyktingar, samt organisationer som arbetar med fattigdoms- och rättighetsperspektiven. -Ge skydd och stöd till internflyktingar Förebygga internflykt. Regionala flyktinginsatser Mål: att begränsa narkotikahanteringen som bränsle till konflikten. Det kan ske genom att bidra till att -Utveckla modeller för fredslaboratorier Regionala utvecklingsprogram med manuell utrotning av kokaodling, alternativ uthållig produktion, samt konflikthantering. -Motverka förekomsten av lätta vapen Nationella och regionala insatser. 7.2 Demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter Mål: ökad respekt för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, som ett steg på vägen mot varaktig fred. Det kan ske genom att bidra till att -Sprida kunskap om mänskliga rättigheter Insatser som stödjer utbildning, observation, dokumentation, kommunikation, uppföljning och tillämpning av mänskliga rättigheter, såväl medborgerliga och politiska, som ekonomiska, sociala och kulturella, inklusive barns rättigheter, och internationell humanitär rätt (hos parterna, NGOs, opinionsbildare, media etc). -Stärka de statliga institutionernas kapacitet att förebygga, undersöka, tillämpa och lagföra brott mot mänskliga rättigheter, barns rättigheter och internationell humanitär rätt. Utbildning i mänskliga rättigheter riktade till verksamma inom rättsväsendet och andra statliga institutioner, tex armén och polisen. -Främja kvinnors rättigheter. Organisationsstöd, utbildning, dokumentation. -Främja ursprungsbefolkningens och afrocolombianernas rättigheter Organisationsstöd, utbildning, dokumentation Mål: att stärka rättsstaten och främja en demokratisk kultur samt god samhällsstyrning, som ett led i arbetet för försoning. Det kan ske genom att bidra till att 14

16 -Motarbeta korruption och straffrihet. -Främja institutions- och kompetensutveckling God samhällsstyrning inom statliga institutioner. -Genomföra säkerhetssektorreform Kan övervägas vid eventuellt fredsavtal. 7.3 Avgränsningar Inom vissa av det svenska utvecklingssamarbetets stödformer öronmärks inte resurserna landvis, men kommer ändå i slutändan ansträngningarna i det enskilda landet till godo. Problem- och behovsanalyserna görs på global eller tematisk nivå och val av land eller region görs enligt särskilda beslutsprocedurer. Det gäller bland annat för Sidas stöd via ramanslag till enskilda organisationer, internationella kurser, ej öronmärkt finansiering till FN-systemet (däribland för narkotikabekämpning via UNODCCP), Sveriges bidrag till Europeiska Kommissionens utvecklingssamarbetet, generella stöd genom andra multilaterala organisationer (t ex utvecklingsbankerna), samt skuldlättnader via HIPC. Hit räknas också det humanitära anslaget. Dessa samarbeten utgör en viktig del av Sveriges totala utvecklingssamarbete i Colombia, trots att de inte tillfullo kan styras av strategin för landet. Former för bättre samordning mellan dessa olika stöd och strategin för Colombia bör eftersträvas, så att samstämmighet präglar det svenska utvecklingssamarbetet. 8. Dialogfrågor Sida och UD förutses även fortsättningsvis ha ett nära samspel i dialogfrågorna med Colombia. Dialog förs med aktörer i Colombia, såsom regeringen, den politiska oppositionen, företrädare för det civila samhället, men också med FNsystemet, EU, multilaterala utvecklingsbanker och andra internationella organisationer. Tillsammans med UD kommer Sida att se över hur samarbetet med den Interamerikanska utvecklingsbanken (IDB) i Latinamerika, kan förbättras. Sidas handlingsplan för arbetet inom EGs utvecklingssamarbete med Latinamerika prioriterar bland andra länder Colombia. Sverige bör verka för att öka FN-systemets närvaro och roll i den fredsbyggande verksamheten och FNsamordning. En utarbetad kommunikationsstrategi utgör ett viktigt bidrag till dialogen. Utgångspunkt för dialogen är att den genomsyras av ett fattigdoms-och rättighetsperspektiv så som dessa speglas i OECD/DACs riktlinjer för fattigdomsbekämpning och i de internationella konventionerna för de mänskliga rättigheterna (se vidare Regionstrategin för Sydamerika avsnitt 5.5, 5.7). Svenska profilfrågor i policydialogen med colombianska och internationella aktörer är: 15

17 - En politisk lösning av den väpnade konflikten. Fredsbyggandet ska bygga på respekt för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt. - En demokratisk kultur. En konsolidering av demokratin genom god samhällsstyrning och genom att stärka de demokratiska institutionerna samt ökade möjligheter för den enskilde medborgaren att påverka de demokratiska processerna. Vikten framhävs av ett starkt civilt samhälle för utvecklingen av demokratin. - Jämställdhet mellan kvinnor och män. Sverige ska i sin dialog verka för kvinnor och mäns lika möjligheter att delta och påverka samhällsutvecklingen i enlighet med konventionen om avskaffande av all sorts diskriminering av kvinnor (CEDAW). - Barns rättigheter I dialogen bör Sverige verka för tillämpningen av barns rättigheter i enlighet med barnkonventionen (CRC). - En rättvis fördelningspolitik Sverige ska i dialogen verka för att det förs en mer rättvis fördelningspolitik med målet att de fattiga och särskilt utsatta ges ökade möjligheter att påverka och få sina rättigheter tillgodosedda. 9. Samarbetsformer och aktörer En helhetssyn på utvecklingssamarbetet ska tillämpas, vilket innebär att särskilda ansträngningar ska göras för att integrera jämställdhetsmålet och målet om uthållig resursanvändning. För att stärka det folkliga deltagandet och den demokratiska processen, är det fortsatt viktigt att kanalisera en stor del av stödet genom svenska organisationer till det civila samhället. Stöd till god samhällsstyrning och institutionsstärkande kommer främst att kanaliseras via multilaterala organ. Med tanke på de begränsade ekonomiska resurserna, bedöms det som strategiskt viktigt att utnyttja den kompetens och kapacitet som finns hos svenska samarbetspartners. Det tekniska samarbetet kan ta sig olika uttryck inom ramen för målet att stödja fredsprocessen. En fortsatt bred medverkan av aktörer som arbetsmarknadens parter, statliga myndigheter, akademiska institutioner och företag förutses. Den särskilda stödformen IK, Internationella Kurser, skulle kunna utvecklas med kurser i regionen på spanska. KTS, Kontraktsfinansierat Tekniskt Samarbete, bör prioriteras till områden som berör fredsbyggande och god samhällsstyrning. Om förhandlingar mellan konfliktens parter resulterar i ett fredsavtal kan krediter eventuellt bli aktuella för att stödja och bidra till den colombianska statens åtaganden i form av utvecklingssatsningar i konfliktdrabbade områden. 16

18 Sveriges utvecklingssamarbete kanaliseras och samordnas genom: - Svenska samarbetsparter (enskilda organisationer, arbetsmarknadens parter, myndigheter, akademiska institutioner, m fl) - FN-systemet - Internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker - Europeiska Kommissionen - Inhemska strategiska institutioner, t ex ombudsmannaämbetet och försoningskommissionen Sverige bör främja samordning och strategiska allianser mellan likasinnade aktörer för att öka genomslaget av verksamheten. Den svenska resursbasen Genom ökade svenska kunskaper om Colombia skapas större möjligheter att bidra till fredsbyggande verksamhet och konflikthantering i landet. Ambassadens regelbundna möten med de svenska biståndsarbetarna i landet utgör en möjlighet att dra nytta av svenska kontaktytor för att nå ut i Colombia. Även fortsättningsvis främjas placeringar av JPO (Junior Professional Officers), UNVs (volontärer inom FN-systemet) i samarbete med Forum Syd, och BBE (Biträdande Bilaterala Experter), liksom stöd och utbyte med Colombianätverket 7 i Sverige samt andra aktörer med intresse för Colombia. 10. FINANSIELL PLANERING OCH UPPFÖLJNING Det finns utrymme för en viss ökning av utvecklingssamarbetets finansiella omfattning under strategiperioden. En sådan ökning förutsätter emellertid att fredsprocessen avancerar. Det kan inte uteslutas att möjligheterna att bedriva ett utvecklingssamarbete med önskad inriktning blir så begränsade att det svenska engagemanget måste minskas. Under strategiperioden kommer en plan för utvärderingar och granskningar av flertalet program och projekt att utarbetas. Tematiskt inriktade utvärderingar som kan innehålla flera projekt eller program kommer att eftersträvas där så är möjligt. Gemensamma utvärderingar bör eftersträvas där samfinansiering sker med andra givare. Halvårsrapporter ska göras av hela programmet. Samordning via IT(websida) för uppföljning och samverkan av EUs medlemsländers verksamhet och andra likasinnade länder bör eftersträvas. 11. ADMINISTRATIVA RESURSER Strategin förutsätter ett fortsatt ambitiöst förhållningssätt vad gäller bedömningar och insatsberedningar. Detta beräknas huvudsakligen kunna ske med nuvarande storleksordning på den administrativa kapaciteten. För att minimera de administrativa kostnaderna ska genomförandet av utvecklingssamarbetet i möjligaste mån skötas av andra kompetenta aktörer. 7 Ett nätverk av organisationer med utvecklingssamarbete i Colombia 17

19 18

20 Utrikesdepartementet Telefon: , telefax: , Fler exemplar kan beställas hos Sida-info, Sveavägen 20, Stockholm, Tel: , Fax: , webb: Omslag: UD-PIK-INFO, tryck: XBS Grafisk service, 2003 Artikelnummer: UD