Hur kan en kemikalieskatt på konsumentvaror se ut?

Transkript

1 PM 7/13 Hur kan en kemikalieskatt på konsumentvaror se ut? Med exemplet kläder och skor Kemikalieinspektionen

2

3 Hur kan en kemikalieskatt på konsumentvaror se ut? Med exemplet kläder och skor

4 Best.nr Sundbyberg, december 2013 Utgivare: Kemikalieinspektionen Beställningsadress: CM Gruppen, Box 11063, Bromma Tel: , fax , e-post: Rapporten finns som nedladdningsbar pdf på

5 Förord Kemikalier spelar en viktig roll i vårt samhälle och utvecklingen av kemikalier har bidragit till dagens materiella välstånd. Det finns dock en baksida med kemikalieanvändningen. Människor exponeras för ett mycket stort antal kemiska ämnen i vardagen varav en del har farliga egenskaper och kan skada miljön eller människors hälsa. Kemikalieinspektionen genomför på uppdrag av regeringen en handlingsplan för en giftfri vardag Handlingsplan för en giftfri vardag Skydda barnen bättre. Insatser sker inom flera områden nationellt, inom EU och internationellt och ofta i samarbete med andra myndigheter. Inom ramen för handlingsplanen tar Kemikalieinspektionen även fram kunskapssammanställningar, förslag och beslutsunderlag. Att minska kemiska risker i vardagen är ett steg på vägen att nå riksdagens miljökvalitetsmål Giftfri miljö det miljökvalitetsmål som Kemikalieinspektionen ansvarar för. I handlingsplanen för giftfri vardag ingår målsättningen att andra styrmedel än kemikalieregler och produktregler ska användas i ökad omfattning som ett komplement för att minska riskerna med farliga ämnen i varor. Kemikalieinspektionen tog därför fram När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? (rapport 1/13). I denna rapport har vi valt att gå vidare genom att utreda hur en punktskatt på konsumentvaror som innehåller vissa farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning skulle kunna utformas och vad konsekvenserna av en sådan skatt skulle bli om kläder och skor som innehåller sådana ämnen beskattades. Förhoppningen är att rapporten ska kunna användas som en referensrapport till den statliga utredning om en kemikalieskatt på kläder eller elektronik som regeringen har beslutat att tillsätta. Rapporten bör även kunna vara ett underlag i det fortsatta arbetet med ekonomiska styrmedel inom kemikalie- och miljöområdet i stort inom såväl Kemikalieinspektionen som andra berörda myndigheter. Även intressenter inom näringsliv, enskilda organisationer och forskning bör kunna ha nytta av rapporten. Rapporten har tagits fram av Jenny von Bahr (projektledare) på Kemikalieinspektionens enhet för Strategier och Uppdrag. I projektgruppen har ytterligare personer medverkat: Lars Drake, Urban Boije af Gennäs och Christophe Kellner. Ansvarig enhetschef har varit Petra Ekblom.

6

7 Innehåll Sammanfattning... 7 Summary Syfte och genomförande Mål och syfte Genomförande Samhällskostnader för kemikalier i varor Miljömål och regler för kemikalier i konsumentvaror och behovet av ytterligare styrning Grundläggande principer i kemikaliekontrollen Mål för kemikaliepolitiken Sammanfattning regleringen av konsumentvaror är otillräcklig Kan miljöskatter vara effektiva inom kemikalieområdet? Miljöskatter minskar marknadsmisslyckanden Miljöskatter är innovationsdrivande Fiskala och styrande miljöskatter Exempel på effekter av kemikalieskatter Lärdomar från dansk skatt på PVC-varor När kan miljöskatter förstärka rådande regleringar? Bakgrund till varför en kemikalieskatt på konsumentvaror utreds Ett ramverk för skatt på konsumentvaror som innehåller farliga ämnen - principförslag Principer för en kemikalieskatt på konsumentvaror Tillämpningsområden och skattebaser Förslag på varugrupper Principer för vilka farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning Obeskattade farliga ämnen som substitut Uppdatering av varugrupper och listor på farliga ämnen Vem blir skattskyldig? Hur och när ska skatten betalas in? Skattenivåer och beräkningsgrunder Kontroll Krav på dokumentation Skattetillägg och skattebrott Ingen informationsplikt eller deklarationsplikt Uppfyller en kemikalieskatt EU:s likabehandlingsprincip och statsstödsregler? Miljöskatter och EU-rätt Medlemsstaterna beskattar, men viss EU-kontroll sker Regler i fördraget Särskilda skatteregler i sekundärrätt...44

8 6.5 EU:s regler och det preliminära förslaget i denna rapport Ekonomiska styrmedel och WTO En kemikalieskatt på kläder och skor principförslag Tillämpningsområden och skattebaser Skatteprinciper och skattenivåer Val av farliga beskattningsämnen Konsekvensanalys av en kemikalieskatt på kläder och skor som innehåller farliga ämnen Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Vilka miljö- och hälsoeffekter har dessa ämnen? Hur stora är de samhällsekonomiska kostnaderna för dessa ämnen? Beskrivning av alternativa styrmedel Uppgifter om vilka som berörs av styrmedlen Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser kemikalieskatten medför Ekonomiska konsekvenser Sociala konsekvenser Konsekvenser för hälsan och miljön Jämförelse av tre styrmedelsalternativ med hjälp av nettonuvärdesberäkning baserad på tre olika antagna miljö- och hälsokostnadsvärden Bedömning av om kemikalieskatten överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Konsekvensanalys - Effekter för företag Beskrivning av de företag som berörs Administrativa kostnader för företag Andra kostnader den föreslagna kemikalieskatten medför för företagen Handelsanalys - Beskrivning av i vilken utsträckning kemikalieskatten kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Beskrivning av hur kemikalieskatten i andra avseenden kan komma att påverka företagen Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning Inkomna synpunkter från branschen Vad behöver utredas vidare? Diskussion Litteraturlista Bilaga 1. Antaganden för administrativa kostnader Bilaga 2. Beräkning av förluster av konsument- och producentöverskott Bilaga 3. Synpunkter från branschen... 81

9 Sammanfattning Kemikalieinspektionen genomför på uppdrag av regeringen en handlingsplan för en giftfri vardag 1. I handlingsplanen ingår målsättningen att andra styrmedel än kemikalieregler och produktregler ska användas i ökad omfattning som ett komplement för att minska riskerna med farliga ämnen i varor. I denna rapport presenteras förslag på principer som en punktskattelag om en kemikalieskatt på konsumentvaror som innehåller farliga ämnen skulle kunna bygga på. Den beskriver även hur en sådan skatt skulle kunna utformas för varugruppen kläder och skor, samt omfattar en preliminär konsekvensanalys av en sådan punktskatt. Detta är dock inget färdigt förslag utan om en sådan skatt på kläder och skor ska införas behövs fortsatt utredningsarbete bland annat vilka specifika ämnen som ska beskattas. Farliga ämnen i konsumentaror beror på marknadsmisslyckanden, bland annat brist på perfekt information 2. Konsumenten har små möjligheter att avgöra vilka varor som innehåller farliga ämnen vilket leder till att denne omedvetet kan utsättas för hälsorisker. Eftersom kemikaliepolitiken till största delen består av harmoniserade EU-bestämmelser har Sverige begränsade möjligheter att på egen hand förbjuda förekomsten av farliga ämnen i konsumentvaror. Däremot har vi nationell rådighet över vilka miljöskatter vi väljer att införa. Nationella miljöskatter gör det möjligt för Sverige att driva på substitution och innovation inom kemikalieområdet vilket på sikt även kan bana väg för begränsningar av fler ämnen på EU-nivå. Miljöskatter förbättrar prissignalerna på marknaden, genom att baka in kostnaderna för miljö- och hälsoeffekter i priset på varan, och gör det möjligt att uppnå miljömål på ett flexibelt sätt. Förslag på principer för kemikalieskatt: Kemikalieinspektionen bedömer att följande principer är lämpliga för en punktskatt på farliga ämnen i konsumentvaror: 1) Att kemikalieskatten regleras i en egen punktskattelag. Denna punktskattelag utgör ett gemensamt ramverk för kemikalieskatt på flera olika konsumentvarugrupper. 2) Att tillämpningsområdet successivt ska kunna utvidgas till fler konsumentvaruområden och fler farliga ämnen 3) Att konsumentvaror som innehåller ämnen från en lista på farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning, fortsättningsvis kallade farliga beskattningsämnen, blir skattepliktiga. Olika listor upprättas för respektive varugrupp. 4) Att de farliga beskattningsämnena har känd förekomst i den aktuella varugruppen. 5) Att farliga beskattningsämnen inte redan får vara förbjudna eller begränsade för den aktuella användningen. 6) De farliga beskattningsämnenas har hälso- eller miljöfarliga egenskaper enligt EUlagstiftningen, internationella konventioner eller kan innebära risk för betydande exponering för människor eller miljö. 1 Kemikalieinspektionen (2011). Handlingsplan för en giftfri vardag Skydda barnen bättre. 2 Perfekt information är en nationalekonomisk term som beskriver en ideal marknadssituation där köpare och säljare har fullständig kunskap om varans pris, kvalitet och egenskaper. 7

10 7) Att förekomsten av samtliga farliga beskattningsämnen ska gå att mäta i de aktuella varugrupperna med en standardiserad eller etablerad analysmetod. Det ska finnas en nedre haltgräns för varje farligt beskattningsämne. Varor som innehåller en lägre halt än den nedre haltgränsen ska inte vara skattepliktiga. 8) Att skatteskyldiga ska vara både de som importerar (från 3:e land), för in (från EU) eller tillverkar konsumentvaror för att sätta ut på den svenska marknaden. 9) Att skattenivåerna bör sättas tillräckligt högt för att ha en styrande effekt. 10) Att de som säljer konsumentvaror inte blir ålagda att informera konsumenterna om att de har betalat in skatt för varan i samband med köpet. 11) Att skatt tas ut per kilo vara eller utifrån mängd farligt beskattningsämne. Vad som är lämpligast bör utredas vidare. 12) Att de som är osäkra på varans innehåll kan, istället för att begära in uppgifter från leverantören eller göra en kemisk analys av varan, välja att betala en schablonskatt för varan. 13) Att skatten i övrigt ska administreras enligt samma principer som övriga punktskatter i Sverige. Kemikalieinspektionen föreslår preliminärt att farliga beskattningsämnen för kläder och skor hämtas från följande ämnesgrupper: Ftalater, allergi- eller cancerframkallande färgämnen samt antibakteriella ämnen. Utvalda ämnen ska inte vara förbjudna i kläder och skor och det ska finnas lämpliga mätmetoder för ämnena. Vilka enskilda ämnen som ska finnas på listan på farliga beskattningsämnen behöver utredas särskilt. Både förslaget på en kemikalieskatt på flera konsumentvarugrupper och förslaget på en punktskatt på kläder och skor som innehåller farliga ämnen bedöms vara förenligt med såväl EU:s likabehandlingsprincip som statsstödsregler. Ett färdigt förslag måste meddelas EUkommissionen innan det införs. EU-kommissionen ser generellt positivt på miljöskatter och ingen nationell miljöskatt har hittills prövats av EU-domstolen. Kemikalieinspektionens konsekvensutredning utifrån principförslaget (det vill säga utifrån ämnesgrupper och inte specifika ämnen) indikerar att en skatt på kläder och skor som innehåller farliga ämnen har följande effekter: - Skatten bedöms leda till miljö- och hälsovinster. Skatten beräknas minska de årliga inköpen av kläder och skor som innehåller vissa farliga ämnesgrupper med cirka 60 procent. Då är hänsyn tagen till ökning av obeskattad e-handel. Minskningen beror till största delen på att skatten antas ge en signaleffekt som leder till att många företag, särskilt de största, systematiskt kommer välja bort kläder och skor som innehåller de aktuella ämnena. För medelstora och mindre företag antas signaleffekten vara lägre. - Skatteintäkterna beräknas uppgå till i storleksordningen 200 miljoner kronor per år. - Skatten beräknas leda till administrativa kostnader för företag på cirka 30 miljoner kronor årligen. Då ingår kostnader för att ta reda på innehållet av vissa farliga ämnen i kläder och skor som företagen redan idag är skyldiga att känna till. - Den genomsnittliga prisökningen på kläder och skor beräknas uppgå till 3 promille. - Skatten beräknas leda till en minskad försäljning av kläder och skor motsvarande några tiondels procentenheter av den totala försäljningen. - Skatten beräknas leda till att utlandsbaserade E-handelsföretag ökar sin marknadsandel med 0,04 procentenheter. Kemikalieinspektionen bedömer att begränsningsregler på EU-nivå skulle vara ett effektivt sätt att minska mängden kläder som innehåller farliga ämnen. Det är dock inte sannolikt att få 8

11 till stånd så omfattande regler ens på tio års sikt. Vi anser att alternativa styrmedel som en informationskampanj riktad till konsumenter eller en ökad satsning på miljömärkning inte är effektiva styrmedel i detta sammanhang, det vill säga för att kraftigt minska andelen kläder och skor som innehåller farliga ämnen. EU-begränsning bedöms som ett effektivt sätt att nå målet men ligger långt fram i tiden. Vi bedömer att branschdialog är en kostnadseffektiv åtgärd men har jämfört med kemikalieskatten en mer begränsad effekt. Inkomna reaktioner från branschrepresentanter och företag visar på en positiv inställning till att skatten leder till att mer likartade krav ställs på alla företag. Idag är det upp till de olika kläd- och skoföretagen att själva välja ambitionsnivå. Det upplevs som orättvist av de företag som har investerat i en god kontroll över innehållet i sina varor. Samtidigt finns hos branschrepresentanter och företag en oro för hur företagen ska klara av att identifiera alla klädesplagg som innehåller farliga ämnen eftersom leverantörskedjorna ofta är långa och oöverskådliga. Företagen är även oroliga för att Sverige ska ställa särkrav som inte ställs på företag i andra länder och att den utrikesbaserade e-handeln ska öka. Företagen har dock redan idag ansvar för att de varor som de sätter på marknaden är säkra för människor och miljön. För att kunna ta det ansvaret fullt ut behöver företagen utveckla sitt kvalitets- och kontrollarbete i leverantörskedjorna. Denna problematik kvarstår med eller utan en skatt. E-handeln bedöms öka med eller utan en kemikalieskatt. Ökningen på grund av en kemikalieskatt på kläder och skor bedöms vara marginell (+0,04 procentenheter). Innan en kemikalieskatt på konsumentvaror kan införas finns bland annat följande utredningsbehov: - En mer djupgående skattejuridisk utredning. - En detaljerad genomgång av vilka specifika ämnen som skulle ingå på en lista över farliga beskattningsämnen med exakta haltgränser och analysmetoder för varje ämne. - Ett förslag på hur en skatt på elektronik respektive byggprodukter och inredningar skulle kunna utformas samt konsekvensanalyser av dessa. Det går även att införa kemikalieskatt för endast en eller två varugrupper initialt. Kemikalieinspektionen bedömer att en kemikalieskatt på konsumentvaror kan bidra till att uppnå svenska miljömål inom kemikalieområdet. En kemikalieskatt står inte i motsatsställning till en framtida EU-begränsning utan kan tvärtom underlätta för införandet av en sådan genom att en skatt driver fram innovation och substitution. Vi anser att av de undersökta styrmedelsalternativen, kemikalieskatt, branschdialog, EU-begränsning, ökad satsning på miljömärkning och informationskampanj till konsumenter är en kemikalieskatt det alternativ som ger högst sammanvägd samhällsnytta. 9

12 Principskiss över vilka delar som denna rapport innehåller och vilka delar som bör utredas vidare. Principförslag Preliminärt förslag på ämnesgrupper för kläder och skor Ingår i denna rapport Ingår i denna rapport Preliminär konsekvensanalys av principförslaget för kläder och skor. Färdigt förslag Lista på specifika ämnen Bör utredas Bör utredas Slutgiltig konsekvensanalys 10

13 Summary The Swedish Chemicals Agency has been assigned by the Swedish Government to carry out an action plan for a toxic-free everyday environment. The action plan includes the objective of instruments other than chemical rules and product rules to be used to a greater extent as a supplement to reduce the risks of hazardous substances in products. This report presents proposals on principles for excise duties that could be the basis for a chemical tax on consumer products containing hazardous substances. The report also describes how such a tax could be designed for the product group clothing and shoes, and includes a preliminary impact assessment of such excise duty. However, this is not a complete proposal but if such a tax on clothes and shoes are to be implemented, further investigations are required, including the specific substances to be taxed. Hazardous substances in consumer products depend on market failures, for instance lack of perfect information. Consumers have little opportunity to determine which products contain hazardous substances, leading to unconscious exposure to health risks. Since the chemicals policy largely comprises harmonized EU rules, Sweden has on its own limited opportunities to prohibit the presence of hazardous substances in consumer products. However, Sweden has control over which environmental taxes we choose to impose. National environmental taxes will enable Sweden to push for substitution and innovation in the chemical field, which can stimulate restrictions on more substances at EU level. Environmental taxes improve price signals on the market by including the cost of environmental and health effects in the price of the product and make it possible to achieve environmental objectives in a flexible way. Proposed principles for a chemical tax: The Swedish Chemicals Agency estimates that the following principles are appropriate for an excise duty on hazardous substances in consumer products: 1) The chemical tax is governed by its own excise duty act. This act would offer a common framework for chemical taxes on various consumer product groups. 2) The scope will gradually be extended to more consumer product areas and more hazardous substances. 3) The consumer products containing substances from a "list of hazardous substances that meet the criteria for taxation," from now on called hazardous taxation substances, become taxable. Different lists are drawn up for each product group. 4) The hazardous taxation substances are known to occur in the product group in question. 5) The hazardous taxation substances shall not already be banned or restricted for the use in question. 6) The hazardous taxation substances have properties that are hazardous to health or the environment under EU law, international conventions, or may pose a risk of significant exposure to humans or the environment. 7) The existence of any hazardous taxation substances shall be measurable in the product groups in question with a standardized or established method of analysis. A lower concentration limit for each hazardous taxation substance shall be available. Products containing a lower concentration than the lower concentration limit shall not be taxable. 8) Those obliged to pay a tax shall be both those that import from third countries, import from the EU or manufacture consumer products to place on the Swedish market. 9) Tax levels should be set high enough to have a controlling effect. 11

14 10) Retailers of consumer products should not be required to inform consumers that they have paid taxes for the product in connection with the purchase. 11) The tax levied should be per kilogram or be based on amounts of hazardous taxation substance. What is appropriate should be investigated further. 12) Those who are unsure about what the product contains may, instead of requesting information from the supplier or making a chemical analysis of the product, choose to pay a flat tax for the product. 13) The tax shall otherwise be administered according to the same principles as other excise taxes in Sweden. The Swedish Chemicals Agency tentatively suggests that hazardous substances tax for clothing and shoes be derived from the following groups of substances: phthalates, allergenic or carcinogenic dyestuffs and antibacterial substances. Selected substances should not be prohibited in clothes and shoes and there should be appropriate methods to measure the substances. Which individual substances to be included on the list of hazardous taxation substances needs to be investigated separately. Both the proposal for a chemical tax on several consumer product groups and the proposal for an excise duty on clothing and shoes that contain hazardous substances are deemed to be compatible with both the EU's equal treatment principle and state aid rules. A complete proposal must be notified to the European Commission before it is implemented. The European Commission generally looks favorably on environmental taxes and no national environmental tax has so far been considered by the Court. The Swedish Chemicals Agency s impact analysis based on a proposed principle (i.e. by groups of substances and not specific substances) indicates that a tax on clothing and shoes containing hazardous substances would have the following effects: The tax is expected to lead to environmental and health benefits. The tax is expected to reduce annual purchases of clothing and shoes that contain certain groups of hazardous substances by about 60 percent. This includes taking into account the increase in untaxed e-commerce. The decrease is due largely to the tax assumed to provide a "signal effect" that would lead to many businesses, particularly the largest ones, systematically opting out clothes and shoes that contain these substances. For medium and smaller companies the signal effect is assumed to be lower. Tax revenues are estimated at around 200 million SEK per year. The tax is expected to result in administrative costs for companies of about 30 million SEK annually. This includes costs to determine the content of hazardous substances in clothing and shoes that companies already are obliged to know about. The average price increase for clothing and shoes is estimated at 0.3 percent. The tax is estimated to lead to a reduction in sales of clothing and shoes equivalent of about 0.3 percent. The tax is estimated to lead to foreign-based e-commerce increasing its market share by 0.04 percentage points. The Swedish Chemicals Agency estimates that restriction rules at EU level would be an effective way to reduce the amount of clothing that contains hazardous substances. However, it is not likely to bring about such extensive rules even in ten years time. We consider alternative policy instruments such as a campaign to inform consumers or increased investment in eco-labelling not to be effective instruments in this context, i.e. to significantly reduce the proportion of clothing and shoes that contain hazardous substances. EU restrictions 12

15 are considered as an effective way to reach the target but lies far in the future. We estimate that industry dialogue is a cost effective measure but compared with chemical taxation it has a more limited effect. Responses from industry representatives and companies show a positive attitude to the chemical tax leading to more similar obligations on all businesses. Today, it is up to the various clothing and shoe companies to choose their level of ambition. That is perceived as unfair by those companies that have invested in good control over what their products contain. Meanwhile, representatives from industry and companies are concerned about how companies should manage to identify all items of clothing containing hazardous substances since supply chains are often long and difficult to monitor. Companies are also concerned that Sweden will set specific requirements that are not imposed on companies in other countries and that the foreign-based e-commerce will increase. However, companies are already now responsible for ensuring that the products they put on the market are safe for humans and the environment. To take this responsibility in full, companies need to develop their quality and inspection work in supply chains. This problem persists with or without a tax. E-commerce is expected to increase with or without a chemical tax. The increase due to a chemical tax on clothing and shoes are deemed to be marginal (+0.04 percentage points). Before a chemical tax on consumer products can be introduced the following investigation requirements can be identified: A more in-depth legal investigation of taxes. A detailed review of the specific substances to be included on a list of hazardous taxation substances with precise concentration limits and methods of analysis for each substance. A proposal on how a tax on electronics and building products and furnishings could be designed and impact assessments of these. It is also possible to introduce a chemical tax for only one or two groups initially. The Swedish Chemicals Agency estimates that a chemical tax on consumer products can help to achieve the Swedish environmental objectives in the chemicals area. A chemical tax does not stand in opposition to a future EU restriction but may, on the contrary, facilitate the introduction of such a tax by driving forward innovation and substitution. We consider that of the examined alternative instruments, i.e. chemical tax, dialogue, EU restriction, increased focus on environmental labelling and information campaign for consumers, a chemical tax would be the alternative that gives the highest overall gain for society. 13

16 Outline of the parts of this report and which parts should be further investigated. Proposed principles Preliminary proposal on groups of substances for clothing and shoes Included in this report Included in this report Preliminary impact analysis of the proposed principles on clothing and shoes Final proposal List of specific substances To be investigated To be investigated Final impact analysis 14

17 1 Syfte och genomförande 1.1 Mål och syfte Det övergripande syftet med kemikalieskatten är att minska konsumenters exponering för hälsoskadliga ämnen i vardagen samt minska utsläppen av skadliga ämnen till miljön. Ett viktigt skäl till att utreda en kemikalieskatt är behovet av styrmedel som Sverige har nationell rådighet över som komplement till de regleringar som vi beslutar gemensamt med övriga EUländer. Denna utredning har genomförts inom ramen för Kemikalieinspektionens regeringsuppdrag en giftfri vardag. Målen för denna rapport har varit tre: Att ta fram ett förslag på principer för en punktskattelag om kemikalieskatt för konsumentvaror som innehåller farliga ämnen som uppfyller kriterier för beskattning 3. Att ta fram ett principförslag på kemikalieskatt för varugruppen kläder och skor. Att göra en preliminär konsekvensanalys av principförslaget på en kemikalieskatt på kläder och skor. Denna rapport syftar inte till att ta fram ett färdigt förslag eller en konsekvensanalys av ett färdigt förslag. Utredningen kan utgöra ett underlag till den kommande statliga utredningen om Kemikalieskatt på kläder eller elektronik som meddelades av regeringen i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1). 1.2 Genomförande Arbetet har bedrivits av Kemikalieinspektionen med medverkan från en rad experter både inom och utom myndigheten. Ambitionen har varit att inhämta erfarenheter och kunskap från ett brett urval av experter, branschföreträdare och myndigheter. Konsekvensanalysen av förslaget följer Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsultföretaget WSP Analys & Strategi 4 har tagit fram en underlagsrapport till konsekvensanalysen. I inledningsskedet hölls ett seminarium med representanter från Skatteverket, Ekonomistyrningsverket, Naturvårdsverket, Miljödepartementet, Naturvårdsverket, SCB, Kommerskollegium och Kemikalieinspektionen. Där fördes diskussioner om fördelar och nackdelar av en rad olika förslag, bland annat de som presenteras i denna rapport. Under utredningsarbetets gång har projektgruppen genomfört en studieresa till Danmark för att diskutera skatter på konsumentvaror med danska Skatteministeriet, danska Miljöstyrelsen samt med representanter för EEB, European Environmental Bureau. Svenska Skatteverket har bidragit med skattejuridisk expertis. Samtal har förts med Tullverket om hur de bedriver kontroll av dagens punktskatter samt allmän varukontroll. Diskussioner har förts med Kommerskollegium om hur skatten skulle påverkas av våra internationella handelsavtal. 3 Fortsättningsvis kallade farliga beskattningsämnen. 4 WSP Analys & Strategi,

18 Förslaget har presenterats och diskuterats på en Europeisk samhällsekonomisk konferens i Toulouse. Bland annat deltog representanter för EU:s kemikaliemyndighet ECHA. Dialog med textilbranschen har förts vid några tillfällen. Dels har sju företag intervjuats av WSP Analys & Strategi under våren 2013, dels har förslaget presenterats översiktligt under Kemikalieinspektionens branschdialogmöte med textilbranschen den 4 juni 2013 och slutligen ordnades ett möte där några representanter för Svenskt Näringsliv, Teknikföretagen och Svensk Handel fick tillfälle att framföra synpunkter den 8 oktober Till utredningen har Swereas expert på kemikalier i textilier, Stefan Posner, knutits. Han har framförallt bidragit med att genomföra en systematisk genomgång av vilka ämnesgrupper som uppfyller kriterierna för beskattning. En genomgång av EU:s databas OPIC dit alla EU-länder anmäler nya skatte- och avgiftsförslag har genomförts. Syftet var att studera eventuella invändningar mot andra EU-länders miljöskatter. En nettonuvärdesberäkning för att möjliggöra en jämförelse av olika regleringsalternativ har genomförts. 2 Samhällskostnader för kemikalier i varor Kemikalieinspektionen konstaterar: - Att konsumentvaror innehåller en rad olika farliga ämnen som bland annat är allergiframkallande, cancerframkallande eller riskerar att påverka hormonsystemen. En del varor innehåller tillsatta antibakteriella ämnen som bland annat är giftiga för vattenlevande organismer. - Att de sammanlagda samhällsekonomiska hälso- och miljökostnaderna för farliga ämnen i varor är stora. Användning av kemiska ämnen och exponering för människor och miljö Användningen av kemiska ämnen i dagens samhälle är mycket omfattande. Kemiska ämnen finns i allt materiellt som omger oss i vardagen kläder, mat, hygienprodukter, möbler, elektronik och bilar. Kemiska ämnen används som utgångsämnen vid tillverkning av material, till exempel plaster. Vissa kemiska ämnen tillsätts för att ge material och varor särskilda funktioner eller egenskaper, till exempel ämnen som ger vattenavvisande ytor, ämnen som gör plast mjuk, flamskyddsmedel som försvårar antändning eller färgämnen som ger materialet ett önskvärt utseende. Varor kan också innehålla rester av ämnen som inte har någon funktion att fylla men som har använts i tillverkningsprocessen, exempelvis smörjoljor. Kemikalier finns således i alla varor och så småningom i avfallet när varorna är uttjänta. Den internationella handeln har tredubblats sedan 1970-talet 5. Till Sverige importeras i dag dubbelt så mycket elektriska och elektroniska produkter som för tio år sedan 6. Textilkonsumtionen ökade i Sverige mellan år 2000 och 2009 med 40 procent 7. 5 Kemikalieinspektionen (2010). 6 Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (2010). 7 Nordiska Ministerrådet (2012.) 16

19 Den årliga världsproduktionen av kemiska ämnen ökade under andra halvan av 1900-talet från cirka sju miljoner ton per år till cirka 400 miljoner ton per år 8. Det finns åtminstone kemiska ämnen som framställts eller utvunnits av samhället och som förekommer eller kan förekomma på marknaden globalt. För en majoritet av de kemiska ämnena saknas fortfarande kunskap om deras eventuella farliga egenskaper. Spridning från konsumentvaror Farliga ämnen som ingår i varor kan spridas under olika faser av varans livscykel. Under varors användning eller skötsel kan farliga kemiska ämnen frisläppas till exempel genom att tillsatsämnen läcker ut från plastmaterial, i samband med tvätt och slitage av varan samt i avfallshanteringen. Exempel på ämnen som frisläpps från varor och som människor kan få i sig är mjukgörande ämnen som exempelvis går över från plastförpackningar till livsmedel eller läcker ut från plastleksaker, metaller från ledningar för dricksvatten och bly som finns i leksaker och smycken som små barn kan stoppa i munnen. Flamskyddsmedel avges från datorer och TV-apparater till inomhusluften och fastnar på dammpartiklar som människor kan få i sig via inandning. Särskilt utsatta är barnen som vistas nära golvet. Genom hudkontakt med varor, till exempel kläder, kan ämnen också tas upp direkt av huden. Farliga ämnen finns upplagrade i samhället i långlivade material och varor, vilket innebär en spridning över både tid och rum. De ansamlas successivt och kan spridas till miljön. I den yttre miljön kan farliga ämnen tas upp av växter och djur, bland annat av fisk som utgör föda till djur högt upp i näringskedjan, inklusive människor. Generellt sett är kunskapen om mekanismerna kring den diffusa spridningen av ämnen från varor bristfällig och kunskapen om hur människor och miljön påverkas av att sammantaget utsättas för flera ämnen, som kan förstärka varandras farlighet, är dålig. Sådan exponering kan vara särskilt kritisk för känsliga individer, till exempel foster, spädbarn, barn och ungdomar. Samhällsekonomiska kostnader vid exponering av farliga ämnen De samhällsekonomiska studier som har gjorts av hälsoeffekter av farliga ämnen visar att kostnaderna uppgår till stora belopp. Orsaken är att människoliv och livskvalitet värderas högt i samhällsekonomiska studier. Det som ger anledning att misstänka att de samhällsekonomiska kostnaderna för kemikalier i konsumentvaror är höga är tre faktorer: - Alla människor i Sverige är utsatta för farliga ämnen i varor. - Hälsoeffekter värderas högt. - En del av de skadliga effekter som man tror att de aktuella kemikalierna bidrar till leder till höga vård- och hälsokostnader. Detta innebär att även om riskerna är relativt små på individnivå så kan resultatet ändå bli höga kostnader på samhällsnivå. Det finns ett stort antal beräkningar och bedömningar av faktiska eller förväntade positiva effekter av kemikaliepolitiska instrument, dock utan någon ekonomisk värdering. De visar generellt att nyttan är stor. Som exempel kan nämnas studier som visar på mycket stora kostnader för exponering av kvicksilver vilket på populationsnivå leder till bland annat 8 European Commission (2001). 17

20 minskad intelligens 9. Det finns även ett antal skattningar av ekonomiska hälsokostnader av kemikalieanvändning. En av de mest omfattande avser effekter på barn i USA. Kostnader för blyförgiftning, fosters exponering av metylkvicksilver, kemikalieorsakad barncancer, nedsatt intellektuell kapacitet, autism och ADHD uppgår sammanlagt enligt den skattningen till 76,6 miljarder USD per år 10. I Sverige har kostnaderna för benbrott som beror på att maten innehåller kadmium, som en följd av att kadmium tillförs åkermark via luften och olika former av gödselmedel, beräknats uppgå till 4,2 miljarder kronor per år 11. Även miljökostnaderna på grund av utsläpp av farliga ämnen till miljön kan uppgå till stora belopp om de till exempel orsakar försämrat fiske. 3 Miljömål och regler för kemikalier i konsumentvaror och behovet av ytterligare styrning Kemikalieinspektionen konstaterar att: - Sverige har både lagstiftning och miljömål som berör farliga kemikalier i konsumentvaror. - I propositionen Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (2009/10:155) ingår en strecksats till generationsmålet som har följande lydelse: konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljöoch hälsoproblem som möjligt. - För att nå ovan nämnda miljömål krävs ytterligare styrning. Skillnaden på varor och kemiska produkter Kemikaliepolitiken är traditionellt sett inriktad på att reglera kemiska produkter. En kemisk produkt kan bestå av ett rent kemiskt ämne eller vara en beredning av flera kemiska ämnen. För konsumentvaror, det vill säga varor som innehåller farliga kemiska ämnen och som är fokus i denna rapport, finns också viss reglering, men den är inte lika heltäckande. Enligt Reach 12, CLP 13 och miljöbalken 14 är en vara ett föremål som under produktionen får en form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion. 9 Norden (2008). 10 Transande, L., Liu, Y. (2011). 11 Kemikalieinspektionen (2012b). 12 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG. Kortform: förordning (EG) nr 1907/ Reachförordningen ). 13 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006. Kortform: förordning (EG) nr 1272/ CLPförordningen. 14 Miljöbalk (1998:808). 18

21 3.1 Grundläggande principer i kemikaliekontrollen Ett övergripande syfte med kemikaliepolitiken och kemikalielagstiftning är att förebygga skador på hälsa och miljö. En utgångspunkt för att åstadkomma detta är att företag som sätter ut produkter på marknaden har det huvudsakliga ansvaret för att förebygga eller undanröja kemiska risker. I 2 kapitlet miljöbalken finns allmänna hänsynsregler och försiktighetsmått som ska följas av verksamhetsutövare för att undvika skador på människors hälsa eller i miljön, däribland att de ska ha den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa eller miljön mot skada och olägenhet. Även försiktighetsprincipen, substitutionsprincipen och principen att förorenaren betalar kommer till uttryck i miljöbalkens hänsynsregler. Försiktighetsprincipen är en sedan länge etablerad princip inom miljö- och kemikaliepolitiken. Den innebär att om hot om allvarlig eller oåterkallelig skada föreligger, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring. Försiktighetsprincipen finns bland annat i 2 kapitlet 3 miljöbalken, i EU:s Lissabonfördrag (artikel 191.2) och på global nivå genom Rio-deklarationen om miljö och utveckling från FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro I miljöbalken och i denna rapport inkluderas i försiktighetsprincipen även skyddet av människors hälsa. Substitutionsprincipen är central i kemikaliepolitiken. Miljöbalkens 2 kap. 4 uttrycker den så kallade produktvalsprincipen, som även kallas substitutionsprincipen. Principen innebär en skyldighet att inte använda eller sälja skadliga kemiska produkter eller varor som innehåller kemiska produkter om det finns mindre riskabla alternativ som är likvärdiga för ändamålet. I denna rapport används dock begreppet i den vidare betydelsen, nämligen att den även omfattar utbyte mot annan teknik eller metod. Substitutionsprincipen kommer även till uttryck på global nivå genom Rio-deklarationen. Substitutionsprincipen finns dessutom upptagen i EU:s lagstiftning, däribland i Reach, växtskyddsmedelsförordningen och biocidförordningen. Principen om att förorenaren betalar innebär att den som orsakar skador i miljön ska betala de samhällsekonomiska kostnader som uppstår. Den finns inskriven i hänsynsreglerna i 2 kapitlet 3 och 8 miljöbalken och uttrycks på global nivå i Rio-deklaration. Principen är också grundläggande för EU:s miljöpolitik och finns inskriven i EU-rätten, exempelvis i Lissabonfördraget och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. I kemikaliesammanhang aktualiseras principen exempelvis genom att företagen ska bära kostnaden för att ta fram kunskap och information om de kemiska produkter och varor som de sätter på marknaden. Skatter och andra ekonomiska styrmedel kan också ses som ett sätt att tillämpa principen. 3.2 Mål för kemikaliepolitiken Grundläggande för kemikaliepolitikens inriktning är de mål som regering och riksdag antagit och som ingår i det nationella miljömålssystemet. Miljömålssystemet består av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål för olika områden. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är och har varit en viktig utgångspunkt för den svenska kemikaliepolitiken och de ställningstaganden Sverige har gjort inom EU och internationellt. Nedan beskrivs kortfattat de delar av miljömålssystemet som har särskild relevans för innehållet av kemikalier i konsumentvaror. 19

22 Generationsmålet och dess strecksatser I den modifierade miljömålsstrukturen som fastställdes av riksdagen genom propositionen Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (2009/10:155) ingår ett generationsmål som tillsammans med sina sju strecksatser har följande lydelse: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljöoch hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att, - ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad - den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart - människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas - kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen - en god hushållning sker med naturresurserna - andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön - konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Av generationsmålets sju strecksatser är den tredje, fjärde och sjunde strecksatserna mest relevanta för problemområdet farliga ämnen i konsumentvaror. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess preciseringar Giftfri miljö är det av de sexton miljökvalitetsmålen som i första hand behandlar kemikaliepolitiska målsättningar. Även andra miljökvalitetsmål är dock i varierande utsträckning relevanta. Riksdagen har beslutat om följande lydelse hos miljökvalitetsmålet Giftfri miljö: Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. Regeringen har beslutat om flera preciseringar av målet Giftfri miljö. De som är mest relevanta för konsumentvaruområdet är följande: - Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar är inte skadlig för människor eller den biologiska mångfalden, - Information om hälso- och miljöfarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig. 20

23 Etappmål om farliga ämnen Regeringen har fastställt sju etappmål om farliga ämnen. Av särskild relevans för problemet med farliga ämnen i kläder och skor är etappmålet att minska barns exponering för farliga ämnen: Etappmålet om att minska barns exponering för farliga kemikalier är att senast 2018 har beslut fattats avseende befintliga och vid behov nya regelverk och andra styrmedel, vilka medför en betydande minskning av hälsoriskerna för barn till följd av den samlade exponeringen för kemikalier. Riskminskningen ska bedömas i jämförelse med situationen Förslaget skulle även öka möjligheterna att uppnå etappmålet Information om farliga ämnen i varor där följande strecksats ingår: Information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material och varor görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper. Etappmålen ska ange steg på vägen och bidrar till att nå i första hand miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, men även andra miljökvalitetsmål. FN:s globala mål för kemikalieområdet Det globala målet för kemikalier antogs ursprungligen vid FN:s konferens om hållbar utveckling i Johannesburg Målet anger att senast år 2020 ska kemikalier produceras och användas på ett sådant sätt att de skadliga effekterna på miljö och hälsa minimeras. Målet har därefter bekräftats genom FN:s globala kemikaliestrategi, SAICM, vilken undertecknades i Dubai i februari 2006 samt under United Nations Conference on Sustainable Development, Rio+20. SAICM utgör ett ramverk med åtgärder för att nå det internationella målet och riktlinjer för vad som krävs för att uppnå målet. Svensk lagstiftning på kemikalieområdet Regleringen av kemikalierisker i svensk lagstiftning sker genom en rad olika författningar. En del är relevanta för konsumentvaror. Kapitel 2 i miljöbalken handlar om principer för verksamhetsutövares och företags ansvar antingen de tillverkar eller saluför varor. Det är i kap 2 miljöbalken som substitutions-, försiktighets- och förorenarenbetalarprinciperna är inskrivna. Dessa regler gäller således på en generell nivå för de varor som sätts på den svenska marknaden, men kan sägas vara för generella för att de ska kunna tillämpas i ett enskilt fall. Detta innebär att om ett farligt ämne hittas i en vara vid en inspektion kan inte tillverkaren eller importören fällas för att inte ha substituerat det aktuella ämnet. Det finns rättsfall på detta. Regler om kosmetiska och hygieniska produkter faller under miljöbalken medan det finns annan särskild lagstiftning för vissa typer av kemiska produkter som läkemedel eller vissa aspekter på kemiska produkter som brandfarlighet och explosivitet. Vidare finns särskilda regler som hanterar kemikalieaspekter på vissa varor som till exempel leksaker och elektronik. Dessa varuregler har i många fall en motsvarighet på EU-nivå och de svenska reglerna behövs för att genomföra EU-begränsningen på nationell nivå. 21

24 EU-regler om farliga ämnen i konsumentvaror Under den senaste tioårsperioden har EU:s regelverk för kemikalier utvecklats och förnyats kraftigt. Under denna tid har de centrala rättsakterna Reach och CLP tillkommit, vilka innehåller allmänna bestämmelser om kemiska ämnen och kemiska produkter. Dessa reglerar grundläggande aspekter som krav på kunskap om ämnens egenskaper, vilken information som ska lämnas när ämnen saluförs, krav på märkning, hur ämnen får användas i kemiska produkter etc. De innehåller också regler och kriterier för att bedöma och kategorisera ämnenas miljö- och hälsofarlighet. Det finns även EU-regler som behandlar användningen av kemiska ämnen i vissa varor. Dessa så kallade produktregler har ofta ett bredare syfte än reglering av kemikalier och kan exempelvis behandla andra säkerhetsaspekter. Exempel på produkttyper där kemikalieaspekter ingår i regelverket är elektriska och elektroniska produkter, leksaker och fordon. Reglerna för såväl kemiska produkter som varor har i allmänhet artikel 114 i EUF-fördraget 15 som rättslig grund. Det innebär att kraven ska vara harmoniserade, det vill säga att enskilda medlemsstater i princip varken får tillämpa strängare eller lindrigare krav. Samtidigt finns dock visst utrymme för nationella regler. Detta beror på att harmoniseringen endast avser det sakförhållande, som exempelvis en viss användning av ett kemiskt ämne i en kemisk produkt, ett material eller en vara, som den avser att harmonisera. Det kan också vara en följd av den så kallade miljögarantin som tillåter medlemsländerna att behålla eller i vissa fall införa nationella regler som går längre än de harmoniserande kraven. 3.3 Sammanfattning regleringen av konsumentvaror är otillräcklig Sammanfattningsvis är kemiska ämnen i varor betydligt sämre reglerat än ämnena i sig eller deras användning i kemiska produkter, både i svensk lagstiftning och i EU-lagstiftning. Allmänna övergripande regelverk som produktsäkerhetslagen/produktsäkerhetsdirektivet går i första hand att tillämpa på akuta hälsorisker, inte på effekter som orsakas av exponering för ett stort antal varor under en längre tidsperiod. I Reach-förordningen begränsas ett antal farliga ämnen i varor. Det krävs dock ett omfattande arbete från de nationella myndigheterna för att få till stånd begränsningar av enskilda ämnen i varor. Mer produktspecifika regelverk som redan finns på plats omfattar exempelvis elektronik och biocider i varor. Dessa täcker endast in vissa farliga ämnen över vissa haltgränser. Det innebär att dagens regleringar inte kommer åt många av de risker som är förenade med det mycket stora antalet ämnen som används i samhället, de stora och ökande volymerna av såväl kemikalier som varor som produceras och konsumeras i kombination med den bristfälliga kunskapen om miljö- och hälsofarliga egenskaper hos de ämnen som används. Ytterligare en faktor bakom den bristfälliga styrningen och kontrollen är att en stor och växande del av de varor som konsumeras i Sverige produceras i låglöneländer med bristfällig eller obefintlig kemikaliekontroll. Regelverket för importerade varor är generellt sett bristfälligt. 15 Fördraget om EU:s funktionssätt. 22