Arbetsbelastningen i förvaltningsdomstolarna

Transkript

1 Arbetsbelastningen i förvaltningsdomstolarna Förslag till hur arbetsbelastningen skall mätas DV rapport 2002:2 Slutrapport Jönköping. Besöksadress: Kyrkogatan 34 Telefon: Fax: Internet:

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Projektets syfte Projektets genomförande Utgångspunkt för vidare resonemang Kompletterande målstatistik Nuvarande situation Tolk - sakkunnig Förhandlingstider m.m Restid Beslut under handläggningen Ersättningsfrågor i skattemål EG-frågor, europafrågor och annat rörande internationell rätt Sammanfattning av kompletterande målstatistik Redovisning av arbetad tid Nuvarande situation De nordiska länderna m.fl Tidsmätning m.m. i Nederländerna Redovisning av arbetad tid Försök med tidsredovisning i datorn Indelning av mål i kategorier Sammanvägning av målstatistik och tidredovisning 33 1

3 BILAGOR Bilaga 1 Fördelning av personalresurser - nu gällande målgruppsindelning Bilaga 2 Handledning för tidsredovisning - nu gällande målgruppsindelning Bilaga 3 Ny kategoriindelning av målen Bilaga 4 Tidsredovisning - ny målgruppsindelning (länsrätter) Bilaga 4a Tidsredovisning - ny målgruppsindelning (kammarrätter, Regeringsrätten) Bilaga 5 Handledning för tidsredovisning - ny målgruppsindelning Bilaga 6 Nuvarande statistik och önskemål för framtiden Bilaga 7 Övriga mål - statistik för länsrätterna år

4 1 SAMMANFATTNING Efter undersökning av målutvecklingen i domstolarna som resulterat i rapporten Arbetsbelastningen i länsrätterna och kammarrätterna - En studie av målutvecklingen under 1990-talet (DV rapport 2000:2) har vi haft i uppdrag av DV att försöka finna faktorer för "avläsning" av en domstols arbetsbelastning, dvs. att finna lämpliga mätverktyg för framtiden. Uppdraget har varit begränsat till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Arbetet har bedrivits i projektform med projekt-, styr- och referensgrupp sammansatt av representanter från de allmänna förvaltningsdomstolarna. Syftet med projektet har varit att finna och sammanställa de faktorer som är av intresse för att framöver kunna följa arbetsbelastningen i domstolarna. Med arbetsbelastning avses här den totala resursåtgången. Utifrån resultatet av den tidigare gjorda målundersökningen har vi funnit att en korrekt målstatistik och tillförlitliga uppgifter om fördelningen av arbetad tid är av avgörande, för att inte säga grundläggande, betydelse för att kunna följa utvecklingen och arbetsbelastningen i domstolarna i framtiden. Av särskild av vikt är också att all målregistrering sker på ett likartat och riktigt sätt - en fråga som varit föremål för översyn av DV enligt ett uppdrag i regleringsbrevet för budgetåret 2001 och som redovisats i DV:s rapport 2001:8 "Målregistrering - redovisning av ett regeringsuppdrag". För att möjliggöra jämförelser mellan åren för den enskilda domstolen men även för att kunna följa målhanteringen genom de olika instanserna bör samma information registreras för såväl länsrätterna som för kammarrätterna och Regeringsrätten. Annan och kompletterande information i målstatistiken som kan ge en än bättre bild av belastningen i domstolarna - både rent allmänt men även regionalt eller t.ex. i förhållande till en domstols storlek - är uppgifter om vissa faktorer som påverkar handläggningen av målen. Sådana faktorer har vi funnit vara uppgifter om anlitande av tolk, förordnande av sakkunnig, förhandlings-, föredragnings- och restider. Särskilda beslut under handläggningen av mål, ersättningsfrågor i skattemål och frågor av internationellrättslig karaktär är ytterligare exempel på moment i arbetet 3

5 som bör noteras eftersom de kan ge oss en god uppfattning om hur arbetskrävande vissa typer av mål är. Vid sidan av målstatistiken är, som angivits i det föregående, redovisning av arbetad tid av fundamental betydelse för att kunna få klarhet i vilka personella resurser som har gått åt/använts för att avgöra en viss mängd mål eller vissa måltyper. Den tidsredovisning som i dag används inom domstolsväsendet är inte särskilt tillförlitlig eftersom noteringarna görs manuellt och oftast vid månadens slut. Dessutom avser redovisningen endast en fördelning av heltid (8 timmar) på diverse målgrupper/måltyper samt några icke dömande aktiviteter och inte fördelning av faktiskt arbetad tid. Det står således alldeles klart att kvalitén i redovisningen måste höjas väsentligt för att man skall kunna dra några mer säkra slutsatser av den eller använda resultatet som en del av underlaget för bl.a. beräkningen av mer tillförlitliga nyckeltal eller vid fördelningen av budgetmedel. Första steget i förbättrande riktning är enligt vår uppfattning en daglig tidsredovisning. Bara genom denna enkla åtgärd höjs säkerheten i uppgifterna radikalt. Vidare bör det vara den faktiska arbetstiden som redovisas så att all tid (även kvällar och helger) som läggs ned i domstolens tjänst registreras. Om redovisningen sker i ett datorprogram blir det enkelt för den enskilde att hantera och arbetsbesparande för administrationen att sammanställa rapporter. Den stora mängd måltyper som förekommer på förvaltningssidan gör att tidsredovisningen, precis som i dag, bör begränsas till ett litet men frekvent antal kategorier av mål. Nuvarande kategorier speglar, efter bl.a. instansordningsreformen, inte särskilt väl den målflora som finns på domstolarna, särskilt inte på länsrätterna. Vi föreslår därför en ändrad indelning byggd på målens svårighetsgrad och/eller handläggningsform. Den största förändringen vad gäller kategoriindelningen är att det bildas en grupp, "Mängdmål", bestående av måltyper av förhållandevis enkel karaktär som omsluter mer än 500 mål/år. Arbetad tid som inte är direkt hänförlig till målarbetet skall fördelas på ett antal andra aktiviteter som t.ex. remisser, externa uppdrag, utbildning m.m. Även den tid som läggs ned på resor i domstolens tjänst skall redovisas och fördelas på angivit sätt. 4

6 Som ett komplement till daglig tidsredovisning kan fördjupade studier av enstaka måltyper göras under en begränsad period. Undersökningarna kan användas för att få fram information utöver den som målstatistiken och tidsredovisningen ger. Med av hjälp målstatistiken och den förbättrade tidsredovisningen kommer man i framtiden att kunna beräkna tillförlitligare vikttal än i dag. Förbättringarna i målstatistiken (t.ex. uppgifterna om tolk, sakkunnig, förhandlings- och föredragningstider) och de fördjupade målundersökningarna gör det även möjligt att justera vikttalen uppåt eller nedåt beroende på bl.a. faktorer som gör målen mer eller mindre resurskrävande. Justeringarna kan ske genom ett poängsystem. De justerade vikttalen kan sedan användas vid resursfördelningen och därmed ge möjlighet till en rättvisare fördelning av budgetmedlen. 5

7 2 INLEDNING 2.1 Bakgrund Regeringen hade i regleringsbrevet för budgetåret 2000 avseende Domstolsväsendet m.m. uppdragit åt Domstolsverket att undersöka om mål och ärenden i domstolarna ökat i svårighet och komplexitet de senaste åren. Uppdraget har utförts i projektform och resulterat i en rapport för förvaltningsdomstolarna "Arbetsbelastningen i länsrätterna och kammarrätterna - En studie av målutvecklingen under 1990-talet" (DV rapport 2000:2) och en rapport för de allmänna domstolarna "Arbetsbelastningen - En studie av målutvecklingen vid tingsrätter och hovrätter under 1990-talet (DV rapport 2001:5). Enligt direktiv fastställda av Domstolsverket (hädanefter DV) den 13 november 2000 var syftet med projektet att belysa utvecklingen och eventuell förändring av svårigheten och komplexiteten i målen under de senaste åren men också att titta på andra faktorer som kunde ha påverkat arbetsbelastningen under perioden. Direktiven omfattar båda domstolsslagen. Avsikten var att se på den totala resursåtgången, inte enbart den juridiska svårighetsgraden. Därmed var också eventuella regionala skillnader - olika resursåtgång i olika delar av landet - liksom skillnader som kunde bero på domstolarnas storlek inkluderade. Ytterligare en faktor skulle beaktas, nämligen eventuella förändringar i det administrativa arbetet, dvs. den extra arbetsbelastning som remisser, enkäter, planer m.m. kunde medföra men även den ändring i arbetsfördelningen som skett mellan DV och domstolarna. I direktiven angavs att "resultatet av undersökningen om målutvecklingen i domstolarna bör ge sådana inblickar i hur verksamheten har förändrats över tiden att den kan utgöra grund för ett fortsatt arbete - i ett DV-projekt - med att finna faktorer för "avläsning" av en domstols arbetsbelastning", dvs. att "finna lämpliga mätverktyg" för framtiden. Dessa kan vara såväl "gamla uppgifter" (sådana som redan i dag finns i det centrala statistiksystemet) som "nya uppgifter" (sådana som inte registreras i dag eller som finns men är svåravlästa). Projektet har delats upp i två delar, en för förvaltningsdomstolarna och en för de allmänna domstolarna. I denna rapport behandlas förvaltningsdomstolarna. 6

8 2.2 Projektets syfte Enligt ovan angivna direktiv skall detta DV-projekt leda till en rapport som innehåller bl.a. en sammanställning över faktorer som är av intresse för att i framtiden kunna följa arbetsbelastningen i domstolarna. Med arbetsbelastning avses enligt direktiven domstolarnas totala resursåtgång. Vidare betonas i direktiven vikten av att samma information finns vad gäller länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten så att resursåtgången kan följas genom domstolsinstanserna. - Som ett led i arbetet med vilka uppgifter som i framtiden bör finnas i ett statistiksystem skall samverkan ske med den projektgrupp som förbereder ett nytt verksamhetsstöd för domstolsväsendet. 2.3 Projektets genomförande För arbetets genomförande har funnits en styrgrupp och en projektgrupp samt till den senare knutits en referensgrupp. I styrgruppen har ingått enhetscheferna Ann Härelind Jonzon, Birgitta Holmgren och Monica Dahlbom samt sektionschefen Jan Lindgren, samtliga DV. Projektgruppen har bestått av lagmannen vid Länsrätten i Uppsala län, Jerry Eriksson som projektledare, administrativa direktören vid Kammarrätten i Göteborg, Lena Johnsson som projektsekreterare och juristen Thorbjörn Lindvall, DV. I referensgruppen har ingått lagmannen Åke Lundborg och förre lagmannen Ulf Hane, kammarrättsrådet Kenneth Sundlöf, kanslichefen Curt Berglund, administrative direktören Sjunne Johansson, domstolssekreteraren Madeleine Höök, registratorn Renée Thorbjörnsson samt domstolssekreteraren Mary Nilsson (ST-Domstol) och kammarrättsrådet Kerstin Svensson (Jusek). Rapport om arbetets fortskridande och planeringen av arbetet har lämnats till referensgruppen vid sammanträden med denna (4 sammanträden). Regelbundna diskussioner har också förts med den projektgrupp som arbetar med motsvarande frågor beträffande de allmänna domstolarna samt med projektgruppen för det nya verksamhetsstödet. Projektet har bestått i en genomgång och analys av den statistik och de uppgifter som i dag registreras beträffande mål och ärenden. Samtliga förvaltningsdomstolar 7

9 har haft möjlighet att framföra synpunkter/önskemål beträffande uppgifter som de anser bör finnas i ett framtida statistiksystem för att kunna planera och följa upp verksamheten. Efterforskningar och testkörningar har gjorts beträffande tidredovisningssystem som har bedömts möjligt/lämpligt att använda inom domstolsväsendet. Viss information har inhämtats rörande utvecklingen i våra nordiska grannländer och i andra europeiska länder på detta område. I projektet har även ingått ett studiebesök till Nederländerna. Som framgått ovan har projektet bestått i undersökningar och bedömningar av kvantitativt slag. Några kvalitativa mätningar eller överväganden har således inte gjorts utan detta får ske på annat sätt. I detta sammanhang vill vi ta tillfället i akt och tacka de personer som på olika sätt har bidragit till projektets genomförande. Från Riksåklagaren har vi fått låna det tidsredovisningsprogram som används inom hela åklagarväsendet. Särskilt tack till Christer Strandberg som ställt detta till vårt förfogande men även till Maud Thellström, Åklagarmyndigheten i Uppsala, som tagit sig tid att visa programmets funktion men också under hand ställt upp och svarat på frågor. Stort tack till Lennart Pettersson, ITECUM i Uppsala, som i första skedet anpassat tidsredovisningsprogrammet till domstolsväsendets behov och senare byggt ett nytt åt oss. Sist men inte minst är vi mycket tacksamma för den hjälp vi fått av Maria Lindsbo, Länsrätten i Uppsala, som lämnat synpunkter på utformningen av programmet och sedan installerat detta vid de två domstolar där testkörningar pågår. 8

10 3 UTGÅNGSPUNKT FÖR VIDARE RESONEMANG Projektgruppens bedömning: En korrekt målstatistik och tillförlitliga uppgifter om fördelningen av arbetad tid är av avgörande betydelse för att kunna följa utvecklingen och arbetsbelastningen i domstolarna i framtiden. Genomgång och analys av nuvarande statistik och andra registrerade uppgifter beträffande mål och ärenden påbörjades och genomfördes i stora delar i samband med tidigare nämnda regeringsuppdrag. Genomgången har avsett central statistik som "inkomna, avgjorda och balanserade mål" fördelade på de måltyper som registrerats vid domstolarna under en tioårsperiod (1990-talet), motsvarande statistik från DV fördelad på åtta stora målgrupper, målstruktur (den andel var och en av de åtta målgrupperna utgjort av den samlade målstocken), andelen mål avgjorda efter muntlig förhandling på kansliorten respektive utanför kansliorten, föredragningstider, förhandlingstider samt rättens sammansättning vid avgörandet. Vad gäller statistiken för "inkomna mål" kunde redan vid våra besök på ett antal länsrätter och kammarrätter noteras att registreringen av nya mål inte alltid skedde på ett likartat sätt. En domstol kunde t.ex. i en viss situation registrera två målnummer medan en annan domstol endast registrerade ett. Samma typ av fråga kunde dessutom hänföras till olika måltyper. För vissa domstolar kan "registreringsfel" av nu nämnda slag ge en felaktig bild av domstolens totala målstock och dess fördelning på olika måltyper. Med dessa få exempel kan slutsatsen dras att en av de viktigaste, för att inte säga grundläggande, informationen beträffande en domstols arbetsbelastning är just mängden mål och hur dessa fördelar sig på olika målområden. Uppgifterna är av sådan betydelse att annan statistik, typ nyckeltal, styckkostnader och liknande, aldrig helt korrekt kan spegla verkligheten om inte registreringen sker på ett likartat och riktigt sätt. 9

11 - Frågan om översyn av registreringen av mål har uppdragits åt DV i regleringsbrevet för budgetåret Det har redovisats i DV:s rapport 2001:8 "Målregistrering - redovisning av ett regeringsuppdrag". Syftet med målstatistiken kan sammanfattas på följande sätt: - ett medel för fördelning av budget till domstolarna - av stor betydelse för att bedöma en domstols arbetsbelastning - ett planerings- och styrmedel på den enskilda domstolen - ger den enskilda domstolen ett gott underlag för budgetframställning - ger viktig information till forskning och andra samhällsintressen Målstatistiken kan däremot inte ensam användas för att mäta förändringar i arbetsbelastningen över tiden. För det behövs också en redovisning av hur nedlagt arbete fördelar sig på de olika målgrupperna/måltyperna. Den andra grundläggande informationen för bedömning av arbetsbelastningen är därför så tillförlitliga uppgifter om fördelningen av arbetad tid som möjligt. När antalet inkomna och avgjorda mål ställs i relation till tillgängliga resurser och den tid som gått åt för personalen att avgöra målen får man en bild av vilka resurser domstolarna disponerat i förhållande till de arbetsuppgifter de har. Man kan alltså räkna fram vilken kapacitet som behövs för att klara en viss måltillströmning eller för att avarbeta balanser. Andra uppgifter som t.ex. muntliga förhandlingar och resor kan ge ytterligare information om belastningen rent allmänt ökar i domstolarna eller förklara skillnader domstolarna emellan. Syftet med en redovisning av arbetad tid kan sammanfattas på följande sätt: - ett medel för fördelning av budget till domstolarna - ett verktyg för att tillsammans med målstatistiken mäta arbetsbelastningen - ett planerings- och styrmedel på den enskilda domstolen - för den enskilda domstolen ett underlag, tillsammans med målstatistiken, för budgetframställningen 10

12 4 KOMPLETTERANDE MÅLSTATISTIK Projektgruppens förslag: För att kunna följa utvecklingen både i den enskilda domstolen men även genom de olika instanserna måste samma information registreras beträffande såväl länsrätter som kammarrätter och Regeringsrätten. Som ett komplement till den centrala målstatistiken har vi funnit att uppgifter om vissa andra faktorer som påverkar handläggningen av mål kan ge en än bättre bild av belastningen, både rent allmänt men även regionalt eller i förhållande till en domstols storlek. Vi föreslår därför att uppgifter om anlitande av tolk, förordnande av sakkunnig, förhandlings-, föredragnings- och restider bör registreras för alla domstolar. Vidare bör särskilda beslut under handläggningen av mål, ersättningsfrågor i skattemål och frågor av internationellrättslig karaktär noteras. 4.1 Nuvarande situation Redan på ett tidigt stadium i första delen av projektet kunde konstateras att viss information som registrerades beträffande länsrätterna saknades vad gällde kammarrätterna. Som exempel kan nämnas förhandlings- och föredragningstider samt förhandlingar hållna på kansliorten respektive utanför denna. Uppgifter om förhandlingstider fanns tidigare för kammarrätterna men den informationen upphörde vid utgången av år Rättens sammansättning vid avgörandet redovisas för länsrätternas del bl.a. som E-mål eller mål med nämnd. För kammarrätternas del redovisas sammansättningen som antal överläggningar med nämnd/särskilda ledamöter och hur många sådana överläggningar som har ägt rum. Uppgifter om tolk respektive sakkunnig finns för underrätter och överrätter registrerat i budgetsystemet Agresso som utbetalningar av arvode. Att ta fram det belopp som under någon särskild period (kvartal, halvår eller liknande) har betalats ut för tolk eller för uppdrag som sakkunnig är inte alltför besvärligt. Däremot fordrar uppgifter om antalet utbetalningar onödigt många sökomgångar. 11

13 De tre stora länsrätterna hade tidigare genom kanslidatorsystemet möjlighet att i datorn markera serier. Ofta fick serierna särskilda namn men kunde även markeras på annat sätt. I kammarrätternas sök- och målregister, IMDOC, noteras serier eller samhörighet med annat/andra mål under saken genom en s.k. konfereringssträng. Behovet av att kunna hålla ihop serier genom någon slags "serie-markör" finns fortfarande och bör arbetas in i det nya verksamhetsstödet. 4.2 Tolk - sakkunnig Enligt de informationer vi fått från domstolarna utgör anlitandet av tolk sällan något försvårande moment i handläggningen av målen. Tolkens insatser avspeglar sig dock naturligt i längre förhandlingstider. Samma kommentarer har framförts beträffande sakkunniga från en del håll samtidigt som ett antal domstolar särskilt påpekat att anlitande av sakkunniga i vissa måltyper som t.ex. socialförsäkringsmålen ofta medför mer arbete på grund av ytterligare kommunicering och inläsning. Klart är i vart fall att anlitande av tolk och kanske än mer vad gäller sakkunnig, särskilt i psykiatrimålen, medför en hel del merarbete för kanslipersonalen som måste lägga ned mycket tid på att få tag på och boka in dessa personer. Det vore därför önskvärt att sådana uppgifter, i vart fall huruvida tolk har anlitats eller sakkunnig förordnats, finns tillgängliga och sökbara i målstatistiken. Sådana uppgifter kan användas bl.a. för att analysera vad en eventuellt ökad förhandlingstid beror på. 4.3 Förhandlingstider m.m. Uppgifter om förhandlingstider ger information om hur många timmar som totalt har gått åt till muntliga förhandlingar under ett arbetsår. Redan 1992/93 gav dessa uppgifter en tydlig indikation om vad länsrätterna "drabbades av" när psykiatrimålen blev föremål för domstolsprövning. Vidare kunde man också se skillnader i belastningen mellan länsrätterna på detta område. Givetvis finns det alltid förklaringar till vissa skillnader. En kan vara att man slarvat med att registrera förhandlingar eller angivit för kort eller för lång tid. Oavsett hur det ligger till med den saken ger uppgifterna ändå en signal som kan leda till att man undersöker bakomliggande 12

14 orsaker och därmed får klarhet i om en domstol t.ex. är ovanligt tyngd av många eller långa förhandlingar. För kammarrätternas och Regeringsrättens del finns det i dag inga andra uppgifter än antalet muntliga förhandlingar som har hållits. Även här är det av stor betydelse att på ett bättre sätt kunna följa utvecklingen. Intressant i dessa tider, då allmänheten blivit medveten om domstolarnas verksamhet och sina möjligheter till muntlig förhandling, är att få en bild av om antalet förhandlingar ökar totalt sett eller om dessa ligger relativt konstant och det i stället är längden på förhandlingarna som ändras. Om samma uppgifter lämnas i länsrätt och kammarrätt finns också möjlighet att få reda på om t.ex. en lång förhandling i länsrätt tenderar att bli ännu längre i kammarrätt. Till den förhandlingstid som registreras framöver bör även läggas den tid för föredragning som normalt föregår en muntlig förhandling. Annan föredragningstid bör, precis som i dag sker för länsrätterna, registreras som sammanträdestid även för kammarrätterna och Regeringsrätten. 4.4 Restid Den tid som går åt för resor i samband med muntliga förhandlingar och syn är till stor del förlorad tid för målavverkningen. Särskilt gäller detta kammarrätterna där minst tre jurister deltar i varje resa. För att i framtiden kunna göra en mer rättvis bedömning av arbetsbelastningen domstolarna emellan bör därför uppgifter om restid finnas tillgänglig. Annars är risken stor att man vid exempelvis budgetfördelningen jämför två till synes lika stora domstolar vad gäller antal inkomna och avgjorda mål men där den ena håller merparten av sina förhandlingar utanför kansliorten och således i praktiken har en mindre bemanning för målhanteringen. - Den restid som skall registreras bör avse avresa från arbetsplats, eventuellt bostad, till förhandlingslokal eller ställe för syn och avresa därifrån efter avslutad förrättning samt återkomst till arbetsplats/bostad. Eventuell tid för i ordningsställande av förhandlingslokal får, för enkelhetens skull, ingå i restiden. Resor företas både inom och utom ordinarie arbetstid. I detta sammanhang anser vi att all restid skall registreras. 13

15 4.5 Beslut under handläggningen Förekomsten av särskilt uppsatta beslut under handläggningen kan ge en indikation om resursåtgången. Vid inhibition och andra interimistiska beslut tas i princip ställning till samma material och frågor som senare sker vid den egentliga sakprövningen. Besluten kan vara både enkla och svåra att fatta men sker alltid under tidspress. I dag antecknas sådana beslut på dagboksbladet. Vi anser att så även bör ske i framtiden och att besluten blir sökbara i målstatistiken för alla domstolar. Sekretessprövning i pågående mål är en annan typ av beslut under handläggningen som den dömande personalen kan ställas inför. Begäran om att få ut en handling kan innebära stor tidsåtgång när en helt annan juridik skall tillämpas än den som rör de egentliga sakfrågorna i målet. Oftast är det dessutom bråttom med att ta ställning och tidigare planering av arbetet får ändras. Rättshjälpsfrågor är inte lika vanligt förekommande längre men svårare än tidigare på grund av ändrad lagstiftning. Beslut i sådana ärenden bör därför uppmärksammas i målstatistiken för alla domstolar. 4.6 Ersättningsfrågor i skattemål Antalet mer komplicerade skattemål har ökat i domstolarna och framför allt i överrätterna. I länsrätterna sjönk antalet inkommande mål kraftigt efter skattereformen 1990 och införandet av omprövningsförfarandet hos skattemyndigheterna Otvistiga mål som tidigare hade förts till domstol och en stor del av målen som rörde inkomstslaget tjänst försvann. För överrätternas del märktes inte mycket av förändringarna de första åren. Antalet skattemål var ungefär desamma, mycket beroende på att länsrätterna nu fick möjlighet att börja minska sina balanser av tyngre mål. Mot slutet av 90-talet kunde emellertid en viss skillnad noteras vad gällde typen av skattemål och deras svårighetsgrad. Skattemålen har på senare år åter ökat, dock inte på alla domstolar och inte alls till den omfattning som gällde före reformerna. Skälen till ökningen är först och främst att skattemyndigheternas olika omorganisationer nu är avklarade men även utvecklingen i samhället i stort och den ökade internationaliseringen har påverkat. Utvidgade möjligheter att få ersättning för ombuds- eller biträdeskostnader i målen har bidragit i samma riktning. Tidigare föll 14

16 eventuella utredningskostnader och kostnader för biträdeshjälp nästan uteslutande på den skattskyldige. Den tröskel som tidigare så naturligt fanns när det gällde att starta en process eller fortsätta denna har således klart sjunkit. Advokaternas och revisorernas inställning till att åta sig uppdrag har naturligt nog blivit mer positiv. Ökningen av antalet skattemål, där ersättning yrkats för kostnader i målet eller ökningen av antalet mål där bara ersättningsfrågan varit föremål för prövning, har inte noterats förrän i slutet av år 1996 trots att lagen funnits sedan 1989 och ändrats till den skattskyldiges förmån år Troligen beror detta på att möjligheten till ersättning inte blivit ordentligt känd förrän en bit in på 90-talet. Eftersom ersättningsfrågorna i de flesta fall har ett nära samband med komplexiteten i skattemålen kan den typen av frågor förväntas öka ytterligare. Det är därför av intresse att närmare kunna följa utvecklingen på detta område i statistiken. 4.7 EG-frågor, europafrågor och annat rörande internationell rätt Under senare år har EG-rätten, Europakonventionsfrågor och andra frågor rörande internationell rätt blivit allt vanligare i domstolarna. Domstolarna skall visserligen beakta detta ex officio men också parterna har uppmärksammat företeelsen och det har blivit allt vanligare att konventioner, direktiv m.m. åberopas även om dessa inte är tillämpliga. Detsamma gäller artiklar i Europakonventionen eller avgöranden i antingen Europadomstolen eller EG-domstolen. Detta vållar domstolarna en hel del merarbete genom att läsa in och bedöma hur EG-rättsliga bestämmelser skall tillämpas i Sverige eller tolka olika avgöranden från t.ex. EG-domstolen. I en del fall står det redan klart hur vissa avgöranden skall tolkas och tillämpas nationellt (t.ex. beträffande skattetillägg och körkort). Dessa utgör därmed inga större problem. I flertalet situationer blir dock arbetet med att läsa in gällande internationell rätt på området en klar belastning. Det vore därför önskvärt att på något sätt uppmärksamma uppkomna EG-frågor och andra frågor om internationell rätt. Det problem som genast uppstår är hur man definierar "en internationellrättslig fråga". Är det när domstolen hänskjuter en fråga till EG-domstolen eller när domstolen ex officio tar ställning till någon europarättslig regel, avgörande och liknande? Som synes är problemet inte helt lätt. För att i 15

17 någon mån undvika definitionsproblemet och ändå få en möjlighet att följa utvecklingen av en ökad internationalisering och dess inverkan på domstolarnas arbete föreslår vi att ansvaret för att dessa frågor registreras i ett statistiksystem läggs på rotelinnehavaren eller referenten i målet. Det innebär att någon rapportering av en europarättslig fråga inte skall göras förrän målet är avgjort och domaren då har goda förutsättningar att ange om "målet även har prövats mot bakgrund av/enligt någon europarättslig regel m.m. och att detta har medfört ett inte oväsentligt merarbete". 4.8 Sammanfattning av kompletterande målstatistik Som framgått av tidigare kapitel är den centrala statistiken vad gäller antal inkommande, avgjorda och balanserade mål av grundläggande betydelse för att kunna följa arbetsbelastningen i domstolarna. Som ett komplement till detta har vi funnit att uppgifter om vissa andra faktorer som påverkar handläggningen av ett mål kan ge en än bättre bild av belastningen i våra domstolar. T.ex. kan man lättare se regionala skillnader eller skillnader som beror på domstolarnas storlek, erfarenhet och handläggningsrutiner. Dessa faktorer är anlitande av tolk och sakkunniga, uppgifter om förhandlings- och föredragningstider, uppgift om restid, beslut under handläggning, ersättningsfrågor i skattemål och frågor av internationellrättslig karaktär. I flertalet fall kommer uppgifter som t.ex. beslut under handläggningen samt olika aktörer i målen, däribland tolkar och sakkunniga, mer eller mindre automatiskt att registreras i det nya verksamhetsstödet VERA som är under utveckling. Uppgifterna blir därmed sökbara för målstatistiken. För att inte den som registrerar i VERA, genom en felstavning, skall göra det omöjligt att få fram uppgifter i efterhand kommer t.ex. olika beslut under handläggningen att finnas inlagda under en s.k. rullningslist där det bara är att klicka på lämplig variant. Ersättningsfrågor kommer i VERA att registreras som en särskild måltyp även om frågan hör till ett mål om inkomsttaxering. Förhandlings- och föredragningstider kommer också att registreras i VERA. Var och hur uppgift om restid lämpligen bör registreras tas upp i senare sammanhang under avsnitt 5.4 om den framtida tidsredovisningen. 16

18 Hur rutinerna för registrering skall läggas upp kommer troligen att variera från domstol till domstol men en möjlighet vore att ansvaret för t.ex. uppgifter om förhandlingstider läggs på kansliet sedan ordförande i målet/målen lämnat ifrån sig sammanträdesprotokollet /minnesboken. Även ansvaret för noteringen av europarättsliga frågor borde kunna läggas på kansliet sedan målet lämnats för expediering av ordföranden. Utgångspunkten för hanteringen av registreringsfrågor i framtiden bör dock vara att så mycket som möjligt sker med automatik för att minska felkällorna. En sammanställning av nuvarande statistik och framtida önskemål finns i bilaga 6. 17

19 5 REDOVISNING AV ARBETAD TID Projektgruppens förslag: För att få en så klar bild som möjligt av den bemanning eller personalstyrka som använts för att avgöra en viss mängd mål eller vissa måltyper måste en tillförlitligare redovisning av arbetad tid skapas. Vi föreslår därför följande förbättringar av nuvarande tidsredovisning: - Redovisningen av arbetad tid skall ske dagligen och göras i faktiskt arbetad tid så att all tid (även kvällar och helger) som läggs ned i domstolens tjänst registreras. - Arbetad tid redovisas i ett särskilt tidsredovisningsprogram i datorn. - Med hänsyn till den stora mängden måltyper som förekommer på förvaltningssidan föreslås att redovisningen av målarbetet fördelas på ett litet men frekvent antal kategorier av mål. Dessa målkategorier bör till följd av bl.a. instansordningsreformen ändras för att bättre spegla den målflora som i dag finns på domstolarna, i synnerhet länsrätterna. Vi föreslår därför en ändrad indelning byggd på målens svårighetsgrad och/eller handläggningsform. - Arbetad tid som inte direkt är hänförlig till målarbetet skall fördelas på ett antal andra aktiviteter som t.ex. remisser, externa uppdrag, utbildning m.m. - Som ett komplement till daglig tidsredovisning kan fördjupade studier av enstaka måltyper göras under en begränsad period. Resultatet av undersökningen kan användas för att få fram kompletterande information utöver den som målstatistiken och tidsredovisningen ger. Vad den informationen kan användas till framgår av avsnitt Nuvarande situation Domstolarna redovisar varje kvartal till DV fördelningen av sina personalresurser. Rapporteringen är uppdelad på de olika yrkeskategorierna och omräknad till heltidsarbetskrafter. De anställda redovisar varje månad eller kvartal till domstolens administration hur deras arbetstid (100 %) fördelar sig på olika måltyper samt utbildning, administration m.m. Systemet medger inte att övertid eller helgarbete anges. Redovisningen sker manuellt och enligt uppgift från ett flertal domstolar försöker personalen vid varje månads- eller kvartalsskifte dra sig till minnes vad 18

20 man gjort under perioden. På vissa håll upprättar domstolens administrativa enhet dessa månadsrapporter på grundval av "stickprov" under någon månad på viss eller vissa avdelningar. Det säger sig självt att den nuvarande tidsredovisning vilar på osäker grund. Eftersom resultatet av redovisningen används som en del av underlaget för beräkning av de s.k. nyckeltalen och vid fördelningen av budgetmedel förstår var och en betydelsen/vikten av att kvalitén på tidsredovisningen förbättras/höjs väsentligt. 5.2 De nordiska länderna m.fl. I våra närmsta grannländer har inte mycket skett på detta område de senaste åren. I Danmark finns sedan ett par år tillbaka Domstolsstyrelsen (DV:s motsvarighet) som arbetar intensivt med organisations- och utbildningsfrågor. Någon mätning av arbetsbelastningen eller tidsstudie har inte förekommit. Samma gäller för Finland. Till skillnad från Danmark och Norge har Finland förvaltningsdomstolar och följer i stort utvecklingen i Sverige även om man till dags dato inte har kommit så långt i dessa frågor. Norge har under slutet av 90-talet utrett tingsrättsorganisationen, domkretsindelningen och vilka arbetsuppgifter domstolarna bör ha. Undersökningen har resulterat i ett betänkande (NOU 1999:22) med förslag till sammanläggning av mindre domstolar samt att en del ärenden skall flyttas från domstolarna till vissa angivna myndigheter på samma sätt som nu har skett i Sverige. I Norge genomfördes under år 1993 en tidsstudie på ett antal domstolar (25 % av totala antalet) för att klarlägga eventuella effektivitetsvinster efter det att man infört ADB-stöd och gjort en del andra administrativa ändringar (ledarskapsutveckling, regeländringar, organisationsmässiga förändringar m.m.). Detta skedde under två månader (juni och september).ytterligare ett mål fanns för projektet, nämligen att fastställa normtal för olika måltyper. Normtalen skulle på kort sikt läggas till grund för omfördelning av resurserna mellan domstolarna med hänsyn till de effektiviseringsvinster som gjorts och på lång sikt utgöra underlag för resursfördelningen. 19