EXAMENSARBETE. Tillfälliga markbehov vid byggande av järnväg

Transkript

1 EXAMENSARBETE 2010:068 CIV Tillfälliga markbehov vid byggande av järnväg Förutsättningarna för ett mer enhetligt markåtkomstförfarande vid genomförande av järnvägsplan Ida Lindberg Luleå tekniska universitet Civilingenjörsprogrammet Väg- och vattenbyggnadsteknik Institutionen för Samhällsbyggnad Avdelningen för Arkitektur och infrastruktur 2010:068 CIV - ISSN: ISRN: LTU-EX--10/068--SE

2 Förord Detta examensarbete utgör det avslutande momentet i min civilingenjörsutbildning inom vägoch vattenbyggnadsteknik vid Luleå tekniska universitet. I utbildningen har jag inriktat mig mot lantmäteri där frågor inom det fastighetsrättsliga området är något som jag funnit speciellt intressanta. Därav också valet att skriva mitt examensarbete inom området markåtkomst. Arbetet omfattar 30 högskolepoäng och har huvudsakligen skrivits under hösten Examensarbetet är utfört på uppdrag av Banverket där Anders Höljman på mark- och fastighetsavdelningen har varit min handledare. Jag vill rikta ett stort tack till honom för hans hjälp och synpunkter i samband med arbetet men också för allmänt intressanta diskussioner. Inom Banverket vill jag även tacka Torbjörn Berglund för värdefulla synpunkter på arbetet och Hans Stöckel för den tid han avsatte för att försöka ge mig en bild av hur processen kring byggande av järnväg ser ut. Slutligen också ett stort tack till de personer med kunskap inom området som ställt upp på intervjuer och delgett sig av sina åsikter och stora sakkunskap. Luleå mars 2010 Ida Lindberg I

3 Sammanfattning Regelverket kring byggandet av järnväg är utformat så att det krävs två olika markåtkomstprocesser beroende på om det handlar om tillfälliga eller permanenta behov. Markbehov för den i tiden bestående järnvägsfastigheten med tillhörande servitutsupplåtelser hanteras i lantmäteriförrättning genom fastighetsreglering. Tillfälliga behov av mark under tiden för byggandet av järnvägen löses i stället, om inte en frivillig överenskommelse kan nås, genom beslut av länsstyrelse om nyttjanderätt. Följderna av detta blir att markåtkomstfrågorna hanteras i två olika processer där handläggning, ersättningsfrågor, överklagan skiljer sig åt beroende på typ av markupplåtelse. Syftet med detta examensarbete är att utreda förutsättningarna för ett mer enhetligt markåtkomstförfarande vid genomförande av järnvägsplan. Diskussioner har förts, såväl vid framtagandet av lag om byggande av järnväg (LBJ) som vid senare tillämpning av regelverket, om möjligheten till att tillämpa servitutsfiguren för dessa tillfälliga behov av mark för järnvägsändamål. Detta hade möjliggjort för att även upplåtelse av mark för tillfälliga behov kunde hanteras inom ramen för en lantmäteriförrättning och endast en markåtkomstprocess hade blivit nödvändig. Problemet ligger i att servitut enligt fastighetsbildningslagen (FBL) ska vara av väsentlig betydelse för fastighetens ändamålsenliga användning och ska därmed avse ett varaktigt behov. De kan inte upplåtas för viss tid med undantag endast för behov som senare tillgodoses på annat håll, ett s.k. tillfälligt servitut. Detta förutsätter alltså ett långsiktigt behov men en tillfällig lösning tillåts till dess en permanent lösning finns tillgänglig. Behovet av mark för t.ex. upplagsplatser i samband med byggande av järnväg är inte långsiktigt och tillgodoses inte heller senare på annat sätt. Här utgör istället servitutet förutsättningen för att den permanenta järnvägsfastigheten ska kunna åstadkommas, behovet är alltså tillfälligt men för ett långsiktigt ändamål. Vid LBJ:s tillkomst valde man att lämna frågan om tillfälliga servitut och konstaterade endast att rättsläget för tillfällig servitutsbildning med stöd av FBL var osäkert. Avsaknaden av långsiktighet i de markbehov som finns under byggtiden är alltså grunden till att inte all nödvändig mark kunde hanteras inom ett och samma förfarande, lantmäteriförrättning, och man valde att specialreglera frågan genom beslut av länsstyrelse om nyttjanderätt. Nyttjanderätt överensstämmer med karaktären av markbehoven under byggtiden då denna är tidsbestämd i sin upplåtelse. Rättigheten gäller mellan enskilda eller juridiska personer och är inte strikt kopplad till fastighet i jämförelse med servitut. Avsaknaden av fastighetsanknytning gör att Lantmäteriet inte kan ta beslut vad gäller nyttjanderättsavtal. Rapporten behandlar olika möjligheter till förändringar som skulle innebära att markåtkomstprocessen blir mer enhetlig och rationell. Här framstår lantmäteriförrättning som ett utmärkt genomförandemedel med former som skapar förutsättningar för samförståndslösningar. Inom ramen för en förrättning bör man se på möjligheten att Lantmäteriet tillåts upplåta nyttjanderätt för tillfälliga behov under byggtiden. Här borde samma princip som vid ledningsrätt eller upplåtelse enligt AL kunna tillämpas, att genom upplåtande av arbetsområde i samband med förrättning för permanenta behov möjliggöra för ett samlat förfarande. Härigenom förblir servitutsfiguren förbehållen ändamål som är långsiktiga och varaktiga men möjligheten öppnas för att inom lantmäteriförrättning ändå kunna hantera all nödvändig mark för järnvägsändamål. Oavsett om denna rättighet benämns nyttjanderätt eller utformas som ett nytt begrepp kräver detta en förändring av dagens regelverk. II

4 Abstract The construction of new railway requires vast land areas, permanently but also for the time of the construction. The acquisition concering railway is constructed in a way that requires different land acces processes depending on whether it concerns temporary och permanent needs. Permanent land requirements are dealt with by the Cadastral Authority through a cadastrial procedure where also the necceseary easements can be formed. Temporary land requirements on the other hand are handled by a different authority, County Administrative Board, where a right of user can be granted. The consequenses of this system are that questions concerning land access are handled in two different processes that differs in both matters of handling, appeal and compensation. The construction of railway is regulated by the Railway construction act. At the time of the development, as well as the application of this law, discussions have been held about the possibility to grant an easement for this type of temporary needs. This would enable that all types of land requirements could be handled in one process, i.e. the cadastral procedure. The problem is that en easement, according to its definition, should be of substantial importance for a real property unit and hence of permanent nature. An easement cannot be formed for a temporary period except for in specific cases when another solution is soon to come. Since this is not the case when constructing railway there has been uncertainties about the application of this legal concept. The study investigates different alternatives of how the process could be performed in a more uniform way. Since a cadastral procedure is necessary in order to carry out the required property formation for the permanent railway, great advantages could be seen if this procedure should also include permanent land access. Within a cadastral procedure there are different ways to actually handle temporary needs. Temporary easement and right of user are the alternatives primarily discussed in this study. Right of user is not connected to real proper units and therefore today not handled by the Cadastral Authority. A legislative change to allow this would however enable that all required land would be handled in one process and the formation of easements would continuously be applied for the true permanent needs. III

5 Begreppsförklaring Definitioner Järnväg Med järnväg avses i lag om byggande av järnväg spåranläggning för järnvägstrafik. Till en spåranläggning hör spår och de övriga fasta anordningar som behövs för spårens bestånd, drift eller brukande, signal- och säkerhetsanläggningar i övrigt, trafikledningsanläggningar samt anordningar för elförsörjning av trafiken. Byggande av järnväg avser i lag om byggande av järnväg att anlägga en ny järnväg samt att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg. Förkortningar AL - Anläggningslagen (1973:1149) Ds - Departementserien ExL - Expropriationslag (1972:719) FBL - Fastighetsbildningslag (1970:988) JB - Jordabalken (1970:994) LBJ - Lag (1995:1649) om byggande av järnväg LL - Ledningsrättslag (1973:1144) MB - Miljöbalken (1998:808) MKB - Miljökonsekvensbeskrivning VägL - Väglagen (1971:948) IV

6 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Syfte Avgränsning Metod Disposition 3 2 Planering och byggande av järnväg Allmänt om planeringsprocessen Från idéskede till järnvägsplan Järnvägsplan Allmänt Formell handläggning av järnvägsplan Rättsverkan Markbehov för järnväg Systemhandling Järnvägsmark och nyttjanderättsområden 8 3 Möjligheter till markåtkomst Allmänt Mark som ska tas i anspråk för permanent bruk Fastighetsreglering enligt FBL Inlösen Mark som ska tas i anspråk för tillfälligt bruk Tillträde Ersättning Ersättningsprinciper Jämförelse med annan infrastruktur Väglagen 1971: Ledningsrättslagen (1973:1144) och anläggningslagen (1973:1149) Bakgrund till markåtkomst för järnväg 16 4 Genomförande av järnvägsplan Allmänt Lantmäteriförrättning Lantmäteriets roll Förfarande Ersättning Överklagan Tillstånd genom Länsstyrelse Länsstyrelsens roll Förfarande Överklagan Ersättning Genomförande av järnvägsplan ur markägarperspektiv 23 V

7 5 Rättsfigurer Allmänt Nyttjanderätt Allmänt om nyttjanderätt Nyttjanderättsformer Officialnyttjanderätt Servitut Allmänt om servitut Ändamålsenligt markanvändning Servitutets omfattning Varaktighetsvillkoret Officialservitut Väsentlighetsvillkoret Förbud mot positiva prestationer Tidsbegränsade/tillfälliga servitut Tillfälliga servitut Tidsbegränsade servitut Tillfälliga servitut för järnvägsändamål 31 6 Analys - förutsättningar för en mer enhetlig hantering Nuvarande förhållanden Möjligheter till förändringar Lagstiftning Nyttjanderätt uppkommer i och med planfastställelsen Tillfälliga behov hanteras inom lantmäteriförrättning Tidsbegränsade servitut tillåts omfatta tillfälliga behov för järnvägsmark Lantmäteriet tillåts upplåta nyttjanderätt Nytt begrepp arbetsområde? Förutsättningar för en förändrad hantering Hinder Motiv till förändring 39 7 Slutsatser och diskussion Slutsatser Diskussion 41 Källförteckning 43 Bilagor Bilaga 1. Exempel på järnvägsplan VI

8 1 Inledning 1.1 Bakgrund Järnvägen är en självklar och viktig del av gods- och persontransportsystemet i ett hållbart samhälle och i jämförelse med andra transportslag har järnvägen väldigt liten miljöpåverkan. I dagens klimatdebatter lyfts ofta järnvägen fram som ett hållbart transportalternativ och ett område inom vilket satsningar borde göras för att begränsa klimatpåverkan. En viktig del i järnvägsbyggandet är att säkerställa rättigheterna till nyttjandet av marken. Detta kommer in tidigt i planeringsprocessen då valet av alternativ kan vara beroende på hur markåtkomst är praktiskt och ekonomiskt möjlig. Anläggandet av ny järnväg kräver att mark behöver tas i anspråk för olika behov, både tillfälliga under tiden för byggandet av järnvägen och permanenta för den i tiden bestående järnvägsfastigheten. Banverket strävar efter att nå frivilliga överenskommelser för att åstadkomma detta men i de fall sådana inte kan uppnås kan tvångsmässiga förvärv ske med stöd i lagstiftning. Anläggande av järnväg regleras i lag (1995:1649) om byggande av järnväg (LBJ). Denna lagstiftning anger formerna för den fysiska planeringsprocessen och möjligheterna till markåtkomst. En lagakraftvunnen järnvägsplan ger järnvägsbyggaren rätt att lösa in den järnvägsmark och de servitut som kommer att behövas samt skaffa de särskilda rättigheter som krävs för genomförandet. För järnvägens bibehållande bildas en egen fastighet med tillhörande servitut vid lantmäteriförrättning. Förrättningsförfarandet kan dock i strikt mening bara användas för att lösa den mark som permanent kommer att användas för järnvägen. Förutom detta markbehov av permanent karaktär behövs i stor utsträckning även mark för tillfälliga verksamheter i samband med järnvägens byggande. Detta kan vara mark för upplag, uppställning av maskiner, tillfälliga vägar mm under den tid som byggandet pågår. För denna typ av behov, förutsatt att det finns angivet i järnvägsplanen anvisar LBJ till beslut om nyttjanderätt genom länsstyrelse.följden blir att markåtkomstfrågorna hanteras i två olika processer beroende på om det handlar om tillfälliga eller permanenta behov. Det blir alltså två myndigheter som inblandas, länsstyrelsen och Lantmäteriet, dels för själva åtkomsten av marken, men också för eventuell begäran om förtida tillträde, ersättningsfrågor och i fall av överklagande av beslut blir processgången olika beroende på beslutande myndighet. Detta ter sig opraktiskt och rörigt både för berörda markägare och även för den som ska bygga järnvägen. En fundering inom branschen har varit räckvidden av Lantmäteriets möjligheter för att inom ramen för en förrättning även hantera frågor om tillfälliga markbehov för järnvägsändamål. Det har diskuterats om dessa behov inryms under den typen av servitut som avses i fastighetsbildningslagen (FBL) 7 kap 1 2 st, d.v.s. ett tillfälligt servitut inrättat för en viss tid. Vid byggandet av Botniabanan använde man sig av detta på ett antal sträckor. Det har dock aldrig prövats rättsligt av någon högre instans om tillfälliga servitut kan bildas för järnvägsbyggnadsändamål. 1

9 1.2 Syfte Syftet med detta examensarbete är att utreda förutsättningarna för ett mer enhetligt markåtkomstförfarande vid genomförande av järnvägsplan vad gäller både långsiktiga och kortsiktiga markbehov. Detta innebär att redogöra dels för de möjligheter som för Banverket står till buds idag, dels vilket behov det finns för en mer enhetlig hantering. Frågan bottnar i vilken typ av rättighet som används för att lösa tillfälliga behov idag och hur förutsättningarna ser ut för att lösa detta behov genom annan typ av rättighetsupplåtelse. Med bakgrund i problemställningen ska jag diskutera kring förslag på hur hanteringen kan göras mer enhetlig. Frågeställningar: - Vad är orsakerna till att man inte har ett enhetligt markåtkomstförfarande? - Hur skiljer sig markåtkomstförfarandet för järnväg och annan infrastruktur, t.ex. väg och ledning? - Kan vinster göras med ett mer enhetligt förfarande? - Vad krävs för att åstadkomma ett enhetlig förfarande? 1.3 Avgränsning I förarbetena till LBJ diskuterades möjligheten att med stöd av FBL bilda tillfälliga servitut för markbehov under byggtiden men att rättsläget för denna lösning fick betraktas som osäker. Detta examensarbete tar inte sikte på att försöka utreda rättsläget utan endast redogöra för förutsättningarna för en mer enhetlig hantering utifrån olika förslag till lagändringar. Förslagen kommer inte att behandla hur de rent lagtekniskt skulle utformas. Vid byggande av järnväg finns även ett behov av tillträde till mark för förberedande åtgärder t.ex. mätning eller markundersökningar. Även här blir det olika vägar att gå beroende på om det är permanent mark som hanteras inom förrättningen eller tillfällig mark som hanteras av länsstyrelse. Detta arbete kommer dock endast att behandla själva rättighetsupplåtelsen av mark för järnväg. 1.4 Metod Arbetet utgörs av en inledande litteraturstudie där det redogörs för formerna för planering, markåtkomst och rättsfigurer. Här har information inhämtats genom studier av lagstiftning och förarbeten samt litteratur, rapporter och handböcker. Till stor hjälp har här varit Banverkets handböcker för järnvägsplaneringsprocessen och Lantmäteriets handledningssamling på skiva, CD-fastighetsbildning. I den senare delen av arbetet görs en analys av dagens förhållanden och möjligeter till förändringar av nuvarande markåtkomstförfarande. För en djupare förståelse och för att vidga mitt perspektiv har jag här varit i kontakt med personer som är verksamma och kunniga inom ämnesområdet. Vad gäller dessa samtal, främst i fråga om möjligheter till förändringar, har svaren inte varit av kvantitativt intresse och har därför inte sammanställts i någon form. Jag har inte heller valt att återge synpunkter och åsikter direkt refererade utan dessa personer har tjänat som inspiratörer och kunskapskällor. 2

10 1.5 Disposition Uppsatsen omfattar 7 kapitel. Inledningsvis i kapitel 2 redogörs för formerna kring planering för byggandet av järnväg och hur markbehov uppstår. Kapitel 3 behandlar de rättsliga förutsättningarna för hur mark för järnväg kan tas i anspråk samt lagstiftningens ersättningsprinciper. För att ge perspektiv görs här en jämförelse med annan infrastruktur och bakgrunden till dagens bestämmelser. I kapitel 4 vidareutvecklas redogörelsen för möjligheterna till markåtkomst till att beskriva genomförandet och hur de två processerna förs parallellt, även ur markägarsynpunkt. Kapitel 5 behandlar rättighetsupplåtelser som används, servitut och nyttjanderätt, och hur dessa ger förutsättningarna för hantering av markåtkomst. Kapitel 6 utgörs av en analys av dagens hantering av markåtkomst samt förutsättningarna för en förändrad hantering. Här presenteras förslag till möjlig annorlunda hantering för ett mer enhetligt förfarande. Dessa analyseras ur olika perspektiv och här förs ett resonemang kring lämpligheten i de olika förslagen med stöd i åsikter och sakkunskap från personer som är verksamma inom ämnesområdet. I kapitel 7 redovisas slutsatser och diskussion med författarens reflektioner kring ämnet. 3

11 2 Planering och byggande av järnväg 2.1 Allmänt om planeringsprocessen Ikraftträdandet av lag (1995:1649) om byggande av järnväg (LBJ) år 1996 innebar ett mer effektivt planeringsinstrument för järnvägsbyggare. En genomgående tanke med den nya lagstiftningen var att få en tydligare koppling till övrig samhällsplanering och miljölagstiftning samt att förbättra markåtkomstmöjligheterna för järnvägsändamål. Innan LBJ:s tillkomst skedde markförvärv tvångsvis genom expropriation och expropriationsförfarandet användes, i brist på annan lagstiftning, ibland som ett planeringsinstrument. 1 Planering av järnvägsbyggande sker i ett lagstadgat förfarande likt planprocessen i plan- och bygglagen (PBL) i vilken både järnvägsbyggare och samhället medverkar. Genom processen förankras planerna på en järnväg hos kommuner och länsstyrelse i ett tidigt skede och allmänheten bereds möjlighet till insyn och deltagande. 2 Hänsyn ska tas till såväl allmänna som enskilda intressen och järnvägen ska planläggas och byggas med sådant läge och utförande att ändamålet med järnvägen vinns med minsta intrång och olägenhet, och detta till en skälig kostnad. 3 En miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas och samråd med fastighetsägare, kommuner och länsstyrelse ska ske samt med andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. 4 Byggande av järnväg omfattas av miljöbalken (MB) och vid planläggning och prövning ska dess allmänna hänsynsregler och hushållningsbestämmelser samt regler om miljökvalitetsnormer tillämpas. En järnväg får inte byggas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser och ska både järnvägsplan och detaljplan upprättas för ett järnvägsprojekt måste innehållet i planerna samordnas så att överensstämmelse uppnås Från idéskede till järnvägsplan Planeringsprocessen är uppdelad i olika faser där översiktliga studier successivt smalnas av mot en tydlig detaljprojektering där resultaten från en fas utgör förutsättningarna för nästa. De inledande skedena i planeringsprocessen syftar främst till att göra avvägningar mellan järnvägsintresset och andra allmänna intressen. I senare delen av processen sker avvägningar mellan järnvägsintresset och de enskilda intressena. 6 Figur 2.1. Planeringsprocessen för järnvägar där översiktliga studier successivt smalnas av mot en tydlig detaljprojektering. 1 Prop. 1995/96:2 s.31, 17 2 Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s kap 3 och 4 LBJ 4 2 kap 1 och 2 LBJ 5 Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s

12 Planeringsprocessen inleds med ett idéskede som syftar till att ta fram olika alternativ och genom översiktliga granskningar identifiera vilka som är tänkbara att genomföra. Detta åtföljs av förstudien som är det första formella steget i planeringsprocessen. Här ska förutsättningarna för den fortsatta planeringen klarläggas och man prövar vilka av alternativen från idéskedet som är genomförbara med avseende på bl.a. ekonomi, teknik och påverkan på miljön. 7 Samråd ska ske enligt 6 kap st MB med berörda länsstyrelser, kommuner och ideella föreningar som företräder miljö- och naturvårdsintressen. Även den allmänhet som kan antas bli berörd ska inbjudas till samråd. 8 Om det i förstudien har klarlagts att alternativa sträckningar behöver studeras ska en järnvägsutredning genomföras. Denna syftar till att redovisa och utvärdera de genomförbara alternativen för att ge underlag för beslut om den mest lämpliga lösningen. Slutresultatet av järnvägsutredningen är ett ställningsstagande till vilket alternativ som ska genomföras. 9 För vissa järnvägsprojekt krävs tillåtlighetsprövning av regeringen enligt regler i MB. Detta gäller nya järnvägar för fjärrtrafik och nya spår längre än fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik. Regeringens beslut om sträckning avser tillåtligheten av järnvägsanläggningen inom ett visst område (korridor) utan att den exakta sträckningen har klarlagts. Utifrån resultatet i järnvägsutredningen, med eventuellt tillåtlighetsbeslut på samma område, upprättas en järnvägsplan där järnvägsanläggningen detaljutformas Järnvägsplan Allmänt Syftet med planen är att reglera lokalisering och utformning av järnvägen i detalj samt att underlätta för markåtkomst vid genomförandet. 11 Den ska vara så pass detaljerad och noggrann att den i sin helhet kan följas utan annat än oväsentliga avvikelser. 12 En fastställd järnvägsplan utgör ett starkt instrument gentemot enskilda markägare med avseende på ianspråktagande av mark och rättigheter. Det är därför viktigt att åskådliggöra järnvägens tänkta utbyggnad med de olika konsekvenserna på ett så tydligt sätt som möjligt. För exempel på en järnvägsplan se bilaga 1. Järnvägsplanen ska innehålla en fastighetsförteckning där bl.a. berörda fastigheter och dess ägare ska ingå samt en miljökonsekvensbeskrivning. Till planen ska även en genomförandebeskrivning bifogas där det ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för planens genomförande Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s kap 1 LBJ 9 Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsutredning s Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s Prop. 1995/96:2 s kap 2 och 3 LBJ 5

13 2.3.2 Formell handläggning av järnvägsplan Hanteringen av järnvägsplaneärendet är en formell process reglerad i LBJ. Denna består i huvudsak av följande moment: 14 Samråd Godkännande av miljökonsekvensbeskrivning (MKB) Utställelse Fastställelse Hantering av eventuella överklaganden Samråd Vid utarbetande av järnvägsplan ska samråd ske i fråga om järnvägens sträckning och förslaget i övrigt med berörda fastighetsägare, kommuner, och länsstyrelser samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Syftet är att dels att ta in den kunskap som finns om det aktuella området och synpunkter på projektet, dels att ge ut information till berörda. Formerna för ett samrådsförfarande är inte lagreglerat. Det kan ske på många olika sätt; allmänt samrådsmöte, telefonsamtal eller andra möten. Resultatet av samråden ska redovisas i en samrådsredogörelse. 15 Godkännande av miljökonsekvensbeskrivning (MKB) Innan MKB:n tas in i järnvägsplanen ska den godkännas av berörda länsstyrelser. Länsstyrelsen granskar kvaliteten på beskrivningen i fråga om den utgör ett tillräckligt underlag för en samlad bedömning av den planerade anläggningens inverkan på människors hälsa och säkerhet, miljön och hushållning med mark, vatten och andra resurser.ett godkännande innebär dock inget ställningstagande till om miljökonsekvenserna kan accepteras eller till om projektet bör genomföras. 16 Utställelse Järnvägsplanen ska enligt 7 kap 2 LBJ ställas ut för granskning med samtliga planhandlingar, inklusive MKB och samrådsredogörelse. 17 Underrättelse om utställelsen ska gå ut till sakägare, berörda kommuner och myndigheter samt andra som har ett väsentligt intresse av planen. Synpunkter på en utställd järnvägsplan lämnas skriftligen till Banverket inom den tid som bestämts. 18 Fastställelse En järnvägsplan fastställs av Banverket efter samråd med berörda länsstyrelser. 19 Bestämmelsen innebär att Banverket fastställer såväl sina egna som andra järnvägsbyggares järnvägsplaner. I samband med fastställelsen ska Banverket särskilt bedöma om de fördelar som kan vinnas med planen överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda om mark eller särskild rättighet kan komma att tas i anspråk Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s Ibid. s Ibid. s Ibid. s och 4 Förordning om byggande av järnväg 19 2 kap 8 LBJ 20 2 kap 8 LBJ 6

14 Om Banverket och en länsstyrelse har olika uppfattning, eller om andra skäl föreligger, går frågan om planens fastställelse till regeringen för prövning. Andra skäl kan vara att järnvägsbygget visar sig strida mot annat samhällsintresse. 21 Överklagande Banverkets beslut om planfastställelse får överklagas hos regeringen enligt 5 kap 1 LBJ. Formerna kring överklagande följer förvaltningslagens regler och ska ske inom tre veckor från det att den klagande fick del av beslutet Rättsverkan En fastställd järnvägsplan har rättsverkan i flera avseenden som underlättar genomförandet av ett järnvägsprojekt. Järnvägsplanen ger Banverket rättighet, och skyldighet, att anlägga järnvägen i enlighet med planen. Berörda måste kunna lita på att järnvägen byggs på det sätt som redovisats i planen och enligt 2 kap 11 LBJ får endast oväsentliga avvikelser göras. Järnvägsplanen ger den som bygger järnväg rätt att lösa mark och de rättigheter som behövs permanent för järnvägsändamål. Omvänt gäller att järnvägsbyggaren har skyldighet att lösa in samma mark om fastighetsägaren begär det. 23 Mark som i planen är avsatt för tillfälliga behov under byggtiden får tas i anspråk med tidsbegränsad nyttjanderätt efter beslut från länsstyrelse. 24 I och med planens fastställelse uppkommer en tillståndsplikt för åtgärder som kan försvåra områdets användning för järnvägsändamål. Det är då förbjudet att utan tillstånd av Banverket uppföra byggnader, göra tillbyggnader eller vidta andra åtgärder. 25 Om järnvägsbygget inte påbörjats inom 5 år från det år järnvägsplanen vann laga kraft upphör den att gälla Markbehov för järnväg Systemhandling Behovet av markytor för järnvägsanläggningen uppkommer utifrån den systemhandling som tas fram vid projekteringen. Här redovisas tekniska lösningar för byggande och drift av järnvägen. Arbetet med systemhandlingen ger tekniskt underlag för järnvägsplanearbetet och arbetet med järnvägsplanen kan ge nya förutsättningar för arbetet med systemhandlingen. Framtagandet av de bägge bör därmed bedrivas parallellt då de har en ömsesidig påverkan. 27 Järnvägsanläggningen består förutom själva järnvägsspåret av en rad andra anläggningar som behövs för spårens bestånd, drift eller brukande och mark för alla dessa behov behöver tillgodoses genom olika upplåtelser och rättigheter. Utifrån systemhandling och fördjupad projektering preciseras de behov av ytor man har för att anlägga järnvägen 28. För järnvägens funktion behövs till exempel. anordningar för elförsörjning, signal- och trafikledningsanläggningar för att kunna driva järnvägen. Järnvägen ska även anpassas till 21 Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s kap 2 LBJ 24 3 kap 3 LBJ 25 3 kap 2 LBJ 26 2 kap 9 LBJ 27 Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s Hans Stöckel, marklösare Banverket, muntlig kommunikation (091124) 7

15 övriga samhällsintressen och bland annat behövs lösningar för planskilda korsningar, bullerskyddsanordningar och säkerhetszoner upprättas. En stor del av projekteringsarbetet rör det tillfälliga behovet av mark under tiden för själva anläggandet av järnvägen. Från teknisk data om terrängens beskaffenhet kan t.ex. mängden schaktmassor beräknas och därigenom behovet markyta för uppläggning anges. Beroende på utseende på banan och de arbetsinsatser som krävs i form av maskiner och tillgängligheten för dessa kan arbetsvägar och uppställningsplatser planeras. Bild 2.2 Byggandet av Botniabanan på sträckan Nordmaling-Ängersjö, JP 71. Säkerställandet av rättigheter till marken under byggtiden utgår från systemhandling där tekniskt underlag tas fram som ger förutsättningarna för järnvägsplanen Järnvägsmark och nyttjanderättsområden De markbehov som tagits fram i projekteringsstadiet skapar underlag för järnvägsplanen där markytor kan avsättas. Här görs en uppdelning på mark som behövs permanent och markytor som endast behövs under en viss tid. Med stöd av järnvägsplan kan mark tas i anspråk permanent om den behövs för järnvägsändamål. Till järnvägsanläggningen hör spår och de övriga fasta anordningar som behövs för spårens bestånd, drift eller brukande. Vissa av dessa delar är en given tillhörighet till järnvägsanläggningen men i somliga fall får det enskilt prövas om de kan anses vara en del av denna. 29 Grundförutsättningen är att de fyller ett långsiktigt behov för järnvägsanläggningen och inte endast tillfälligt ska användas för järnvägsändamål. Till uteslutande del innehas marken för järnvägsanläggningen med äganderätt (järnvägsfastighet). För en ändamålsenlig funktion av järnvägsfastigheten kan den kompletteras med servitutsupplåtelser för t.ex. servicevägar och diken. Mark som tas i anspråk permanent med äganderätt eller servitutsrätt utgör järnvägsmark 30. Enligt den definition som finns i förarbetena till LBJ avses med järnvägsmark mark för järnvägsspår, banvall med tillhörande diken, slänter samt underhålls-, skydds- och säkerhetszoner Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s Prop. 1995/96:2 s.54 8

16 För övriga behov som ligger utanför järnvägsmarken men kräver mark under en viss tid, i huvudsak byggtiden, upprättas nyttjanderättsavtal som säkerställer Banverkets rättighet att nyttja området under denna tid. Mark för uppställning av maskiner, upplagsytor, arbetsvägar och liknande hör till dessa och avsätts i järnvägsplanen som nyttjanderättsområden. 9

17 3 Möjligheter till markåtkomst 3.1 Allmänt Den mark som behövs permanent för järnvägsanläggningen kan, som tidigare nämnt, tas i anspråk såväl med äganderätt som med servitutsrätt. För tillfälliga behov säkras rättigheten till mark genom beslut eller avtal om nyttjanderätt. Utgångspunkten när mark ska tas i anspråk är att järnvägsplanen inte ska ge en mer långtgående rätt än vad som krävs, det gäller såväl omfattningen av mark som valet mellan äganderätt och servitutsrätt. Om det är möjligt och lämpligt att kombinera användningen av mark för järnvägsändamål med annan markanvändning bör man företrädelsevis välja att ta marken i anspråk med servitutsrätt. 32 Denna utgångspunkt följer av den allmänna bestämmelsen i LBJ om att ändamålet med järnvägen ska tillgodoses med minsta intrång och olägenhet. I fråga om mark som ska tas i anspråk permanent enligt 4 kap 1 LBJ finns krav på en positiv nettoeffekt, d.v.s. de fördelar som vinns med föreslagen utformning ska överväga de olägenheter som orsakas enskilda. 33 Genom fastställd järnvägsplan uppkommer inte en automatisk rätt till den mark som avsatts i planen. Detta till skillnad från systemet vid byggande av allmän väg där s.k. vägrätt uppkommer i samband med att arbetsplanen vinner laga kraft varvid tillträde får ske. 34 Banverket eftersträvar att genom förhandlingar nå överenskommelser med markägare om förvärv av mark och rättigheter. Det gäller såväl rättigheter till mark för permanent behov som mark för tillfälliga behov. De överenskommelser som träffats och upprättats i avtal ligger sedan till grund för senare lantmäteriförrättning där förvärvet genomförs. 35 Vid järnvägsbyggande anvisas två vägar att gå för att tvångsvis erhålla rättigheter till den mark som behöver tas i anspråk permanent, fastighetsreglering genom lantmäteriförrättning eller inlösen vid fastighetsdomstol. Genomförande av järnvägsplan genom lantmäteriförrättning är det normala genomförandeinstrumentet och enligt Banverkets policy ska inlösen endast begäras då lantmäteriförrättning bedöms som omöjlig eller mindre lämplig. Mark för tillfälliga behov hanteras emellertid i en tredje ordning, genom tillstånd av länsstyrelse om nyttjanderätt Mark som ska tas i anspråk för permanent bruk Fastighetsreglering enligt FBL Med stöd av järnvägsplanen kan järnvägsfastigheten med tillhörande servitut bildas. Detta sker normalt genom ansökan om fastighetsreglering hos Lantmäteriet. Genom fastighetsreglering kan mark överföras från en fastighet till en annan samt servitut bildas, ändras eller upphävas. Fastighetsreglering beslutas vid förrättning av Lantmäteriet. 32 Banverket (2000) Handbok BVH Järnvägsplan s se 1 kap 4 och 2 kap 1c LBJ 34 Eije Sjödin mfl. (2007) Markåtkomst och ersättning s Ibid. s.8 36 Banverket (2008) Handbok BVH 1700 Marklösen s. 8 10

18 I samband med att LBJ kom till gjordes förändringar i fastighetsbildningslagen med vissa undantag för järnvägsändamål från lagens regler till skydd för allmänna och enskilda intressen. Fastighetsreglering var ett instrument för markåtkomst redan innan LBJ:s tillkomst, dock begränsad till följd av bl.a. bestämmelserna om vilka storleksförändringar som fick ske tvångsvis. 37 Genom förändringen kan tvångsvis fastighetsreglering genomföras i stort sett utan begränsningar om stöd finns i upprättad järnvägsplan och såväl järnvägsbyggaren som berörda fastighetsägare kan ta initiativ till åtgärden. 38 Reglering av mark till järnvägsfastighet Den som redan äger en fastighet för järnvägsmark kan begära fastighetsreglering för överföring av blivande järnvägsmark till denna. Fastighetsregleringen behöver alltså inte grunda sig på överenskommelse med markägaren utan kan genomföras med stöd av villkoren i FBL. 39 Vid all fastighetsreglering prövas åtgärden utifrån 3 kap FBL, de allmänna plan- och lämplighetsvillkoren, och 5 kap FBL som anger de speciella villkoren för genomförande av fastighetsreglering. 40 Genom ändringen i FBL i samband med LBJ:s tillkomst kan mark som enligt LBJ får inlösas för järnvägsändamål överföras genom fastighetsreglering trots bestämmelser om byggnadsskydd i 5 kap 7 och fastighetsskyddet i Det s.k. förbättringsvillkoret i 5 kap 5 FBL ändrades också till att inte gälla om åtgärden sker för att få en fastighet att stämma bättre överens med järnvägsplan. 42 Bildande och upphävande av servitut Undantagsregeln beträffande fastighets- och byggnadsskyddet gäller även för bildande av servitut på sådan mark som kan inlösas enligt 4 kap 1 LBJ och upphävande av servitut som besvärar samma mark. 43 Beträffande servitutsåtgärder ska förutom fastighetsbildningslagens 3 och 5 kap, även bestämmelserna i 7 kap tillämpas, här innebär järnvägsplan inga undantag från bestämmelserna Inlösen Enligt 4 kap 1 LBJ kan Banverket begära inlösen av mark som behövs permanent för järnvägen om den tillgodoser ett allmänt transportbehov. Bestämmelsen om inlösen avser sådan mark där innan LBJ:s tillkomst redan expropriationsrätt förelåg enligt expropriationslagen. 45 Talan om inlösen väcks vid fastighetsdomstol och handläggs enligt expropriationslagens bestämmelser. 46 Möjligheten att tvångsvis kunna förvärva mark för järnvägsändamål har sin motsvarighet i PBL:s bestämmelser om kommunens rätt att lösa mark för allmän plats i detaljplan. På samma 37 Barbro Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s Sjödin mfl. (2007) Markåtkomst och ersättning s Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s Lantmäteriet (2009) CD-fastighetsbildning Järnvägsförrättning 41 se 5 kap 8b FBL 42 Lantmäteriet (2009) CD-fastighetsbildning Järnvägsförrättning 43 5 kap 8b 2 andra meningen FBL 44 Lantmäteriet (2009) CD-fastighetsbildning Järnvägsförrättning 45 Prop. 1995/96:2 s Banverket (2008) Handbok BVH 1700 Marklösen s. 8 11

19 sätt som kommunen också har en skyldighet att lösa mark om fastighetsägaren begär det, måste även järnvägsbyggaren lösa mark om det påkallas av en markägare. Talan om inlösen får väckas även om beslutet att fastställa järnvägsplanen inte har vunnit laga kraft Mark som ska tas i anspråk för tillfälligt bruk För mark som behövs under byggtiden kan Banverket, om de inte får till stånd en frivillig överenskommelse, begära tillstånd hos länsstyrelsen om tillfälligt nyttjande av annans mark enligt 3 kap LBJ. Markanspråket ska finnas angivet i fastställd järnvägsplan och länsstyrelsen kan i samband med beslutet meddela de villkor som behövs. 48 Bestämmelsen motsvarar närmast 35 väglagen med skillnaden att vägbyggaren inte behöver begära tillstånd hos länsstyrelsen utan nyttjanderätten uppkommer i och med planfastställelsen. 3.4 Tillträde Tillträdet anger när Banverket får ta marken i besittning. Tillträde till områden berörda av järnvägsplan sker efter beslut av tillståndsgivande myndighet. Beträffande järnvägsmark, d.v.s. områden för permanenta behov sker tillträdet efter beslut av Lantmäteriet i lantmäteriförrättning. För tillfälliga nyttjanderätter sker tillträdet efter överenskommelse eller beslut av länsstyrelse. Enligt huvudregeln i fastighetsbildningslagen får tillträde till järnvägsmarken ske först när fastighetsbildningsbeslutet vunnit laga kraft. 49 Om det på grund av särskilda omständigheter är lämpligt kan Lantmäteriet medge att tillträde till järnvägsmarken får ske även om inte fastighetsbildningsbeslutet har vunnit laga kraft, s.k. förtida tillträde. 50 På detta sätt kan tillträde fås i ett tidigt skede av förrättningen och stora tidsvinster kan göras för tillträdaren, då denne inte behöver avvakta ett eventuellt överklagande. En grundläggande förutsättning för att förtida tillträde ska medges är att behovet för detta är så stort att det överväger fastighetsägarens eventuella olägenheter av att tillträdet sker. Det bör även vara i princip uteslutet att det grundläggande beslutet kan komma att ändras vid ett eventuellt överklagande. 51 På samma sätt kan tillträdet påskyndas vid beslut av länsstyrelse om nyttjanderätt. I ett beslut om tillstånd till nyttjanderätt av länsstyrelse får förordnas att beslutet ska gälla omedelbart. 52 Om ett beslut som får verkställas omedelbart överklagas har besvärsinstansen möjlighet att ställa in vidare verkställighet kap 6 LBJ 48 3 kap 3 LBJ 49 5 kap 30 FBL 50 Lantmäteriet (2007) LMV-rapport 2007:13 Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i Norden s Lantmäteriet (2009) CD-fastighetsbildning, Handbok FBL 52 5 kap 4 LBJ 53 Prop. 1995/96:2 s.58 12

20 3.5 Ersättning Enligt grundlagen ska ersättning betalas för förlusten när egendom avstås. Uppgörelse i en ersättningsfråga kan i huvudsak ske på tre sätt, via avtal, beslut vid förrättning eller avgörande i domstol. Inom en lantmäteriförrättning kan Banverket välja att driva ersättningsfrågan inom ramen för förrättningen eller via förhandlingar med markägare. Vad gäller beslut om nyttjanderätt av länsstyrelse kan inte ersättningsfrågan hanteras inom beslutet utan i fall markägaren är missnöjd med tillerkänd ersättning av Banverket ska talan väckas vid fastighetsdomstol Ersättningsprinciper Ersättning för mark som tas i anspråk för järnväg ska till följd av hänvisning i 4 kap 5 LBJ bestämmas enligt reglerna i Expropriationslagen (ExL). Grundläggande bestämmelser om ersättning finns i 4 kap ExL. En grundförutsättning för att en fastighetsägare ska ha rätt till ersättning är att expropriationen förorsakat en ekonomisk skada. Detta innebär att skadan ska vara objektivt mätbar. Rena affektionsvärden eller ideella skador som sveda och värk ersätts inte. Grundprincipen är att fastighetsägaren ska stå skadeslös, d.v.s. dennes ekonomiska ställning efter expropriationen ska vara densamma som om någon expropriation inte hade ägt rum. 54 Värdet på den fasta egendom som expropriationen avser bygger enligt ExL på marknadsvärdesprincipen, dvs det sannolika priset vid försäljning av fastigheten på den öppna marknaden. Lagen skiljer mellan tre typer av ersättning: 55 Löseskilling Vid expropriation av hel fastighet ska löseskilling utgå med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning Exproprieras enbart del av fastighet ska intrångsersättning betalas med ett belopp motsvarande den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommit genom expropriationen. Annan skada I de fall expropriationen medför andra ekonomiska skador ska ersättning utgå för detta. Annan skada kan vara flyttningskostnader eller förlust genom nedläggning eller flyttning av rörelse. 56 Undantag från huvudregel Huvudregeln är alltså att ersättning ska utgå ifrån marknadsvärdesprincipen dock med vissa undantag för att reglera att, vad som kan anses, otillbörlig ersättning ska utgå. Den sk. influensregeln i 4 kap 2 ExL innebär att man normalt ska bortse från sådan inverkan på fastighetens marknadsvärde som själva expropriationsföretaget har. Att bedöma blir alltså vad fastigheten skulle ha varit värd om inte det företag som föranlett expropriationen blivit av. 54 Sjödin mfl. (2007) Markåtkomst och ersättning s Sjödin mfl. (2007) Markåtkomst och ersättning s Sjödin mfl. (2007) Markåtkomst och ersättning s.73 13

21 Bestämmelsen reglerar både skador och nyttor som företaget medför. Negativ värdeinverkan kallas företagsskada och positiv inverkan kallas företagsnytta. 57 Värdeökning kan dock uppstå av andra händelser som inte kan knytas direkt till det aktuella expropriationsföretaget. Redan själva förväntningen om ändrad markanvändning, t.ex. som en följd av kommunala översiktsplaner eller andra samhällsbeslut som skulle kunna innebära värdestegring utgör ett annat undantag från den grundläggande marknadsvärdesprincipen. Enligt presumtionsregeln i 4 kap 3 ExL ska förväntningar om ändrad markanvändning som skett under de senaste tio åren före expropriationsansökan inte ersättas Jämförelse med annan infrastruktur Väglagen 1971:948 Förfarandet vid byggande av järnväg har stora likheter med förfarandet vid byggande av allmän väg. I förarbetena till LBJ konstaterades att avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen bör göras efter samma kriterier när man bygger järnvägar som när man bygger vägar. Vidare att väglagens regler om utarbetande av planer för ny- och ombyggnadsprojekt i princip borde kunna överföras till järnvägsområdet. 59 I fråga om markåtkomst skiljer sig förfarandena emellertid åt. För allmän väg uppkommer som nämnt, en s.k. vägrätt i och med att arbetsplanen vinner laga kraft. För järnvägar krävs istället en, enligt ovan redogjort för, särskild markåtkomstprocess, vanligtvis med stöd av FBL. 60 Vägrätten innebär att väghållaren har rätt att använda den mark som behövs för vägen inom vägområdet. Äganderätten till marken övergår inte till väghållaren så någon förändring i fastighetsindelningen sker inte men rättigheten innebär en långtgående inskränkning av förfoganderätten på obestämd tid. Vägrätt innebär i princip att väghållaren övertar ägarens rätt att bestämma över markens användning och även tillgodogöra sig grus eller liknande alster som finns inom vägområdet. När allmän väg dras in upphör vägrätten och markägaren får då tillbaka dispositionsrätten till marken. 61 För väghållarens tillfälliga behov av mark i samband med byggande av vägen ska, om områdena avsatts i fastställd arbetsplan, upplåtas nyttjanderätt för den tid som avsatts i planen. 62 Vad gäller ersättningen bestäms den, likt vid järnvägsbyggande oftast på frivillig grund. I de fall man inte kommer överens, ofta gällande ersättning för företagsskada (buller etc) bestäms ersättningen efter att markägaren har väckt talan vid fastighetsdomstolen Ledningsrättslagen (1973:1144) och anläggningslagen (1973:1149) Vid tillämpning av både ledningsrättslagen (LL) och anläggningslagen (AL) finns möjlighet att upplåta utrymme utanför det planerade långsiktiga rättighetsområdet, ett s.k. arbetsområde. 57 Sjödin mfl. (2007) Markåtkomst och ersättning s Ibid Prop. 1995/96:2 s Sjödin mfl. (2007) Markåtkomst och ersättning s Ibid. s VägL 63 Lantmäteriet (2007) LMV-rapport 2007:13 Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i Norden s

22 Dessa områden behövs i likhet med vid byggande av järnväg endast under den begränsade tiden för anläggningens byggnation. Både ledningsrätt och upplåtelse enligt AL handläggs genom förrättning av Lantmäteriet. Ledningsrätt innebär att rättighetsinnehavaren har rätt att för ledning nyttja visst utrymme inom fastighet. Rättigheten omfattar emellertid alla nödvändiga moment och åtgärder som behövs för att dra fram och använda ledningen. Lantmäteriet ska varje särskilt fall avgöra vilka moment som ska infogas i ledningsrätten. Utgångspunkten är att de befogenheter som kan inbegripas i begreppet servitut även kan ingå som moment i en ledningsrätt. I ledningsbeslutet ska anges det utrymme som upplåts i en fastighet. Det upplåtna utrymmet ska i princip lägesbestämmas men hur detaljerad denna lägesbestämning behöver vara är beroende av förhållanden i varje enskilt fall. 64 I Lantmäteriets handbok för LL omnämns att en ledning ofta kan kräva sidoutrymmen för själva anläggandet. Här anges att det därmed kan vara lämpligt att bestämma ett visst arbetsområde som får utnyttjas endast under byggnadstiden. Detta utrymme blir då bredare än det område som upplåts för all framtid. Upplåtelse av arbetsområde är inget som uttryckligen finns omnämnt i lagtext utan det har genom praxis kommit att inbegripas i det rättsinstitut som ledningsrätt utgör. 65 Bild 3.1. Utdrag ur förrättningsakt för ledningsrätt mellan Ön-Obbola Umeå kommun. Ledningsrätten omfattar ett högst 15 m brett arbetsområde tillfälligt under byggtiden. På samma sätt kan vid en förrättning enligt AL upplåtas utrymme vid sidan av den permanenta anläggningen, d.v.s. ett arbetsområde. AL reglerar frågor om samverkan mellan fastigheter för utförande och drift av gemensamhetsanläggningar. Gemensamhetsanläggningen och rätten till utrymme blir enligt AL samfälld för de fastigheter som deltar i anläggningen och utrymmet upplåts med servitutsrätt. 66 En gemensamhetsanläggning ska tillgodose ett behov av stadigvarande betydelse och kan t.ex. utgöras av väg, båtplats, lekplats etc. Inte heller i AL finns uttryckligen omnämnt i lagtext något om begreppet arbetsområde. Här omnämns inte heller något i Lantmäteriets anvisningar om detta begrepp. 64 Lantmäteriet (2010), Handbok LL 65 Carl-Erik Sölscher, fastighetsjuridisk expert Lantmäteriet, muntlig kommunikation (100212) 66 Lantmäteriet (2010), Handbok AL 15

23 Bild 3.2. Utdrag ur förrättningsakt för anläggningsåtgärd avseende ny skogsbilväg vid Siknäs, Kalix kommun. Rättigheten att anlägga vägen omfattar ett arbetsområde om ca 15 m. 3.7 Bakgrund till markåtkomst för järnväg I mitten av 70-talet begärde statens järnvägar (SJ) att regeringen skulle utreda frågan om att skapa ett med vägrätten jämförbart rättsligt institut för att ta mark i anspråk för järnvägar. Någon ny lagstiftning kom inte till stånd främst med hänvisning till järnvägens allt mindre betydelse i samhället. Nästan femton år senare hade synen på järnväg som transportmedel emellertid förändrats och frågan togs upp igen. År 1989 upprättades inom Kommunikationsdepartementet promemorian (Ds 1989:69) Markanvändning för järnväg. 67 Här föreslogs att en s.k. banrätt skulle införas för ianspråktagande av mark för järnväg i stort sett efter mönster av väglagens bestämmelser om vägrätt. Mark som behövdes för tillfälliga behov skulle få tas i anspråk med nyttjanderätt under den tid som angetts i planen. 68 Motståndet mot det framlagda förslaget var dock stort och den allmänna uppfattningen var att förslaget krävde en grundlig omarbetning. 69 I samband med framtagandet av LBJ diskuterades frågan om att det saknades anledning att göra skillnad mellan markåtkomst för allmänna vägar och järnväg. Här konstaterades dock att det visserligen finns likheter mellan de bägge trafikslagen men att det finns en viktig skillnad mellan järnvägar och i varje fall andra vägar än motorvägar. Järnvägar ansågs innebära ett större ingrepp, med dess begränsade tillgänglighet och utan nyttoeffekter för de kringboende. Denna uppfattning tillsammans med en bedömning om medborgarnas högre krav på rättssäkerhet vid expropriativa förfaranden än vid vägrättens tillkomst gav skäl för att en mer ingående och mer kvalificerad prövning krävdes vid tvångsförvärv av mark för järnvägsändamål Prop. 1995/96:2 s Ds 1989:69 69 Prop. 1995/96:2 s Prop. 1995/96:2 s.19 16

24 4 Genomförande av järnvägsplan 4.1 Allmänt Banverket har enligt ovanstående beskrivna möjligheter till markåtkomst två olika vägar att gå för att tvångsmässigt ta i anspråk järnvägsmark men det är mycket vanligt att man uppnår frivilliga överenskommelser. Vid byggandet av den 190 km långa Botniabanan lyckades man med detta med 95% av markägarna. Överenskommelserna ligger sedan till grund för de formella beslut som Lantmäteriet fattar inom förrättning. 71 I de fall frivilliga överenskommelser inte kommer till stånd är tvångsvis fastighetsreglering genom lantmäteriförrättning det enskilt vanligaste förfarandet. Inlösen, som är det markåtkomstinstrument som regleras i LBJ har hittills inte tillämpats i praktiken. 72 Vid byggande av järnväg är det i praktiken med andra ord Lantmäteriet och länsstyrelse som handlägger och tillgodoser Banverkets behov av mark. Dessa två markåtkomstförfaranden drivs parallellt men följer olika vägar. Respektive förfarande beskrivs i 4.2 och 4.3. Figur 4.1 Flödesschema över processgången vid beslut om markåtkomst för järnväg. 71 Lantmäteriet (2007) LMV-rapport 2007:13 Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i Norden s Ibid.s.47 17

25 4.2 Lantmäteriförrättning Lantmäteriets roll Lantmäteriet är den myndighet som handlägger och beslutar i frågor som rör fastighetsbildning. Dessa prövas vid en förrättning där förrättningslantmätaren, ibland tillsammans med två gode män, är den som företräder Lantmäteriet och som är beslutande i fastighetsbildningsärenden. 73 Termen förrättning är beteckningen för den formella handläggningen i första instans av fastighetsbildningsärenden. Till skillnad från domstolen är Lantmäteriet en aktiv myndighet och ska således aktivt utreda förutsättningarna för fastighetsbildningen så att viktiga sakförhållanden kommer fram, även sådant som sakägare inte tänker ta upp. Lantmäteriet ska även bevaka rättsintressen för frånvarande eller på annat sätt passiva sakägare genom att t.ex. utföra värderingar och bestämma ersättningar även för sakägare som inte har framställt något yrkande. En förrättning är inledd så snart ansökan kommit in till Lantmäteriet. Förrättningslantmätaren ansvarar för att utreda förutsättningarna för de sökta åtgärderna och att underlag tas fram. Huvudregeln är att sammanträden ska hållas med sakägarna där dessa informeras om processens gång och planerade åtgärder som ska utföras av Lantmäteriet. 74 I förrättningen ingår även fältarbete såsom utstakning, utmärkning och inmätning av nya gränser. Inom ramen för en förrättning tas ett antal olika beslut. För den sökta åtgärden tas ett fastighetsbildningsbeslut som ska redovisa vilken förändring i fastighetsindelningen beslutet medför. När en fastighetsbildningsåtgärd medför att ersättning ska erläggas för det intrång som görs och eventuell övrig skada, t.ex., vid fastighetsreglering, ska ett ersättningsbeslut meddelas. Vid fastighetsreglering och klyvning ska även ett beslut fattas om när marken får tas i besittning, ett s.k. tillträdesbeslut. Genom ett kostnadsfördelningsbeslutet uppges vem som ska betala för ärendet. Det är möjligt att successivt fatta beslut i ett fastighetsbildningsärende. Om man t.ex. ännu inte avgjort ersättningsfrågan är det trots detta möjligt att fatta ett fastighetsbildningsbeslut och ett beslut om tillträde. Förrättningen avslutas genom ett speciellt avslutningsbeslut Förfarande Banverket kan söka lantmäteriförrättning för att lösa den mark och upplåta de servitut som behövs permanent för järnvägen. Inom ramen för förrättningen kan dels frivilliga överenskommelser träffas med markägare som underlag för lantmäteribesluten, alltså ett formellt beslut om genomförande av de frivilliga överenskommelserna, dels kan frågorna avgöras utan överenskommelse av Lantmäteriet genom beslut utifrån bestämmelserna i FBL. Förrättningsförfarandet bygger på grundprincipen att Lantmäteriet ex officio, på eget initiativ, ska utreda förutsättningarna för regleringen, men normalt kommer sakägarna med yrkanden i olika avseenden och beslut fattas efter en dialog med sakägarna Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s kap 14 FBL 75 Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s Lantmäteriet (2007) LMV-rapport 2007:13 Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i Norden s

26 Kontakter med Lantmäteriet inleds ofta i ett tidigt skede vid järnvägsbyggande. I första stadiet, innan arbetet med markåtkomsten inleds, bistår Lantmäteriet främst med myndighetsservice i form av rådgivning och framtagande av underlag. Det kan vara t.ex. fastighetsförteckningar, analogt och digitalt kartunderlag etc. Järnvägsbyggaren avgör själv när en förrättning ska inledas och i vilken omfattning, t.ex. vilka frågor som ska drivas inom ramen för förrättningen. Vid mer omfattande och genomgripande järnvägsprojekt finns ur samordningssynpunkt många fördelar med att ansökan kommer in tidigt. Analoga kartor och digitala kartbaser kan tas fram och användas gemensamt för utredning och dokumentation. Samråd och information i tekniska planfrågor och rättsliga genomförandefrågor kan samordnas och underlag för redovisning av fastighetsrättsliga åtgärder i genomförandebeskrivningen kan vid gemensamma möten utredas i nära kontakt med sakägarna. 77 Detta innebär en ytterligare möjlighet för Banverket att nå ut med information om genomförandeprocessen. När ansökan om fastighetsreglering kommer in har Lantmäteriet den formella förrättningsgrunden att arbeta vidare utifrån. Om framtagandet av järnvägsplanen pågår parallellt kan en ansökan i första hand vara allmänt hållen med yrkande om markåtkomst, upphävande av rättigheter och skadeförebyggande åtgärder som sedan preciseras i takt med att järnvägsanläggningen detaljplaneras. Vid ansökan bör också klargöras om värdering och förhandling ska drivas inom förrättningens ram eller på annat sätt. 78 Även om det finns möjlighet att tvångsvis ta järnvägsmark i anspråk genom officialbeslut om fastighetsreglering i lantmäteriförrättningen lyckas Banverket ofta komma överens med markägaren om markupplåtelse inom förrättningen. Den frivilliga överenskommelsen ligger sedan till grund i det formella fastighetsbildningsbeslut som tas inom förrättningen. När det gäller förrättningsåtgärder av typen stängning av plankorsningar, breddning av järnvägsfastigheter för dubbelspår och bildande av servitut för trädsäkring av ledningar är frivilliga överenskommelser inte lika vanliga. Lantmäteriet sköter då ofta det mesta av kontakterna med markägarna och beslutar om markåtkomsten. 79 Vid byggandet av Haparandabanan mellan Haparanda och Boden valde man ett annat tillvägagångssätt. Lantmäteriförrättning söktes ett år före arbetet med järnvägsplan startade men ingen mark löstes förrän planerna vunnit laga kraft. (Representanter från Banverkets marklösare har dock funnits med och informerat under hela projektet.) Här valde man att ansöka direkt om förtida tillträde till marken utan att detta föregåtts av förhandlingar. Detta för att, vid ett beslut om tillträde, kunna förhandla om ersättning med berörda markägare utan tidspress Lantmäteriet (2009) CD-Fastighetsbildning Järnvägsförrättning 78 Ibid. 79 Lantmäteriet (2007) LMV-rapport 2007:13 Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i Norden s Hans Stöckel, marklösare Banverket, muntlig kommunikation (091124) 19

27 4.2.3 Ersättning För ersättning för den mark som avstås och övrigt intrång kommer Banverket och markägarna som regel överens. 81 Så var fallet vid Botniabanan såväl som Haparandabanan där Lantmäteriet förordande en värderingssakkunnig som tog fram värdeutlåtanden vilka sedan låg till grund vid förhandlingarna. 82 Om ingen uppgörelse om ersättning kommer till stånd kan Lantmäteriet med stöd av bestämmelserna i FBL ta ett officialbeslut i ärendet med utgångspunkt ifrån värdeutlåtandet. Detta sker endast i ca 5 % av fallen vid byggande av ny järnväg. Ett ersättningsbeslut ska finnas även om parterna kommit överens om ersättningen. Om ersättningsbeslutet grundas på frivillig överenskommelse måsta Lantmäteriet även pröva att inga inteckningshavare lider skada Överklagan Den som är berörd av förrättningen, d.v.s. är sakägare, får överklaga de beslut som fattats. Detta gäller även den kommunala nämnd som ansvarar för plan- och byggnadsväsendet samt länsstyrelse när förrättningen berör områden utanför detaljplan eller områdesbestämmelser. Alla som har rätt att överklaga ska underrättas och Lantmäteriet har en vecka på sig, från det att beslutet fattats, att skicka underrättelse. Beslut av Lantmäteriet överklagas till fastighetsdomstolen (FD). Överklagan ska göras genom skrivelse till Lantmäteriet inom normalt fyra veckor från den dag förrättningen avslutades. 84 Tillståndsbeslut och beslut om förtida tillträde kan överklagas särskilt, detsamma gäller fastighetsbildningsbeslut om Lantmäteriet förordnat detta. 85 Från fastighetsdomstolen går ärendet vid överklagan vidare till Hovrätten och senare Högsta domstolen. Om ingen överklagar förrättningen vinner den laga kraft. 86 Figur 4.2 Flödesschema över processgången vid lantmäteriförrättning 81 Lantmäteriet (2007) LMV-rapport 2007:13 Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i Norden s Hans Stöckel, marklösare Banverket, muntlig kommunikation (091124) 83 Lantmäteriet (2007) LMV-rapport 2007:13 Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i Norden s Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s kap 3 FBL 86 Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s

28 4.3 Tillstånd genom Länsstyrelse Länsstyrelsens roll Länsstyrelsen är regeringens företrädare i länen. Denna har till uppgift att samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde och se till att de mål som riksdag och regering slagit fast uppnås. Dess ansvarsområde omfattar allt från frågor om trafiktillstånd till miljöskydd och rennäring. 87 Länsstyrelsen som förvaltningsmyndighet styrs i sin handläggning av tillståndsärenden av förvaltningslagen. 88 Lagen reglerar hur myndigheterna ska gå tillväga vid sin behandling av olika ärenden, t.ex. om serviceskyldighet, samverkan med andra myndigheter och hur beslutsprocessen ska gå till. Syftet med lagen är framför allt att värna medborgarnas rättssäkerhet och garantera snabba avgöranden genom att motverka att ärenden prövas i för många instanser. 89 Vid länsstyrelsens handläggning av tillståndsärenden för järnvägsändamål prövas Banverkets ansökan utifrån reglerna i LBJ vad gäller det materiella innehållet. Man tittar bland annat på behovet av nyttjanderätten samt om Banverkets begäran är skälig i förhållande till den omfattning av mark som ska nyttjas. 90 Till skillnad från upplåtelser för permanenta behov, alltså äganderätt eller servitut, behöver inte en frivillig överenskommelse om nyttjanderätt för formellt genomförande gå genom Länsstyrelsen utan kan upplåtas genom ett civilrättsligt avtal mellan Banverket och markägaren Förfarande Förfarandet för markåtkomst för tillfälligt ianspråktagande av mark inleds med en begäran från Banverket om tillstånd enligt 3 kap 3 LBJ. Ansökningshandlingarna innefattar bakgrund till tillståndsbegäran, fastighetsförteckning, kartbilagor samt järnvägsplanen och fastställelsebeslutet. Länsstyrelsen skickar ut underrättelse om tillståndsansökningen till berörda markägare i enlighet med Banverkets fastighetsförteckning med en yttrandefrist om minst två veckor. Denna tid uppgår normalt till tre veckor men med hänsyn till järnvägsprojekts omfattning och inte sällan snäva tidsplan kan tiden förkortas till två veckor för att snabbare kunna ta beslut om tillträde. Om yttranden kommer in från markägarhåll förmedlas dessa vidare via brevväxling till Banverket för bemötande. Samma tidsfrist på två veckor gäller för Banverket. Då Banverket är den pådrivande parten i ärendet bemöts ofta yttranden inom kort tid och tidsfristen behövs då inte väntas ut. Efter att Banverkets bemötande underrättats markägarna tas beslut i frågan av länsstyrelsen om markägarna inte inkommit med fler synpunkter. Eventuellt ytterligare yttrande från markägarnas håll skickas endast till Banverket för kännedom i de fall yttrandet avser något nytt. 87 Länsstyrelsen Norrbotten, Om länsstyrelsen internetkälla (1) 88 Lantmäteriet är förvisso också myndighet men fjärde kapitlet FBL tar i stor utsträckning över förvaltningslagens bestämmelser vid handläggning av förrättningar. (CD-Fastighetsbildning, Handbok FBL) 89 Faktablad Justitiedepartementet Ju06.18 internetkälla (2) 90 Mona Ejnestrand, länsassesor, Länsstyrelsen Norrbotten, muntlig kommunikation (091111) 21

29 I samband med beslutet kan länsstyrelsen meddela villkor för tillståndet. Ett förekommande villkor är att nyttjanderätten ska utnyttjas så att markägaren vållas minsta möjliga skada och intrång. Därtill att, efter nyttjanderättens utgång ska Banverket så långt som möjligt återlämna och återställa marken till fastighetsägarna i ursprungligt skick. 91 Om skador uppkommer till följd av att mark tagits i anspråk ska Banverket ersätta dessa, detta är reglerat redan i lagtext i LBJ. 92 Med stöd av bestämmelserna i 5 kap 4 LBJ kan länsstyrelsen förordna att beslutet ska gälla omedelbart, dvs att Banverket får direkt tillträde till marken. På samma sätt som vid begäran om förtida tillträde inom lantmäteriförrättning görs detta för att säkerställa tidsplanen för järnvägsprojektet. Tiden från att begäran om tillträde kommer in till att beslut tas är ca en månad i fall där inga yttranden kommer in över Banverkets begäran. Om berörda markägare däremot yttrar sig mot Banverkets anspråk tar det istället upp till två ibland tre månader. Respektives yttranden ska då kommuniceras mellan parterna och detta kan dra ut på tiden Överklagan Länsstyrelsens beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 94 Länsrätten är den lägsta instansen bland de allmänna förvaltningsdomstolarna och därmed den instans som ska pröva en eventuell överklagan. För att överklagandet ska kunna prövas måste det i skriftlig form ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dagen då parten delgavs beslutet, alltså till den myndighet som fattade beslutet för att därefter skickas vidare till Länsrätt för prövning. 95 Nästa instans i ärendet är Kammarrätt och slutligen Regeringsrätten Ersättning Banverket är skyldiga att ersätta skador till följd av att mark tagits i anspråk med tillfällig nyttjanderätt och ersättningsfrågan regleras av bestämmelserna i ExL. 96 Inom ramen för länsstyrelsens beslut om tillfällig nyttjanderätt Figur 4.3 Flödesschema över processgången vid tillstånd genom länsstyrelse 91 Mona Ejnestrand, länsassesor, Länsstyrelsen Norrbotten, muntlig kommunikation (091111) 92 4 kap 4 LBJ 93 Mona Ejnestrand, länsassesor, Länsstyrelsen Norrbotten, muntlig kommunikation (091111) 94 5 kap 2 LBJ 95 Beslut Länsstyrelsen Norrbotten, Diarienr: kap 4 och 5 LBJ 22

30 hanteras dock inte denna fråga utan löses, om inte en frivillig överenskommelse kan nås, genom att talan väcks vid fastighetsdomstol. 97 I de flesta fall lyckas man komma överens om ersättningen genom förhandlingar med markägare. Vid ianspråktagande av mark för tillfälligt nyttjande utgår i princip ersättning som om upplåtelsen hade varit permanent, dvs man använder samma värderingsmodell Genomförande av järnvägsplan ur markägarperspektiv Många markägare berörs när ny järnväg ska dras fram. Under hela planeringsprocessen fram till att själva markåtkomståtgärderna genomförs kommer markägare i upprepad kontakt med de olika aktörer som involveras i ett järnvägsbyggnadsprojekt, i första hand Banverket och Lantmäteriet. Redan från start förs en dialog mellan Banverket och de fastighetsägare som kan tänkas bli berörda av ett förestående projekt. Banverket företräds i dessa frågor av personer från mark- och fastighetsavdelningen. När ansökan om fastighetsreglering gjorts hos Lantmäteriet blir förrättningslantmätaren den som ansvarar för själva förrättningen. Parallellt med förrättningens gång fortsätter Banverket i regel med förhandlingar med markägare för att kunna åstadkomma frivilliga överenskommelser som grund för de senare lantmäteribesluten. Vid de obligatoriska lantmäterisammanträdena medverkar ofta representanter från Banverket för att svara på främst tekniska planmässiga frågor kring projektet. Dessa bägge aktörers roller torde dock inte vålla några större problem för markägare att hålla isär. En tredje aktör, länsstyrelsen, inträder emellertid när frågor kring tillfälligt ianspråktagande av mark ska beslutas. Länsstyrelsen är visserligen involverad redan från start i planering och byggande av järnväg men då som företrädare för allmänna intressen och inte som beslutande myndighet gentemot enskilda. En markägare kan tvingas avstå mark dels för själva järnvägsfastigheten men kan också tänkas måsta upplåta en nyttjanderätt för att Banverket behöver ta marken i anspråk för t.ex. uppställning av maskiner medan byggandet av järnvägen pågår. Här svarar Lantmäteriet för överlåtelsen av mark som permanent ska bilda järnvägsfastighet och länsstyrelsen ger tillstånd till nyttjanderätt. Bild 4.4. Ägaren av Keräsjoki 66:2 får på grund av Haparandabanan avstå mark för tre olika ändamål; servitutsupplåtelse för trumma och dike, nyttjanderättsupplåtelse för uppläggning av jord eller berg och permanent avstående av mark för järnvägsfastigheten. Upplåtelsen av tillfällig nyttjanderätt utgörs av ca 15 ha mark. 97 Mona Ejnestrand, länsassesor, Länsstyrelsen Norrbotten, muntlig kommunikation (091111) 98 Hans Stöckel, marklösare Banverket, muntlig kommunikation (091124) 23

31 De synpunkter som markägaren kan tänkas ha på respektive anspråk ska förmedlas till två olika myndigheter som också har olika sätt att handlägga sina ärenden. Vid Länsstyrelsen sker kommunicering via brev där yttranden skickas mellan sakägare och Banverket. Vid lantmäteriförrättning hanteras dessa frågor i första hand vid de allmänna sammanträden som både kan vara av informations- och beslutskaraktär. Här kan markägare direkt få sina yttranden bemötta av Banverkets representanter. För alla markanspråk utgår ersättning till den berörda markägaren. För den mark som tas i anspråk permanent hanteras ersättningen inom förrättningen genom ett ersättningsbeslut. Detta oavsett om det grundar sig på frivillig överenskommelse eller ej. För den mark som upplåts tillfälligt finns inte samma möjlighet att inom länsstyrelsens beslut även hantera ersättningsfrågan. För uppgörelse i den frågan är markägaren hänvisad till förhandling med Banverket och om överenskommelse inte kan nås får talan väckas vid fastighetsdomstol genom stämningsansökan enligt ExL. Att märka här är att Banverket har inget ansvar att få ersättningsfrågan avgjord så i princip skulle Banverket kunna skicka ersättningserbjudande och överlåta till den enskilde att ta upp frågan i domstol. Vad gäller överklagande av beslut som berör en markägare blir gången även här olika. Länsstyrelsens beslut överklagas vid Länsrätt med vidare instanser Kammarrätt och slutligen Regeringsrätten. Detta gäller för beslut avseende markupplåtelse. Gällande ersättningsfrågan ska som nämnt talan väckas vid fastighetsdomstol för överklagande till Hovrätt varvid prövningstillstånd krävs. Beslut tagna av Lantmäteriet, såväl om markupplåtelse som ersättning, överklagas vid Fastighetsdomstolen. För en markägare som berörs av genomförande av järnvägsplan avseende både tillfälliga och permanenta behov och som vill bestrida tagna beslut måste alltså föra tre olika rättsprocesser gentemot två olika domstolar.. 24

32 5 Rättsfigurer 5.1 Allmänt Orsakerna till att markåtkomstfrågor vid järnvägsbyggande hanteras genom två olika processer har sin grund i vilken typ av rättighetsupplåtelse som är juridisk möjlig för olika typer av behov. Av central betydelse för att utreda förutsättningarna för en mer enhetlig hantering av alla typer av markåtkomstfrågor är att se över de rättighetsupplåtelser som används. Banverket bör förvärva mark som behövs permanent för statens järnvägsinfrastruktur med äganderätt. 99 Äganderätten till en (järnvägs)fastighet kan kompletteras med olika former av andra rättigheter att använda mark eller anläggningar för att tillgodose behov som inte kan tillgodoses inom de egna gränserna. Dessa rättigheter benämns ibland särskild rätt och de vanligaste av dessa är servitut och nyttjanderätt. Bestämmelser om upplåtelse av dessa finns i jordabalken (JB). Rättighetsupplåtelserna kan antingen vara knutna till fastigheten eller till en fysisk eller juridisk person. Till de rättigheter till förmån för fastigheter hör t.ex. servitut och delaktighet i gemensamhetsanläggning. Till den andra kategorin, rättigheter som är knutna till personer, hör upplåtelser om nyttjanderätt i olika former och i vissa fall ledningsrätt. Ledningsrätt kan knytas till antingen person eller fastighet. Vidare om ledningsrätt följer i avsnitt En del rättigheter kan bildas genom avtal mellan personer medan andra endast kan bildas genom beslut av myndighet eller domstol, sk. officialrättigheter. Som huvudregel gäller att officialrättigheter ges sakrättsligt skydd redan genom att de tillkommit genom myndigheters medverkan och därmed blir åtkomliga för allmänheten. Därigenom blir upplåtelsen av rättigheten bindande även för ny ägare av fastigheten. 100 Officialrättigheter har samma ställning i rättssystemet oavsett om det är fråga om servitut eller nyttjanderätt. 101 Vad gäller avtalade rättigheter kan dessa påverkas eller till och med upphöra att gälla vid överlåtelse till ny ägare eller förändringar i fastighetsindelningen. Möjligheter finns dock att vid rättigheter som uppkommit genom avtal att även ge dessa de sakrättsliga skydd genom inskrivning i fastighetsregistret som innebär att även tredje man blir bunden av avtalet. 102 Denna möjlighet till att belasta fastigheten och det faktum att detta även kan bli bindande för en ny ägare av fastigheten omgärdas av olika skyddsregler för att förhindra att belastningen blir alltför betungande. Vad gäller nyttjanderätt finns skyddet i form av reglerna om maximitider, för servitut finns i stället de s.k. servitutsrekvisiten Banverket, (2008) Handbok BVH 1700 Marklösen s Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s Leif I. Nilsson, Eije Sjödin (2003) Servitut s Nilsson mfl. (2003) Servitut s Sten Hillert (1979) Servitut s. 7 25

33 5.2 Nyttjanderätt Allmänt om nyttjanderätt Begreppet nyttjanderätt är inte definierat i jordabalken. Rättigheten kan emellertid beskrivas som en rätt för annan än ägaren att på ett visst sätt använda en hel eller en del av en fastighet. Nyttjanderätten är knuten till en viss bestämd person och rätten går ut på aktiv användning av fastigheten. 104 Allmänna regler om nyttjanderätt finns i 7 kap JB. Till skillnad från servitut har nyttjanderätter en begränsad varaktighet. Huvudregeln är att upplåtelse av nyttjanderätt inte är bindande längre än 50 år. Inom detaljplanelagt område är dock tidsbegränsningen 25 år. Reglerna innebär inte att avtalet automatiskt blir ogiltigt efter denna tid men däremot kan parterna frånträda avtalet även om avtalstiden skulle vara längre än den stipulerade maximitiden Nyttjanderättsformer Nyttjanderätt enligt JB förekommer i huvudsak som hyra och arrende. Arrenden delas upp i jordbruksarrenden, bostadsarrenden, anläggningsarrenden och lägenhetsarrenden. Lägenhetsarrende är den vanligaste arrendeformen och används för upplåtelser som inte faller under de andra arrendeformerna, t.ex. upplagsplats, liftanläggning, parkeringsplats etc. 106 Det är denna form av nyttjanderätt som upplåts för Banverket för tillfälliga behov under byggtiden av järnvägen 107. Arrende avser upplåtelse av jord till nyttjande. Nyttjandet ska också ske mot vederlag. Allmänna bestämmelser om arrende finns i 8 kap JB. Till skillnad från övriga arrendeformen som kringgärdas av utförliga bestämmelser i efterföljande kapitel är lägenhetsarrenden ganska ofullständigt reglerad i JB. Endast de allmänna bestämmelserna i 7 och 8 kap JB är tillämpliga. Det formkrav som gäller för övriga arrenden gäller inte lägenhetsarrenden och de kan därmed upplåtas muntligt Officialnyttjanderätt Officialnyttjanderätter är nyttjanderätter som inte kommit till genom avtal utan genom myndighets beslut, t.ex. expropriation. 109 När länsstyrelsen som myndighet ger tillstånd om nyttjanderätt till förmån för Banverket är det alltså fråga om en tillfällig officialnyttjanderätt. En form av officialnyttjanderätt kan även i vissa fall upplåtas genom ledningsrättslagen (LL). Med stöd i denna lag tillskapas en särskild rättighetstyp, ledningsrätt, som ger rätt att använda utrymme på annans fastighet för ledningar av olika slag. Genom denna lag möjliggörs att tvångsvis kunna tillskapa rätt att dra fram allmän ledning oberoende av om rättigheten kan knytas till en härskande fastighet eller inte. Detta innebär att ledningsrätt kan dels ha karaktären av officialnyttjanderätt om den kan knytas till fysisk eller juridisk person, dels kan den ha servitutsliknande ställning om den knyts till en fastighet som sådan som 104 Bertil Bengtsson mfl. (2007) Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom s Leif I. Nilsson, Eije Sjödin (2003) Servitut s Nils Larsson, Stieg Synnergren (2007) Arrende- och andra nyttjanderättsavtal i praktiken s Anders Höljman, marklösare Banverket, muntlig kommunikation Bengtsson mfl. (2007) Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom s Lantmäteriet (2009) CD-Fastighetsbildning, Handbok FBL 26

34 rättighetsinnehavare. 110 Skillnaden i förhållande till nyttjanderätt enligt JB utgörs av att ledningsrätt är obegränsad i tiden. 111 Upplåtelse av ledningsrätt sker vid förrättning och handläggs av Lantmäteriet. Vägrätt är en annan form av officialnyttjanderätt som tillkommer enligt Väglagen (1971:948). Den avser allmän väg och Vägverket är innehavare av rättigheten. Den kan sägas vara en i tiden obegränsad nyttjanderätt och uppkommer automatiskt i och med att arbetsplanen fastställs Servitut Allmänt om servitut Ett servitut är ett rättsförhållande där en fastighet tillåts på ett visst sätt utnyttja en annan fastighet för att tillgodose olika kompletterande behov. Det kan röra sig om en positiv befogenhet, t.ex. rätt att ta vatten, eller vara ett negativ servitut, när en fastighet underlåter att företa viss handling på den egna fastigheten till förmån för en annan, t.ex. siktservitut. 113 Till skillnad från nyttjanderätter är ett servitut knutet till en fastighet och inte en person. Detta återges redan i lagtext där man använder termerna härskande och tjänande fastighet. Ett servitut är knutet till den härskande fastighet och är förenat med äganderätten till denna och får inte överlåtas särskilt. 114 Servitut kan bildas antingen genom avtal mellan enskilda personer eller genom beslut av myndighet eller domstol. De förstnämnda benämns ofta avtalsservitut och regler om dessa finns i 7 och 14 kap JB. De senare som benämns officialservitut tillkommer vanligtvis genom fastighetsbildning enligt 7 kap FBL. De grundläggande kraven för att en rättighet ska utgöra ett servitut är dock desamma och återfinns i JB 14 kap Om det är ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning, får i fastighet (den tjänande fastigheten) upplåtas rätt för ägaren av annan fastighet (den härskande fastigheten) att i visst hänseende nyttja eller på annat sätt taga i anspråk den tjänande fastigheten eller byggnad eller annan anläggning som hör till denna eller att råda över den tjänande fastigheten i fråga om dess användning i visst hänseende (servitut). Servitut får avse endast ändamål som är av stadigvarande betydelse för den härskande fastigheten och får icke förenas med skyldighet för ägaren av den tjänande fastigheten att fullgöra annat än underhåll av väg, byggnad eller annan anläggning som avses med servitutet. 110 Nilsson mfl. (2003) Servitut s Lantmäteriet (2009) CD-Fastighetsbildning Handbok LL 112 Lantmäteriet (2007) LMV-rapport 2007:13 Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i Norden s Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s kap 3 JB 115 Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s

35 5.3.2 Ändamålsenligt markanvändning Servitut reglerar förhållandet mellan fastigheter, den tjänande respektive den härskande. Definitionen av ett servitut utifrån formuleringen om att det ska vara ägnat att främja en ändamålsenligt markanvändning innebär att servitutets funktion är att skapa en positiv nettoeffekt. Servitutet ska med andra ord inte bara vara till nytta för den härskande fastigheten på bekostnad av den tjänande utan bereda för en totalt sett effektivare användning av fastigheterna. Det skall vara till påtaglig nytta för den härskande fastigheten och nyttan ska överstiga skadan på den belastade fastighen så att rättsförhållandets nettoeffekt blir positivt. 116 Vad gäller den positiva nettoeffekten krävs inte vid avtalsservitut att denna är uppfylld i det enskilda fallet utan det är tillräckligt att upplåtelsen typiskt sett uppfyller kraven på positiv nettoeffekt. Ett typiskt exempel på servitut är rätt till utfartsväg. För inskrivning i fastighetsregistrets inskrivningsdel gäller för en sådan typ av upplåtelse att man som regel godtar ansökan utan att man går in på en prövning i det enskilda fallet då upplåtelsen typiskt sett uppfyller kraven på positiv nettoeffekt. Vid fastighetsbildningsservitut ska dock alltid prövning ske i det enskilda fallet Servitutets omfattning Uttrycket i visst hänseende tar sikte på hur mycket av den tjänande fastigheten som får tas i anspråk genom servitutet. Ett servitut får inte innebära ett totalt ianspråktagande av den tjänande fastigheten. En rättighet som innebär ett sådant besittningstagande är i stället oftast en helnyttjanderätt. 118 En nyttjanderätt kan som nämnt innebära ett totalt utnyttjande av hela fastigheten eller av del av fastighet. Ett servitut får alltså inte innebära ett totalt utnyttjande av hela den tjänande fastigheten men var går gränsen för ett totalt nyttjande av viss del av fastighet? I fråga om anläggandet av en väg av härskande fastighet på en tjänande fastighet kan tyckas att vägen blir ett totalt ianspråktagande av den delen på den tjänande fastigheten. Här anses vägservitutet dock endast ge rättighet till viss befogenhet på markområdet och därmed inte innebära ett totalt ianspråktagande. Den härskande fastighetens ägare, som innehavare av servitutet får inte använda markområdet för annat ändamål. Dessutom har ägaren till den tjänande fastigheten i princip rådigheten över marken ovan och under vägkroppen. 119 Att ett servitut inte får innebära ett totalt ianspråktagande kan istället beskrivas som att servitutsändamålet inte får inbegripa alla befogenheter som följer med ägandet. 120 Ett rättsfall som berör såväl servitutets omfattning som upplåtelse i tiden är HovR Ö. Norrl., avd 1, , Ö 109/99. Fortifikationsverket ansökte om fastighetsreglering för upplåtelse av servitut avseende bildande av riskområde i anslutning till Bodens Södra övnings- och skjutfält. Lantmäteriet ansåg att ändamålet uppfyllde kraven på servitut då behovet av den angränsande marken avsåg endast användning i visst hänseende att avlysa områdena vid skarpskjutning samt var av stadigvarande betydelse för statens mark. Fastighetsdomstolen (FD) menade att enligt 7 kap 1 2 st FBL får servitut inte bildas för viss tid eller göras beroende av villkor. Ett servitut får inte heller innebära ett totalt ianspråktagande av den tjänande fastigheten. Enligt FD:s bedömning saknade det vid denna prövning betydelse att 116 Nilsson mfl. (2003) Servitut s Lantmäteriet (2009) CD-Fastighetsbildning Handbok FBL 118 Nilsson mfl. (2003) Servitut s Ibid. s Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s

36 ianspråktagandet var begränsat till högst 45 dagar per år eftersom detta är totalt under den tid som servitutet ska utövas. Vidare menade FD att en markupplåtelse av detta slag lämpligast skulle kunna åstadkommas genom t.ex. en nyttjanderättsupplåtelse. FD upphävde Lantmäteriets beslut och HovR instämde i FD:s bedömning Varaktighetsvillkoret Ett servitut får endast avse ändamål av stadigvarande betydelse för den härskande fastigheten. Detta innebär att servitutsbildning inte kan grundas på en fastighetsägares högst personliga önskemål eller behov men som inte fyller någon funktion för fastigheten. Utgångspunkten är att det är fastigheten som sådan vars behov ska tillgodoses. Ett servitut ska också avse en stadigvarande beskaffenhet på den tjänande fastigheten. Man kan alltså inte avtala om servitut för tillfälliga anordningar på den tjänande fastigheten. 121 I allmänhet upplåts servitut utan begränsning i tiden. Till skillnad från fastighetsbildningsservitut finns dock inte något hinder att tidsbegränsa ett avtalsservitut Officialservitut De flesta officialservitut tillkommer genom fastighetsbildning enligt FBL. 123 Servitutsbildning kan även ske enligt andra lagar av myndighet eller domstol, när det finns ett allmänt intresse t.ex. enligt anläggningslagen, miljöbalken eller expropriationslagen. 124 Servitut enligt FBL är en form av fastighetsbildning som uppkommer genom förrättning av Lantmäteriet. Det bildas enligt 7 kap 1 genom fastighetsreglering och kan antingen vara huvudsyftet med förrättningen eller göras i samband med annan fastighetsreglering. Av 7 kap 1 FBL följer: Servitut som bildas genom fastighetsreglering skall vara av väsentlig betydelse för fastighets ändamålsenliga användning. Vid detta bedömande skall hänsyn ej tagas till rättighet som är grundad på frivillig upplåtelse. Utan stöd av överenskommelse mellan ägaren av den härskande fastigheten och ägaren av den tjänande fastigheten får servitutet ej innefatta skyldighet för den senare att underhålla väg, byggnad eller annan anläggning som avses med servitutet. Servitut får ej bildas för viss tid eller göras beroende av villkor. Dock får bestämmas att servitut skall gälla endast så länge ändamålet ej tillgodosetts på annat sätt som särskilt anges. Ett officialservitut är mer stabilt än ett avtalsservitut då det även krävs en förrättning för att få det att upphöra eller ändras. Bestämmelser kring detta framgår i 7 kap 3-9. Som tidigare nämnts så uppkommer även sakrättsligt skydd för servitut bildade enligt FBL. Ett officialservitut påverkas alltså inte av fastighetsöverlåtelser utan gäller med bästa rätt. Det faktum att dessa servitut blir så beständiga och bestående i fastigheten vid förändrad markindelning kräver också att de omgärdas av mer skärpta bestämmelser kring bildandet. 125 Vid servitutsbildning enligt FBL ska liksom vid all fastighetsbildning 3 kapitlets allmänna regler tillämpas såväl som de allmänna bestämmelserna om fastighetsreglering i 5 kap. Det är 121 Lantmäteriet (2009) CD-Fastighetsbildning, Handbok FBL 122 Nilsson mfl. (2003) Servitut s Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s Nilsson mfl. (2003) Servitut s Bertil Bengtsson (2007) Speciell Fastighetsrätt Miljöbalken s

37 dessa bestämmelser tillsammans med de grundläggande servitutsrekvisiten i JB som anger ramarna för hur servitut får bildas Väsentlighetsvillkoret I jämförelse med det grundläggande rekvisitet för servitut i JB vad gäller att det ska främja en ändamålsenlig markanvändning kräver servitutsbildning enligt FBL att det dessutom ska vara av väsentlig betydelse. Det innebär även en skärpning av det allmänna kravet i 5 kap 4 FBL att fastighetsreglering ska medföra lämpligare fastighetsindelning eller på annat sätt mera ändamålsenlig markanvändning och att fördelarna ska uppväga kostnaderna och olägenheterna med regleringen (båtnadsvillkoret). 126 Att markägarna är överens medger inget avsteg från bestämmelsen om väsentlig betydelse. På så sätt garanteras att den starka ställning som fastighetsbildningsservitut får är förbehållet behov som kompletterar fastigheten på ett nödvändigt sätt. Om markägare vill upprätta ett servitut som inte medges av fastighetsbildningslagens bestämmelser hänvisas istället till att träffa avtal om servitut enligt JB och få detta inskrivet och därigenom få sakrättsligt skydd. Detta förutsatt att ett verkligt servitutsförhållande föreligger enligt JB:s regler Förbud mot positiva prestationer Huvudregeln enligt 14 kap 1 2 st JB är att servitut inte får förenas med underhållsskyldighet. Undantag görs här vad gäller underhåll av väg, byggnad eller annan anläggning. Undantaget innebär att den tjänande fastigheten kan åta sig visst underhåll om detta är överenskommet i servitutsavtalet. På samma sätt kan enligt 7 kap 1 2 st FBL överenskommelse göras om att underhållsfrågan sköts av ägare till den tjänande fastigheten och att överenskommelsen tas in i fastighetsbildningsbeslutet Tidsbegränsade/tillfälliga servitut Tillfälliga servitut Enligt andra stycket 7 kap 1 FBL får inte servitut bildas för viss tid eller göras beroende av villkor. Ett servitut ska som nämnt fylla ett behov av stadigvarande betydelse. Ett avsteg från detta har dock gjorts i fråga om behov som senare tillgodoses på annat sätt. Enligt sista meningen andra stycket anges att det får bestämmas att servitut skall gälla endast så länge ändamålet ej tillgodosetts på annat sätt som särskilt anges. Servitutet blir alltså bara giltigt under viss tid och upphör automatiskt att gälla när annan lösning finns tillgänglig. På detta sätt undviks en ny särskild förrättning för att få servitutet att upphöra. En praktisk tillämpning på detta kan vara när behovet av en väg tillgodoses genom inrättandet av ett servitut men en annan lösning är framtida förestående, t.ex. genom anläggandet av allmän väg eller att gemensamhetsanläggning anordnas. 129 En annan situation som kan medge tillfällig servitutsbildning är en rättighet att ta vatten ur grannens brunn fram till dess detta behov tillgodoses genom kommunal vattenförsörjning Lantmäteriet (2009) CD-Fastighetsbildning, Handbok FBL 127 Ibid. 128 Nilsson mfl. (2003) Servitut s Prop. 1969: Julstad (2005) Fastighetsindelning och markanvändning s

38 Denna möjlighet till att göra ett servitut godtagbart beroende på en framtida händelse ska enligt förarbetena till FBL dock tillämpas med viss återhållsamhet. Det kan i vissa fall vara svårt att avgöra om ett tillfälligt servitut har upphört och denna lösning bör därmed endast väljas när det vid förrättningstillfället framstår som klart att det verkligen rör sig om ett kortvarigt behov. I rättsfallet Hovr.Ö.Norrl.avd 2, , UÖ 2079 upphävdes ett tillfälligt servitut som Lantmäteriet (LM) bildat för att en fastighetsägare skulle få tillgång till erforderlig mark för uppställning av redskap och som LM samtidigt förordnat om förtida tillträde till. Tillfälliga servitut ansågs inte av domstolen få användas för att lösa problem för tiden intill det beslutet vunnit laga kraft. Beslutet upphävdes och i stället förordnades om förtida tillträde till ett begränsat markområde Tidsbegränsade servitut Ett servitut som bildas enligt FBL får inte tidsbegränsas. Om behov finns att inrätta ett servitut för en viss tid kan detta ske genom avtal enligt JB. Möjlighet att bilda ett tidsbegränsat servitut kan också ske genom anläggningslagen (AL). 131 Enligt 50 AL kan ett servitut inrättas för viss tid att tillfälligt begagna väg Tillfälliga servitut för järnvägsändamål Tanken att det inrättade tillfälliga servitutet ska efterföljas av en beständig lösning faller i de flesta fall vid markanspråk för järnväg då dessa är kopplade till byggprocessen. Det rör sig då om ett tillfälligt behov av mark som Banverket har för att i byggskedet kunna ta väg, ställa upp maskiner eller liknande. När byggandet är klart försvinner också behovet av det tillfälliga servitutet och ersätts därmed inte av någon permanent lösning. Här utgör istället servitutet förutsättningen för att den permanenta järnvägsfastigheten ska kunna åstadkommas och till ändamålsenlig funktion, d.v.s. behovet är tillfälligt men för ett permanent ändamål. Som tidigare nämnts diskuterades i förarbetena till LBJ om denna möjlighet till att genom fastighetsbildningslagen och bildandet av tillfälliga servitut tillgodose tillfälliga markbehov. Där konstaterades att rättsläget var osäkert och man valde att reglera frågan genom beslut av länsstyrelse. Anledningen till detta var sannolikt att man ansåg att det hade krävts en rättsutredning för att klargöra tillfälliga servituts omfattning och räckvidd och att detta låg vid sidan av uppgiften för framtagandet av ny lag för byggande av järnväg. 132 En frågeställning inom branschen har varit den egentliga räckvidden av tillfälliga servitut och Lantmäteriets möjligheter för att inom ramen för en förrättning även hantera frågor om tillfälliga markbehov för järnvägsändamål. I samband med genomförandet av Botniabanans inledande sträckor i slutet av 90-talet blev denna fråga aktuell då man på ett antal platser bildade tillfälliga servitut inom järnvägsförrättningen. Detta skedde till exempel vid genomförandet av JP 52 mellan Mosjön och Husum 133. Per- Eric Norberg, länslantmätare i Västernorrlands län och ansvarig förrättningslantmätare vid denna förrättning bildade inledningsvis tillfälliga servitut för Banverkets behov av mark under byggtiden men upphörde med detta då han ansåg att detta 131 Lantmäteriet (2009) CD-Fastighetsbildning, Handbok FBL 132 Anders Bengt, NAISvefa, fd chef för Banverkets fastighetsverksamhet, muntlig källa (091014) 133 Laga kraft

39 inte var förenligt med fastighetsbildningslagens bestämmelser. Hans rekommendation till Banverket var att istället upprätta nyttjanderättsavtal för denna typ av ändamål. I samband med arbetet med Botniabanan lämnade Per-Eric Norberg, tillsammans med Bengt Sjölander, marklösare vid Banverket, en skrivelse angående denna fråga till fastighetsrättsliga enheten vid Lantmäteriets huvudkontor. Deras uppfattning och skrivelsens innehåll var att det saknades stöd för att bilda tillfälliga servitut i fastighetsbildningslagen och att frågan om att hantera markåtkomst på ett mer enhetligt sätt där lantmäteriförrättning skulle kunna vara instrumentet borde tas upp för behandling. Då frågan inte ansågs vara ett prioriterat ärende lämnades den utan vidare behandling vid Lantmäteriets huvudkontor. Om än rättsläget för tillfälliga servitut är osäkert och det är svårt att hitta stöd i lagstiftning väljer man alltså på vissa håll i landet trots allt att genom lantmäteriförrättning hantera även tidsbegränsade behov och för dessa bildat tillfälliga servitut. Detta sker i samförstånd med Banverket och servitutsbildningen har aldrig ifrågasatts av sakägare. 134 Vid genomförandet av Botniabanan bildades som nämnt ett antal tillfälliga servitut för Banverkets behov av tillfällig mark. I beskrivningen i förrättningsakten angavs att servitutet skulle gälla fram till senast 4 år efter trafikens ikraftträdande, teoretiskt fram till Vid den fastighetsrättsliga enheten på Lantmäteriets huvudkontor är bedömningen att lagen inte tillåter tillfälliga servitut för upplag m.m. under byggtiden. Enligt 7 kap 1 FBL så måste servitutsbehovet vara långsiktigt, det är bara lösningen som får vara tillfällig och mot den bakgrunden kan servitut för tillfälliga ändamål inte bildas enligt FBL. För att få till stånd en förändring krävs enligt deras bedömning därmed en lagändring. 136 Eije Sjödin, fastighetsjuridisk expert vid nämnda enhet, menar på att i grunden är bestämmelsen i 7 kap 1 inte svår att uttolka men för alla lagbestämmelser gäller förstås att gränsdragningar måste göras i den praktiska tillämpningen. Tillfälliga servitut för järnvägsändamål har aldrig prövats rättsligt av någon högre instans. 137 Frågan har dock varit föremål för domstolsbehandling i lägre instans av Västmanlands Tingsrätt gällande en järnvägssträcka mellan Avesta och Frövi. På nämnda sträcka avsåg Banverket att utföra s.k. STAX-åtgärder (åtgärder för tillåtande av större axeltryck). Åtgärderna krävde att mark förvärvades bland annat för att anlägga s.k. tryckbankar. För projektet fanns ingen upprättad järnvägsplan 138. Banverket ansökte 2004 om fastighetsbildningsförrättning avseende fastighetsreglering för överföring av markområden till Banverkets fastigheter längs järnvägssträckan. Inom förrättningen inrättades även två servitut innebärande rätt för Banverket att under arbetena ta väg och provborra inom vissa områden. Tingsrätten undanröjde fastighetsbildningsbeslutet avseende de tidsbegränsade servituten med hänvisning till 7 kap 1 2 och 3 st FBL, ett tidsbegränsat servitut kan inte inrättas i annat fall än då ändamålet därmed senare skall tillgodoses på annat, särskilt angivet sätt. De inrättade tidsbegränsade servituten saknade därmed laglig grund. 139 Ärendet överklagades till Hovrätten men inte avseende de tidsbegränsade servituten Olle Utterberg, länslantmätare Gävleborgs län, muntlig kommunikation Per-Eric Norberg, länslantmätare Västernorrlands län, muntlig kommunikation Eije Sjödin, fastighetsjuridisk expert Lantmäteriet, skriftlig kommunikation Anders Bengt, NAISvefa, fd chef för Banverkets fastighetsverksamhet, muntlig kommunikation (091014) 138 Jan Allevåg, jurist Banverket, muntlig kommunikation Uslag Västmanlands Tingsrätt, Mål nr F Jan Allevåg, jurist Banverket, muntlig kommunikation

40 6 Analys - förutsättningar för en mer enhetlig hantering 6.1 Nuvarande förhållanden Ett järnvägsprojekt med anläggande av ny järnväg är en kostsam investering med en prislapp på ofta flera miljarder kronor. För upphandling av entreprenader för järnvägsprojektets genomförande krävs en god översikt över projektets olika delar och tidpunkt för dessa. En förutsättning för detta är att man har säkerställt de rättigheter som behövs och beviljats tillträde till en viss tidpunkt. Ett projekt blir inte planerbart i tiden om man inte vet när man får åtkomst att nyttja marken. Om en förhandling strandar eller ett beslut om tillträde dröjer med följden att ett anläggningsarbete blir stillastående i väntan på marktillträde kan detta snabbt bli väldigt kostsamt för ett projekt. Med hänsyn därtill är ett järnvägsprojekt starkt beroende av att ha en rationell och ändamålsenligt markåtkomstprocess där behoven hanteras i en effektiv kedja av beslut. Detta gäller i allra högsta grad även behov av tillfällig karaktär då säkerställandet av mark under byggtiden utgör en förutsättning för att järnvägen över huvud taget ska komma till stånd. Vid byggandet av Haparandabanan bestod markanspråken på vissa delar till nästan 50 procent av mark för tillfälligt nyttjande varav större delen av denna härrörde från mark som fastlagts i järnvägsplan 141. I praxis har man på vissa håll använt sig av tillfälliga servitut för att vid genomförandet av järnvägsplan få en enklare hantering av alla typer av markbehov. Inledningsvis var jag av den uppfattningen att rättsläget kring bildandet av tillfälliga servitut var uppenbart osäkert och att det fanns personer som var av åsikten att det fanns juridiskt hållbara motiv till att bilda sådana för järnvägsändamål. Allt efter arbetets gång har det dock framkommit att i den mån frågan har berörts så har de personer som tillfrågats och som skapat sig en uppfattning kommit fram till att det inte är möjligt. Av de personer som är verksamma inom själva genomförandet, både från Banverkets sida och från Lantmäteriet finns emellertid hos många en önskan att hanteringen kunde ske på ett smidigare sätt. Att Lantmäteriet, i samförstånd med Banverket, redan idag bildar tillfälliga servitut, medvetna om det bristfälliga stöd som lagstiftningen erbjuder, är ett uttryck för en vilja och strävan att inom lantmäteriförrättningen kunna hantera alla typer av markbehov för järnvägsändamål. Det tyder också på att det finns ett behov av en mer enhetlig hantering ute i verksamheterna. Lantmäteriförrättning utgör onekligen ett bra genomförandemedel vid järnvägsbyggande. Här finns redan all fastighetsinformation och teknisk data och genom samrådsprocessen i samband med genomförandet av förrättningen skapas underlag för samförstånd mellan markägare och genomföraren av järnvägsbyggandet. Lantmäteriet är ju den myndighet som har fastigheter och förändringar i dessa som dess huvudsakliga verksamhet och utvecklade rutiner och instrument för genomförande av förrättningar. Länsstyrelsen, vars verksamhet spänner över ett vitt område, har inte samma utvecklade system för hantering av just rättighetsupplåtelser vid järnvägsbyggande. Byggande av ny järnväg är dessutom långt ifrån något vanligt fenomen och kunskapen hos länsstyrelsen om dess roll vad gäller beslut om tillfälliga nyttjanderätter verkar, av naturliga skäl, vara lite bristfällig. Vid byggandet av Haparandabanan som är det största järnvägsprojektet i Norrbotten på lång tid krävdes viss anvisning från Banverkets sida i fråga om länsstyrelsens uppgift. Detta enbart av den anledningen att inga liknande ärenden varit aktuella på länsstyrelsens bord på en längre tid. Väl insatta i dess roll har länsstyrelsen 141 Banverket (2007) Utställelsehandling Kalix-Haparanda, järnvägsplan 13 s.33 33

41 gällande Haparandabanan gjort ett enligt Banverket mycket bra arbete. Att hantera rättighetsupplåtelser genom länsstyrelsen medan man parallellt driver en lantmäteriförrättning där alla övriga fastighetsfrågor hanteras känns ändock inte som en optimal lösning. Att länsstyrelsen kan ta beslut om nyttjanderätt till markområden är inte endast förekommande vid järnvägsbyggande. Förändringen i fastighetsindelningen är nog dock sällan så omfattande i övrigt som vid järnvägsbyggande vilket skulle kunna motivera en översyn av den samlade hanteringen kring just detta. För järnvägsbyggaren, Lantmäteriet och länsstyrelse innebär dagens hantering måhända en omständlig och splittrad process men den som tillämpar bestämmelserna har trots allt en insyn, kunskap och förståelse för hur processgången ser ut. För en fastighetsägare som berörs av ett järnvägsprojekt i fråga om avstående eller upplåtelse av mark är systemet kanske inte lika tydligt. För samma järnväg på samma fastighet involveras två olika myndigheter för att hantera upplåtelser vars enbart juridiska karaktär gör att de inte kan hanteras inom samma ram. Vad gäller handläggningsprocessen så innebär denna ytterligare skillnader beroende på markupplåtelse. Vid beslut genom länsstyrelse sker kommunicering genom brevväxling mellan markägare och Banverket. Detta framstår som ett sämre sätt att föra en dialog på i jämförelse med ett öppet möte där alla parter samlas och direkt kan få synpunkter och åsikter bemötta. Det inbjuder inte heller till samma insyn och delaktighet till hur genomförandet av projektet i stort och planerade åtgärder kommer att bedrivas. För en markägare som vill dessutom vill bestrida ett fattat beslut rörande dennes mark sker överklagandeprocessen på tre olika sätt beroende på markupplåtelse och ärende. Det är mycket att begära av en enskild fastighetsägare att hålla isär och, i fall av missnöje i alla beslut, lyckas driva tre olika processer. Ur rättssäkerhetssynpunkt är möjlighet till överklagande väsentlig i alla frågor som rör upplåtelse av mark. En fastighetsägare ska inte behöva tolerera tvångsmässiga intrång och beslut utan möjlighet att överklaga dessa. Konstruktionen för detta vid järnvägsbyggande vad gäller långsiktiga och kortsiktiga behov är dock inte speciellt lättöverskådlig och kan tyckas innebära en alltför snårig väg att gå för den enskilde. 6.2 Möjligheter till förändringar Med bakgrund i den ovan redogjorda framställningen om Banverkets och markägares situation i fråga om markåtkomst uppkommer frågan om hur genomförandet av järnvägsplan kan göras mer effektivt och rationellt och hanteringen av olika markbehov kan göras mer enhetlig. Hur skulle en annorlunda konstruktion på regelverket kring byggande av järnväg kunna se ut som möjliggör för ett mer samlat och praktiskt förfarande? Även om Banverket lyckas åstadkomma frivilliga överenskommelser om markförvärv är dom för det formella genomförandet av förändringar i markindelningen hänvisade till Lantmäteriet i egenskap av fastighetsbildningsmyndighet. Då dessutom fastighetsreglering är den i praktiken mest använda metoden att tvångsvis ta mark i anspråk blir Lantmäteriet den myndighet som nästan uteslutande hanterar och slutligen tillgodoser Banverkets behov av mark. Lantmäteriförrättning innebär inte minst ett bra genomförandemedel för att hantera markförvärv och upplåtelser där myndighetens arbetsmetoder skapar underlag för samförstånd mellan markägare och genomförande järnvägsbyggare. För en mer enhetlig hantering, vad gäller endast en myndighets inblandning, vore det mest naturliga att se på möjligheten att inom lantmäteriförrättning även hantera tillfälliga behov. 34

42 En annan möjlighet där man undviker att tvingas driva markåtkomstfrågor gentemot två myndigheter vore att se på möjligheten att inte behöva gå via någon myndighet över huvudtaget, att låta nyttjanderätt till områden under byggtiden uppkomma i och med planfastställelsen i likhet med väglagens bestämmelser. Rättigheten skulle alltså uppkomma automatiskt utan att ha föregåtts av någon prövning. Om tillfälliga behov för järnvägsändamål skulle hanteras inom lantmäteriförrättningen finns olika möjligheter för hur denna konstruktion skulle se ut. Tillfällig servitutsbildning är det alternativ som på vissa håll använts i praxis och som även diskuterades i förarbetena till LBJ. Vid sidan av denna lösning finns dock anledning att titta på andra möjligheter att inom ramen för en lantmäteriförrättning hantera samma fråga. Skulle Lantmäteriet kunna upplåta nyttjanderätt till markområden för tillfälliga behov och därmed överta den prövning som länsstyrelsen idag gör eller bör man kanske titta på ett nytt begrepp? Med utgångspunkt i det tidigare behandlade materialet uppkommer alltså tanken på olika möjligheter att få ett mer enhetligt förfarande vid genomförande av järnvägsplan. Dels att hantera alla typer av behov inom lantmäteriförrättning, med olika alternativ inom ramen för detta. Dels att undvika den markåtkomstprocess som idag krävs och låta rättigheten till mark för tillfälliga behov uppkomma automatiskt i och med fastställandet av järnvägsplanen. Respektive alternativ diskuteras nedan. Mark för tillfälliga behov Nyttjanderätt i och med planfastställelse Lantmäteriförrättning Tillfälligt servitut enligt 7 kap 1 2 st FBL Lantmäteriet tillåts upplåta nyttjanderätt Nytt begrepp rätt till arbetsområde? Figur 6.1. Alternativa sätt att hantera markåtkomst för tillfälliga markbehov vid byggande av järnväg Lagstiftning Med rättsläget kring bildandet av tillfälliga servitut för järnvägsändamål är detta idag inte en konstaterad möjlig lösning. Tillfällig servitutsbildning har använts vid genomförande av järnvägsplan men har aldrig prövats av någon högre juridisk instans. På Lantmäteriets fastighetsrättsliga enhet är bedömningen att lagen inte tillåter tillfälliga servitut för behov under byggtiden och att det därmed krävs en lagändring. Tillfällig servitutsbildning tycks vara en företeelse i gråzonen men vad allt verkar så krävs en lagändring för att kunna tillämpa denna rättsfigur för järnvägsändamål. Vad gäller nyttjanderätt så gäller denna rättsfigur mellan enskilda eller juridiska personer och är inte fastighetsanknuten. Rättigheten kan därmed inte upplåtas av Lantmäteriet utan att en 35

43 lagändring sker. Detsamma gäller alternativet att nyttjanderätt skulle uppkomma i och med planfastställelse. För att få till stånd en förändring som möjliggör ett mer effektivt genomförande av järnvägsplan och en mer enhetlig hantering krävs med andra ord en lagändring. 6.3 Nyttjanderätt uppkommer i och med planfastställelsen För att undvika att tillfälliga markanspråk kräver tillstånd via myndighetsbeslut vore en möjlighet att, efter väglagens mönster, rätt till dessa uppkommer i och med att järnvägsplanen fastställs. Om områden för upplagsplats och liknande avsatts i järnvägsplan skulle man med stöd i denna kunna göra anspråk på mark med nyttjanderätt under den tid som angetts i planen. 142 På samma sätt som i dag kommer marken att återställas och återlämnas när det tillfälliga behovet är tillgodosett. Härigenom krävs ingen speciell markåtkomstprocess för tillfälliga behov och Lantmäteriet blir den enda myndighet som involveras vid genomförande av järnvägsplan i fråga om markåtkomst. Att på detta sätt hantera frågan om parallella markåtkomstprocesser för permanenta respektive tillfälliga behov innebär visserligen att det fortfarande blir två skilda förfaranden, som i sig inte gör markåtkomsten mer enhetlig. För markbehov av tillfällig karaktär skulle inte behövas tillstånd om tillträde medan detta fortfarande krävs för järnvägsmarken. I fråga om ersättning skulle inte heller denna fråga kunna hanteras inom en och samma ram. I fall överenskommelse inte kan nås om ersättning skulle denna troligtvis bestämmas genom domstolsbeslut i likhet med väglagens bestämmelser. Vinsterna blir emellertid att den tillfälliga nyttjanderätten uppkommer automatiskt utan myndighetsbeslut och endast en markåtkomstprocess måste drivas, dvs den för den permanenta järnvägsmarken. Denna möjlighet skulle effektivisera förfarandet och underlätta för genomförandet av ett järnvägsprojekt. En rättighet som för järnvägsändamål på detta sätt uppkommer automatiskt utan kvalificerad prövning går i strid med förarbetenas resonemang om att göra skillnad på allmän väg och järnväg vid markåtkomst. Det innebär att den enskilda markägaren inte har möjlighet att överklaga själva beslutet om markåtkomst vilket ur rättssäkerhetssynpunkt finns anledning att anmärka på. Konstruktionen medför att förfarandet ur markägarperspektiv visserligen blir lättare att begripa, åtminstone i de avseenden denne har möjlighet att påverka. Detta dock på bekostnad av en möjlighet till överklagningsbara beslut i fråga om tillfälligt upplåtande. Att man vid framtagandet av LBJ markerade skillnad på expropriativa förvärv och därmed utformade regelverket för väg- respektive järnvägsbyggande olika var troligtvis motiverat. Detta utesluter dock inte att man inom bestämmelserna för järnvägsbyggande gör skillnad på olika typer av behov. Den mark som förvärvas med äganderätt bör av självklara skäl föregås av en prövning. Upplåtelse av nyttjanderätt har dock inte samma styrka som äganderätt gällande den permanenta järnvägsmarken vilket skulle kunna medge en mindre ingående prövning av just dessa. Nyttjanderätten är dessutom ett tillfälligt ianspråktagande som i jämförelse med vägrätten innebär en i tiden mer begränsad inskränkning i den enskildes rådighet över marken. Möjligheten att rättigheten till de markområden som behövs tillfälligt för järnvägsändamål skulle uppkomma automatiskt i och med planfastställandet har dock sannolikt inte de bästa utsikter. Samhällsklimatet är annorlunda nu än vid väglagens tillkomst och man har en mer restriktiv syn på tvångsmässiga förvärv. Med den inskränkning denna konstruktion skulle 142 jämför VägL 35 36

44 innebära på den enskildas rådighet över sin egendom skulle detta troligtvis möta starkt motstånd. 6.4 Tillfälliga behov hanteras inom lantmäteriförrättning Enligt ovan redogjort för kommer här olika alternativ diskuteras att inom lantmäteriförrättning hantera all nödvändig mark för järnvägsändamål. Tillfälligt servitut enligt 7 kap 1 2 st FBL Lantmäteriet tillåts upplåta nyttjanderätt Nytt begrepp - rätt till arbetsområde Tidsbegränsade servitut tillåts omfatta tillfälliga behov för järnvägsmark Genom ett tillfälligt servitut kan de behov som finns under byggtiden tillgodoses vid den fastighetsreglering som genomförs vid genomförandet av järnvägsplan. Servitutet skulle då upphöra att gälla i och med att byggnationerna är klara och behovet tillgodosett. Detta innebär att all nödvändig mark, permanent som tillfällig, kunde hanteras inom ramen för ett och samma förfarande, lantmäteriförrättning. Detta inkluderar även ersättningsfrågan som bestäms genom det ersättningsbeslut som tas, på frivillig grund eller genom officialbeslut, i förrättningen. I och med att servitutsfiguren redan finns som instrument för lantmätaren vore detta en enkel lösning på frågan. På samma sätt som denna bildar ett servitut på den permanenta järnvägsmarken för diken, trummor, mark för trädsäkring eller dylikt skulle tillfällig servitutsbildning kunna ske för mark som behövs under byggtiden. Ett servitut enligt FBL kan som nämnt emellertid inte bildas för viss tid. Ett undantag har dock gjorts i fråga om behov som senare tillgodoses på annat sätt. Den form av tidsbegränsade servitut som tillåts idag innebär redan ett undantag från det grundläggande kravet på varaktighet för servitutsfiguren. Om tidsbegränsade servitut tillåts omfatta även markbehov under byggtid utan efterföljande permanent lösning skulle detta innebära ytterligare avsteg från detta rättsinstitut. Tillfällig servitutsbildning för järnvägsändamål vänder något på förutsättningarna jämfört vid bildande av tillfälligt servitut på det sätt som medges i 7 kap 1 2 st FBL. Här ska servitutsbehovet vara långsiktigt, d.v.s. fastigheten behöver kompletteras med rättigheten för att ha långsiktig full funktion. Det är bara lösningen på behovet som får vara tillfällig. För tillfälliga servitut för de behov som avses i järnvägssammanhang utgör istället servitutet förutsättningen för att den permanenta järnvägsfastigheten ska kunna åstadkommas och till ändamålsenlig full funktion. Med andra ord, behovet är tillfälligt men för ett långsiktigt ändamål. Förarbetena anger att möjligheten till att inrätta ett tillfälligt servitut och därmed göra det beroende på en framtida händelse ska tillämpas med viss återhållsamhet. Detta med hänvisning till att det ibland kan vara svårt att avgöra om ett tillfälligt servitut har upphört, d.v.s. om behovet är tillgodosett på annat sätt och bara när det vid förrättningstillfället framstår som klart att det rör sig om ett kortvarigt behov bör denna lösning väljas. Om tillfällig servitutsbildning skulle tillåts omfatta även järnvägsändamål torde inte omständigheter kring servitutets upphörande vara något problem. Den framtida händelsen, d.v.s. järnvägsfastighetens i färdigställande, och därmed servitutets upphörande ligger i 37

45 princip i händerna på servitutets innehavare, järnvägsbyggaren, och följer en fastslagen tidsplanering. Eije Sjödin vid Lantmäteriet i Gävle menar att genom lagändring tillgodose tillfälliga behov för järnvägsändamål genom servitutsbildning skulle vara en möjlig variant men om det skulle bli aktuellt med en lagändring anser han att man bör se över frågan mer generellt, d.v.s. inte bara för järnvägsändamål. Med en generell ändring får man självklart större användningsområde. Att endast ändra för järnvägsändamål innebära emellertid att konsekvenserna blir lättare att överblicka vid en eventuell lagändring Lantmäteriet tillåts upplåta nyttjanderätt En annan möjlighet vore att låta Lantmäteriet upplåta nyttjanderätt för de markområden som berörs under byggtiden. På samma sätt som länsstyrelsen beviljar tillstånd om nyttjande av annans mark skulle Lantmäteriet göra denna prövning. Nyttjanderättsfiguren överensstämmer med karaktären av markbehoven under byggtiden då denna är tidsbestämd i sin upplåtelse. Nyttjanderätten är dock inte knuten till fastigheten och upplåtelsen är därmed traditionellt inte förenlig med Lantmäteriets verksamhet. FBL reglerar inga upplåtelser om nyttjanderätter, dock är Lantmäteriet beslutande i ärenden som rör nyttjanderätter enligt andra lagar, t.ex. LL Nytt begrepp arbetsområde? En tredje väg att gå för att möjliggöra för att alla typer av behov, tillfälliga som permanenta, kunde hanteras inom en lantmäteriförrättning vore att införa ett nytt begrepp som omfattar det tillfälliga behov av mark som Banverket har. Till sin karaktär torde det likna en nyttjanderätt med upplåtelse av mark för en tidsbestämd period. Genom att undvika servituts- och nyttjanderättsbegreppet kan man dock eventuellt blidka ett motstånd mot att töja på etablerade rättsfigurer och dess regelverk. Ledningsrätt är ett exempel på där man skapat ett särskilt rättsinstitut för att tillgodose ett visst behov. Avsikten med detta var att skapa en sakrättsligt skyddad rätt som var lämpligare för syftet än servitut och nyttjanderätt och mindre komplicerat än expropriation. 143 Ett helt nytt rättsinstitut för tillfälliga behov för järnvägsändamål vore emellertid inte motiverat med tanke på dess begränsade tillämpningsområde. Principen dock, att inrymma önskvärda rättigheter i ett nytt begrepp, kunde möjligtvis vara en väg att gå. I ledningsrätten inbegrips även rätten till arbetsområde under byggtiden. Om ledningsrätten är knuten till en person torde denna rättighet likna en nyttjanderätt medan om rättigheten är knuten till en fastighet så har den mera karaktären av ett tillfälligt servitut. Vid byggande av järnväg innehas själva järnvägsfastigheten med äganderätt och i jämförelse med ledningsrätt är detta inget flexibelt rättsinstitut som kan inbegripa ett tillfälligt nyttjande. För detta krävs en komplettering av en annan typ av rättighet. Det kan tyckas märkligt att man både genom AL och LL kan upplåta rätt till tillfälligt nyttjande av mark under byggtiden på ett relativt okomplicerat sätt medan man vid byggande av järnväg måste vända sig till en annan myndighet får att få denna rättighet. I princip torde det röra sig om samma typer av markbehov om än vid järnvägsbyggande något större markytor. Att för dessa typer av markbehov också kunna använda sig av någon form av rätt till arbetsområde vore därför en önskvärd lösning. Genom att använda begreppet 143 Utslag HD Mål nr Ö internetkälla (3) 38

46 arbetsområde eller något annat liknande begrepp undviker man tillämpningsfrågor kring nyttjanderätt och tillfälligt servitut. 6.5 Förutsättningar för en förändrad hantering Hinder Vid framtagandet av LBJ konstaterades att järnvägsbyggaren ofta kan förutsättas ha ett behov av att skaffa sig nyttjanderätt till områden som behövs under byggtiden. Istället för att utreda frågan om tillfälliga servitut kunde vara tillämpligt för dessa ändamål valde man att specialreglera frågan genom en beslutsrätt via länsstyrelsen. Denna konstruktion innebär trots allt en lösning på behovet. Att genom lagändring införa nya tvångsmöjligheter när lagen redan idag tillhandahåller en lösning kan därmed bli svårt att få gehör för. Eije Sjödin vid Lantmäteriet i Gävle pekar på att en lagändring generellt är svår att beställa. Vidare menar han att för att väcka frågan måste det ligga rätt i tiden så att den kan hanteras i lagstiftningspaket av något annat slag. Frågan om annorlunda hantering av tillfälliga behov ensam kommer nog inte att tas upp. Ämnet har berörts inom branschen i samband med byggandet av Botniabanan där Per-Eric Norberg tillsammans med Bengt Sjölander lyfte frågan om lantmäteriförrättningen kunde vara vägen att gå för att skapa ett mer enhetligt förfarande. Frågan ansågs dock inte som något prioriterat ärende och inga vidare ansatser gjordes till förändring Motiv till förändring Den tidigare nämnda diskussionen i förarbetena om möjligheten att via tillfälligt servitut tillgodose de tillfälliga behov som järnvägsbyggaren har under byggtiden lämnades något därhän. Vid tidpunkten var frågan uppenbarligen inte av den prioritet att den gavs något större utrymme. Det viktigaste syftet med ny lagstiftning för järnvägsbyggande låg i att skapa former för planering och styrning och att inordna järnvägsbyggande i övrig samhällsplanering. Dessutom att tillse att enskilda fick insyn i planeringen och att åstadkomma en allsidig och effektiv prövning av frågorna. Syftet att skapa förbättrade markåtkomstmöjligheter tog mest sikte på hanteringen av den permanenta järnvägsmarken. I sammanhanget kan frågor om tillfälligt markbehov tyckas marginell men markåtkomsten för dessa utgör dock en förutsättning för att den permanenta järnvägsmarken överhuvudtaget ska komma till stånd. Om frågan låg vid sidan av uppgiften för framtagandet av lagen vid tidpunkten finns idag, när regelverk för i övrigt viktiga frågor utformats, anledning att se över systemet med större fokus på denna fråga. Att titta på förändringar för konstruktionen kring tillfälliga markbehov innebär dock som nämnt nya tvångsmöjligheter. Åtgärder och upplåtelser upplåtna av Lantmäteriet har en viss ställning. Att de också kan upplåtas tvångsvis gör att de därför omgärdas av noggranna bestämmelser vad som rimligen kan utföras för att inte på ett oacceptabelt sätt drabba eller belasta fastighetsägare. Att inom ramen för en förrättning även hantera tillfälliga behov, och därmed också ges möjlighet att upplåta dem tvångsvis, behöver inte anses stötande då dessa likt övriga markanspråk prövats i en järnvägsplaneprocess och där funnits lämpliga. Här har beretts möjlighet att komma med yttranden och synpunkter på den mark som avsatts för just dessa tillfälliga behov. 39

47 Lantmäteriförrättning utgör även ett bra genomförandemedel, inte minst ur det hänseendet att berörda fastighetsägare får en tydlig förståelse över processens gång och möjlighet till dialog med övriga aktörer vid lantmäterisammanträde. Här kan frågor och synpunkter bemötas direkt och alla beslut, såväl tillträdet som ersättningen, kan hanteras inom samma ram. Ur en markägarsynpunkt borde även det faktum att besluten kan överklagas vid samma domstol innebära att processen och markägarens möjlighet att påverka blir mer överblickbar och förståelig. I förlängningen kan det bidra till att skapa större acceptans och mer positiv inställning till ett planerat järnvägsprojekt. Att låta Lantmäteriet hantera också tillfälliga markbehov innebär även att ersättningsfrågan bestäms efter en garanterat enhetlig värderingsprincip. I och med att länsstyrelses beslut om nyttjanderätt inte omfattar ersättningen riskerar man att få olika ersättningsnivåer för permanenta och tillfälliga markanspråk. Idag väljer Banverket i många fall, t.ex. Botniabanan eller Haparandabanan, att på eget initiativ låta en av Lantmäteriet utsedd opartisk värderingsman värdera alla områden men detta är inte föreskrivet någonstans. I princip skulle ersättningsnivåerna kunna skilja sig beroende på markupplåtelse om den inte hanterades inom samma ram. Även om värderingarna i många fall utförs av samma värderingsman måste man i den senare hanteringen hålla isär de två värderingarna vilket skapar merarbete. Att man på vissa ställen använder sig av tillfälliga servitut redan idag för att på ett smidigare sätt hantera Banverkets olika behov av mark innebär också att behandlingen av en järnvägsförrättning inom Lantmäteriet blir olika. Inom Lantmäteriet strävar man efter ett enhetligt sätt att jobba och detta underlättas inte av att tillämpningen av servitutsbegreppet ser olika ut på olika ställen i landet. Här efterlyses en förändring i FBL som medger hantering av även tillfälliga behov och därmed en tydligare vägledning för förrättningslantmätare i sin handläggning av järnvägsförrättningar Olle Utterberg. länslantmätare, Lantmäteriet Gävleborgs län, muntlig kommunikation

48 7 Slutsatser och diskussion 7.1 Slutsatser Grunden till att olika behov, tillfälliga respektive permanenta, hanteras av två olika myndigheter ligger i upplåtelsen i tid för de båda. Avsaknaden av långsiktigheten för behov under byggtiden hindrar tillämpningen av servitutsfiguren och därmed möjligheten att samla hela förfarandet inom lantmäteriförrättningen. Nyttjanderätt, som i sig kan upplåtas tillfälligt, är emellertid inte fastighetsanknuten och Lantmäteriet saknar här möjlighet att ta beslut. Den största bristen med dagens system är konsekvenserna för den enskilde markägaren som drabbas av två olika processer som skiljer sig åt såväl vad gäller kommunikation, ersättningsfrågor och överklagandeväg. Gällande t.ex. ersättning hanteras denna fråga inom lantmäteriförrättningen medan vid beslut genom länsstyrelse, om ingen överenskommelse nås mellan markägare och Banverket, måste denne i princip själv väcka talan vid domstol för att få ersättningen bestämd. Oöverskådligheten och den last och det ansvar som åläggs den enskilde att försöka föra fram sin sak i olika system är inte rättvis i ett sammanhang där maktbalanserna redan är ojämna. Även om de flesta järnvägsprojekt genomförs genom frivilliga överenskommelser finns dock i bakgrunden tvångsmöjligheter som kan tillgripas. Vid jämförelse med byggande av allmän väg innebär väglagens bestämmelser ett snabbt och enkelt förfarande som inte kräver någon speciell markåtkomstprocess. Att vi har så skilda regelverk för de olika trafikslagen är sannolikt resultatet av den trettioåriga tidsskillnaden för tillkomsten av de båda lagarna med förändringar i samhällets och de styrandes syn på tvångsförvärv. Att efter väglagens mönster försöka hitta nya sätt för en mer enhetlig hantering av markförvärv för järnvägsändamål blir av den anledningen troligtvis svårt. Att för ett enhetligt förfarande samla all nödvändig markåtkomst inom ramen för lantmäteriförrättningen anser jag är den naturliga vägen att gå. Detta då Lantmäteriet är den myndighet som nästan uteslutande hanterar all nödvändig markåtkomst vid järnvägsbyggande och har ett utvecklat arbetssätt för detta. Genom förrättningsförfarandet uppkommer en viktig ytterligare kanal för järnvägsbyggaren att nå ut med information och bemöta sakägares åsikter och frågor i samband med genomförandeprocessen. Inom ramen för en förrättning anser jag att man bör se på möjligheten att Lantmäteriet tillåts upplåta nyttjanderätt för tillfälliga behov under byggtiden. Här borde samma princip som vid ledningsrätt eller upplåtelse enligt AL kunna tillämpas, att genom upplåtande av arbetsområde i samband med förrättning för permanenta behov möjliggöra för ett samlat förfarande. Härigenom förblir servitutsfiguren förbehållen ändamål som är långsiktiga och varaktiga men möjligheten öppnas för att inom lantmäteriförrättning ändå kunna hantera all nödvändig mark för järnvägsändamål. Oavsett om denna rättighet benämns nyttjanderätt eller utformas som ett nytt begrepp kräver detta kräver en förändring av dagens regelverk. 7.2 Diskussion I praktiken får frågan om en mer enhetlig markåtkomstprocess och behovet av en förändring sin stora betydelse när föresättningen att nå frivilliga överenskommelser inte nås. Banverket är i stor utsträckning framgångsrika när det kommer till detta och situationen att tvingas föra dubbla markåtkomstprocesser behöver inte allt för ofta uppkomma. I vissa fall gör det emellertid det när markägaren och Banverket inte kan komma överens och de möjligheter som 41

49 står Banverket till buds för att tvångsvis kunna få rättigheter till den mark som behövs är onekligen väldigt opraktiska. Under byggandet av t.ex. Botniabanan lyckades man på frivillig väg nå överenskommelser i de flesta fall och här har kanske vägarna för tvångsmässiga beslut inte samma betydelse. Vid Haparandaprojektet däremot valde man att regelmässigt ansöka om tillstånd till nyttjanderätt och fastighetsreglering utan att detta föregåtts av förhandlingar. Här förhandlade man endast om ersättningen. Banverket är nöjda med den nya arbetsmetoden för genomförande då det skapade planerbarhet i projektet i och med ett garanterat tillträde till en viss tidpunkt. Vid genomförandet av en eventuell Norrbotniabana är det sannolikt att man tillämpar samma förfarande som vid Haparandaprojektet och här tvingas man då fullt ut föra två olika markåtkomstförfaranden. Arbetets fokus, att lyfta fram markåtkomstprocessen för järnvägsbyggande och efterlysa en mer enhetlig hantering ligger på många sätt ganska rätt i tiden. Inom en nära framtid kommer regelverket kring järnväg och även ansvarig myndighet vara föremål för översyn och förändring. Dels kommer Banverket från den 1 april 2010 att tillsammans med Vägverket ingå i en ny myndighet med ansvar för järnväg, luftfart, sjöfart och väg under namnet Trafikverket. Därigenom kommer VägL:s och LBJ:s, vad gäller markåtkomst, skilda regelverk att ligga under samma beslutande myndighet. En möjlig tanke är att det i framtiden kommer att ske en översyn av dessa båda lagar för att åstadkomma en mer enhetlig markåtkomstprocess. Som ett svar på kritik om komplicerad planeringsprocess kring infrastruktur tillsattes dessutom i mars 2009 en kommitté med uppgift att effektivisera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur och föreslå ändringar i väglagen och lagen om byggande av järnväg. Kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett betänkande senast den 31 augusti Utredningens fokus ligger på planeringsdelen i infrastrukturprojekt medan frågan om markåtkomst för tillfälliga behov rör genomförandedelen. Förhoppningsvis kan dock vidare frågor väckas och effektiviseringsaspekter i genomförandedelen också belysas. I övrigt vore det intressant om tillfällig servitutsbildning togs upp till prövning av högre instans så att tydlig praxis uppkom vid fortsatt hantering av järnvägsförrättningar. 145 Dir. 2009:16 Effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur internetkälla (4) 42

50 Källförteckning Offentligt tryck Propositioner: Prop. 1995/96:2 Prop. 1969:128 Lag om byggande av järnväg Kung. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till fastighetsbildningslag Departementserien: Ds 1989:69 Markanvändning för järnväg Litteratur Bengtsson Bertil (2007) Speciell fastighetsrätt Miljöbalken (9:e upplagan) Iustus Förlag AB, ISBN: Bengtsson Bertil, Hager Richard, Victorin Anders (2007) Hyra och annan nyttjanderätt till fast egendom (7:e upplagan) Norstedts Juridik AB Julstad Barbro (2005), Fastighetsindelning och markanvändning (3:e upplagan) Norstedt Juridik AB, ISBN: Hillert Sten (1979) Servitut Iustus Förlag AB Larsson Nils, Synnergren Stieg (2007) Arrende- och andra nyttjanderättsavtal i praktiken (2:a upplagan) Norstedts Juridik AB, ISBN: Nilsson Leif, Sjödin Eije (2003) Servitut (2:a upplagan) Norstedts Juridik AB, ISBN: Sjödin. Eije, Ekbäck Peter, Karlbro Thomas, Norell Leif (2007) Markåtkomst och ersättning, Norstedts Juridik AB, ISBN: Handböcker och rapporter Banverket (2000) BVH Järnvägsutredning enligt lag (1995:1649) om byggande av järnväg Banverket (2000) BVH Järnvägsplan enligt lag (1995:1649) om byggande av järnväg Banverket (2008) BVH 1700 Marklösen, Hantering av marklösenfrågor 43

51 Lantmäteriverket (2007) Leif Norell, LMV-rapport 2007:13 Markåtkomst och ersättning för vägar, järnvägar och kraftledningar i Norden Lantmäteriet (2009), CD-Fastighetsbildning 2009:4, Norstedts Juridik AB - Handbok FBL - LMV-rapport 1996:6 Järnvägsförrättning - Handbok LL Lantmäteriet ( ) Handbok LL, Ledningsrättslagen Lantmäteriet ( )) Handbok AL, Anläggningslagen Personlig kommunikation Anders Bengt, NAISvefa, fd. chef för Banverkets fastighetsverksamhet, muntlig kommunikation Anders Höljman, marklösare Banverket, muntlig kommunikation Bengt Sjölander, marklösare Botniabanan, muntlig kommunikation Carl-Erik Sölscher, fastighetsjuridisk expert Lantmäteriet Gävle, muntlig kommunikation Eije Sjödin, fastighetsjuridisk expert, Lantmäteriet Gävle, skriftlig kommunikation Hans Stöckel, marklösare Banverket, muntlig kommunikation Jan Allevåg, jurist, Banverket, muntlig kommunikation Mona Ejnestrand, länsassesor Länsstyrelsen Norrbotten, muntlig kommunikation Olle Utterberg, länslantmätare, Lantmäteriet Gävleborgs län, muntlig kommunikation Per-Eric Norberg, länslantmätare, Lantmäteriet Västernorrlands län, muntlig komminikation Internet 1. Länsstyrelsen Norrbotten, Om länsstyrelsen, Regeringskansliet, Justitiedepartementet Ju Förvaltningslagen- en grundval för rättssäkerhet och service Utslag HD, Mål nr: Ö

52 4. Regeringskansliet, Dir. 2009:16 Effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur Rättsfall Hovrätten för Övre Norrland avd 2, UÖ 2079 Hovrätten för Övre Norrland avd1, , Ö 109/99 Västmanlands Tingsrätt, Fastighetsdomstolen Mål nr. F Övrigt Banverket, (2007) Utställelsehandling Kalix-Haparanda, järnvägsplan 13, km

53 Bilaga 1. Ex. Järnvägsplan 46